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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Élaborer une nouvelle politique des eaux de baignade

Introduction

1. Objectif de la présente communication

2. Contexte de la révision de la directive sur les eaux de baignade

3. Principes sous-tendant la révision

4. Questions spécifiques concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade

4.1. Identification des zones de baignade

4.2. Conformité

4.3. Investigations et surveillance

4.4. Évolution de la qualité des eaux

4.5. Définition des critères et méthodes d'analyse

4.6. Obligation d'agir

4.7. Prévision de la qualité de l'eau

4.8. Nécessité d'information, participation publique et établissement de rapports

4.9. Mise à jour de la directive sur les eaux de baignade

5. Portée de la nouvelle directive sur les eaux de baignade

6. Comment réagir au présent document -

Annexe I: Législation et politiques europénnes connexes

Introduction

Bien qu'adoptée il y a plus de 25 ans, l'actuelle directive sur les eaux de baignade présente toujours autant d'intérêt au fil des saisons balnéaires, puisqu'elle permet de protéger le public des pollutions qui surviennent de façon accidentelle ou chronique à l'intérieur et aux abords des zones de baignade en Europe. En outre, la qualité générale des eaux de baignade s'est considérablement améliorée depuis l'entrée en vigueur de la directive.

Cela étant dit, les progrès scientifiques et technologiques obligent la Commission à réviser et à adapter sa législation à intervalles réguliers. Le moment est venu pour la directive sur les eaux de baignade. Cette révision constituera l'une des pierres angulaires de la rationalisation de la législation environnementale européenne dans le domaine de l'eau.

Grâce à l'expérience acquise avec la mise en oeuvre de la législation existante, la politique communautaire de l'environnement a évolué et accorde maintenant une place plus importante à la science et à la participation d'un public informé dans la réalisation des objectifs environnementaux. Nous pouvons aujourd'hui tirer parti de l'évolution rapide des sciences et des technologies pour faire appel à des outils plus sophistiqués. Il nous est également possible d'exploiter les connaissances et l'intérêt des parties prenantes dans le cadre d'un processus ouvert d'élaboration et de mise en oeuvre de la législation. La nouvelle directive sur les eaux de baignade traduira cette évolution.

La directive révisée conservera, voire renforcera, la rigueur de la directive actuelle. En effet, elle comprendra toujours des objectifs définis durables et ambitieux, qui devront être atteints dans des délais précis.

La Commission a également l'intention de rationaliser et d'optimiser la gestion pratique de la qualité des eaux de baignade par diverses mesures, notamment la réduction du nombre de paramètres à contrôler, et par l'introduction de nouveaux outils et de paramètres plus fiables. Mais la directive révisée fournira, avant tout, une meilleure information au public.

Ce document ébauche à grandes lignes le contenu escompté et les implications d'une révision de la directive, sans que les divers éléments envisagés ne soient encore cristallisés sous la forme d'articles spécifiques. La Commission cherche à recueillir des critiques constructives sur les approches proposées dans la présente communication et invite toutes les parties intéressées et engagées dans ce domaine à participer à la consultation et à réagir à ce document.

1. Objectif de la présente communication

L'objectif de la présente communication est de lancer une consultation ouverte à l'adresse de toutes les parties intéressées et des intervenants à propos d'une nouvelle directive sur les eaux de baignade -- une nouvelle directive qui garantira au moins le même niveau de protection de l'environnement et de la santé que la directive actuelle mais qui, de surcroît, prendra en considération de nouvelles approches et fera appel à des sciences et des technologies nouvelles. Le but de la consultation est d'apprendre de quelle manière nous pouvons améliorer la législation communautaire sur les eaux de baignade et sa mise en oeuvre.

L'exercice de consultation culminera avec une conférence sur les eaux de baignade qui sera organisée lors de la "Semaine verte" (du 24 au 28 avril 2001), à laquelle toutes les personnes et institutions qui auront répondu à la présente communication seront invitées. L'ensemble des commentaires et des suggestions présentés au cours de la consultation (soit par écrit soit durant la conférence) seront pris en compte par la Commission lors de la rédaction de sa proposition pour l'adoption d'une nouvelle directive sur les eaux de baignade.

La proposition devrait être adoptée par la Commission aux alentours de juin/juillet 2001. La proposition sera alors transmise au Parlement européen et au Conseil en vue d'un débat et d'une décision politiques dans le cadre de la procédure de codécision.

