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Document 52013DC0264
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Healthier Animals and Plants and a Safer Agri-Food Chain A modernised legal framework for a more competitive EU
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Des animaux et des végétaux plus sains et une filière agroalimentaire plus sûre Un cadre juridique modernisé pour une Union européenne plus compétitive
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Des animaux et des végétaux plus sains et une filière agroalimentaire plus sûre Un cadre juridique modernisé pour une Union européenne plus compétitive
/* COM/2013/0264 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Des animaux et des végétaux plus sains et une filière agroalimentaire plus sûre Un cadre juridique modernisé pour une Union européenne plus compétitive /* COM/2013/0264 final */
SOMMAIRE 1........... Contexte actuel............................................................................................................... 4 1.1........ Santé animale................................................................................................................. 4 1.2........ Santé des végétaux......................................................................................................... 4 1.3........ Matériel de reproduction des végétaux............................................................................ 5 1.4........ Contrôles officiels........................................................................................................... 5 1.5........ Gestion des dépenses..................................................................................................... 6 2........... Nécessité de moderniser le cadre juridique de
l’UE pour les animaux, les végétaux et la filière agroalimentaire 9 2.1........ Santé animale................................................................................................................. 7 2.2........ Santé des végétaux......................................................................................................... 7 2.3........ Matériel de reproduction des végétaux............................................................................ 8 2.4........ Contrôles officiels........................................................................................................... 8 2.5........ Gestion des dépenses..................................................................................................... 9 3........... Le paquet «révision»....................................................................................................... 9 4........... Contenu du paquet «révision»....................................................................................... 10 4.1........ Règlement sur la santé des animaux............................................................................... 10 4.1.1..... Principales modifications............................................................................................... 10 4.2........ Règlement sur la santé des végétaux.............................................................................. 11 4.2.1..... Principales modifications............................................................................................... 12 4.3........ Règlement sur le matériel de reproduction des
végétaux................................................. 13 4.3.1..... Principales modifications............................................................................................... 13 4.4........ Règlement sur les contrôles officiels............................................................................... 15 4.4.1..... Principales modifications............................................................................................... 15 4.5........ Gestion des dépenses................................................................................................... 17 5........... Conclusion................................................................................................................... 18 COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU
PARLEMENT EUROPÉEN Des animaux et des végétaux plus sains et une filière
agroalimentaire plus sûre
Un cadre juridique modernisé pour une Union européenne plus compétitive Introduction La garantie d’un niveau élevé de protection de la santé
humaine, animale et végétale est un objectif de l’UE inscrit dans les traités.
Au fil du temps, l’Union européenne (UE) a produit une législation complète
destinée à prévenir ou maîtriser les risques pour la santé animale et végétale
et à garantir une chaîne de production des denrées alimentaires sûre à
l’échelon européen et national. L‘application de cette législation est garantie
par un ensemble de règles communes relatives aux contrôles officiels que les
autorités compétentes doivent effectuer dans les États membres. Le cadre juridique que l’UE a mis en place s’est révélé
jusqu’à présent globalement efficace pour prévenir les risques et les
contrecarrer. Cependant, le marché mondialisé actuel expose de plus en plus
l’UE à de nouveaux risques et appelle constamment davantage d’innovation et de
compétitivité. Il faut dès lors, comme le montre aussi l’expérience acquise
avec la réglementation européenne en la matière, simplifier et mettre à jour
les instruments existants, et poursuivre, dans les différents domaines de la
législation, l’intégration de la démarche adoptée. La Commission a donc engagé une révision de l’actuel cadre
juridique régissant la santé animale, la santé des végétaux, le matériel de
reproduction des végétaux et les contrôles officiels, qui vise principalement à
améliorer l’efficacité, la cohérence et la clarté juridique dans ces domaines.
Ce faisant, elle cherche à stimuler la productivité, à améliorer le
fonctionnement et l’accessibilité du marché intérieur et à renforcer la
compétitivité de l’UE à l’échelle mondiale. Ainsi, la révision contribuera au
final à une croissance intelligente, durable et inclusive, conformément aux
objectifs de la stratégie «Europe 2020». La présente communication traite des quatre propositions
législatives qui en sont issues dans les quatre domaines de la santé animale,
de la santé des végétaux, du matériel de reproduction des végétaux et des
contrôles officiels (le paquet «révision») et explique, pour chacune d’entre
elles, le contexte actuel, les raisons de la révision et les principales
améliorations introduites. Le paquet «révision» comprend aussi une cinquième
proposition établissant un programme pluriannuel pour le financement par l’UE
d’actions visant à garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine,
animale et végétale dans la filière agroalimentaire et dans des domaines
connexes, tout en permettant aux entreprises de fonctionner dans un cadre
favorisant la compétitivité et la création d’emplois. La
production et la consommation d’aliments, avec leurs répercussions économiques,
sociales et souvent environnementales, sont au cœur de toute société.
