52009DC0383

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Bruxelles, le 24.7.2009

COM(2009) 383 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier instauré par le règlement (CE) n° 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier instauré par le règlement (CE) n° 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres

INTRODUCTION

Le 20 décembre 2006, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (CE) n° 1931/2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres (ci-après «le règlement»)[1]. Ce règlement permet aux États membres de déroger, à l’égard des personnes qui résident dans une zone frontalière, aux règles générales définies par le code frontières Schengen[2] en matière de contrôle aux frontières, afin d’éviter la création d’entraves aux échanges commerciaux, sociaux et culturels, ou à la coopération avec les régions voisines. Pour mettre en œuvre le régime applicable au petit trafic frontalier, les États membres peuvent conclure avec les pays voisins des accords bilatéraux qui visent à répondre à des besoins particuliers vis-à-vis de leurs voisins respectifs, ces besoins variant en fonction de la diversité des situations locales sur les plans géographique, social et économique. Ces accords bilatéraux doivent satisfaire pleinement aux critères fixés pour le régime propre au petit trafic frontalier dans le règlement. Ces critères, et notamment la délimitation de la zone frontalière, ont été établis à la suite de négociations difficiles au Conseil et sont réputés constituer un subtil arbitrage entre la volonté de faciliter l’existence des frontaliers qui doivent franchir souvent la frontière et les exigences de sécurité dans l’ensemble de l’espace Schengen.

En vertu de l’article 13 du règlement, les États membres doivent consulter la Commission avant de conclure tout accord bilatéral en matière de petit trafic frontalier, afin d’en vérifier la compatibilité avec le règlement. Si la Commission estime que l’accord est incompatible, elle en informe l’État membre concerné. L’État membre doit alors prendre toutes les mesures nécessaires afin de modifier le projet d’accord dans un délai raisonnable, en vue d’éliminer les incompatibilités constatées. Le même principe de consultation de la Commission par les États membres s’applique aux accords bilatéraux qui sont antérieurs à l’entrée en vigueur du règlement et qui doivent être adaptés à celui-ci.

Il convient de souligner que dès que la Communauté a légiféré dans un domaine particulier, elle acquiert une compétence externe exclusive dans le domaine visé par l’instrument législatif correspondant. Par conséquent, les États sont privés du pouvoir de négocier des accords avec des pays tiers dans le domaine couvert par la réglementation concernée (jurisprudence AETR). Il est possible de déroger à ce principe si l’instrument juridique communautaire par lequel la compétence externe est conférée à la Communauté autorise spécifiquement les États membres à conclure de tels accords. Cette autorisation revient à redéléguer des pouvoirs qui, en principe, ont été cédés à la Communauté et doit, à ce titre, faire l’objet d’une interprétation restrictive.

Conformément à l’article 18 du règlement, la Commission est tenue de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier, deux ans après l’entrée en vigueur du règlement. Le présent rapport remplit cette obligation.

MESURES DE FACILITATION PRÉVUES DANS LE RÈGLEMENT

Le règlement établit une série de mesures destinées à faciliter le franchissement des frontières extérieures par les frontaliers, par rapport aux procédures et contrôles habituels applicables tels qu'ils sont définis dans le code frontières Schengen. Parmi ces mesures figurent:

- une dérogation aux conditions d’entrée fixées par le code frontières Schengen, notamment à l’obligation de visa.

Les titulaires d’un permis de franchissement local de la frontière sont exemptés i) de l’obligation de visa (pour autant qu’elle existe) et ii) de l’obligation de justifier qu’ils disposent de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour. Au point de passage frontalier, les documents justificatifs relatifs à l’objet du séjour peuvent ne pas être exigés.

- la possibilité d’effectuer un séjour ininterrompu de 90 jours.

Les titulaires d’un permis de franchissement local de la frontière peuvent séjourner sur le territoire du pays voisin sans restriction de temps, à condition que chaque séjour ininterrompu n’excède pas 90 jours. Il s’agit d’une dérogation à la règle générale instituée par le code frontières Schengen qui limite les séjours de courte durée à 90 jours maximum par semestre (180 jours).

- Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré gratuitement.

- Les permis peuvent être délivrés avec une durée de validité allant d’un an à cinq ans.

- Des points de passage frontaliers spéciaux peuvent être créés pour le petit trafic frontalier.

- Des couloirs spéciaux peuvent être réservés aux frontaliers aux points de passage frontaliers ordinaires.

- Les personnes qui franchissent régulièrement une frontière terrestre extérieure et qui, pour cette raison, sont connues des gardes-frontières, peuvent n’être soumises qu’à un contrôle par sondage.

- Les titulaires d’un permis de franchissement local de la frontière sont exemptés de l’obligation de faire apposer un cachet sur leur passeport lorsqu’ils franchissent la frontière.

- Pour bénéficier du régime propre au petit trafic frontalier, les frontaliers doivent remplir plusieurs conditions et doivent notamment:

- résider dans la zone frontalière depuis un an au moins;

- être en possession d’un document de voyage en cours de validité;

- n’avoir fait l’objet d’aucun signalement dans le système d’information Schengen;

- produire des documents justifiant de leur statut de frontaliers et de l’existence de raisons de franchir fréquemment la frontière;

- ne pas être considérés comme une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l’un des États membres.

CONSULTATIONS FONDÉES SUR L’ARTICLE 13 DU RÈGLEMENT - SITUATION ACTUELLE

Depuis mai 2007 (date de la première demande de consultation), la Commission a mené des consultations avec un certain nombre d’États membres, qui consistent en des échanges d’informations et de conseils informels, des réunions de fonctionnaires des États membres avec les services de la Commission, ainsi qu’en un échange officiel de correspondance sur la compatibilité des projets d’accords bilatéraux avec le règlement. Les accords bilatéraux suivants ont fait l’objet de consultations:

- Hongrie - Ukraine

En mai 2007, la Hongrie a été le premier État membre à adresser un projet d’accord à la Commission en vue d’une consultation. La Commission a déclaré que la délimitation de la zone frontalière figurant dans le projet d’accord n’était pas conforme au règlement (celle-ci s’étendant à plus de 50 kilomètres de la frontière). Elle a demandé à la Hongrie de modifier son projet. La Hongrie l’a informée de l’entrée en vigueur de l’accord le 11 janvier 2008. Après son entrée en vigueur, la Commission a reçu la version finale de l'accord, qui ne contenait pas les modifications demandées, de sorte que les discussions se sont poursuivies. En janvier 2009, la Hongrie a informé la Commission que les missions hongroises établies en Ukraine avaient délivré 34 000 permis de franchissement local de la frontière depuis la date d’application de l’accord et que le régime propre au petit trafic frontalier fonctionnait bien. Environ 80 % des personnes qui ont demandé un tel permis étaient auparavant titulaires d’un visa hongrois. D'après des informations basées sur le recensement de 2001 et transmises par le gouvernement hongrois à la Commission, la minorité hongroise en Ukraine comprend 156 600 personnes, principalement dans l'oblast de Zakarpatska aux frontières hongroise et roumaine. Des raisons historiques sont à l'origine de cette situation qui est due à la redéfinition des frontières hongroises au siècle dernier. 84 % de cette minorité hongroise se concentrent à la frontière entre la Hongrie et l'Ukraine et vivent dans un rayon de 20 km; 95 % de cette population vivent dans un rayon de 50 km. Les personnes concernées se sont familiarisées avec les possibilités offertes par le permis de franchissement local de la frontière et elles y recourent largement pour se faciliter la vie quotidienne. La plupart ont des membres de leur famille vivant en Hongrie et elles doivent fréquemment s'y rendre pour y exercer des activités économiques à petite échelle ou pour y étudier dans un établissement de l'enseignement supérieur. Un seul cas d'utilisation frauduleuse du permis de franchissement local de la frontière a été signalé.

