52007SC0870

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 10.7.2007

SEC(2007) 870

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Document accompagnant la

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL sur l’accès aux activités de l’assurance directe et de la réassurance et leur exercice SOLVABILITÉ II RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT

{COM(2007) 361 final}{SEC(2007) 871}

RAPPORT D’ANALYSE D’IMPACT SUR LE PROJET SOLVABILITÉ II

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

Le projet Solvabilité II a été développé dans une transparence totale et en collaboration avec toutes les parties prenantes et intéressées. Aux fins de l’analyse d’impact, plusieurs rapports ont été établis – par le comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP), le CEA, l’AISAM et l’ACME[1], la Banque centrale européenne, FIN-USE[2] et la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission. En outre, le CECAPP a réalisé deux études d’analyse d’impact, et une audition publique a été organisée par la Commission en 2006.

1. DÉFINITION DU PROBLÈME

L’assurance revêt une importance sociale et économique telle que l’intervention des autorités publiques, sous la forme d’un contrôle prudentiel, est généralement reconnue comme nécessaire. Non seulement les assureurs fournissent une protection contre des aléas pouvant se solder par une perte, mais ils canalisent aussi l’épargne des ménages assurés vers les marchés financiers et l’économie réelle. Jusqu’à présent, l’intervention des autorités publiques s’est plutôt limitée à l’instauration de mesures visant à garantir la solvabilité des entreprises ou à minimiser les perturbations et pertes causées par leur insolvabilité.

1.1. Le régime en vigueur dans l’Union européenne

La législation européenne sur l’assurance a pour objectif premier de favoriser le développement d’un marché unique des services d’assurance, tout en garantissant un niveau adéquat de protection des consommateurs. Commencé dans les années 1970 avec la première génération de directives sur l’assurance[3], le développement du cadre législatif nécessaire ne s’est achevé qu’au début des années 1990 avec la troisième génération de directives sur l’assurance. Cette troisième génération de directives a instauré le système du «passeport européen» (agrément unique) pour les assureurs, sur la base du principe d’harmonisation minimale et de reconnaissance mutuelle.

1.2. Les faiblesses du régime actuel

Les directives en vigueur imposaient à la Commission de procéder à un réexamen des exigences applicables en matière de solvabilité. Une réforme limitée mais accélérée[4] – le projet Solvabilité I – a été convenue en 2002, à la suite de ce réexamen. Durant sa mise en œuvre, il est cependant apparu que des faiblesses persistaient:

- Un manque de sensibilité au risque: un certain nombre de risques fondamentaux, et notamment le risque de marché, le risque de crédit et le risque opérationnel, ne sont pas adéquatement pris en compte dans le cadre du régime actuel. En outre, celui-ci n’est pas anticipatif, il formule très peu d’exigences qualitatives en ce qui concerne la gestion des risques et la gouvernance et il n’impose pas aux autorités de contrôle de vérifier régulièrement si ces exigences qualitatives sont bien respectées. Du fait de ce manque de sensibilité au risque, les assureurs ne sont pas incités à gérer convenablement leurs risques, ni à améliorer leur gestion des risques ou à consentir des investissements en la matière. Le régime actuel ne garantit pas une intervention ciblée et en temps utile des autorités de contrôle, pas plus qu’il ne favorise une allocation optimale du capital. En conséquence, il ne protège pas les preneurs d’assurance aussi bien qu’il le pourrait.

- Des restrictions au bon fonctionnement du marché unique: la législation européenne en vigueur fixe des normes minimales, qui peuvent être complétées par des règles supplémentaires au niveau national. Ces règles supplémentaires faussent le marché unique de l’assurance et portent atteinte à son bon fonctionnement. Elles renchérissent les coûts supportés par les assureurs (et les preneurs d’assurance) européens et entravent la concurrence au sein de l’UE. Le marché unique pâtit en outre des différences importantes qui demeurent dans la manière dont le contrôle est exercé.