L’agroalimentaire est le deuxième secteur par ordre d’importance de l’industrie
de l’UE. Sa production totale est d’environ 750 milliards d’EUR par an. De la
production agricole à la vente au détail ou à la restauration, il emploie plus
de 48 millions de personnes. Dans l’UE, le secteur primaire compte environ 14
millions d’exploitants, et l’ensemble de la filière agroalimentaire
25 millions d’entreprises. 1. Contexte actuel Pour offrir aux citoyens un niveau élevé de protection de la
santé humaine, animale et végétale tout en soutenant le bon fonctionnement du
marché intérieur, le droit européen établit un corps de règles harmonisées
visant à prévenir, éliminer ou réduire les risques sanitaires qui peuvent
apparaître, pour l’être humain, dans la filière agroalimentaire et les deux
domaines les plus étroitement liés à celle-ci, à savoir le secteur de la santé
des animaux et celui de la santé des végétaux. La réglementation de l’UE traite
en général des risques sanitaires au sens strict -
contamination chimique ou microbienne, maladies ou organismes nuisibles
menaçant l’intégrité des personnes, des animaux et des végétaux -, mais elle peut aussi comprendre des
mesures assurant la productivité et la diversité de la production de végétaux
(à des fins de sécurité alimentaire) ou réglementant des méthodes de production
spécifiques (par exemple, pour le bien-être des animaux ou les indications
géographiques). 1.1. Santé animale La santé animale est une préoccupation de tous. Actuellement,
l’intervention de l’UE est centrée sur la prévention et la lutte contre les
maladies transmissibles susceptibles d’avoir des répercussions sanitaires et
économiques notables. L’apparition d’un foyer de maladie animale peut
s’accompagner de conséquences très variables, mais elle représente en général
un risque direct pour la santé animale et souvent pour la santé publique, en
partie par le biais des denrées alimentaires d’origine animale. Elle peut
cependant avoir d’autres effets négatifs indirects, éventuellement économiques
ou sociaux, dont les coûts liés à la lutte contre les maladies et aux
perturbations de l’activité supportés par les éleveurs et les entreprises
connexes, les coûts d’éradication et de surveillance de ces maladies pour le
secteur public, et les changements induits dans les habitudes de consommation.
Par ailleurs, l’apparition de tels foyers a souvent des retombées non
négligeables sur le commerce international d’animaux et de produits animaux. L’agriculture représente, dans l’ensemble de l’UE, le premier
secteur utilisateur d’animaux, à raison de plus de 2 milliards de
volailles (poulets, poules pondeuses, dindes, etc.) et 334 millions
de mammifères (porcins, ovins, caprins, bovins, animaux à fourrure, etc.).
L’UE compte 13,7 millions d’élevages. Leur production pèse 156 milliards
d’EUR par an. 1.2. Santé des végétaux La pérennité et la compétitivité de l’agriculture, de
l’horticulture et de la sylviculture dépendent de la santé des végétaux. Les
végétaux fournissent une grande partie des denrées que nous consommons et de la
nourriture des animaux producteurs d’aliments. Le premier objectif de la
réglementation phytosanitaire est de protéger les végétaux vivants
(c’est-à-dire les arbres, les arbustes et les plantes) de l’agriculture, de
l’horticulture et de la sylviculture de l’UE, les espaces verts et les jardins
privés (par exemple les arbres bordant les rues, les plantes des jardins
publics ou privés) et l’environnement, en empêchant l’entrée et la
dissémination d’organismes nuisibles non autochtones. La réglementation
phytosanitaire garantit la sûreté des échanges commerciaux en imposant des
exigences à l’importation et des conditions à la circulation de végétaux et de
produits végétaux dans l’UE. Le premier objectif est d’éradiquer les foyers des
organismes soumis à réglementation ou, si ce n’est pas possible, d’enrayer leur
dissémination pour protéger le reste du territoire de l’UE. L’autre objectif
est de garantir la qualité du matériel végétal utilisé au début de la chaîne de
production de végétaux, en veillant à ce que les semences et les plants ne
disséminent pas d’organismes nuisibles. La valeur des produits cultivés dans l’UE s’élève à 205 milliards
d’EUR par an. L’absence de règles phytosanitaires pour les protéger
entraînerait de graves répercussions économiques pour l’agriculture,
l’horticulture et la sylviculture de l’UE: des cultures comme le blé (dont les
exportations représentent 9 milliards d’EUR), les pommes de terre (la valeur de
la production s’élève à 9 milliards d’EUR) et les tomates (la valeur de la
production oscille entre 9 et 12 milliards d’EUR) sont menacées par quantité
d’organismes réglementés au niveau international. 1.3. Matériel de reproduction des végétaux La production agricole, horticole et sylvicole dépend du
matériel de reproduction des végétaux, premier maillon dans la filière
agroalimentaire, qui décide de la diversité, de la santé et de la qualité des
végétaux et des denrées alimentaires. Le contrôle du matériel de reproduction
des végétaux en garantit l’identité, la santé et la qualité pour ses
utilisateurs, agriculteurs, horticulteurs ou sylviculteurs. La réglementation
de l’UE sur le matériel de reproduction des végétaux a pour objectif
d’améliorer la productivité de l’agriculture, de l’horticulture et de la
sylviculture, d’assurer le bon fonctionnement du marché de l’UE pour les
produits de ces secteurs et de soutenir leur compétitivité au niveau mondial. Aujourd’hui, le marché des semences commerciales de l’UE
représente environ 6,8 milliards d’EUR et plus de 20 % des ventes mondiales.
