52008PC0790

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 26.11.2008

COM(2008) 790 final

2008/0231 (CNS)

Proposition de

DIRECTIVE DU CONSEIL (Euratom)

établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire

{SEC(2008) 2892}{SEC(2008) 2893}

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION

1.1. Motivation et objectifs de la proposition

Le présent projet de directive établissant un cadre communautaire dans le domaine de la sûreté nucléaire vise à relancer le processus de mise en place d'un cadre commun de l'UE en matière de sûreté nucléaire, par la mise à jour et le remplacement de proposition de directive (Euratom) du Conseil fixant des obligations définissant les obligations de base et les principes généraux dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires[1] qui figurait dans le paquet initial concernant la sûreté nucléaire.

Le regain d’intérêt de plusieurs États membres pour l'énergie nucléaire, manifesté par la perspective de nombreuses prolongations de la durée de vie des centrales et pour de constructions nouvelles, fait que cette proposition de révision tombe à point nommé. Il est clair que les effets des incidents radiologiques ne s'arrêtent pas aux frontières et peuvent avoir non seulement des conséquences sur la santé tant des travailleurs que de la population, mais également des implications économiques multiples pour le secteur énergétique. L'inscription de principes de sûreté nucléaire internationalement reconnus dans la législation communautaire contraignante instaurerait, par la sécurité juridique qui en découle, un niveau supplémentaire de garantie pour la population dans l'ensemble de l'UE.

Dans ce cadre, la proposition révisée s'appuie sur les éléments suivants: a) les travaux techniques que l’association des autorités de sûreté nucléaire d’Europe de l’Ouest (WENRA) a achevé en 2006 en ce qui concerne les installations existantes, avec la participation de tous les régulateurs européens en matière de sûreté nucléaire; b) le principe selon lequel seuls des régulateurs indépendants et forts peut garantir l'exploitation sûre des installations électronucléaires dans l'UE; c) l'inscription dans la législation communautaire des principes établis par les principaux instruments internationaux existants, à savoir les obligations résultant de la convention sur la sûreté nucléaire (CSN)[2], conclue sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), et les travaux relatifs à la sûreté réalisés par l'Agence internationale de l'énergie atomique[3].

Son approche fondamentale est qu'une série de principes de sûreté largement reconnus, déjà inclus dans la convention de l'AIEA sur la sûreté nucléaire, soient inscrits dans une réglementation au niveau communautaire et complétés par des exigences additionnelles de sûreté applicables aux nouveaux réacteurs électronucléaires que les États membres sont encouragés à développer selon le principe de l'amélioration continue de la sûreté, sur la base des niveaux de sûreté définis par la WENRA et en étroite collaboration avec le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets (GHN). Sur la base des dix principes de régulation de la sûreté nucléaire qu'il a adoptée, le groupe deviendra le point central de la coopération entre les organismes de réglementation chargés de la sûreté des installations nucléaires dans les États membres et contribuera au développement du cadre communautaire de la sûreté nucléaire.

L'objectif général de la proposition est d'établir, maintenir et améliorer continuellement la sûreté nucléaire dans la Communauté et de renforcer le rôle des organismes de réglementation. Son champ d'application englobe la conception, le choix du site, la construction, l'entretien et l'exploitation et le déclassement des installations nucléaires, activités pour lesquelles il y a lieu de prendre en considération la sûreté conformément au cadre législatif et réglementaire de l’État membre concerné. Le droit de chaque État membre de décider d'utiliser ou non l'énergie nucléaire dans son bouquet énergétique est reconnu et pleinement respecté.

Plusieurs objectifs opérationnels devraient être atteints grâce à ce cadre communautaire sur la sûreté nucléaire. Ces objectifs sont notamment la promotion du rôle des organismes nationaux de réglementation, la responsabilité première du titulaire de l’autorisation pour la sûreté d’une installation nucléaire, sous le contrôle de l’organisme de réglementation, le renforcement de l'indépendance de l'organisme de réglementation, la garantie d'un haut niveau de transparence sur les questions liées à la sûreté des installations nucléaires, la mise en œuvre de systèmes de gestion, une supervision régulière de la sûreté, la disponibilité transfrontalière d’expertise et la priorité à la sûreté.

1.2. Contexte général

L’énergie nucléaire suscite actuellement un regain d’intérêt qui s’explique par un certain nombre de facteurs.

L’UE est le plus grand producteur d’électricité d'origine nucléaire au monde et dispose, sur sa propre base technologique, d’une industrie nucléaire mûre couvrant l’ensemble du cycle du combustible et s’appuyant sur une main-d’œuvre hautement qualifiée. Dans de nombreux États membres de l’UE, l’énergie nucléaire est l'énergie émettant le moins de CO2; elle fournit plus d’un tiers de l’électricité de l’Union et s’est avérée une source d’énergie stable et fiable, au prix relativement stable par rapport à celui du pétrole ou du gaz. Le maintien de l’utilisation de l'énergie nucléaire contribuerait à la sécurité d’approvisionnement énergétique de l'UE ainsi qu'à la limitation des émissions de CO2, mais plusieurs questions restent néanmoins en suspens à ce sujet. L'énergie nucléaire joue un rôle important dans l’UE, dans le cadre d’un engagement ferme en faveur de la recherche et de la promotion des avancées technologiques en vue d'améliorer encore davantage la sûreté et la sécurité du nucléaire.

L'amélioration continue de la sûreté des installations nucléaires constitue un préalable pour l'acceptation de l'énergie nucléaire. Prendre pour base les travaux déjà effectués sous l'égide de l'AIEA et les intégrer dans un cadre communautaire apporterait une valeur ajoutée aux approches nationales. L’imbrication des systèmes nationaux et du système communautaire est le gage du maintien d’un haut niveau de sûreté des installations nucléaires dans l’UE; elle favorisera la transparence des mécanismes de régulation communautaires. À long terme, il devrait en résulter une confiance accrue du public dans le processus décisionnel de l’UE concernant la sûreté nucléaire et une sécurité juridique.