- Des règles non optimales pour le contrôle prudentiel des groupes: en matière de contrôle prudentiel des groupes, l’approche actuelle, qui a pour base l’entité juridique, est de plus en plus déconnectée de la façon dont les groupes sont structurés et organisés dans la réalité. L’introduction de systèmes de gestion des risques étendus à l’ensemble du groupe et la concentration de fonctions-clés ont, en effet, induit une organisation de plus en plus centralisée. Or cet écart entre la façon dont les groupes d’assurance sont gérés et celle dont leur contrôle prudentiel est organisé augmente non seulement les coûts qu’ils doivent supporter, mais aussi le danger de passer à côté de risques fondamentaux qui les menacent dans leur ensemble.

- Un manque de convergence internationale et transsectorielle: les travaux conduits par l’Association internationale des contrôleurs d’assurance (AICA/IAIS) et l’International Accounting Standards Board (IASB) sur l’élaboration de nouvelles normes de solvabilité et l’évaluation des provisions techniques vont dans le sens d’une approche économique fondée sur le risque, radicalement différente de la philosophie à la base du régime en vigueur dans l’Union européenne. Entre-temps, un régime de solvabilité fondé sur le risque a été introduit pour les banques, via la directive sur l’adéquation des fonds propres[5]. Or le manque de convergence internationale et transsectorielle mine la compétitivité des assureurs européens. Et le manque de cohérence transsectorielle renforce le risque d’arbitrage réglementaire.

1.3. Une action au niveau européen est-elle nécessaire?

Même si, en théorie, les États membres ont toujours la possibilité d’instaurer des réglementations similaires pour remédier aux faiblesses du régime actuel, et les autorités de contrôle celle de mieux coordonner leurs activités prudentielles pour supprimer les entraves au bon fonctionnement du marché unique, rares sont les signes attestant que tel est bien le cas dans la pratique. L’expérience suggérerait même que c’est le contraire qui se produit. C’est pourquoi des mesures doivent être prises pour favoriser le changement nécessaire et doivent l’être au niveau européen afin de renforcer l’harmonisation.

2. OBJECTIFS DU PROJET SOLVABILITÉ II

Étant donné les faiblesses du régime en vigueur dans l’Union européenne, le projet Solvabilité II s’est vu assigner les grands objectifs suivants:

- renforcer l’intégration du marché européen de l’assurance;

- améliorer la protection des preneurs d’assurance et des ayants droit;

- renforcer la compétitivité des assureurs et réassureurs européens au niveau international;

- promouvoir une meilleure réglementation.

Afin d’apprécier l’efficacité et l’efficience des diverses politiques à suivre qui ont été envisagées pour atteindre ces grands objectifs (les «options»), un certain nombre d’objectifs opérationnels plus spécifiques ont également été définis.

3. OPTIONS CONCERNANT LA POLITIQUE À SUIVRE, ANALYSE D’IMPACT ET COMPARAISON

Aux fins du projet, les diverses options envisagées quant à la politique à suivre ont été divisées en options de niveau stratégique et options de niveau opérationnel:

- Les options de niveau stratégique ont trait à la conception globale du projet Solvabilité II. La question était notamment de savoir si un changement était nécessaire et, dans l’affirmative, selon quelle procédure législative l’introduire. L’analyse a également porté sur les questions fondamentales suivantes: dans quelle mesure des leçons pouvaient-elles être tirées de l’accord de Bâle II et de la directive sur l’adéquation des fonds propres? À quelle forme de contrôle prudentiel les groupes d’assurance devaient-ils être soumis? Quel traitement réserver aux assureurs de petite et moyenne taille? Le calcul des provisions techniques devait-il être harmonisé? Et quelle approche adopter concernant le calcul des exigences de fonds propres? (voir le tableau n°1)

- Les options de niveau opérationnel ont porté sur les méthodes de calcul des provisions techniques, le niveau de calibrage des exigences de fonds propres et la forme à donner à celles-ci. Diverses options concernant le traitement à réserver aux investissements ont également été examinées (voir le tableau n° 2).