L’UE est exportatrice nette de semences. L’UE est d’ailleurs la première exportatrice mondiale, avec des
exportations estimées à 4,4 milliards d'EUR, soit à peu près 60 % des
exportations mondiales de semences (7,7 milliards), ce qui démontre la grande
compétitivité du secteur. 1.4. Contrôles officiels Un niveau élevé de protection de la santé dans la filière
agroalimentaire dépend de l’application cohérente, efficace et rapide des
normes de l’UE par les États membres. Il faut assurer, dans toute l’UE, la
bonne application des règles concernant la filière agroalimentaire, la santé et
le bien-être des animaux la santé des végétaux le matériel de
reproduction des végétaux et les produits phytopharmaceutiques pour que
ces règles bénéficient à la santé humaine, animale et végétale et permettent au
marché intérieur de fonctionner sans heurts et de prospérer. Pour ce faire, les
autorités compétentes des États membres doivent disposer d’un cadre juridique
clair, fiable et cohérent, leur permettant de faire un usage efficace et
efficient des instruments de contrôle de l’application de la législation et, en
particulier, des contrôles officiels. Elles ont aussi besoin de ressources
appropriées pour garantir la continuité et la cohérence de leur action au regard
des objectifs en la matière. Plus de 100 000 personnes sont affectées à temps plein dans
l’UE à l’exécution des contrôles officiels (inspections et autres activités
connexes). Ainsi, pour donner un ordre d’idées, les 270 laboratoires agréés
analysent chaque année en moyenne quelque 70 000 échantillons pour y
traquer les résidus de pesticides. Au cours de la seule année 2010,
736 806 échantillons ont été prélevés dans le cadre de la recherche de
résidus de médicaments vétérinaires. Pour la seule lutte contre l’influenza
aviaire, environ 320 000 échantillons ont été prélevés sur des volailles
domestiques et des oiseaux sauvages, puis analysés en 2011. L’efficacité d’un système de contrôles officiels à l’échelle de
l’UE est d’une importance capitale pour les exportations comme pour les
importations. La capacité de l’UE à exporter vers des pays tiers repose sur la
valeur ajoutée attestée de ses marchandises par rapport à celles produites par
ses concurrents. Cette valeur ajoutée ne peut être obtenue qu’à l’aide d’un
système de contrôle efficace, garantissant l’application cohérente de normes
élevées de sécurité et de qualité, et la satisfaction des attentes des
partenaires commerciaux en la matière. À l’inverse, l’UE est la première
importatrice mondiale de denrées alimentaires, d’aliments pour animaux et
d’animaux vivants. Les contrôles effectués par les autorités compétentes des
États membres sur les produits en provenance de pays
tiers assurent la conformité de ces derniers avec les normes de l’UE ou des
normes présentant un niveau de protection équivalent. En 2010, les importations de produits alimentaires et de boissons
dans l’UE s’élevaient à 78 milliards d’EUR, et les exportations à 73 milliards.
L’UE a importé 79,3 millions de tonnes de denrées alimentaires et d’animaux
vivants et 3,4 millions de tonnes de boissons en 2010, avec un déficit
commercial de 14 millions de tonnes pour les denrées alimentaires et les
animaux vivants, et un excédent de 6 millions de tonnes pour les boissons. 1.5. Gestion des dépenses La base juridique actuellement
utilisée pour le financement de l’UE est constituée de la
décision 2009/470/CE du Conseil (pour les programmes d’éradication et
interventions d’urgence dans le domaine vétérinaire), de la directive
2000/29/CE du Conseil (pour les dispositions phytosanitaires) et du règlement
(CE) no 882/2004 du Parlement européen et du Conseil (pour les
mesures de financement des laboratoires de référence de l’UE, de l’initiative
«Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres» (BTSF) et
des autres mesures prises pour appliquer les règles en matière de contrôles
officiels). En 2011, 314,6 millions d’EUR ont été
alloués, principalement à des programmes d’éradication des maladies animales, 9 %
de cette somme ont été affectés aux dépenses relatives aux laboratoires, à
l’initiative BTSF et à d’autres mesures, 7 %, aux mesures phytosanitaires
opérationnelles et 3 %, au Fonds d’urgence vétérinaire ainsi que pour
d’autres contaminations animales. 2. Nécessité de moderniser le cadre juridique
de l’UE pour les animaux, les végétaux et la filière agroalimentaire 2.1. Santé animale L’actuel cadre législatif de l’UE dans le domaine de la santé
animale comporte une cinquantaine de directives et règlements de base,
remontant pour certains au début des années soixante. Depuis lors, un arsenal
de plus de 400 actes vétérinaires, la plupart élaborés entre 1988 et 1995 pour
une Communauté ne comptant que douze États membres, a été constitué. Or, de
nouveaux défis se sont fait jour. Des maladies encore inconnues il y a dix ans
ont fait leur apparition, tandis que d’autres, telles la fièvre aphteuse, la
fièvre catarrhale du mouton ou la grippe aviaire, ont récemment ressurgi, nous
rappelant ainsi qu’elles représentaient de graves menaces. Les transactions
commerciales se sont elles aussi radicalement modifiées, avec une forte
augmentation du volume des échanges de produits d’origine animale, tant au sein
de l’UE que dans le monde. En 2004, la Commission a entamé une évaluation indépendante
visant à mesurer les performances de la politique communautaire en matière de
santé animale (PCSA) au cours de la décennie écoulée. Il ressortait de cette
évaluation et des consultations ultérieures que, même si, dans l’ensemble, le
système en place fonctionnait convenablement, il y avait lieu de réviser les
règles actuelles pour résoudre les problèmes suivants: –
la complexité du cadre de la politique, –
l’absence de stratégie globale en matière de santé animale, –
la trop faible attention accordée à la prévention des maladies, –
la possible amélioration du commerce d’animaux vivants à l’intérieur de
l’UE. 2.2. Santé des végétaux Depuis sa création en 1977, la réglementation phytosanitaire a
protégé l’UE de l’introduction et de la dissémination de bon nombre
d’organismes nuisibles. Le principal outil en la matière est actuellement la
directive 2000/29/CE du Conseil. Cependant, avec la mondialisation des échanges
et le changement climatique, l’UE fait face à un risque accru d’entrée
d’organismes nuisibles alors que les conditions sont plus propices à leur
établissement et leur dissémination, et que les écosystèmes agricoles et
naturels sont de plus en plus vulnérables.. L’évaluation de la réglementation phytosanitaire réalisée en
2010 a montré qu’il fallait l’adapter pour pouvoir efficacement faire face à
ces nouveaux risques. De fait, ces dix dernières années, les foyers
d’organismes particulièrement nuisibles à la sylviculture (comme le nématode du
pin, le capricorne asiatique ou le charançon rouge des palmiers) apparus à la
suite d’importations ont, de par leur gravité, fait prendre conscience à la
classe politique et à la société des coûts et des conséquences d’une protection
inadéquate. Les principaux problèmes mis en évidence par l’évaluation de 2010
étaient les suivants: –
la priorité insuffisante accordée à la prévention eu égard aux
importations de marchandises à haut risque, –
la nécessité de cibler avant tout les organismes nuisibles disséminés
dans tous les États membres et représentant une priorité à l’échelle de l’UE, –
la nécessité de disposer d’outils de lutte plus efficaces contre la
présence et la dissémination naturelle des organismes nuisibles, –
la nécessité de moderniser les instruments encadrant
la circulation à l’intérieur de l’UE (comme les passeports phytosanitaires et
les zones protégées). 2.3. Matériel de reproduction des végétaux Le cadre réglementaire de l’UE relatif au matériel de
reproduction des végétaux a été élaboré à partir des années 60. Il est
constitué de douze directives de base du Conseil et de près de 90 actes dérivés
conditionnant l’autorisation de mise sur le marché à l’enregistrement dans un
catalogue des variétés et définissant des exigences spécifiques applicables à
la commercialisation de diverses espèces. Si la réglementation européenne a permis d’atteindre les
objectifs initiaux, qui étaient de garantir la libre commercialisation du
matériel de reproduction des végétaux, mais aussi un matériel sûr et de
qualité, les aspects suivants nécessitent une attention accrue: –
la complexité et la fragmentation de la réglementation actuelle, –
les contraintes administratives considérables imposées aux autorités
officielles, auxquelles incombent la plupart des tâches d’enregistrement et de
certification, –
l’absence de cohérence avec les autres politiques de l’UE (concernant
par exemple, la gestion durable de l’agriculture et de la sylviculture, la
protection de la biodiversité, le changement climatique, la bioéconomie), –
l’absence de conception homogène du recouvrement des coûts
d’enregistrement des variétés et de certification du matériel de reproduction
des végétaux. 2.4. Contrôles officiels Les contrôles officiels sont régis par le règlement (CE) no 882/2004.