Ce processus en quatre étapes (communication, consultation, conférence, proposition) est analogue à celui que nous avions choisi de suivre pour la préparation de la directive cadre sur l'eau. Il repose sur la transparence, la participation et l'engagement des parties intéressées, et la responsabilité partagée.

La Commission ne cherche pas à décrire la future directive de façon exhaustive mais seulement à en ébaucher la structure. La présente communication se limite donc à mettre en évidence les forces et les faiblesses de la gestion de la qualité des eaux de baignade et à présenter diverses approches possibles pour la nouvelle directive, en se fondant sur l'expérience acquise dans ce domaine.

2. Contexte de la révision de la directive sur les eaux de baignade

Adoption de la directive cadre sur l'eau

L'adoption de la directive cadre sur l'eau a constitué une étape décisive de la synthèse de la législation communautaire environnementale dans le domaine de l'eau, l'idée centrale étant que l'ensemble des directives relatives à l'eau doivent être mises en oeuvre de façon cohérente.

Pour le grand public [1], la directive sur les eaux de baignade joue un rôle clé dans l'amélioration de la qualité de l'eau en général, et dans la réduction des incidences de la pollution sur la santé en particulier. Comme la directive sur les eaux de boisson, qui impose elle aussi des niveaux déterminés de qualité de l'eau potable, la directive sur les eaux de baignade devrait donner l'exemple d'une mise en oeuvre ciblée de la directive cadre sur l'eau, de la directive sur les nitrates et de la directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires.

[1] La qualité de l'eau en général, et des eaux de baignade en particulier, suscite un très grand intérêt de la part des citoyens. Le dernier Eurobaromètre (n° 51.1 de septembre 1999) - sondage d'opinion régulièrement organisé par la Commission - montre, par exemple, que les citoyens européens sont encore très préoccupés de la qualité de l'eau. Pendant plusieurs années, la page d'accueil "Eau" de la DG "Environnement" a figuré parmi les 10 sites les plus visités sur "Europa", le site internet de l'Union européenne.

La directive sur les eaux de baignade a aujourd'hui plus de 25 ans. Au vu de l'approche intégrée adoptée dans la directive cadre sur l'eau et des progrès réalisés par la science, la technologie et la gestion de la qualité, une révision approfondie de la directive sur les eaux de baignade est nécessaire. Cette révision marquera une nouvelle étape dans la refonte de la législation communautaire relative à l'eau, conformément au principe énoncé dans la directive cadre

L'annexe I contient de plus amples informations sur cette la directive cadre et sur les législations et politiques communautaires connexes.

La directive sur les eaux de baignade et sa révision

Parce qu'elle offrait une information fiable et claire concernant la qualité des eaux sur les plages du littoral et dans les zones de baignade des lacs et des rivières, la directive de 1976 [2] a suscité, au sein de la population, une prise de conscience sans précédent sur un thème d'environnement et de santé publique qui la touchait directement et quotidiennement. La directive a également poussé les États membres à s'attaquer au problème des rejets d'eaux résiduaires dans le milieu aquatique, et cela avant même l'élaboration de la directive sur le traitement des eaux résiduaires urbaines.

[2] Directive 76/160/CEE du Conseil du 8 décembre 1975 concernant la qualité des eaux de baignade, JO L 31 du 5.2.1976

Chaque année, la Commission présente des informations sur la qualité des eaux de baignade et sur la mise en oeuvre de la directive, sous la forme d'un rapport annuel. Le dernier rapport - qui porte sur la saison balnéaire 1999 - signale une amélioration constante et non négligeable de la qualité de l'eau dans les zones de baignade. Comme le montre le tableau ci-dessous, les critères de qualité de l'eau définis par la directive sont maintenant respectés dans un nombre croissant de zones de baignade. C'est en particulier le cas dans les zones du littoral. L'amélioration de la qualité des eaux douces intérieures s'est avérée plus délicate à obtenir, probablement parce que ces eaux sont plus vulnérables et plus sensibles aux sources de pollution diffuses.

>EMPLACEMENT TABLE>

*"Conformes" désigne des zones qui sont en conformité avec les normes impératives de la directive 76/160/CE

"Autres" comprend les zones qui ne sont pas en conformité avec la directive, celles pour lesquelles les échantillonnages sont insuffisants et celles où la baignade est interdite.