4. IMPACT GLOBAL ATTENDU DU PROJET SOLVABILITÉ II

L’analyse conduite et les retours reçus des parties prenantes et intéressées concernant les diverses options envisagées montrent que l’instauration d’un nouveau régime économique de solvabilité fondé sur le risque, qui respecterait pleinement l’architecture Lamfalussy , constituerait le moyen le plus efficace et le plus efficient d’atteindre les objectifs généraux assignés au projet Solvabilité II.

4.1. L’approche retenue pour le régime Solvabilité II: une approche économique fondée sur le risque

Un système fondé sur de sains principes d’évaluation économique sera révélateur de la véritable position financière des assureurs et, partant, renforcera la transparence de l’ensemble du système et la confiance placée dans celui-ci. L’introduction d’exigences réglementaires fondées sur le risque garantira un juste équilibre conciliant un degré élevé de protection des preneurs d’assurance et un niveau raisonnable de coûts pour les assureurs.

En particulier, les exigences de fonds propres refléteront le profil de risque propre à chaque entreprise d’assurance. Les assureurs qui gèrent bien leurs risques – parce qu’ils appliquent des politiques rigoureuses, recourent à des techniques appropriées d’atténuation des risques ou diversifient leurs activités – seront récompensés, en ce sens qu’ils seront autorisés à alléger leurs fonds propres. En revanche, les entreprises d’assurance mal gérées ou ayant une plus forte propension au risque seront invitées à les renforcer, pour être en mesure d’honorer leurs engagements vis-à-vis des assurés en cas de sinistre.

Dans le cadre du régime Solvabilité II, beaucoup plus d’importance sera accordée à la qualité de la gestion des risques et à la solidité des contrôles internes. La responsabilité de la bonne santé financière de toute entreprise d’assurance sera fermement replacée sur les épaules de la direction, à la place qui lui revient. Les assureurs se verront accorder plus de liberté, en ce sens qu’ils seront tenus de se conformer à des principes de saine gestion, plutôt qu’à des règles arbitraires. Les exigences réglementaires seront alignées sur les pratiques du secteur, et les assureurs qui mettront en place des systèmes de gestion de leurs risques et de leurs fonds propres adaptés au mieux à leurs besoins et à leur profil de risque global en seront récompensés. En contrepartie, ils feront néanmoins l’objet d’un contrôle prudentiel renforcé.

Le nouveau régime sera également synonyme de plus grande transparence et de meilleure information du public. Les assureurs appliquant les meilleures pratiques se trouveront là encore récompensés, cette fois par les investisseurs, les participants au marché et les consommateurs.

Par ailleurs, grâce à l’architecture Lamfalussy, le nouveau régime pourra rester en phase avec les transformations du marché et le progrès technologique ainsi qu’avec l’évolution, au niveau international, de la réglementation comptable et assurantielle. En outre, même si les principes de haut niveau s’imposeront à l’identique à tous les assureurs, les mesures d’exécution permettront une modulation des règles, qui s’appliqueront ainsi en proportion de la nature, de la taille et de la complexité de chaque entreprise d’assurance. En favorisant convergence des pratiques prudentielles et coopération entre les autorités de contrôle, l’architecture Lamfalussy permettra aussi de réserver un traitement plus harmonisé aux assureurs de toute l’Union européenne.

Enfin, la codification de l’acquis et l’intégration des nouveaux principes édictés en un seul et unique document rendront la législation européenne plus claire et plus accessible à toutes les parties prenantes, conformément au programme «mieux légiférer».

4.2. Avantages pour les parties prenantes

Globalement, le régime Solvabilité II devrait générer des avantages considérables et avoir un impact positif sur toutes les parties prenantes.