1.3. Instruments communautaires actuels plaidant pour une harmonisation de la sûreté nucléaire à l'échelon de l'UE

Au fil du développement de l'industrie nucléaire européenne, une convergence au niveau communautaire est apparue nécessaire afin de soutenir les États membres dans leurs efforts d'harmonisation des pratiques de sûreté. La résolution du Conseil du 22 juillet 1975 relative aux problèmes technologiques de sécurité nucléaire[4] a ainsi reconnu qu’il appartenait à la Commission d’exercer un rôle de catalyseur des initiatives prises sur le plan international en matière de sûreté nucléaire. Cette résolution, tout en « tenant compte des prérogatives et responsabilités assumées par les autorités nationales », fait référence à l’alignement des exigences en matière de sûreté dans le cadre d'une approche harmonisée souhaitable au niveau communautaire.

Dans ce contexte, une deuxième résolution a été adoptée par le Conseil en 1992[5]. Celui-ci y réaffirmait les intentions de la résolution de 1975 et invitait les États membres à poursuivre et à intensifier leurs efforts concertés en faveur d'une harmonisation des questions de sûreté.

Par ailleurs, le soutien apporté à l’élaboration d’une législation communautaire sur la sûreté nucléaire s'est toujours reflété dans les conclusions du Conseil[6] ainsi que dans les rapports du Parlement européen[7]. Toutefois, aucune législation communautaire contraignante n’a encore été adoptée en matière de sûreté nucléaire.

1.4. Cohérence de la proposition avec les autres politiques et objectifs de l'Union

Le lien intrinsèque entre la radioprotection et la sûreté nucléaire a été reconnu par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt rendu dans l’affaire C-29/99 indiquant qu’il « ne convient pas d ’ opérer, pour délimiter les compétences de la Communauté, une distinction artificielle entre la protection sanitaire de la population et la sûreté des sources de radiations ionisantes ». La Cour a également confirmé la compétence de la Commission pour formuler des recommandations visant à harmoniser les mesures prévues par les articles 18 et 19 de la CSN au sujet de la conception, de la construction et de l’exploitation des installations nucléaires qui peuvent faire l’objet des dispositions adoptées par les États membres pour garantir le respect des normes de base. Le développement d’une approche communautaire dans le domaine de la sûreté nucléaire contribuerait à réaliser entièrement les objectifs de l’acquis communautaire en matière de radioprotection, à savoir la protection de la population et des travailleurs contre les dangers des rayonnements ionisants sans réduire de manière excessive le recours bénéfique aux pratiques occasionnant une exposition aux rayonnements.

1.5. Premier paquet relatif à la sûreté nucléaire

Le 30 janvier 2003, après réception de l’avis du groupe d’experts créé en application de l’article 31 du traité Euratom, la Commission a adopté deux propositions de directives traitant respectivement de la sûreté des installations nucléaires et de la gestion des combustibles irradiés et des déchets radioactifs[8].

Après l’avis du Comité économique et social européen émis le 26 mars 2003, elle a transmis les deux propositions de directives au Conseil. Conformément à la procédure prévue à l’article 31 du traité Euratom, le Conseil a sollicité l’avis du Parlement européen, qui a adopté des avis sur les propositions en session plénière le 13 janvier 2004.

Parallèlement, les deux propositions de directives ont été discutées au Conseil sous les présidences italienne et irlandaise. Étant donné qu'une majorité autorisant l'adoption ou le rejet des deux propositions n'a pu être atteinte, il a été convenu que les conclusions du Conseil seraient formulées par consensus. Des projets de conclusions sur la sûreté nucléaire et la gestion sûre du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs ont été adoptés par le Conseil en juin 2004[9], débouchant ainsi sur la création du groupe «Sûreté nucléaire». Une présentation détaillée des aspects procéduraux relatifs au premier paquet sur la sûreté nucléaire figure dans le rapport d'analyse d'impact[10] accompagnant la présente initiative.

La proposition existante de directive traitant de la sûreté des installations nucléaires sera retirée et remplacée par la nouvelle proposition.

2. CONSULTATION DES PARTIES INTÉRESSÉES ET ANALYSE D'IMPACT

2.1. Consultations des parties concernées au sujet de la nécessité d’un cadre législatif communautaire sur la sûreté nucléaire

La présente proposition de révision de la législation est le fruit d’un processus de consultation étendu et continu entamé en 2004 sous la présidence irlandaise du Conseil. Le groupe «Sûreté nucléaire», le GHN et le forum européen sur l’énergie nucléaire ont poursuivi les travaux à ce sujet.

Tout au long du processus d’élaboration du premier paquet relatif à la sûreté nucléaire, une large consultation avec les parties intéressées sur l'intérêt d'établir un cadre législatif concernant la sûreté nucléaire a été organisée à l'initiative de la Commission, en complément des consultations résultant de la procédure législative prévue par le traité Euratom (les avis du groupe d’experts créé en application de l’article 31 du traité et du Comité économique et social). Des consultations ont également été menées avec des organisations internationales, comme l’AIEA ou l’Agence de l’énergie nucléaire de l’OCDE (AEN). La Commission a en outre mis à profit sa participation à différentes rencontres internationales pour présenter ses projets de réglementation européenne dans le domaine de la sûreté nucléaire.

Le forum européen sur l’énergie nucléaire, créé en 2007 et associant les principaux décideurs et les grandes organisations au niveau national et communautaire, a déjà contribué à une meilleure compréhension des approches communes nécessaires à l'amélioration de la sûreté des installations nucléaires. Les conclusions des réunions du forum à Prague et Bratislava en 2008 soulignaient le solide soutien du forum en faveur de l’adoption d’une législation de l'UE sur la sûreté nucléaire basée sur « des principes fondamentaux communs en matière de sûreté pour les installations nucléaires ».