On doit néanmoins reconnaître que, ces dernières années, l'amélioration de la qualité des eaux côtières n'est plus si nette. A-t-on atteint les limites de ce qu'il est faisable dans ce domaine - Nous ne le pensons pas. Il est possible que la directive dans son état actuel ne puisse pas apporter d'autres améliorations des conditions de baignade, mais nous sommes convaincus qu'une nouvelle directive offrira des possibilités d'amélioration nouvelles. Forts de l'expérience acquise et des résultats obtenus avec la législation existante, nous pouvons intégrer à la nouvelle directive des outils plus sophistiqués et mettre encore davantage l'accent sur l'usage de l'information et la participation du public.

Bien que l'application de la directive de 1976 ait incontestablement relever la qualité des eaux de baignade en Europe, le texte a, au fil des années, fait l'objet de critiques de plus en plus nombreuses pour des motifs d'ordre scientifique et technologique et de gestion. Au chapitre scientifique et technique, les critiques portent sur le fait que:

*certains des paramètres définis dans la directive en vigueur sont obsolètes et d'autres ne sont plus pertinents;

*la surveillance des eaux aurait uniquement pour but d'en vérifier la conformité et non d'apprendre à mieux connaître les eaux de baignade;

*la directive ne précise par les méthodes d'analyse à employer, de sorte que les laboratoires utilisent des méthodes très variées et les résultats ne sont pas entièrement comparables;

*les analyses microbiologiques nécessitent beaucoup de temps, ce qui signifie que, si la non-conformité de l'échantillon est confirmée, l'éventuelle (ré)action destinée à remédier à cette situation interviendra trop tard et le public risquera d'être exposé à une pollution.

En outre, il est devenu clair que la qualité des eaux de baignade n'était pas seulement une question de "contrôle de produit", mais véritablement de gestion de la qualité et d'assurance de la qualité.

Le processus de révision en cours a, en fait, été entamé en 1994, quand la Commission a présenté une première proposition de révision de la directive sur les eaux de baignade. Cette proposition n'a pas été adoptée par le Conseil pour des raisons tant scientifiques et techniques que politiques [3]. Cependant, grâce aux débats provoqués par la proposition de 1994, des études et des faits nouveaux concernant la gestion de la qualité des eaux se sont fait jour. Outre qu'ils confirmaient que la proposition de 1994 était devenue elle-même obsolète et difficilement défendable, ces éléments nouveaux montraient clairement la nécessité de lier la directive révisée sur la qualité des eaux de baignade à la directive cadre sur l'eau. Ainsi, plutôt que de poursuivre le processus d'adoption de la proposition de 1994, la Commission s'est lancée dans la préparation d'une nouvelle proposition. (Afin de faire place nette pour la nouvelle proposition, le texte de 1994 a été formellement abrogé.)

[3] Voir Proposition de directive du Conseil relative à la qualité des eaux de baignade, COM(94)36 final; avis du Parlement européen en première lecture sur la proposition de directive du Conseil relative à la qualité des eaux de baignade, A4-0395/96 su 13 décembre 1996; et proposition modifiée de directive du Conseil relative à la qualité des eaux de baignade, COM(97)585 final.

3. Principes sous-tendant la révision

Se fondant sur l'expérience acquise durant plus de 15 années d'application de la directive existante et tenant compte des nombreuses études menées jusqu'à présent, la Commission énonce les principes suivants:

1. Les critères de qualité des eaux sont incontournables. Ils doivent être ambitieux et juridiquement contraignants. Il faut être réalistes et reconnaître que le "risque zéro" est impossible à garantir. Même si toutes les mesures possibles ont été prises pour obtenir ou préserver une bonne qualité des eaux, il existe toujours le risque d'une défaillance ou d'un accident. Par exemple, la qualité des eaux pourrait être altérée par le débit accru d'un cours d'eau à la suite de fortes pluies ou par la panne d'une station d'épuration. La possibilité de défaillances et d'accidents plaide toutefois en faveur de critères ambitieux. Si l'on limite au maximum l'incidence régulière de l'activité humaine sur la qualité des eaux de baignade et si l'on diminue, autant que possible, le niveau 'normal' de contaminants dans une zone de baignade, l'impact d'une pollution imprévue peut être atténué.