- Secteur de l’assurance: les assureurs seront les bénéficiaires directs du régime Solvabilité II. Outre qu’il promouvra une saine gestion des risques, qu’il alignera les exigences prudentielles sur les pratiques du marché et qu’il récompensera les entreprises d’assurance bien gérées, le nouveau régime créera aussi une véritable égalité des conditions de concurrence et favorisera une intégration plus poussée du marché européen de l’assurance. Les assureurs et réassureurs européens verront leur compétitivité renforcée par l’alignement des exigences réglementaires de nature quantitative sur le coût économique réel des risques qu’ils encourent.

- Autorités de contrôle: les autorités de contrôle seront dotées de meilleurs outils prudentiels, gages d’une action plus opportune et plus efficace, et habilitées à procéder à des contrôles réguliers de tous les risques auxquels les assureurs sont exposés. Le partage des tâches entre autorités respectivement chargées du contrôle «solo» (c’est-à-dire des entreprises individuelles) et du contrôle des groupes permettra une meilleure compréhension des entités constitutives d’un groupe d’assurance et favorisera la coopération de ces diverses autorités ainsi que la convergence de leurs pratiques.

- Preneurs d’assurance: les preneurs d’assurance seront les principaux bénéficiaires indirects du régime Solvabilité II. Premièrement, le nouveau régime leur garantira une protection uniforme et renforcée dans toute l’Union européenne. Leur risque de subir des pertes à la suite de difficultés financières de leur assureur se trouvera ainsi réduit. Deuxièmement, grâce à l’instauration d’une approche économique fondée sur le risque, promouvant une meilleure gestion des risques, une tarification saine et un contrôle renforcé, ils auront davantage confiance dans les produits offerts par les assureurs. Troisièmement, le nouveau régime stimulera la concurrence, notamment dans les branches d’assurance proposant des produits de masse destinés aux particuliers (comme l’assurance automobile et habitation), ce qui aura pour effet de tirer de nombreux prix vers le bas et d’encourager l’innovation sur les produits, gage d’un plus grand choix.

- Ensemble de l’économie: outre qu’il renforcera la compétitivité internationale des assureurs, l’alignement des exigences réglementaires sur la réalité économique permettra une meilleure allocation du capital au niveau de l’entreprise, au niveau sectoriel et au sein de l’économie européenne. En conséquence, la mobilisation de capitaux coûtera moins cher au secteur de l’assurance et – peut-être aussi – à l’économie européenne dans son ensemble, du fait du rôle joué par les assureurs en tant qu’investisseurs institutionnels. Une allocation plus efficiente du capital et des risques au sein de l’économie favorisera en outre la stabilité financière sur le moyen à long terme.

4.3. Effets secondaires potentiels à court terme

Même si l’impact global du régime Solvabilité II devrait être positif pour toutes les parties prenantes, le travail d’analyse qui a été conduit a mis en évidence un certain nombre de problèmes à court terme, qu’il convient de garder à l’esprit. Ces problèmes sont essentiellement liés à des structures existantes des marchés assurantiels, et l’introduction d’un régime économique de solvabilité fondé sur le risque les fera apparaître au grand jour. En fonction de la réaction des parties prenantes, on pourrait observer quelques répercussions négatives à court terme. D’une manière générale, mieux les assureurs anticiperont l’introduction du régime Solvabilité II, moins grande sera la probabilité de telles répercussions négatives à court terme.

- Coûts initiaux de mise en œuvre: le régime Solvabilité II sera synonyme de coûts initiaux importants, tant pour les assureurs qui n’auraient pas encore mis en place des systèmes modernes de gestion des risques que pour les autorités de contrôle qui ne seraient pas encore passées à un système de contrôle fondé sur le risque. Le travail d’analyse qui a été conduit en préparation de la présente note estime que, pour l’ensemble du secteur européen de l’assurance, la mise en œuvre du régime Solvabilité II aurait un coût initial net de 2 à 3 milliards d’euros. À long terme, celui-ci devrait néanmoins être compensé par les avantages attendus du nouveau régime.