- Pologne – Ukraine

En janvier 2008, la Pologne a transmis un premier projet d’accord bilatéral en vue d’une consultation au cours de laquelle deux incompatibilités sont apparues: l’étendue de la zone frontalière (50 km au lieu de 30 km) et l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage imposée aux bénéficiaires du régime propre au petit trafic frontalier. La Pologne a été invitée à modifier les parties concernées de l’accord avant son entrée en vigueur. En février 2009, elle a informé la Commission des modifications apportées à celui-ci. En ce qui concerne l’étendue de la zone frontalière, la Pologne a modifié l’accord conformément à la demande de la Commission. L’accord n’a toutefois pas été modifié pour ce qui est de l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage. En mars 2009, la Commission a invité les autorités polonaises à modifier les parties concernées de l’accord. L'accord est entré en vigueur le 1er juillet 2009 sans la modification demandée.

- Lituanie - Belarus

En janvier 2008, un projet d’accord entre la Lituanie et le Belarus a été communiqué à la Commission en vue d’une consultation. La Commission a constaté une incompatibilité liée à l’obligation d’avoir contracté une assurance-maladie en voyage (comme dans l’accord entre la Pologne et l’Ukraine). Elle a demandé à la Lituanie de modifier cette partie de l’accord.

- Lituanie – Fédération de Russie

En avril 2009, un projet d’accord entre la Lituanie et la Fédération de Russie a été transmis à la Commission en vue d’une consultation. Seules quelques suggestions mineures ont été adressées à la Lituanie afin qu’elle assure une pleine conformité de l’accord au règlement. Après un échange de vues sur les aspects pratiques de la future application du projet d’accord, la Commission a conclu que celui-ci serait parfaitement compatible avec le règlement s’il était mis en œuvre conformément aux modalités décrites dans le complément d’information apporté par les autorités lituaniennes.

- Lettonie – Fédération de Russie

En avril 2008, un projet d’accord entre la Lettonie et la Fédération de Russie a été transmis en vue d’une consultation. La Lettonie a ensuite été invitée à expliquer la procédure de délivrance de permis de franchissement local de la frontière par la Fédération de Russie sous la forme de visas . En juin 2009, la Lettonie a soumis un projet modifié introduisant un permis de franchissement local spécifique, qui tient compte des préoccupations exprimées quant au type de visa. Le projet modifié introduit cependant l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage. En outre, la zone frontalière comprend des unités administratives en territoire russe qui dépassent les limites de la zone frontalière. La Lettonie a été invitée à modifier ces deux points.

- Slovaquie – Ukraine

En mars 2008, la Slovaquie a transmis un premier projet d’accord bilatéral à la Commission en vue d’une consultation au cours de laquelle celle-ci a estimé que le texte proposé n’était pas compatible avec le règlement car la zone frontalière s’étendait au-delà de ce qui est autorisé par ce dernier. La Slovaquie a modifié l’accord, qui est entré en vigueur le 27 septembre 2008. Par la suite, en novembre 2008, les autorités slovaques ont fourni à la Commission une carte de la zone frontalière. Bien que celle-ci indique clairement que la zone frontalière a été modifiée, la première appréciation de la Commission est que les changements apportés par les autorités slovaques dans la version finale de l’accord ne suffisent pas encore pour assurer la pleine conformité de cet accord bilatéral avec le règlement pour ce qui concerne l’étendue de la zone frontalière. Jusqu'en juin 2009, 466 permis de franchissement local de la frontière ont été délivrés, alors que 54 demandes ont été refusées.

- Pologne – Belarus

En avril 2008, le projet d’accord entre la Pologne et le Belarus a également été transmis à la Commission en vue d’une consultation. Cet accord étant pratiquement identique à celui conclu entre la Pologne et l’Ukraine, les deux mêmes incompatibilités ont été constatées à son égard: l’étendue de la zone frontalière (50 km au lieu de 30 km) et l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage imposée aux bénéficiaires du régime propre au petit trafic frontalier. La Pologne a également été invitée à modifier les parties concernées de l’accord. Fin avril 2009, elle a communiqué à la Commission un projet d’accord modifié tenant compte des commentaires formulés au sujet de la zone frontalière tout en maintenant l'obligation de l’assurance-maladie en voyage. Fin juin 2009, la Pologne a été invitée à modifier l'accord en conséquence.