2. La gestion de la qualité des eaux de baignade n'est pas simplement une question de surveillance de la qualité. Il convient d'avoir une connaissance approfondie de l'ensemble des procédés permettant de déterminer la qualité des eaux, et la variabilité de celle-ci. Cependant, il est également nécessaire de prendre des mesures visant à préserver ou à obtenir une bonne qualité des eaux et à minimiser l'incidence des activités humaines. Ce faisant, il est important de considérer ce qui se passe au-delà de la zone de baignade elle-même ou de ses abords - autrement dit, de tenir également compte de l'arrière-pays pour ce qui est de l'aménagement du territoire, des rejets en amont, etc. C'est pourquoi, la nouvelle directive sur les eaux de baignade ne se limitera pas à la surveillance de la qualité des eaux sur les sites, mais s'attaquera également aux sources de pollution, en particulier aux rejets d'eaux résiduaires et aux ruissellements à partir de terres agricoles. Ces sources de pollution devront également être recensées et traitées dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques prévus par la directive cadre sur l'eau.

3. Il découle des deux principes précédents qu'il est plus que jamais nécessaire de disposer d'informations de bonne qualité en temps quasi réel concernant les zones de baignade. Le public a besoin de ces informations pour décider, en connaissance de cause, si et où il ira se baigner; les autorités compétentes en ont elles aussi besoin pour prendre des décisions à long terme en matière de gestion de la qualité des eaux. Des informations exhaustives devraient être diffusées par ceux qui les collectent - les autorités locales, régionales ou nationales des États membres - et, en second lieu, par la Commission européenne.

4. Questions spécifiques concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade

4.1. Identification des zones de baignade

Dans de nombreux États membres, la population jouit d'un droit élémentaire d'usage des eaux de surface (rivières, lacs ou littoral), sauf dans les zones dont l'accès a été clairement interdit. Cela signifie que n'importe quelle étendue d'eau dans l'UE pourrait être utilisée pour la baignade et devrait donc être surveillée et gérée au titre de la directive sur les eaux de baignade. Il faut cependant être réalistes et reconnaître que cela est pratiquement impossible. (Toutefois, si l'ensemble de la législation communautaire dans le domaine de l'eau était intégralement et correctement appliquée, toutes les eaux d'Europe atteindrait un niveau de qualité élevé qui les rendrait utilisables pour la baignade!)

La directive 76/160/CEE ne donne aucune définition du terme "baignade" et les définitions de "zone de baignade" et "eaux de baignade" offrent trop de possibilités d'interprétation différentes. La nouvelle directive devrait corriger ces lacunes en introduisant des définitions claires et sans équivoque. Ces définitions tiendront compte du fait que toutes les eaux ne peuvent pas être identifiées comme étant des "eaux de baignade", mais aussi que les eaux de baignade servent principalement à des activités de loisir et de tourisme. Les nouvelles définitions pourraient donc s'inspirer des formulations suivantes:

*La directive révisée concernerait "la qualité des eaux de baignade à l'exception des eaux destinées aux usages thérapeutiques, des eaux de piscine et des eaux captives qui sont soumises à une désinfection chimique".

*Aux fins de la directive, on entend par "baignade", tout contact corporel direct avec l'eau impliquant une immersion de la tête et/ou un risque d'ingestion du liquide.

*Les eaux identifiées comme étant des eaux de baignade sont constituées de l'ensemble des eaux intérieures de surface, courantes ou stagnantes, des eaux de transition et des eaux côtières qui:

*font l'objet d'une promotion active - à l'échelle locale, régionale, nationale ou internationale - en faveur de la baignade (ou sont susceptibles de faire l'objet d'une telle promotion dans un avenir prévisible) et/ou- sont régulièrement utilisées pour la baignade par la population locale et/ou les visiteurs.

*On entend par "zone de baignade", le lieu défini/distinct dans la limite des eaux de baignade où, en moyenne durant la saison balnéaire, se regrouperont le plus grand nombre de baigneurs.

*On entend par "saison balnéaire", la période pendant laquelle la présence de baigneurs peut être envisagée, compte tenu des usages locaux, y compris les éventuelles dispositions locales concernant la pratique de la baignade, et des conditions météorologiques.

Les zones de baignade identifiées comme telles devront être rendues publiques et notifiées à la Commission européenne.

La directive 76/160/CEE ne prévoit aucun mécanisme permettant de revenir sur l'identification des eaux de baignade. Or, il est possible que certaines zones perdent leur fonction d'eaux de baignade en raison d'une modification des usages (si, par ex., la population locale va se baigner en aval de la rivière ou en un autre point de la côte), de la structure de la zone (par ex., construction d'une marina aux alentours), de l'usage de la zone (par ex., la zone de baignade devient une zone ostréicole ou une zone de protection de la nature). La nouvelle directive devrait prévoir un mécanisme permettant de revenir sur l'identification des eaux de baignade lorsque de tels changements interviennent et peuvent être prouvés.