En outre, les données techniques à l’appui des principes de base proposés dans le présent projet de directive révisée proviennent de l'activité des différents groupes d'experts chargés des questions ayant trait à la sûreté nucléaire. Un certain nombre de niveaux et de types d'activités différents ont été mis au point au niveau de l'UE, avec la collaboration de groupes d'experts comprenant notamment des représentants des instances de sécurité des États membres qui ont activement contribué à l’harmonisation des pratiques dans le domaine de la sûreté nucléaire.

2.2. Vue d’ensemble des groupes d’experts dans le domaine de l’harmonisation des approches en matière de sûreté nucléaire à l’échelon de l’UE

2.2.1. Groupe de travail «Autorités de sûreté nucléaire» (GTASN) et groupe de travail «Sûreté des réacteurs» (GTSR)

Afin de réaliser les objectifs de la résolution du Conseil de 1975 relative aux problèmes technologiques de sécurité nucléaire, la Commission a créé deux groupes d'experts chargés des questions ayant trait à la sûreté des installations nucléaires. Le GTASN, dont la dernière réunion remonte à juin 2005, comprend des représentants des organismes de réglementation nucléaire des États membres de l’UE et des pays candidats d’Europe centrale et orientale. Le GTSR, qui incluait tous les organismes de réglementation et tout le secteur européens, a été dissous en 1998.

2.2.2. CONCERTation on European Regulatory Tasks (groupe CONCERT)

Le groupe CONCERT, créé en 1992, était un forum rassemblant les organismes de réglementation nucléaire de l’UE, des pays d’Europe centrale et orientale et des nouveaux États indépendants en vue de mettre en commun l'expérience de chacun et de faire progresser les programmes d'assistance et de coopération en général. La dernière réunion de ce groupe s’est tenue en 2005.

2.2.3. WENRA

Il convient d’insister particulièrement sur les activités de la WENRA, une organisation composée des directeurs et des hauts responsables des organismes de réglementation nucléaire de 17 pays européens.

Afin d’harmoniser les approches en matière de sûreté, deux groupes de travail ont été créés avec pour tâche d'analyser la situation actuelle et les différentes approches en matière de sûreté, de comparer les diverses approches réglementaires nationales avec les normes de sûreté de l'AIEA, de relever les différences et de proposer une solution pour tenter d’éliminer ces différences sans compromettre le niveau de sécurité finalement obtenu.

Au mois de janvier 2006, des rapports sur les niveaux de référence en matière de sûreté ont été publiés et ont fait l’objet de révisions en 2007 et en 2008[11]. Les membres de la WENRA ont défini de nombreux niveaux de référence communs de sûreté applicables aux réacteurs électronucléaires en vue d'harmoniser les exigences nationales d'ici 2010. Toute initiative communautaire dans le domaine de la sûreté nucléaire devra mettre à profit les progrès techniques réalisés au sein de la WENRA. Par ailleurs, les rapports de cette dernière sur l’harmonisation des approches en matière de sécurité des réacteurs électronucléaires ont été examinés par le groupe «Sûreté nucléaire» qui est parvenu à la conclusion que « la méthodologie de la WENRA était une approche systématique, approfondie et logique de l ’ harmonisation ».

2.2.4. WPNS

Suite aux conclusions adoptées par le Conseil en 2004 au sujet de la sûreté nucléaire et de la sûreté de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs, dans lesquelles le Conseil demandait une « vaste consultation » avec les parties prenantes, un processus de consultation étendue a été lancé dans le but d’identifier un ou plusieurs nouveaux instruments susceptibles de contribuer plus efficacement à l’amélioration de la sûreté nucléaire et de la gestion sûre du combustible irradié et des déchets radioactifs, dans le cadre du traité Euratom et conformément aux principes «Mieux légiférer». Suite à cette consultation, le groupe «Sûreté nucléaire» a été créé[12].

Le rapport final du groupe «Sûreté nucléaire»[13], composé de conclusions et de recommandations générales, a été approuvé par le Conseil le 13 décembre 2006. La méthodologie détaillée, l'organisation des travaux et de la collecte de données, les résultats détaillés de la collecte et de l'analyse des données, ainsi que la justification des conclusions et recommandations sont présentés dans les rapports publiés par les trois sous-groupes formés[14]. 70 experts issus des États membres et de la Commission ont participé aux travaux du groupe «Sûreté nucléaire». Les conclusions de ces rapports proposent des données techniques solides à l’appui de l’approche envisagée par le présent projet de directive établissant un cadre communautaire sur la sûreté nucléaire.

2.2.5. GHN

Le 10 janvier 2007, la Commission a adopté un projet de programme indicatif nucléaire proposant la création d’un groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire, le démantèlement et la gestion des déchets. Ce projet a ensuite été adopté et soutenu par les plus grands fora européens (tel qu’illustré dans les conclusions du Conseil européen de Bruxelles de mars 2007[15], dans les conclusions du Conseil de mai 2007 sur la sûreté nucléaire et la sûreté de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs[16] et dans le rapport du Parlement européen de 2007 sur cinquante ans de politique européenne dans le domaine de l’énergie nucléaire[17]).

Le GHN a été officialisé par la décision 2007/530/Euratom de la Commission[18] en juillet 2007. Cette décision charge le GHN d'aider les institutions de l'UE à parvenir progressivement à un accord commun et éventuellement à créer des règles communautaires supplémentaires dans les domaines de la sûreté des installations nucléaires et de la gestion sûre des déchets radioactifs et du combustible usé.

Le GHN se compose des chefs des organismes nationaux de réglementation ou de sûreté nucléaire des 27 États membres. La création du GHN implique un élargissement des travaux techniques de la WENRA au sein d’un cadre plus formel, en collaboration avec des représentants des pays de l’UE ne disposant pas de centrales nucléaires.