- Bulgarie – Serbie

En juillet 2008, la Commission a reçu un premier projet d’accord entre la Bulgarie et la Serbie. Elle a transmis à la Bulgarie une première série d’observations sur plusieurs éléments, et notamment: la définition du terme «frontalier» et le statut des citoyens de l’Union dans la zone frontalière, les conditions d’entrée applicables aux frontaliers, la portée du permis de franchissement local de la frontière, les éléments de sécurité et les exigences techniques.

- Bulgarie – Ancienne République yougoslave de Macédoine

En juillet 2008, la Commission a reçu un premier projet d’accord entre la Bulgarie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Elle a transmis à la Bulgarie une première série d’observations sur les mêmes éléments que ceux qu’elle avait commentés à l'égard du projet d’accord entre la Bulgarie et la Serbie.

- Roumanie – Ukraine

En août 2008, la Commission a reçu un premier projet d’accord entre la Roumanie et l’Ukraine. Elle a transmis à la Roumanie une première série d’observations sur plusieurs éléments, et notamment: le statut du Danube dans le cadre du régime applicable au petit trafic frontalier, les limites de la zone frontalière, la possibilité d’exiger le paiement de droits pour l’obtention d’un permis, etc. En mars 2009, la Roumanie a présenté un accord modifié que la Commission a jugé compatible avec le règlement.

Accords bilatéraux antérieurs à l’entrée en vigueur du règlement

- Slovénie – Croatie

En décembre 2007, la Slovénie a communiqué officiellement l'accord bilatéral sur la coopération frontalière qu’elle a conclu avec la Croatie et qui est en vigueur depuis 2001. Lors de son évaluation, la Commission a constaté plusieurs incompatibilités et notamment que: l’accord est limité aux ressortissants des parties contractantes et ne s’applique pas aux autres citoyens de l'Union ni aux personnes jouissant du droit communautaire de circuler librement; il n’impose pas de durée de séjour minimale dans la zone frontalière; il ne prévoit pas les éléments de sécurité pertinents pour le permis; la durée de validité de celui-ci est inadéquate et les conditions de sa délivrance manquent de clarté; l’accord n’interdit pas formellement l’entrée des personnes faisant l’objet d’un signalement dans une base de données. Il n’a pas non plus été possible de déterminer précisément l’étendue de la zone frontalière ni sa compatibilité avec le règlement. En mars 2008, la Slovénie a été invitée à modifier cet accord afin de le mettre en conformité avec le règlement. Fin novembre 2008, elle a reconnu que plusieurs dispositions de l’accord bilatéral devaient effectivement être adaptées. En ce qui concerne la zone frontalière, elle a expliqué qu’elle s’étendait jusqu’à environ 10 km de la frontière. Après avoir analysé les cartes fournies par la Slovénie, la Commission a estimé que la zone frontalière semblait être conforme au règlement.

La Slovénie a indiqué avoir pris contact avec la Croatie pour souligner la nécessité d’adapter l’accord lors d’une réunion en décembre 2007. Aucune information précise n’a pourtant été communiquée au sujet du calendrier des ajustements nécessaires. Aussi la Slovénie a-t-elle été invitée, en avril 2009, à indiquer à la Commission un calendrier de mise en œuvre des modifications liées aux points toujours incompatibles avec le règlement, consistant notamment à insérer des éléments de sécurité dans les permis délivrés ou à accorder aux ressortissants éligibles, autres que les Croates et les Slovènes, le droit d'obtenir un permis de franchissement local de la frontière.

MESURES DE FACILITATION APPLIQUÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES

Les États membres appliquent à des degrés variables les mesures de facilitation prévues dans le règlement. Aucun des accords bilatéraux examinés n’inclut tout l’éventail de ces mesures. La plupart des États membres appliquent des conditions plus strictes que celles qu’impose le règlement. Les observations ci-après concernent tant les accords qui sont entrés en vigueur que les projets mentionnés dans la section précédente.