4.2. Conformité

L'une des faiblesses de la directive existante est le poids trop grand accordé à la surveillance: pour qu'une eau soit conforme, il suffit qu'une proportion déterminée des échantillons satisfasse les critères dont le respect est impératif.

La directive révisée devrait mettre davantage l'accent sur l'application de mesures de gestion adaptées et rapides, sans toutefois oublier que les objectifs de qualité des eaux doivent également être atteints. En vertu du nouveau dispositif, les exigences porteront non seulement sur la conformité aux critères de qualité mais également sur la réponse donnée en cas de non-respect de ces critères. Ce changement d'éclairage, qui fait passer la directive de la surveillance de la qualité à la gestion de la qualité des eaux de baignade, s'harmonise avec les principes énoncés dans la directive cadre sur l'eau.

La nouvelle directive devrait prévoir des obligations formelles concernant l'adoption de mesures immédiates, pendant la saison balnéaire, pour répondre à un non-respect occasionnel des critères et de mesures à long terme en cas d'infraction "structurelle". Le texte devrait stipuler que, lorsque des eaux de baignade ne satisfont pas aux critères requis, leurs gestionnaires seront tenus de prendre, dans un délai donné (fixé par la Commission), les mesures de gestion qui s'imposent pour réduire ou éliminer le risque de pollution/contamination ou éviter que des populations ne soient exposées à cette pollution/contamination.

En fonction des circonstances, les mesures appropriées pourraient comprendre l'implantation de signaux d'avertissement, la mise en place d'infrastructures adaptées ou de contrôle des rejets, le développement de plans de gestion des plages ou encore l'interdiction de la baignade jusqu'à ce que la qualité des eaux atteigne (retrouve) le niveau requis. Une grande variété de mesures de gestion est donc possible, mais celles-ci devraient toujours comprendre: une information active du public, une recherche des causes des problèmes et l'établissement d'un programme de mesures correctrices (à court et/ou long terme) assorti d'un calendrier et d'un budget adaptés.

4.3. Investigations et surveillance

Aux termes de la directive 76/160/CEE, les États membres sont tenus de surveiller les eaux pendant la saison balnéaire. Le statut de la plage est ensuite déterminé par calcul sur la base du nombre d'échantillons qui satisfont ou non les critères de qualité. Cette méthode ne fournit aucune information circonstancielle supplémentaire qui permette d'interpréter correctement les résultats des prélèvements. Ni le gestionnaire de la plage concernée ni la population ne disposent des outils nécessaires à une meilleure compréhension du "comportement" des eaux ou de la zone de baignade.

Pour remédier à ce déficit d'information, la directive révisée inviterait l'autorité responsable de la gestion de la plage à dresser un profil de plage en décrivant, quantifiant, analysant et localisant toutes les sources potentielles de pollution ou de contamination à l'intérieur ou aux abords de la zone de baignade. Ce profil fournirait une somme considérable d'informations circonstancielles qui pourraient être utiles à la planification à long terme de programmes de préservation ou d'amélioration des plages, comme liste de contrôle en cas de pollution, comme base d'investigation et comme outil majeur d'information du public.

Cependant, une investigation ponctuelle n'est pas suffisante aux fins de la gestion d'une zone de baignade. Une surveillance constante de la qualité des eaux est également nécessaire pour savoir si, quand et comment des mesures doivent être prises - et pour évaluer l'efficacité de ces mesures.

L'actuelle directive sur les eaux de baignade impose certes aux États membres d'élaborer un programme de surveillance, mais cette surveillance est fondée sur un régime uniforme de prélèvements bimensuels, lesquels peuvent être réduits quand la bonne qualité des eaux est confirmée. En outre, ce régime ne permet pas une exploitation très efficace des ressources affectées aux activités de prélèvement. Aux termes de la directive révisée, les programmes de surveillance devront être conçus de manière à assurer l'utilisation la plus efficace possible des ressources destinées aux prélèvements, pour surveiller, par exemple, les zones de baignade qui sont le plus exposées à des variations de la qualité des eaux. La nouvelle approche autoriserait un régime de prélèvements "minimal" (bimensuel, par exemple) pour les plages présentant des antécédents confirmés de bonne qualité des eaux et exigerait un régime renforcé (hebdomadaire, par exemple) pour les plage dont les eaux sont de mauvaise qualité ou de qualité variable. Parallèlement, il importera d'adopter des dispositions concernant le contrôle de la qualité des prélèvement, le transport des échantillons, les méthodes d'analyse et le traitement des données.