Le projet de directive révisée inclut des dispositions spécifiques sur les actions qui devront être mises en œuvre par le GHN, investi d’un rôle clé par sa contribution à la définition d'instruments visant à maintenir et améliorer encore la sûreté nucléaire dans l'ensemble de la Communauté. À cette fin, dès l’adoption par le Conseil de la présente directive, le mandat initial du groupe, aux termes de la décision 2007/530/Euratom de la Commission, sera modifié par cette dernière afin de mieux refléter ses responsabilités dans la mise en œuvre de la directive.

2.3. Analyse d'impact

L’analyse d’impact accompagnant le présent document actualise l’analyse d’impact relative à l’ancienne proposition sur la sûreté nucléaire incluse dans le paquet sur la sûreté nucléaire[19] et se base sur les conclusions et recommandations techniques formulées dans les rapports du groupe «Sûreté nucléaire» ainsi que sur les obligations et les exigences définies dans la CSN et sur les principes des fondements de sûreté de l'AIEA.

L’analyse d’impact examine quatre options : L’ option 0 consiste à ne rien modifier à la situation actuelle; l’ option 1 envisage l’élaboration d’une législation communautaire établissant des normes de sûreté communes pour les installations nucléaires existantes; l’ option 2 consiste à adopter une législation communautaire établissant uniquement un cadre commun destiné à établir et à maintenir un niveau élevé uniforme de sûreté nucléaire partout dans la Communauté en rappelant certains principes largement admis dans le domaine de la sûreté nucléaire, les mesures d'exécution correspondantes étant élaborées par le GHN; L’ option 3 se base sur une série de principes internationalement reconnus dans le domaine de la sûreté nucléaire (approche proposée par l’option 2) complétés par des niveaux de référence additionnels, applicables aux réacteurs électronucléaires nouveaux, que les États membres sont encouragés à définir en conformité avec le principe de l'amélioration continue de la sûreté, sur la base des niveaux de sûreté définis par la WENRA et en étroite collaboration avec le GHN. L'examen des différentes options a donc démontré que la solution la plus efficace pour créer une approche communautaire de la sécurité nucléaire est celle envisagée par l’option 3. Le rapport d’analyse d’impact est disponible sur …

3. ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

3.1. Résumé des mesures proposées

La présente proposition vise à relancer le processus d’établissement d’un cadre communautaire commun sur la sûreté nucléaire dans le but d'établir et de maintenir un niveau élevé uniforme de sûreté nucléaire partout dans la Communauté en remplaçant la première proposition correspondante figurant dans le paquet relatif à la sûreté nucléaire. Cette proposition s'inscrit dans les dispositions de la CSN qui fixe un cadre juridique précis constituant la base d’un système de sûreté nucléaire harmonisé et auquel Euratom et tous les États membres de l’UE sont parties contractantes.

3.2. Base juridique

La base juridique de la présente proposition est l'article 31 du traité Euratom, en liaison avec son article 32. L'article 31 définit la procédure d'adoption des normes de base prévues à l'article 30 concernant la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes. L’article 32 dispose expressément que les normes de base peuvent être complétées en accord avec la procédure exposée à l'article 31.

3.3. Subsidiarité et proportionnalité

L'énergie nucléaire joue un rôle important dans le passage à une économie à faibles émissions de carbone et réduit la dépendance énergétique externe de l'UE. Le choix d'inclure l'énergie nucléaire dans le bouquet énergétique incombe aux États membres. Le rôle de l'Union européenne est de garantir que cette source d'énergie soit développée au plus haut niveau de sûreté.

Tous les États membres de l’UE sont parties contractantes à la CSN, qui constitue une plate-forme commune internationalement reconnue pour le développement de la sûreté nucléaire. Les États membres de l’UE ont déjà mis en œuvre des mesures leur permettant d'atteindre un niveau élevé de sûreté à l'intérieur de l'UE. Toutefois, les différences entre les États en matière de traditions, de cadres juridiques, de nombre et de types de réacteurs et d'approches réglementaires font qu’aucune règle commune en matière de sûreté nucléaire n'a encore pu être fixée dans l'ensemble de la communauté.

L’approche de la proposition actuelle permet aux États membres de mettre totalement à profit le principe de subsidiarité car elle établit un cadre législatif sur la sûreté nucléaire sans fixer de modalités contraignantes. De plus, le projet de directive vise à renforcer le rôle et l’indépendance des organismes nationaux de réglementation, mettant ainsi à profit leurs compétences, ainsi que le rôle des autorités nationales en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures convenues. La directive permet de respecter pleinement le principe de la responsabilité nationale en matière de sûreté des installations nucléaires, puisqu'en ce qui concerne la sûreté des réacteurs électronucléaires nouveaux, les États membres sont encouragés à développer des exigences additionnelles de sûreté, selon le principe de l'amélioration continue de la sûreté et sur la base des niveaux de sûreté définis par la WENRA et en étroite collaboration avec le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets. En outre, les États membres conservent le droit d'imposer au niveau national des mesures de sûreté plus strictes que celles prévues dans le projet de directive.

4. PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION

4.1. Responsabilité et cadre sur la sûreté des installations nucléaires (article 3)

L’article traitant de la responsabilité à l'égard de la sûreté des installations nucléaires illustre l’un des principes fondamentaux de la sûreté nucléaire, également consacré à l’article 9 de la CSN: la responsabilité première en matière de sûreté des installations nucléaires, tout au long de leur vie, incombe au titulaire de l’autorisation, sous le contrôle de l’organisme réglementaire. Par ailleurs, les décisions concernant les mesures de sûreté et les contrôles à effectuer dans une installation nucléaire reviennent exclusivement à l’organisme de réglementation et sont exécutées par le titulaire de l’autorisation.