- Séjour ininterrompu de 90 jours

Tous les accords, à l’exception d’un, fixent des restrictions supplémentaires à la durée de séjour dans la zone frontalière qui est de 90 jours par semestre. Dans un cas, l’État membre concerné a également réduit la durée du séjour envisagé à 30 jours. Cependant, indépendamment des circonstances propres à chacun, on ne voit pas très bien comment ces États membres vérifient en pratique la durée du séjour, étant donné que les passeports ne reçoivent pas de cachet lors du franchissement de la frontière.

- Durée de séjour dans la zone frontalière fixée à un an

Tous les accords prévoient une durée de séjour minimale plus longue que la période d’un an exigée par le règlement. Cinq d’entre eux fixent même cette durée minimale à trois ans.

- Permis de franchissement local de la frontière délivrés gratuitement

Seul un accord prévoit la délivrance gratuite du permis de franchissement local de la frontière, comme le permet le règlement. Les autres accords subordonnent l’obtention du permis au paiement de droits compris entre 20 et 35 euros.

- Permis délivrés avec une durée de validité pouvant aller jusqu’à cinq ans

Tous les accords, sauf un, prévoient la possibilité de délivrer les permis pour une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans.

DIFFICULTÉS RENCONTRÉES DURANT L’ANALYSE DES PROJETS D’ACCORDS BILATÉRAUX

Au cours des consultations menées avec les États membres, deux principaux problèmes d’interprétation du règlement ont été constatés:

- La délimitation de la zone frontalière

Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, du règlement on entend par:

«zone frontalière», une zone qui ne s’étend pas à plus de trente kilomètres de la frontière. Les communes qui doivent être considérées comme la zone frontalière sont précisées par les États concernés dans leurs accords bilatéraux visés à l’article 13. Toute partie d’une de ces communes située à plus de trente kilomètres mais à moins de cinquante kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière.»

Certains accords (comme indiqué au point 3) décrivent la zone frontalière de telle sorte que celle-ci s’étend effectivement jusqu’à 50 kilomètres de la frontière (et non 30 comme l’exige le règlement). Les États membres concernés font valoir qu’il existe une ambiguïté, du moins dans la version anglaise du règlement, quant à la question de savoir si le pronom «it» se réfère à la commune choisie ou à la partie de la commune située à moins de 50 kilomètres de la ligne frontalière. S’il désigne la commune choisie, on pourrait affirmer qu'à la condition qu'au moins une partie de la commune soit située dans la zone à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres, la totalité de la zone allant jusqu’à 50 kilomètres peut être considérée comme faisant partie de la zone frontalière.

La Commission réfute pourtant cette interprétation. Tout d’abord, la version française – « toute partie d’une de ces communes située à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière » – indique clairement que seule la partie de la commune située à moins de 50 kilomètres peut être considérée comme appartenant à la zone frontalière.

Ensuite, il ressort d’une lecture globale de l’article 3, paragraphe 2, que le législateur avait en principe pour intention de limiter la zone frontalière à 30 kilomètres. Par conséquent, en principe, les entités administratives à prendre en considération pour le régime applicable au petit trafic frontalier devraient avoir une structure administrative locale située dans la zone de 30 km et non une structure régionale, infra-étatique, telle que celle des départements, provinces ou «województwa» qui (par nature) s’étendent bien au-delà des 50 km et permettraient donc dans tous les cas d’englober l’intégralité de la zone située dans les 50 km tout au long de la frontière. Cela serait manifestement en contradiction avec le compromis obtenu au Parlement européen et au Conseil, en vertu duquel la zone a été limitée à 30 kilomètres.

La dérogation accordée dans la dernière phrase de la disposition – applicable aux parties de communes situées à plus de 30 mais à moins de 50 km – vise à empêcher qu’une partie d’une commune soit considérée comme partiellement dans la zone frontalière et partiellement en dehors de celle-ci.