La preuve de son application est avant tout apportée par des contrôles sur
place effectués par des experts de la Commission, mais aussi par les retours
d’informations des États membres et des parties prenantes concernant le respect
de ses dispositions au quotidien. Ces données confirment que les améliorations
importantes introduites par le règlement de 2004 dans la manière dont les
autorités compétentes organisent et effectuent les contrôles officiels dans la
filière agroalimentaire posent les bases d’une approche plus intégrée et plus
transversale, et donc plus efficace, du contrôle de l’application de la
législation. Elles font cependant apparaître une série de lacunes qui appellent
de nouvelles améliorations, à savoir en particulier: –
une simplification du cadre juridique général, qui souffre actuellement
de sa fragmentation et des chevauchements et lacunes subsistant, et donc des
divergences d’interprétation et d’application observées au niveau national, –
une utilisation plus cohérente du principe des «contrôles fondés sur les
risques», –
un usage plus cohérent et plus systématique des instruments de coopération
administrative et des systèmes informatisés de gestion de l’information, –
la suppression des exigences administratives inutiles. En ce qui concerne le financement des contrôles officiels et la
nécessité d’assurer un financement régulier et cohérent du travail des
autorités compétentes, les données recueillies révèlent les incertitudes
actuelles quant à la viabilité à long terme des contrôles officiels. Une étude
externe de 2011 a montré que les dispositions du règlement sur le financement
des contrôles officiels par des redevances ne garantissaient pas pleinement
l’objectif visé, à savoir un niveau approprié de ressources pour la réalisation
desdits contrôles. Certains éléments montrent en outre que les règles actuelles ne
garantissent pas des conditions d’application cohérentes et équitables dans
tous les secteurs: seuls certains sont soumis au paiement de redevances,
lesquelles ne sont pas calculées de manière uniforme et transparente dans tous
les États membres, ni selon un principe qui récompenserait les opérateurs
respectueux des règles. 2.5. Gestion des dépenses Le cadre juridique actuel doit être
reconfiguré en considération des modifications proposées dans les différents
domaines pour assurer la réalisation des objectifs. De plus, la gestion des dépenses
est actuellement complexe et doit être alignée sur le cadre financier
pluriannuel. Une nouvelle base juridique est par conséquent nécessaire. 3. Le paquet «révision» Pour consolider, moderniser et rationaliser le cadre juridique
actuel et garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, animale
et végétale, la Commission présente un paquet législatif de cinq propositions
visant à réviser les règles de l’UE: –
établissant des exigences zoosanitaires (règlement sur la santé
animale), –
établissant les mesures de protection contre les organismes nuisibles
aux végétaux (règlement sur la santé des végétaux), –
régissant la production et la mise sur le marché du matériel de
reproduction des végétaux (règlement sur le matériel de reproduction des végétaux), –
régissant les contrôles et autres activités officiels servant à garantir
l’application de l’ensemble des règles concernant la filière agroalimentaire,
dont les actes susmentionnés (règlement sur les contrôles officiels), –
régissant la gestion des dépenses de
l’UE dans les principaux domaines de la filière agroalimentaire. Ces cinq propositions législatives doivent être soumises au
Parlement européen et au Conseil pour une adoption selon la procédure
législative ordinaire (en vertu de l’article 289, paragraphe 1, et de
l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Le
Comité économique et social européen et le Comité des régions seront invités à
émettre un avis. 4. Contenu du paquet «révision» 4.1. Règlement sur la santé animale La stratégie de santé animale de l’Union européenne pour la
période 2007-2013 a été adoptée en 2007[1].