Le deuxième paragraphe exige des États membres qu’ils établissent et maintiennent un cadre législatif et réglementaire sur la sûreté nucléaire. Cette disposition a déjà été approuvée par tous les États membres et sa mise en œuvre ne devrait poser aucun problème.

4.2. Organismes de réglementation (article 4)

Le texte de la proposition renforce le rôle et l’indépendance des organismes nationaux de réglementation, mettant ainsi à profit leurs compétences. Afin de faciliter les décisions autonomes donnant la priorité à la sûreté nucléaire, il faut impérativement assurer l'indépendance effective de l'organe de réglementation par rapport à tous les organismes chargés de promouvoir l'énergie nucléaire, d'exploiter des installations nucléaires ou d'en démontrer les bénéfices sociétaux, en l'affranchissant également de toute influence indue. Une disposition similaire existe dans la CSN (article 8, paragraphe 2). L'organisme de réglementation, investi de l'autorité adéquate et disposant des compétences ainsi que des ressources financières et humaines appropriées pour assumer ses responsabilités et obligations, sera chargé de la supervision et de la réglementation de la sûreté des installations nucléaires ainsi que du contrôle de la mise en œuvre des exigences, conditions et règles de sûreté.

L’organisme de réglementation sera chargé de délivrer les autorisations et de contrôler leur application en matière de choix de site, de conception, de construction, de mise en service, d’exploitation ou de démantèlement d’installations nucléaires.

L'organisme de réglementation aura l'obligation de veiller à ce que le titulaire de l'autorisation dispose d'un personnel suffisant, en nombre et niveau de qualification, pour assurer l'exploitation des installations.

Afin d'améliorer en continu l'infrastructure réglementaire, l'organisme de réglementation et la structure réglementaire nationale feront l'objet d'examens périodiques internationaux par des pairs.

Dans le cadre de cette disposition, les organismes nationaux de réglementation et les systèmes réglementaires feront l'objet de missions régulières internationales d'examen par les pairs dans le cadre des missions IRRS ( International Regulatory Review Service ) de l'AIEA et s'engageront à réaliser une auto-évaluation au moins tous les dix ans.

4.3. Transparence (Article 5)

Les dispositions de l'article 5 correspondent à la nécessité de garantir l'accès à des informations fiables et de permettre au public de participer à un processus décisionnel transparent.

4.4. Exigences et réglementation relatives à la sûreté des installations nucléaires (article 6)

L'article 6 réitère et renforce l'obligation pour les États membres de respecter les fondements de sûreté de l'AIEA[20] et de se conformer aux obligations et exigences convenues à l'échelon international dans le cadre de la CSN.

En outre, en ce qui concerne la sûreté des réacteurs électronucléaires nouveaux, les États membres sont encouragés à développer des exigences additionnelles de sûreté, selon le principe de l'amélioration continue de la sûreté et sur la base des niveaux de sûreté définis par la WENRA et en étroite collaboration avec le GHN.

À ce sujet, il convient de souligner qu'une fois que le Conseil aura convenu du texte de la directive, la Commission adaptera en conséquence le mandat du GHN tel que prévu par la décision de la Commission portant création de celui-ci.

4.5. Obligations des titulaires d’autorisations (article 7)

Cet article récapitule les obligations des titulaires d'autorisations pour satisfaire aux exigences fixées à l'article 6 et souligne qu'ils sont tenus d'établir et de mettre en œuvre des systèmes de gestion et de disposer des ressources financières et humaines adéquates pour la sûreté nucléaire.

4.6. Supervision (article 8)

Les évaluations, enquêtes, actions de contrôle et d'exécution liées à la sûreté nucléaire menées par l'organisme réglementation doivent être assurées tout au long de la vie des installations, y compris lors des opérations liées au déclassement. Il s'agit là d'un autre principe convenu d'un commun accord. En vue de renforcer les pouvoirs des organismes européens de réglementation, la directive prévoit des compétences réglementaires étendues dans l'intérêt de la sûreté. En cas d'infractions graves ou répétées aux règles de sûreté, l’organisme de réglementation a le pouvoir retirer l'autorisation d'exploitation et d'ordonner la suspension de l'exploitation de toute installation lorsqu'il estime que la sûreté n’est pas entièrement assurée. L’obligation d’évaluer et de contrôler la sûreté est également prévue par l’article 14 de la CSN.

4.7. Expertise en matière de sûreté nucléaire (article 9)

La disponibilité d'experts en sûreté nucléaire est une question extrêmement importante soulevée à chaque rencontre internationale ayant trait à la sûreté nucléaire. Trop peu de spécialistes ont été formés ces dernières décennies, ce qui pose également un problème de vieillissement du personnel et des inspecteurs dans le domaine de la sûreté, nombre d'entre eux approchant à présent de l'âge de la retraite. Il s’agit là d’un domaine dans lequel la Communauté peut apporter son aide en encourageant la coopération et la formation transnationales. L’obligation d'assurer la disponibilité d'un personnel suffisamment nombreux et qualifié est également prévue à l'article 11, paragraphe 2, de la CSN.

4.8. Priorité à la sûreté (article 10)

Conformément au principe de la priorité à la sûreté, les États membres ont la possibilité d'imposer au niveau national des mesures de sûreté plus strictes que celles prévues dans le projet de directive.

5. CONCLUSION

Le Conseil est donc invité à:

approuver la proposition ci-jointe de directive (Euratom) du Conseil établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire.

2008/0231 (CNS)

Proposition de

DIRECTIVE DU CONSEIL (Euratom)

établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment ses articles 31 et 32,

vu la proposition de la Commission, élaborée après consultation d'un groupe de personnalités désignées par le comité scientifique et technique parmi les experts scientifiques des États membres[21],

vu l'avis du Parlement européen[22],

vu l'avis du Comité économique et social[23],

considérant ce qui suit:

(1) L'article 2, point b), du traité dispose que la Communauté doit établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application.

(2) L'article 30 du traité dispose que des normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes doivent être instituées dans la Communauté.