En conséquence, des extensions locales de la zone frontalière sont autorisées lorsque la commune en question est à cheval sur la zone située à 30 km de la ligne frontalière, de sorte que la commune est en partie dans cette zone et en partie dans la zone située à plus de 30 mais à moins de 50 km de la frontière.

Cette règle signifie en fin de compte qu’un État membre qui souhaite conclure un accord bilatéral doit choisir des communes situées au moins partiellement dans la zone des 30 kilomètres et qui ne s’étendent pas au-delà de la zone des 50 kilomètres, ce qui garantit que l’ensemble de la commune peut être désigné comme appartenant à la zone frontalière.

Par conséquent, toute entité administrative qui commence à la frontière mais s’étend au-delà de 50 km est automatiquement exclue.

Il convient de souligner un autre point important: en ce qui concerne certains pays tiers, notamment la Fédération de Russie et l’Ukraine, un autre instrument devrait être appliqué aux personnes qui doivent franchir régulièrement la frontière et qui vivent en dehors de la zone frontalière. Il s’agit de l’accord visant à faciliter la délivrance des visas, qui autorise la délivrance gratuite à certaines catégories de personnes de visas à entrées multiples dont la durée de validité peut atteindre cinq ans.

- Obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage

Certains États membres (comme indiqué au point 3) ont inséré une disposition qui fait obligation aux titulaires d’un permis de franchissement local de la frontière de produire, lorsqu’ils franchissent la frontière, un document attestant qu’ils ont contracté une assurance-maladie en voyage. Les États membres concernés font valoir que cette obligation d’assurance est nécessaire pour protéger les établissements publics de soins de santé (essentiellement les hôpitaux) de la zone frontalière contre une hausse potentielle du coût des soins médicaux prodigués aux ressortissants de pays tiers bénéficiaires du régime propre au petit trafic frontalier.

Il est effectivement possible que la charge financière de la zone frontalière soit alourdie lorsque des ressortissants de pays tiers voisins ayant besoin d’une assistance médicale d’urgence s’en vont sans payer après en avoir bénéficié (ce problème ne se pose pas pour les soins médicaux «ordinaires» car ceux-ci ne sont dispensés que si leur paiement est garanti par une assurance-maladie ou d’autres moyens). Ce problème pourrait toutefois être résolu par d’autres moyens, par exemple par l’intermédiaire d’un accord entre les autorités sanitaires des pays concernés, tel que celui qui est appliqué entre la Hongrie et l’Ukraine.

L’instauration de l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage pour obtenir un permis de franchissement local de la frontière est préoccupante pour la raison suivante: l’article 13 du règlement autorise les États membres à conclure des accords bilatéraux. Cette autorisation ne peut être interprétée que comme une habilitation à conclure des accords qui soient strictement conformes à ce que le règlement permet expressément. Ni l’article 4 ni l’article 9, qui ont pour objet de faciliter les déplacements en simplifiant les conditions d’entrée et les conditions de délivrance du permis de franchissement local de la frontière, et qui n’exigent notamment pas que le demandeur apporte la preuve de ses moyens de subsistance, ne mentionnent la possibilité d’exiger une assurance-maladie en voyage. L’insertion d’une telle obligation dans un accord bilatéral serait donc contraire au règlement. En outre, les titulaires d’un permis de franchissement local de la frontière sont expressément exemptés de l’obligation de visa et les instructions consulaires communes prévoient que l’obligation de disposer d’une assurance-maladie en voyage ne peut être imposée à cette catégorie de ressortissants de pays tiers.

CONCLUSIONS

Eu égard aux informations disponibles et à l’analyse exposée ci-dessus, la Commission tire les conclusions suivantes:

- La version actuelle du règlement est le résultat d’intenses négociations menées au sein des institutions et entre celles-ci et est réputée constituer un subtil arbitrage entre la volonté de faciliter les contacts interpersonnels dans la zone frontalière et le maintien d’un niveau élevé de sécurité.