- Assurabilité: dès lors que les risques recevront un traitement réglementaire proportionné à leur coût économique réel, les branches d’assurance couvrant les risques lourds sur le long terme feront l’objet d’exigences quantitatives plus élevées. À court terme, la conséquence pourrait en être une réduction de couverture pour certains types d’assurance, même si – lorsque l’activité d’assurance est, d’une manière générale, économiquement viable – les assureurs pourront, à long terme, continuer à fournir ces couvertures, en recourant à des techniques d’atténuation des risques, en mettant en place de nouveaux produits novateurs et en ajustant leurs tarifs.

- Financements croisés: une tarification transparente mettra en évidence les financements croisés qui peuvent exister actuellement entre les branches d’assurance couvrant les risques de fréquence (comme l’assurance automobile), et les branches d’assurance couvrant les risques lourds (comme l’assurance aviation). On ne saurait exclure que les assureurs puissent décider de limiter ces financements croisés, ce qui pourrait tirer les tarifs à la hausse dans certaines branches.

- Investissements en actions: contrairement à ce que prévoit le régime actuel, les risques de marché feront l’objet d’exigences de fonds propres dans le cadre du régime Solvabilité II, qui pourrait ainsi avoir une incidence sur les stratégies d’investissement des assureurs. En particulier, en vertu du régime Solvabilité II, les produits de taux seront soumis à une exigence de fonds propres moins importante que les actions, parce qu’ils sont moins volatiles. En conséquence, les assureurs pourraient décider de rééquilibrer leur portefeuille dans le sens d’une meilleure congruence entre leurs actifs et leurs passifs et acheter plus d’obligations au détriment des actions s’ils estiment que le retour sur investissement potentiellement plus élevé qu’ils pourraient obtenir sur des actions ne compense pas le coût inhérent à la détention de fonds propres plus importants. À court terme, les marchés européens d’actions pourraient s’en ressentir.

- Concentration: la reconnaissance du rôle de la diversification aura pour effet que les entités bien diversifiées ou faisant partie d’un groupe d’assurance seront soumises à des exigences de fonds propres moins élevées que les entités «solo», moins bien diversifiées. Même si cet effet est pleinement conforme aux principes économiques sous-tendant la proposition et n’abaisse pas le niveau de protection offert aux preneurs d’assurance, il pourrait néanmoins accélérer la tendance à la concentration d’ores et déjà à l’œuvre sur le marché européen de l’assurance, de même qu’il pourrait accroître la pression concurrentielle qui s’exerce d’ores et déjà sur les assureurs de petite et moyenne taille. Nombre de ces PME sont cependant des assureurs spécialisés, qui suivent et gèrent très soigneusement leurs risques et bénéficient grandement de la proximité qu’ils entretiennent avec leurs clients. Dans de tels cas, ces avantages concurrentiels naturels seront pleinement reconnus et se traduiront par de moindres exigences de fonds propres pour les PME concernées. Les assureurs de très petite taille resteront en outre exemptés de toute exigence de fonds propres dans le régime Solvabilité II.

4.4. Les dangers de ne pas suivre une approche économique fondée sur le risque

S’il devait ne pas aboutir à ce que les assureurs soient tenus de disposer d’un niveau de fonds propres proportionné au coût économique des risques qu’ils encourent, le régime Solvabilité II pourrait perdre en efficacité et en efficience. En particulier, la probabilité que se produisent certains des effets secondaires de court terme décrits ci-dessus pourrait augmenter, de même que leur gravité.

5. ÉLABORATION DES MESURES D’EXÉCUTION, SUIVI ET ÉVALUATION

La directive Solvabilité II énoncera les grands principes à la base du nouveau régime de solvabilité. L’architecture globale de ce nouveau régime, y compris la structure générale des exigences de fonds propres, constituera un volet essentiel de la directive. Une fois celle-ci adoptée, des mesures d’exécution seront élaborées, puis instaurées par voie de comitologie.

La Commission invitera le CECAPP à procéder à de nouvelles études d’impact quantitatives, couvrant tous les aspects du nouveau régime. Les conclusions de la troisième étude d’impact quantitative sont attendues pour le second semestre 2007, soit à temps pour les négociations au Parlement et au Conseil. Selon la teneur de ces conclusions, des modifications pourraient être apportées à la structure générale des exigences de fonds propres, telle qu’exposée dans la proposition de directive Solvabilité II.