(3) À cet effet, la directive 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996[24] fixe les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants. Les dispositions de cette directive ont été complétées par des textes plus spécifiques.

(4) La décision 87/600/Euratom du 14 décembre du Conseil concernant des modalités communautaires en vue de l'échange rapide d'informations dans le cas d'une situation d'urgence radiologique[25] a établi un cadre pour la notification et la communication d'informations à utiliser par les États membres afin de protéger la population en cas d'urgence radiologique. La directive 89/618/Euratom du Conseil du 27 novembre 1989 concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaires applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique[26] a imposé des obligations aux États membres en ce qui concerne l'information de la population en cas d'urgence radiologique.

(5) Bien que le système de radioprotection établi par les normes de base en vigueur assure un niveau élevé de protection sanitaire de la population, compte tenu de l'état actuel des connaissances scientifiques en la matière, cette protection doit être complétée afin de garantir qu'un niveau élevé de sûreté des installations nucléaires est maintenu, développé et continûment amélioré. Ce niveau élevé de sûreté, du stade de la conception jusqu'au déclassement est une condition sine qua non de la pleine réalisation des objectifs de protection sanitaire énoncés à l'article 2, point b), du traité. À cet effet, il y a lieu de maintenir des défenses efficaces contre les risques radiologiques et de prévenir les accidents pouvant avoir des conséquences radiologiques.

(6) Chaque État membre étant libre de décider de son bouquet énergétique, après une période de réflexion, la construction de nouvelles centrales a suscité un regain d’intérêt et certains États membres ont décidé d'autoriser de nouvelles constructions. Des demandes de prolongations de la durée de vie de centrales nucléaires sont en outre attendues de la part des titulaires d’autorisations dans les années à venir.

(7) Il convient à cet égard de définir les meilleures pratiques afin de guider les organismes de réglementation dans leurs décisions concernant le prolongement de la durée de vie des installations nucléaires.

(8) Les États membres ont déjà mis en œuvre des mesures leur permettant d'atteindre un niveau élevé de sûreté à l'intérieur de la Communauté.

(9) L'amélioration continue de la sûreté nucléaire implique que les systèmes de gestion en place et les titulaires d'autorisations assurent le niveau élevé de sûreté requis pour la population.

(10) Les principes fondamentaux et les exigences établis par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) constituent un cadre de pratiques dans lequel doivent s'inscrire les exigences nationales de sûreté. Les États membres ont apporté des contributions considérables à l'amélioration de ces fondements et exigences.

(11) Les autorités nationales de sûreté des États membres disposant de centrales nucléaires sur leur territoire ont collaboré, dans le cadre de l'association des responsables des autorités de sûreté nucléaire des pays d’Europe de l’Ouest (WENRA), à la définition de nombreux niveaux de référence communs relatifs à la sûreté des réacteurs en vue de leur mise en œuvre harmonisée d’ici l’an 2010.

(12) En dépit de l'harmonisation existante, les procédures et pratiques en matière de sûreté nucléaire restent aujourd'hui encore très différentes d'un État membre à l'autre. Actuellement, cette diversité de mesures ne garantit pas que les exigences en matière de protection sanitaire prévues à l'article 2, point b), du traité sont appliquées avec une cohérence maximale dans la Communauté. La Communauté européenne de l'énergie atomique, en adhérant à la convention sur la sûreté nucléaire qui est entrée en vigueur le 24 octobre 1996, s'est engagée à se conformer à un niveau élevé de sûreté nucléaire reconnu à l'échelle internationale[27]. Afin que la Communauté puisse garantir que les principes énoncés dans cette convention sont appliqués au niveau communautaire et que les normes de sécurité uniformes prescrites à l'article 2, point b), du traité sont appliquées, les normes de base pour la radioprotection devraient être complétées par des principes de sûreté communs.

(13) La communication d'informations à la population avec exactitude et en temps utile en ce qui concerne des questions importantes liées à la sûreté nucléaire doit s'appuyer sur un niveau élevé de transparence sur ce qui touche à la sûreté des installations nucléaires.

(14) La responsabilité nationale des États membres en matière de sûreté des installations nucléaires constitue le principe fondamental sur lequel a été développée la réglementation en matière de sûreté nucléaire au niveau international, telle que la convention sur la sûreté nucléaire qui y souscrit. Ce principe de la responsabilité nationale, de même que celui de la responsabilité première pour la sûreté d'une installation nucléaire, qui incombe au titulaire de l'autorisation sous le contrôle de son organisme de réglementation national, doivent être confortés par la présente directive.

(15) Afin de garantir la mise en œuvre effective des exigences de sûreté applicables aux installations nucléaires, les États membres doivent instituer des organismes de réglementation indépendants. Ces organismes de réglementations doivent être dotés des compétences et des ressources adéquates pour s'acquitter de leurs missions.

(16) Afin de garantir une mise en œuvre effective de la présente directive, les États membres doivent faire rapport à la Commission à intervalles réguliers. Des intervalles de trois ans sont appropriés au vu des exigences de la convention sur la sûreté nucléaire.

(17) Afin d'améliorer continûment la sûreté nucléaire, la Commission peut présenter, le cas échéant, des propositions en vue de leur adoption par le Conseil.

(18) Le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets a été créé[28] afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires dans le domaine de la sûreté nucléaire. Il doit à cet effet soutenir l'élaboration des instruments nécessaires au maintien et à l'amélioration continue de la sûreté nucléaire qui doivent s'appliquer à la conception, au choix du site, à la construction, à l'entretien et à l'exploitation ainsi qu'au déclassement des installations nucléaires, activités pour lesquelles il y a lieu de se conformer aux exigences de sûreté définies dans le cadre législatif et réglementaire de l’État membre concerné.