4.4. Évolution de la qualité des eaux

En vertu de la directive existante, une évaluation de la qualité des eaux de baignade est réalisée sur la base des résultats des prélèvements d'une seule saison balnéaire. Cette méthode ne fournit cependant qu'un "instantané" de la qualité des eaux et ne prend pas en considération son évolution inter-saisonnière - qu'elle soit négative, positive ou neutre. Certaines zones de baignade peuvent ainsi être interdites le temps d'une saison balnéaire sur la base d'un mauvais échantillon même si, sur le long terme, la qualité des eaux à cet endroit est plus que satisfaisante.

Il est donc jugé important de considérer les résultats obtenus par chaque zone de baignade sur une période de 3 à 5 ans.

Cela ne signifie pas que le non-respect des critères de qualité au cours de la saison balnéaire même ne doit pas être pris en compte ou que les mauvais résultats d'une plage à cette période n'ont pas d'importance. Le non-respect des critères de qualité appelle dans tous les cas une investigation et des explications. Toutefois, avant l'adoption de toute mesure importante, il est essentiel de considérer les résultats et les perspectives à long terme de chaque zone de baignade.

4.5. Définition des critères et méthodes d'analyse

La directive existante comprend des paramètres microbiologiques (santé publique) et des paramètres physico-chimiques (environnement/écologie). Depuis son adoption en 1976, un certain nombre d'autres directives ont repris à leur compte quelques uns de ces paramètres physiques et chimiques. En outre, la directive cadre sur l'eau aborde directement les aspects écologiques des masses d'eau. En particulier, l'article 6 et l'annexe IV de la directive cadre contiennent des dispositions relatives aux "zones protégées" dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques. Cela signifie, en pratique, que la directive cadre contient des critères spécifiques relevant de la catégorie "environnement/écologie". La directive révisée sur les eaux de baignade peut par conséquent se centrer sur les critères "sanitaires".

L'utilisation de ces paramètres "sanitaires" comme base de définition des critères de qualité des eaux suscite un vaste débat. La polémique tourne essentiellement autour du fondement scientifique des critères. On reconnaît qu'il existe certaines limites aux études (en particulier épidémiologiques) qui peuvent être menées en ce qui concerne la qualité des eaux de baignade. Cependant, les études disponibles indiquent bien clairement qu'il existe une corrélation entre la pollution (fécale) des eaux et la santé publique.

En ce qui concerne la définition des critères, l'expérience de la nouvelle directive sur les eaux de boisson a montré que les recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pouvaient servir de point de départ scientifique pour le développement de critères communautaires. Nous avons donc l'intention de poursuivre la même approche pour la révision de la directive sur les eaux de baignade, en prenant en compte la protection de la santé publique et un rapport coût/bénéfice réaliste. Dans son projet de lignes directrices sur les eaux de plaisance [4], l'OMS propose les entérocoques intestinaux comme étant le meilleur indicateur de la contamination microbiologique des eaux côtières. L'OMS est parvenue à cette conclusion après avoir passé au crible l'ensemble de la littérature scientifique publiée sur ce thème et pris connaissance d'une étude épidémiologique menée par Kay et al. [5]. La Commission y ajouterait Escherichia Coli comme indicateur de la contamination microbiologique des zones de baignade en eaux douces [6].

[4] Guidelines for safe recreational water environments: Coastal and fresh-waters -- projet pour consultation réf. EOS/Draft/98.14, Genève, octobre 1998

[5] Kay, D., Fleisher, J.M.,Salmon, R.L., Wyer, M.D., Godfree, A.F., Zelenauch-Jacquotte, Z. and Shore, R; 1994 Predicting Likelihood of gastroenteritis from sea bathing; results from a randomized exposure. Lancet, 344 (8927), 905-909.

[6] Van Asperen IA, Medema GJ, Borgdorff MW, Sprenger MW, Havelaar AH. 1997 Risk of gastroenteritis among triathletes in relation to faecal pollution of fresh waters. Int. Journal of Epidemiology, (27) 309-315.

Cependant, ces lignes directrices sont encore au stade de l'examen par des pairs. Sans vouloir influencer les conclusions de cet examen ni formuler aucun jugement sur la validité de ces micro-organismes en termes de valeur paramétrique pour la directive révisée, la Commission souhaiterait avancer les valeurs indicatives suivantes afin d'orienter la discussion:

pour les eaux côtières: 50 entérocoques intestinaux/100 ml pour les eaux douces: 400 Escherichia Coli/100 ml.