Les conclusions de la quatrième étude d’impact quantitative constitueront le principal fondement (sur le plan quantitatif) du futur avis du CECAPP sur les mesures d’exécution possibles. La Commission n’exclut cependant pas la nécessité d’une cinquième étude d’impact quantitative visant à affiner le calibrage du nouveau régime de solvabilité avant son entrée en vigueur.

Tableau 1: comparaison entre les options de niveau stratégique – résumé |

Option | Classement de l’option par rapport aux objectifs pertinents |

Option | Classement de l’option par rapport aux objectifs pertinents | Cohérence avec les options de haut niveau |

Jeu |N° |Description |Efficacité |Efficience |Cohérence |Faisabilité | | |Méthodes de calcul des provisions |8.1

8.2

8.3 |Meilleure estimation non actualisée, plus calcul de la marge de risque exprimée en quantile

Meilleure estimation actualisée, plus calcul de la marge de risque exprimée en quantile

Meilleure estimation actualisée, plus calcul de la marge de risque fondée sur le coût du capital |3

2

1 |3

2

1 |2

1

1 |2

2

1 |3

2

1 | |Calibrage du capital de solvabilité requis (SCR) |9.1

9.2

9.3 |Probabilité de ruine de 0,5 % sur un horizon d’un an pour le capital de solvabilité requis (SCR)

Moindre probabilité de ruine pour le SCR (exigence de fonds propres plus importante)

Plus grande probabilité de ruine pour le SCR (exigence de fonds propres moins importante) |1

2

3 |1

2

2 | | |1

2

2 | |Choix de la mesure du risque |10.1

10.2

10.3 |Utilisation d’une mesure de la valeur en risque (Value-at-Risk, VaR)

Utilisation d’une mesure de la valeur en risque avec seuil d'alerte (Tail Value-at-Risk)

Utilisation d’une mesure de la VaR, avec quelques exceptions |1

2

1 |2

3

1 |2

3

1 | |2

3

1 | |Conception de la formule de calcul du capital de solvabilité requis (SCR) |11.1

11.2

11.3

11. |Formule fondée sur des scénarios pour tous les modules de risque du SCR

Formule mixte (à la fois factorielle et fondée sur des scénarios)

Formule mixte (à la fois factorielle et fondée sur des scénarios) prévoyant l’application d’approches factorielles simplifiées aux modules dans lesquels des scénarios sont utilisés

Formule factorielle pour tous les modules de risque |2

2

1

2 |3

2

1

2 | | |3

2

1

3 | |Calcul du minimum de capital requis (MCR) |12.1

12.212.3 |Calcul du minimum de capital requis (MCR) en pourcentage du capital de solvabilité requis (SCR)

Calcul du MCR sur la base d’une version simplifiée du SCR

Calcul du MCR en pourcentage de l’actuelle exigence de marge de solvabilité |1

1

2 |1

1

2 | | |1

1

2 | |Règles d’investissement |13.1

13.2

13.3

13.4 |Maintenir les règles d’investissement en vigueur et les options offertes aux États membres

Instaurer des règles d’investissement harmonisées

Abolir les règles d’investissement, mais conserver le principe de la personne prudente

Abolir les règles d’investissement et le principe de la personne prudente |4

3

1

2 |3

2

1

1 | | |3

2

1

2 | |

[1] Comité européen des assurances (CEA), Association Internationale des Sociétés d’Assurance Mutuelle (AISAM) et Association of European Cooperative and Mutual Insurers (ACME).

[2] FIN-USE est un forum d’experts représentatif des utilisateurs des services financiers, établi par la Commission en 2004.

[3] Directives 79/267/CEE, 73/239/CEE et 73/240/CEE.

[4] Directives 2002/12/CE et 2002/13/CE.

[5] Directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.