(19) Les organismes de réglementation chargés de la sûreté des installations nucléaires dans les États membres doivent principalement coopérer par l'intermédiaire du groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets qui a défini dix principes concernant la réglementation de la sûreté nucléaire. Le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets doit contribuer au cadre communautaire applicable à la sûreté nucléaire, en vue de son amélioration continue.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premierObjectif et champ d'application

1. La présente directive vise à établir, maintenir et améliorer continûment la sûreté nucléaire dans la Communauté et à renforcer le rôle des organismes de réglementation.

2. Elle s'applique à la conception, au choix du site, à la construction, à l'entretien, à l'exploitation et au déclassement des installations nucléaires, activités pour lesquelles il y a lieu de prendre en considération la sûreté conformément au cadre législatif et réglementaire de l’État membre concerné.

3. La présente directive s'applique sans préjudice de la directive 96/29/Euratom.

4. La présente directive ne porte pas atteinte au droit de chaque État membre de décider de mettre en œuvre ou non son propre programme nucléaire civil.

Article 2Définitions

Aux fins de la présente directive, on entend par:

(1) «installation nucléaire», une usine de fabrication de combustible nucléaire, un réacteur de recherche (y compris les assemblages sous-critiques et critiques), une centrale électronucléaire, un centre de stockage de combustible usé, une usine d'enrichissement ou une unité de retraitement;

(2) «sûreté nucléaire», la réalisation de conditions d'exploitation adéquates par des mesures prises en vue de la prévention des accidents ou de l'atténuation des conséquences des accidents, permettant de protéger les travailleurs, la population ainsi que l'air, l'eau et le sol contre tout risque d'irradiation indu découlant d'installations nucléaires;

(3) «matière radioactive», toute matière contenant un ou plusieurs radionucléides dont l'activité ou la concentration ne peut être négligée du point de vue de la radioprotection;

(4) «déclassement», les mesures administratives et techniques prises pour lever certains ou l’ensemble des contrôles réglementaires sur une installation nucléaire, sauf dans le cas d’un dépôt ou de certaines installations nucléaires servant au stockage définitif de résidus de l’extraction et du traitement de matières radioactives, qui sont fermés et non déclassés;

(5) «déchet radioactif», toute matière radioactive sous forme gazeuse, liquide ou solide pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue par l'État Membre et qui est contrôlée en tant que déchet radioactif par un organisme de réglementation conformément au cadre législatif et réglementaire de l'État Membre;

(6) «combustible usé», du combustible nucléaire qui a été irradié dans le cœur d'un réacteur et qui en a été définitivement retiré; le combustible usé peut soit être considéré comme une ressource utilisable susceptible d'être retraitée soit être destiné à un stockage définitif final sans qu'il soit prévu d'utilisation ultérieure et traité comme un déchet radioactif;

(7) «rayonnement ionisant», le transfert d'énergie sous forme de particules ou d'ondes électromagnétiques de longueur d'onde de moins de 100 nanomètres ou de fréquence supérieure à 3x1015 Hertz capables de produire des ions directement ou indirectement;

(8) «organisme de réglementation», un ou plusieurs organismes autorisés par l'État membre à délivrer des autorisations dans cet État membre et à superviser le choix du site, la conception, la construction, la mise en service, l'exploitation ou le déclassement des installations nucléaires;

(9) «autorisation», toute autorisation que l'organisme de réglementation délivre au requérant et qui lui confère la responsabilité du choix de site, de la conception, de la construction, de la mise en service, de l'exploitation ou du déclassement d'installations nucléaires;

(10) «réacteurs électronucléaires nouveaux», les réacteurs électronucléaires dont l'exploitation est autorisée après l'entrée en vigueur de la directive.

Article 3Responsabilité et cadre de la sûreté des installations nucléaires

1. La responsabilité première de la sûreté d’une installation nucléaire incombe au titulaire de l’autorisation, sous le contrôle de l’organisme réglementaire compétent. Les mesures et les contrôles de sécurité à mettre en œuvre dans les installations nucléaires sont exclusivement décidés par l’organisme de réglementation et appliqués par le titulaire de l’autorisation.

Le titulaire de l'autorisation a la responsabilité première de la sûreté tout au long de la vie des installations nucléaires en cause jusqu'à la levée du contrôle réglementaire. Cette responsabilité du titulaire de l'autorisation ne peut être déléguée.

2. Les États membres établissent et maintiennent un cadre législatif et réglementaire régissant la sûreté des installations nucléaires. Ce cadre englobe des prescriptions nationales de sûreté, un système de délivrance d’autorisations et de contrôle pour les installations nucléaires, l’interdiction d’exploiter une installation nucléaire sans autorisation, un système d’inspection réglementaire et les mesures d’application nécessaires.

Article 4Organismes de réglementation

1. Les États membres garantissent que l'organisme de réglementation est effectivement indépendant de tous les organismes qui ont pour mission de promouvoir, d'exploiter des installations nucléaires ou d'en démontrer les bénéfices sociétaux et libre de toute influence pouvant affecter la sûreté.

2. L'organisme de réglementation est doté des pouvoirs, des compétences et des ressources humaines et financières appropriés pour assumer ses responsabilités et s'acquitter de ses missions. Il supervise et réglemente la sûreté des installations nucléaires et veille à la mise en œuvre des exigences, conditions et règles de sûreté.

3. L’organisme de réglementation délivre des autorisations et contrôle leur application en matière de choix de site, de conception, de construction, de mise en service, d'exploitation ou de déclassement d'installations nucléaires.

4. Les organismes de réglementation veillent à ce que les titulaires d’une autorisation disposent du personnel adéquat, du point de vue tant des effectifs que des qualifications.

5. Tous les dix ans au moins, l'organisme de réglementation se soumet lui-même et soumet le système réglementaire national à un examen international par des pairs visant à l'amélioration continue de l'infrastructure réglementaire.