La Commission insiste sur le fait qu'à ce stade ces valeurs spécifiques ne constituent pas une proposition définitive, mais que les critères qui figureront dans sa proposition finale s'inspireront des recommandations qui auront en fin de compte été émises par l'OMS.

Le débat autour des critères de qualité trouve essentiellement son origine dans la diversité des méthodes d'analyse employées par les laboratoires européens (ce qui explique que les résultats des différents laboratoires ne soient pas toujours compatibles). Le principal problème vient des écarts entre l'exactitude/incertitude des différentes méthodes. La Commission préconise par conséquent d'associer à chaque paramètre une seul et unique méthode (ISO ou CEN).

L'analyse des paramètres microbiologiques prend encore beaucoup de temps (il faut 12 à 48 heures avant que les résultats ne soient confirmés) et n'est donc pas vraiment adaptée à une (ré)action rapide ou immédiate en cas de pollution/contamination. C'est pourquoi nous envisagerions d'utiliser deux indicateurs "instantanés" pour détecter les événements anormaux: l'écart par rapport au pH et/ou à la turbidité "normal(e)" pour les eaux douces et l'écart par rapport à la salinité "normale" pour les eaux côtières. Il est clair que nous ne pouvons pas définir un critère global de "normalité" pour ces paramètres, car certaines eaux douces sont naturellement plus alcalines ou acides ou troubles que d'autres, et il existe une différence de salinité entre la mer du Nord et la mer Méditerranée. Néanmoins, une variation du pH/de la turbidité ou de la salinité par rapport à des conditions "normales" pour la zone de baignade concernée indiquerait, en tout état de cause, qu'il a/a eu un apport d'eaux "douteuses" - des eaux de pluie ou des eaux résiduaires, par exemple - méritant une investigation.

Dès que les tests rapides en cours de développement pour des mesures in situ seront jugés stables et fiables, la Commission encouragera et favorisera naturellement leur utilisation.

La croissance massive d'algues (toxiques) et/ou de macrophytes est un problème de plus en plus préoccupant. Bien que nous ne connaissions pas encore les mécanismes de cette prolifération ou que nous ne sachions pas dans quelles circonstances ces algues deviennent toxiques, nous savons néanmoins qu'il existe une forte corrélation entre ces phénomènes et l'élévation de la quantité de nutriments et de la température dans l'eau. La température de l'eau dépend des conditions météorologiques, sur lesquelles nous n'avons pas vraiment prise, mais l'élévation des niveaux de nutriments est essentiellement due à l'activité humaine et peut donc être maîtrisée, ou du moins influencée. Il semble par conséquent logique d'inclure dans la nouvelle directive un paramètre relatif aux nutriments. La nouvelle directive devrait, en tout état de cause, contenir une forme de protocole énumérant les mesures à prendre en cas de prolifération d'algues et de macrophytes.

4.6. Obligation d'agir

La directive existante ne contient aucune obligation d'agir ou de réagir lorsque la qualité de l'eau est mauvaise ou lorsqu'elle se détériore (de façon accidentelle ou chronique). La nouvelle directive devrait prévoir une obligation d'agir en vue d'obtenir des résultats dans un certain délai, lequel serait limité mais raisonnable.

Diverses mesures sont envisageables: recherche des causes de la détérioration de la qualité des eaux, amélioration de la collecte et du traitement des eaux résiduaires, gestion des déversoirs d'orage et fermeture permanente ou temporaire des zones de baignade. Cependant, les mesures ne devraient pas seulement être prises en réaction à un problème au niveau de la qualité des eaux. Il faudrait également envisager des mesures préventives telles que la maîtrise et la surveillance des émissions, et l'implantation de signaux d'avertissement dans les zones de baignade pour indiquer dans quelles conditions la qualité des eaux ne peut être garantie. Par "mesures", on entend donc une action préventive autant qu'une réaction vis-à-vis d'un événement particulier.

Il faut également souligner que ces mesures ne devraient pas être uniquement se limiter à celles qui sont prescrites par le reste de la législation sur l'environnement, dans des textes tels que la directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires ou la directive sur les nitrates. Au contraire, toutes les mesures nécessaires devraient être prises pour améliorer la qualité des eaux et/ou éviter que la population n'entre en contact avec des eaux de baignade polluées.