- Il convient d’encourager les États membres à exploiter pleinement les autres instruments disponibles pour promouvoir les contacts transfrontaliers. Par exemple, l’Ukraine et la Fédération de Russie disposent chacune d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas qui permet à certaines catégories de personnes ayant besoin de voyager régulièrement d’obtenir des visas à entrées multiples dont la durée de validité peut aller jusqu’à cinq ans.

- Le mécanisme de consultation a été mis en place pour veiller à ce que les accords bilatéraux en matière de petit trafic frontalier soient pleinement compatibles avec les critères fixés par le règlement. Les consultations menées avec les États membres ont été assez intenses. Leurs résultats ne sont toutefois pas toujours satisfaisants car certains États membres négligent la dernière étape de cette procédure, à savoir la «correction» des dispositions des accords bilatéraux qui sont incompatibles avec le règlement avant la signature de ceux-ci.

- Seuls trois accords bilatéraux en matière de petit trafic frontalier sont entrés en vigueur depuis l’adoption du règlement: celui entre la Hongrie et l’Ukraine (le 11 janvier 2008), celui entre la Slovaquie et l’Ukraine (le 27 septembre 2008) et celui entre la Pologne et l'Ukraine (le 1er juillet 2009). Il est donc difficile de tirer des enseignements pratiques sur la base d’expériences aussi limitées, notamment en ce qui concerne le nombre de bénéficiaires du régime ou les problèmes que posent les mesures ou conditions visant à faciliter l'existence des frontaliers. Les États membres n'ont toutefois pas signalé d'abus massif par les titulaires d'un permis de franchissement local de la frontière et n'ont pas constaté une augmentation des risques en matière de sécurité dans l’espace Schengen depuis la signature de ces accords.

- D’une manière générale, la Commission estime que le présent rapport intervient trop tôt pour pouvoir réexaminer le règlement (CE) n° 1931/2006 sous l’angle des critères qu’il fixe pour les accords bilatéraux.

- En ce qui concerne l’assurance-maladie en voyage, il est effectivement possible que la charge financière de la zone frontalière soit alourdie lorsque des ressortissants de pays tiers voisins ayant besoin d’une assistance médicale d’urgence s’en vont sans payer après en avoir bénéficié (ce problème ne se pose pas pour les soins médicaux «ordinaires» car ceux-ci ne sont dispensés que si leur paiement est garanti par une assurance-maladie ou d’autres moyens). Ce problème pourrait toutefois être résolu par d’autres moyens (par exemple par l’intermédiaire d’un accord entre les autorités sanitaires des pays concernés). L’expérience qui sera acquise à l’avenir en matière d’application des accords fondés sur le règlement aidera à apprécier l’ampleur potentielle du problème.

- Pour ce qui concerne la zone frontalière, à ce stade, la Commission serait disposée à envisager une certaine souplesse pour la délimitation de cette zone dans les accords bilatéraux, si la définition fournie dans le règlement devait déboucher, dans certains cas précis, sur des situations contraires à l’esprit du règlement qui prévoit l’extension exceptionnelle de la zone frontalière afin de ne pas scinder artificiellement une entité locale. En outre, lorsqu’elle contrôlera l’application du règlement, la Commission accordera une attention particulière aux critères de délimitation de la zone frontalière. Elle est donc favorable à la tenue d’une discussion avec les États membres sur la question de savoir si le règlement est jugé suffisamment souple pour s’adapter aux situations particulières qui surviennent dans des régions frontalières spécifiques, et elle est disposée à réfléchir à la nécessité de proposer des modifications à apporter au règlement au regard des résultats de cette discussion.

- Des données plus complètes seront progressivement disponibles à mesure que de nouveaux accords seront mis en application. La Commission est disposée à présenter au Parlement européen, au second semestre de 2010, un nouveau rapport sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier.

[1] JO L 29 du 3.2.2007, p. 3.

[2] Règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), JO L 105 du 13.4.2006, p. 1.