Article 5Transparence

Les États membres informent le public des procédures et des résultats des activités de surveillance en matière de sûreté nucléaire. Ils veillent également à ce que les organismes de réglementation informent le public dans les domaines relevant de leur compétence. L'accès à l'information est assuré conformément aux obligations nationales et internationales correspondantes.

Article 6Exigences et réglementation relatives à la sûreté des installations nucléaires

1. Les États membres respectent les fondements de sûreté de l'AIEA (Fondements de sûreté de l'AIEA: principes fondamentaux de sûreté, collection normes de sûreté de l'AIEA n° SF-1 (2006)). Ils se conforment aux obligations et aux exigences établies dans la convention sur la sûreté nucléaire (AIEA INFCIRC 449 du 5 juillet 1994).

Ils veillent en particulier à ce que les principes applicables fixés dans les fondements de sûreté de l'AIEA soient mis en œuvre pour garantir un niveau élevé de sûreté dans les installations nucléaires, notamment par des dispositions efficaces contre les risques radiologiques potentiels, la prévention des accidents et l'intervention en cas d'accident, la gestion du vieillissement, la gestion à long terme de toutes les matières radioactives produites et l’information de la population ainsi que des autorités des États voisins.

2. En ce qui concerne la sûreté des réacteurs électronucléaires nouveaux, les États membres visent à l'élaboration d'exigences additionnelles de sûreté, selon le principe de l'amélioration continue de la sûreté et sur la base des niveaux de sûreté définis par l'association des responsables des autorités de sûreté nucléaire des pays d’Europe de l’Ouest (WENRA) et en étroite collaboration avec le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets.

Article 7Obligations des titulaires d'une autorisation

1. Les titulaires d'une autorisation assurent la conception, la construction, l'exploitation et le déclassement de leurs installations nucléaires conformément aux dispositions de l'article 6, paragraphes 1 et 2.

2. Les titulaires d'une autorisation établissent et mettent en œuvre des systèmes de gestion régulièrement contrôlés par l’organisme de réglementation.

3. Les titulaires d'une autorisation affectent des ressources financières et humaines adéquates à l'exécution de leurs obligations.

Article 8Supervision

1. Les évaluations, enquêtes, actions de contrôle et, le cas échéant, d'exécution liées à la sûreté nucléaire menées par l'organisme de réglementation doivent être assurées tout au long de la vie des installations, y compris au cours du déclassement.

2. L’organisme de réglementation a le pouvoir de retirer l’autorisation d’exploitation en cas de violations graves ou répétées des règles de sûreté dans l'installation nucléaire.

3. L’organisme de réglementation est libre de décréter la suspension de l'exploitation de toute installation nucléaire là où il estime que la sûreté n’est pas entièrement assurée.

Article 9Expertise en matière de sûreté nucléaire

Les États membres prévoient, séparément et par des actions de coopération transnationale, des programmes d’étude appropriés et des possibilités adéquates de formation continue théorique et pratique en matière de sûreté nucléaire.

Article 10Priorité à la sûreté

Les États membres peuvent prendre des mesures de sûreté plus strictes que celles qui sont prévues par la présente directive.

Article 11Rapports

Les États membres remettent à la Commission un rapport sur la mise en œuvre de la présente directive au plus tard [trois ans après l'entrée en vigueur], et par la suite tous les trois ans. Sur la base du premier rapport, la Commission présente un rapport au Conseil sur l'avancement de la mise en œuvre de la présente directive, accompagné, le cas échéant, de propositions législatives.

Article 12Transposition

Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le [deux ans après la date visée à l'article 13] au plus tard. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions ainsi qu'un tableau de correspondance entre ces dispositions et la présente directive.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive.

Article 13Entrée en vigueur

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Article 14Destinataires

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le président

[1] COM(2003) 32 final et COM(2004) 526 final.

[2] INFCIRC/449.

[3] AIEA – Fondements de sûreté: principes fondamentaux de sûreté, collection normes de sûreté de l'AIEA n° SF-1 (2006).

[4] JO C 185 du 14 août 1975, p. 1.

[5] JO C 172 du 8 juillet 1992, p. 2.

[6] Conclusions du Conseil sur la sûreté nucléaire et la sûreté de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs (document 10823/04); conclusions du Conseil sur la sûreté nucléaire et la sûreté de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs (document 8784/07).

[7] Rapport de Maldeikis sur le cinquantième anniversaire du traité Euratom (A6-0129/2007) et rapport de Reul sur les énergies traditionnelles (A6-0348/2007).

[8] COM(2003) 32 final.

[9] 10823/04.

[10] SEC(2008) 2892.

[11] http://www.wenra.org

[12] Le groupe «sureté nucléaire» a été lancé par le groupe des questions atomiques à la suite des conclusions du Conseil sur la sûreté nucléaire et la sûreté de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs (10823/04).

[13] 15475/2/06 REV2.

[14] 15475/2/06 REV 2 ADD 1, 15475/2/06 REV 2 ADD 2, 15475/2/06 REV 2 ADD 3.

[15] 7224/1/07 REV 1.

[16] 8784/07.

[17] A6-0129/2007.

[18] JO L 195 du 27.7.2007, pp. 44-46.

[19] COM (2003) 32.

[20] AIEA – Fondements de sûreté: principes fondamentaux de sûreté, collection normes de sûreté de l'AIEA n° SF-1 (2006).

[21] JO C […] du […], p. […].

[22] JO C […] du […], p. […].

[23] JO C […] du […], p. […].

[24] JO L 159 du 29.6.1996, p. 1.

[25] JO L 371 du 30.12.1987, p. 76.

[26] JO L 357 du 7.12.1989, p. 31.

[27] L’accord interinstitutionnel sur la coopération interinstitutionnelle dans le cadre des conventions internationales auxquelles la Communauté européenne de l’énergie atomique et ses États membres sont parties s’applique dans ce contexte.

[28] JO L 195 du 27.7.2007, pp. 44-46.