Elle s’inspire de la devise «mieux vaut prévenir que guérir» et ses objectifs
sont de garantir un niveau élevé de santé publique et de sécurité sanitaire des
denrées alimentaires; de soutenir l’élevage et l’économie rurale; d’améliorer
la croissance économique, la cohésion et la compétitivité; de promouvoir des
modes d’élevage et une politique du bien-être animal qui limitent autant que
faire se peut les répercussions sur l’environnement. Par la suite, le plan
d’action relatif à l’application de la stratégie[2]
a fait de l’élaboration d’un règlement de l’UE dans le domaine de la santé
animale, dit «règlement sur la santé animale», l’un des principaux aboutissements
de la stratégie visant à instaurer un cadre juridique moderne et innovant,
contribuant à la réalisation des objectifs précités. Le règlement proposé par
la Commission est le résultat de multiples consultations des parties prenantes. 4.1.1. Principales modifications Les grands principes guidant la révision dans le domaine de la
santé animale sont la simplification, la modernisation et le renforcement de
la cohérence de la réglementation de l’UE. Dans cette optique, le règlement proposé jette les bases d’un cadre
législatif étendu et complet pour la politique de santé animale de l’UE. Il
énonce clairement les principes et objectifs généraux nécessaires pour mieux
combattre les maladies animales tout en maintenant la compétitivité économique
de l’UE. Des dispositions détaillées, comme les mesures de lutte contre des
maladies spécifiques, les règles d’identification et d’enregistrement pour
certaines espèces et les mesures particulières applicables aux mouvements
d’espèces spécifiques à l’intérieur de l’UE, doivent être adoptées au moyen
d’actes délégués ou d’actes d’exécution. En cas d’évolution rapide de la
situation ou d’urgences vétérinaires, le recours à ce type d’actes pour
l’introduction de règles ou d’exigences plus spécifiques permet de réagir avec la
souplesse et la célérité nécessaires. L’amélioration de la surveillance et de la notification des
maladies, ainsi que le renforcement des réseaux servant à la communication des
informations permettront de mieux soutenir la détection rapide des maladies
et la lutte contre celles-ci, y compris pour les maladies émergentes liées par
exemple au changement climatique, et d’assurer une plus grande convergence avec
les normes internationales. Simplification et clarification Un cadre législatif simplifié sera plus
facilement compréhensible et utilisable par les autorités et les opérateurs, il
rendra leurs actions plus cohérentes et davantage ciblées sur les objectifs et
contribuera à l’établissement de principes généraux privilégiant la prévention
et la lutte contre les maladies. Ce cadre ouvre la voie à une réduction des
contraintes administratives, car le temps nécessaire pour se
familiariser avec la réglementation sera moindre et certaines exigences
administratives pourront être simplifiées et harmonisées (un cadre juridique
plus cohérent sera par exemple envisageable pour la vaccination). Le règlement proposé clarifie les responsabilités des
opérateurs, des vétérinaires et des autres acteurs en matière
de santé animale, notamment en exigeant pour la première fois un niveau de
connaissances de base. Utilisation des nouvelles technologies Le règlement proposé accorde plus de place à l’utilisation des nouvelles
technologies pour des activités en faveur de la santé animale, telles que
la surveillance des agents pathogènes, l’identification et l’enregistrement
électroniques des animaux et les certificats électroniques. L’utilisation de
technologies et de systèmes modernes entraînera une réduction des contraintes
administratives imposées aux autorités vétérinaires et aux opérateurs dans leur
activité quotidienne. Une souplesse accrue grâce à une démarche axée sur les
risques Le règlement énonce des critères permettant d’établir de façon
systématique une liste des maladies animales par catégories,
reposant sur des données scientifiques et empiriques. Cette disposition
permettra à l’Union européenne de mieux utiliser ses ressources en fonction des
priorités définies, et donc d’accorder moins d’attention aux maladies qui
présentent un moindre risque. En prévoyant une utilisation accrue de la «compartimentalisation»
(qui renvoie au fait que certaines exploitations sont réputées sûres même en
période d’apparition de foyers de maladie), le règlement proposé privilégie une
conception de la lutte contre les maladies animales fondée sur les risques et,
potentiellement, engendre moins de restrictions commerciales. 4.2. Règlement sur la santé des végétaux Le règlement relatif aux mesures de protection contre les
organismes nuisibles aux végétaux proposé par la Commission, dit
«règlement sur la santé des végétaux», fait suite à une demande datant
du 21 novembre 2008 du Conseil, qui souhaitait que le régime phytosanitaire de
l’UE fasse l’objet d’une évaluation envisageant d’éventuelles modifications du
cadre juridique et les effets qu’auraient ces modifications. Le processus de
révision a donné lieu à de multiples consultations des parties prenantes et des
autorités des États membres. Dans ce contexte, le règlement proposé
vise à remédier aux carences mises en lumière par l’évaluation de la
réglementation phytosanitaire effectuée en 2010 et à mettre en place un cadre
réglementaire solide, transparent et durable, adapté à son objectif. De manière
générale, il renforce les synergies avec le régime du matériel de reproduction
des végétaux et élimine les dispositions faisant double emploi et les
contraintes inutiles. Les contrôles officiels réalisés par les autorités
compétentes des États membres pour s’assurer de la bonne application des
exigences phytosanitaires de l’UE par les opérateurs relèvent de la proposition
de règlement sur les contrôles officiels. 4.2.1. Principales modifications Champ d’application Le champ d’application territorial du règlement proposé est limité
à la partie européenne du territoire des États membres, excluant les pays
et territoires d’outre-mer et les régions ultrapériphériques, où les organismes
nuisibles contre lesquels l’UE doit se protéger sont autochtones. Le règlement proposé vise tous les organismes directement
nuisibles aux végétaux, tels les insectes, acariens, nématodes,
micro-organismes pathogènes et plantes parasites, appelés organismes nuisibles.
Il traite à la fois des organismes de quarantaine et des organismes
de qualité qui sont actuellement réglementés par les directives dites de
commercialisation des semences et des matériels de multiplication des végétaux.
Les critères permettant de déterminer la catégorie dont relèvent les organismes
nuisibles (quarantaine ou qualité) sont fournis dans les annexes du règlement,
qui énoncent aussi les mesures et principes de gestion du risque
phytosanitaire. Le règlement proposé porte aussi sur l’exportation de
végétaux, produits végétaux et autres objets vers les pays tiers. Les
exportations sont soumises aux exigences de l’UE, ou du pays tiers, si la
réglementation de ce dernier l’autorise ou s’il en convient ainsi. En outre, la
proposition prévoit un certificat de préexportation dans les cas de
figure où le matériel végétal est exporté à partir d’un autre État membre que
l’État membre d’origine. Ledit certificat remplacerait le document
d’orientation informel utilisé actuellement. Renforcement des mesures de prévention à l’importation et de
réaction rapide face aux foyers La prévention est renforcée grâce au pouvoir conféré à la
Commission d’adopter des mesures conservatoires à l’encontre de toute nouvelle catégorie
de matériel végétal présentant un risque élevé lors de l’importation d’un pays
tiers; ces mesures sont fondées sur une évaluation préliminaire des risques
et ont une validité maximale de quatre ans. Ce délai est jugé nécessaire, car
il permet de procéder à une évaluation complète des risques et de se prononcer
sur l’opportunité de mesures permanentes. Le règlement proposé prévoit que les
voyageurs devront dorénavant satisfaire à toutes les exigences et interdictions
applicables quand, dans leurs bagages, ils apportent sur le territoire de
l’UE des végétaux réglementés. Par ailleurs, le règlement impose aux États membres une activité
de surveillance de la présence d’organismes nuisibles sur leur
territoire, dans les régions où celle-ci n’a pas encore été détectée. Si
une telle présence est constatée, les États membres sont censés prendre des
mesures d’éradication, dont l’instauration d’une zone sous restrictions se
composant d’une zone infestée entourée d’une zone tampon. En outre, les
organismes de quarantaine considérés comme des organismes de priorité
nécessiteront un niveau de préparation et de surveillance accru. Les
obligations de surveillance et d’éradication ne s’appliqueront pas aux
organismes de qualité. Le règlement proposé confère à la Commission le pouvoir
d’adopter des actes d’exécution pour enrayer (lutter contre) les organismes de
quarantaine dont l’éradication s’avère impossible sur le territoire de l’Union. Renforcement et modernisation des dispositions concernant le
marché intérieur Le règlement proposé soumet la circulation du matériel végétal
dans l’UE à l’utilisation obligatoire d’un passeport phytosanitaire attestant
le respect des règles applicables aux organismes de quarantaine et aux organismes
de qualité. Le passeport, simplifié et normalisé par la proposition de
la Commission, devra être émis par les opérateurs sous le contrôle des
autorités compétentes. Les opérateurs devront y consigner les informations
nécessaires pour retracer le parcours des envois infestés, mais ils pourront
remplacer le numéro de lot utilisé actuellement par un autre support de données
(codes-barres, etc.). Si le matériel végétal doit être accompagné d’un
passeport phytosanitaire et d’une étiquette de certification en application du
règlement relatif au matériel de reproduction des végétaux, ceux-ci sont réunis
en un seul document, ce qui réduit les contraintes administratives pesant sur
les opérateurs. Le passeport phytosanitaire est exigé pour tous les végétaux
issus de pépinières, mais pas pour la vente à un utilisateur final non
professionnel. 4.3. Règlement sur le matériel de reproduction
des végétaux En 2007, les États membres ont demandé au sein du Conseil à ce
que la réglementation en vigueur sur la commercialisation du matériel de
reproduction des végétaux soit simplifiée. À la suite d’une évaluation externe
en 2007-2008[3],
un plan d’action a été adopté en 2009[4].
La Commission propose un règlement relatif à la commercialisation du matériel
de reproduction des végétaux, dit «règlement sur le matériel de reproduction
des végétaux», qui s’appuie sur de multiples consultations des États membres,
des parties prenantes et de l’Office communautaire des variétés végétales
(OCVV). 4.3.1. Principales modifications Les grands principes qui ont sous-tendu la révision sont la simplification,
la modernisation, la réduction des coûts, une plus grande efficacité et une plus
grande flexibilité pour les opérateurs, la garantie d’un niveau approprié
d’harmonisation dans l’UE et la coordination horizontale avec d’autres
objectifs stratégiques de l’UE, essentiellement environnementaux. Simplification et modernisation Ces objectifs sont atteints grâce au remplacement par un seul
règlement des douze directives actuelles sur les différents types de
matériel de reproduction des végétaux, par exemple le matériel forestier de
reproduction ou celui des cultures agricoles, des plantes fruitières, des
plantes ornementales ou des légumes. Le règlement introduit des règles de
base harmonisées applicables à tous les types de matériel de reproduction
des végétaux (tels que l’absence d’organismes nuisibles et de défauts), tout en
maintenant des règles plus sévères pour les espèces importantes pour le marché
de l’UE (par exemple, les espèces végétales énumérées dont les variétés sont
soumises à des examens vérifiant les critères de distinction, d’homogénéité et
de stabilité et doivent faire l’objet d’une certification et d’inspections
relatives à la commercialisation). En outre, le champ d’application de la loi
est étendu aux exportations ainsi qu’au matériel destiné à des traitements
industriels. Flexibilité, réduction des
coûts et gains d’efficacité Pour
atteindre l’objectif visé, à savoir une réduction significative de l’ensemble
des contraintes financières et administratives, le règlement proposé donne aux
opérateurs et aux autorités compétentes une grande latitude dans la
réalisation des tâches d’enregistrement et de certification et établit le principe
de recouvrement des coûts de l’enregistrement des variétés (et de la
certification, par l’intermédiaire du règlement sur les contrôles officiels).
Toutefois, il exempte les micro-entreprises et donne la possibilité d’imposer
des redevances moindres pour les variétés disposant d’une description officiellement
reconnue et pour l’enregistrement d’un matériel hétérogène, dans l’intérêt de
la conservation des ressources génétiques et de la biodiversité. Le règlement proposé favorise assouplit les règles
d’enregistrement des variétés en permettant aux opérateurs qui le demandent
d’effectuer sous contrôle officiel la plupart des tâches d’enregistrement. Pour accélérer l’innovation, à savoir l’accès au
marché pour de nouvelles variétés végétales, le règlement supprime
l’obligation de notifier à la Commission ladite variété et de l’inscrire aux
catalogues communs avant sa commercialisation dans l’UE. L’enregistrement de la
variété végétale dans un État membre sera suffisant. L’OCVV aura un rôle plus important dans l’enregistrement
des variétés. Il gérera la base de données des variétés végétales de l’UE à
la place de la Commission. La possibilité de faire enregistrer une variété
directement auprès de l’OCVV sera introduite. Pour garantir la qualité des
procédures d’enregistrement, l’OCVV contrôlera les centres nationaux d’examen
des variétés. Il continuera par ailleurs à harmoniser les protocoles d’examen
pour les nouvelles variétés. En outre, sur le principe «une clef ouvre
plusieurs portes», une seule procédure permettra d’enregistrer une nouvelle
variété à des fins de commercialisation et de bénéficier d’une protection des
obtentions végétales. La procédure de certification des lots de matériel de
reproduction des végétaux avant leur commercialisation sera également assouplie.
La possibilité pour l’opérateur de procéder à la certification sous le contrôle
officiel de l’autorité compétente de l’État membre sera étendue à toutes les
espèces énumérées et à toutes les catégories de matériel de reproduction des
végétaux prévues pour la commercialisation. Coordination horizontale avec d’autres objectifs stratégiques
de l’UE Afin d’améliorer la biodiversité et la conservation des
ressources génétiques des végétaux cultivés, les exigences sont
considérablement réduites pour les variétés traditionnelles et de
conservation et d’autres matériels, comme le matériel hétérogène et le
matériel de niche. L’examen de la variété et la certification ne sont pas
obligatoires. L’accès au marché est ainsi considérablement facilité pour ce
type de matériel. Les variétés traditionnelles et de conservation peuvent être
enregistrées à moindre frais sur la foi de données historiques, grâce à une
description de la variété reconnue par l’autorité compétente. En outre, les
règles sont modifiées pour tenir compte de la possibilité d’autoriser la
commercialisation de matériel hétérogène (par exemple, des populations) et de
matériel de niche en petites quantités par les micro-entreprises. Les protocoles d’examen de l’enregistrement des variétés
relatifs aux critères d’une agriculture durable (par exemple, résistance
à la maladie et à la sécheresse) sont harmonisés pour la première fois afin
d’orienter la sélection végétale vers un objectif de développement
durable. Toutefois, les États membres peuvent continuer à gérer les examens
déterminant la valeur agronomique et technologique d’une variété en fonction de
leurs propres conditions agroécologiques. 4.4. Règlement sur les contrôles officiels La proposition visant à modifier le cadre général des contrôles
officiels établi par le règlement (CE) no 882/2004 reprend les
résultats d’un certain nombre d’évaluations consacrées aux différents aspects
de ce cadre. Les axes possibles de révision ont été longuement discutés avec
les États membres au sein du groupe de travail sur l’application générale du
règlement (CE) no 882/2004 et au stade préparatoire de deux
études (en 2009 et 2011) menées sur l’application des modalités de financement
des contrôles officiels. Les parties prenantes ont été consultées au sein du
groupe consultatif de la chaîne alimentaire et de la santé animale et végétale. 4.4.1. Principales modifications Consolidation d’une approche intégrée conservant une certaine
souplesse selon les secteurs L’une des principales innovations est l’élargissement du champ
d’application des règles sur les contrôles officiels, en particulier aux
contrôles phytosanitaires, aux contrôles du matériel de reproduction des
végétaux et aux contrôles des sous-produits animaux, jusqu’à présent régis par
des dispositions sectorielles qui n’étaient pas toujours cohérentes avec la
stratégie établie par le règlement (CE) no 882/2004. L’arsenal
de règles détaillées encadrant actuellement les contrôles officiels sur les
résidus de médicaments vétérinaires sera abrogé pour que soit établie, dans le
même cadre législatif, une réglementation davantage fondée sur les risques,
mais toujours soucieuse de la protection de la santé. Cette révision aura d’importantes répercussions sur le cadre
juridique des contrôles officiels des produits provenant de pays tiers. Elle
prévoit un ensemble de règles communes à toutes les activités de contrôle
exercées aux frontières de l’UE sur des animaux et des biens provenant de pays
tiers et requérant une attention particulière pour des raisons sanitaires. Dans
ce contexte, elle introduit des postes de contrôle frontaliers (PCF) venant
remplacer les postes d’inspection frontaliers (PIF, pour les animaux et les
produits dérivés), points d’entrée désignés (PED, pour les denrées alimentaires
et les aliments pour animaux d’origine végétale) et points d’entrée (pour les
végétaux et les produits végétaux). Un ensemble uniforme de règles s’appliquera
aux contrôles effectués aux PCF et un document sanitaire commun d’entrée (DSCE)
sera utilisé pour prévenir de l’arrivée des envois et enregistrer les contrôles
officiels et les décisions prises (il remplacera les documents types
actuellement utilisés dans chaque secteur)[5].
Si les contrôles documentaires resteront systématiques pour les animaux et pour
les biens soumis à réglementation, des critères communs garantiront que les
contrôles d’identité et les contrôles physiques n’iront pas au-delà de ce que
requiert le risque présenté par les différentes catégories de produits. Le règlement proposé prévoit l’adoption de règles détaillées
s’appliquant dans des secteurs spécifiques au moyen d’actes délégués et d’actes
d’exécution. Des
mécanismes de contrôle de l’application plus efficaces Un certain
nombre de modifications rendront les mécanismes de contrôle de l’application
mis à la disposition des autorités nationales par le règlement (CE)
nº 882/2004 plus faciles à utiliser et plus efficaces: –
dans chaque domaine couvert par le paquet législatif, chaque État membre
sera invité à désigner une autorité unique, chargée de coordonner la
préparation et d’assurer la cohérence d’un plan de contrôle pluriannuel, et de
servir de point de contact avec la Commission et les autres États membres pour
ce qui est des contrôles officiels, –
un traitement électronique des DSCE de la totalité des animaux et des
biens soumis à un contrôle aux frontières sera introduit, –
l’exigence prévoyant une accréditation selon la norme ISO 17025 de
tous les laboratoires officiels sera maintenue, mais des mesures de transition
et des dérogations temporaires ou permanentes seront prévues selon les
situations. La proposition vise aussi à faciliter l’utilisation des règles
sur «l’assistance administrative», c’est-à-dire les mécanismes qui permettent
aux autorités de contrôle nationales de coopérer sur des affaires d’application
transfrontalière, quand il y a lieu de traiter un manquement à la
réglementation de l’UE, non seulement dans l’État membre où il a été constaté,
mais aussi dans celui où il a pris source. Elle instaure un mécanisme européen
d’échange rapide d’informations sur les manquements graves et de grande
ampleur, permettant aux États membres de combattre les pratiques frauduleuses
plus efficacement. Financement des contrôles
officiels Il est essentiel d’allouer des ressources appropriées aux
contrôles officiels pour éviter de graves perturbations du système européen de
contrôle de la filière agroalimentaire et pour que ce système puisse anticiper
les urgences sanitaires et y réagir de la manière la plus efficace possible. Le règlement proposé conserve le système actuel de redevances
obligatoires (auxquelles ne sont soumis pour l’instant que certains opérateurs,
pour certains contrôles). Il renforce le principe selon lequel les autorités
compétentes devraient pouvoir imposer aux entreprises des redevances pour
couvrir les coûts qu’entraîne la réalisation des contrôles officiels dans la
filière agroalimentaire et dans des domaines connexes (contrôles vétérinaires
et phytosanitaires, contrôles du matériel de reproduction des végétaux, etc.). Il est proposé d’apporter un certain nombre d’améliorations au
corps de règles actuellement en vigueur en vue d’assurer aux autorités
compétentes un financement régulier et cohérent, et de remédier aux
insuffisances connues du système en place: –
les redevances obligatoires s’appliqueront à toutes les entreprises du
secteur de l’alimentation animale et du secteur alimentaire enregistrées et aux
opérateurs dans le secteur des végétaux et du matériel de reproduction des
végétaux, pour que le coût des contrôles soit réparti dans toute la filière, –
les redevances permettront aux autorités compétentes de récupérer
entièrement les coûts supportés, le but étant de rendre leurs ressources moins
dépendantes des politiques budgétaires nationales et de réduire le risque d’un
manque de moyens dû à la réaffectation des ressources à des priorités
concurrentes, –
pour une plus grande équité, une transparence complète sera garantie
pour les méthodes de calcul des redevances et la liste des coûts concernés, et
il sera demandé aux États membres de récompenser les opérateurs invariablement
respectueux des règles (par exemple, en réduisant les redevances), –
en règle générale, les micro-entreprises seront exemptées du paiement
des redevances. 4.5. Gestion des dépenses Le principal objectif de la
proposition de la Commission sur la gestion des dépenses est d’accompagner les
modifications proposées dans les différents domaines et d’assurer l’alignement
sur le cadre financier pluriannuel de l’UE, tout en permettant l’utilisation
des réserves prévues dans le secteur agricole en certaines circonstances, par
exemple en réponse à des crises. En ce qui concerne la santé
des végétaux, afin de protéger l’UE contre l’introduction et la dissémination
d’organismes nuisibles, des programmes de prospection sur la présence desdits
organismes et des mesures phytosanitaires de soutien aux régions
ultrapériphériques des États membres
bénéficieront du concours financier
de l’UE. Ce nouveau cadre permettra aussi le financement
d’initiatives visant à mettre à jour la réglementation pour l’adapter aux
dernières avancées scientifiques et techniques et assurer une application
efficace. En cas de mesures
d’urgence, un cofinancement de l’UE visant à indemniser les exploitants de la
perte du matériel végétal devant être détruit sera possible dès l'entrée en
vigueur du règlement sur la santé des végétaux. 5. Conclusion Le paquet législatif proposé est le résultat d’une révision
majeure des composantes essentielles du droit de l’UE relatif à la production
et à la mise sur le marché des denrées alimentaires, à la sécurité sanitaire
tout au long de la chaîne de production des denrées alimentaires et des
aliments pour animaux, et à la santé des végétaux et des animaux. Les experts des États membres et toutes les parties prenantes
concernées ont participé à la préparation de cette révision, qui a débuté en
2004 pour la santé animale et il y a plus de trois ans dans les autres
domaines. Son but était d’évaluer l’adéquation du vaste ensemble de règles
produites par l’UE au fil du temps pour atteindre l’objectif du traité
d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, animale et
végétale à toutes les étapes du processus allant de la ferme à la table (soit
de la production agricole à la consommation et à l’élimination des denrées).
Les méthodes et les techniques de production ont changé, la mondialisation et
l’accroissement des échanges multiplient les dangers et les risques, de
nouveaux risques apparaissent et les consommateurs, plus avertis, n’ont plus
les mêmes attentes. Ce processus de révision intégrale a débouché sur les modifications
proposées de la législation concernant la santé des animaux, la santé et le
matériel de reproduction des végétaux, et les règles applicables aux contrôles
et autres activités officiels réalisés dans la filière agroalimentaire. De
telles modifications visent à édifier un cadre juridique moderne plus efficace
en la matière, à accroître la flexibilité et la proportionnalité de règles
établies dans certains cas il y a plus de 40 ans et, de manière générale, à
mieux répondre aux besoins des citoyens et des entreprises. [1] http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/index_en.htm. [2] COM(2008) 545 final, http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/documents_en.htm. [3] FCEC (2008), Evaluation of the Community acquis on
the marketing of seed and plant propagating material (S&PM), rapport
final. [4] SEC(2009)
1272 final. [5] À
savoir le document vétérinaire commun d’entrée (DVCE) dans le domaine des
contrôles vétérinaires, le document commun d’entrée (DCE) pour les contrôles
non vétérinaires et le certificat phytosanitaire actuellement utilisé dans le
domaine phytosanitaire.