On pourrait également encourager les équipes de gestion, en particulier dans les plus stations balnéaires les plus importantes, à prendre des mesures complétant les prescriptions de base de la directive, afin de rendre leurs zones de baignade plus attirantes.

4.7. Prévision de la qualité de l'eau

L'idéal en matière de gestion de la qualité des eaux serait d'être capable de prévoir cette qualité à tout moment. Ce n'est malheureusement pas possible, à l'heure actuelle, sur bien des sites. Compte tenu des connaissances scientifiques et techniques que nous possédons, la surveillance de la qualité des eaux n'est encore, dans une large mesure, qu'une évaluation a posteriori. De nombreuses études sont en cours pour mettre au point des modèles de qualité des eaux qui tiennent compte d'une grande variété d'influences possibles. Ces recherches ont jusqu'ici donné d'assez bons résultats quand il s'agit de bassins hydrographiques de petites dimensions ou de bassins qui ne sont exposés qu'à un petit nombre de sources potentielles de pollution distinctes. Cependant, mettre en oeuvre des modèles de prévision sophistiqués pour l'ensemble des zones de baignade relève de l'utopie. C'est pourquoi il faut peut-être réserver ce type d'action aux stations balnéaires les plus importantes. Cela étant dit, il convient d'encourager et de soutenir tout progrès nouveau en matière de prévision de la qualité des eaux.

En dehors des modèles informatiques sophistiqués, des méthodes plus simples de prévision sont déjà à l'oeuvre. Par exemple, dans des zones où des apports massifs d'eaux de pluie par le biais d'un cours d'eau sont susceptibles d'altérer temporairement la qualité des eaux, on peut relier les drapeaux avertisseurs implantés sur la plage à des limnimètres situés dans le cours d'eau. La Commission considère que les gestionnaires de plage devraient chercher à adopter ou à mettre au point des méthodes prédictives adaptées à leur zone de baignade. Un jour, il sera peut-être même possible de prévoir la qualité des eaux en utilisant l'imagerie et la télédétection par satellite.

4.8. Nécessité d'information, participation publique et établissement de rapports

En raison de la nature spécifique des eaux de baignade, le risque zéro ne peut être garanti. C'est pourquoi, dans la mesure où nous ne pouvons pas encore prévoir la qualité des eaux, il est essentiel de fournir au public tous les éléments qui lui permettent de décider en connaissance de cause si et où il ira se baigner. La nouvelle directive sur les eaux de baignade mettra davantage l'accent sur l'information et, en particulier, sur l'offre active d'une information de meilleure qualité.

La directive existante impose aux États membres de faire rapport des résultats de la surveillance des eaux à la Commission avant le 31 décembre de chaque année. La Commission compile l'ensemble de ces données dans son rapport annuel, qui est publié avant l'ouverture de la saison balnéaire suivante, fournissant ainsi des indications sur la qualité des eaux à laquelle on peut s'attendre. Ce cycle ou exercice présente cependant quelques inconvénients majeurs: l'information contenue dans le rapport est obsolète puisque la qualité des eaux de la saison balnéaire précédente n'est pas nécessairement celle à laquelle on peut s'attendre pour la suivante - des activités d'amélioration ont pu être menées, les conditions météorologiques ont pu changer, des apports nouveaux ou différents ont pu intervenir. En outre, dans cette logique d'établissement de rapports, l'aspect préventif est totalement inexistant.

La directive devrait imposer aux autorités compétentes d'adopter de nouvelles méthodes pour informer le public de façon active sur la qualité des eaux de baignade, y compris sur tous les facteurs connus qui pourraient déterminer la qualité des eaux. Ces informations devraient être disponibles à tout moment dans la zone de baignade. Le public devrait également avoir facilement accès à tout moment au profil de chaque plage et à ses antécédents en matière de qualité des eaux. Le meilleur moyen de communication serait l'internet: les profils des zones de baignade, les cartes, les activités de surveillance de la qualité des eaux, les programmes d'action peuvent être facilement présentés sur des sites locaux, régionaux ou même nationaux. Ces sites devraient être facilement accessible à tous - citoyens, ONG, autorités réglementaires ou chercheurs - par le biais d'un ordinateur personnel, dans une bibliothèque ou encore dans un office du tourisme. Cependant la diffusion de ces informations ne devrait pas se faire uniquement pas le biais de l'internet, mais également par d'autres médias plus conventionnels tels que la presse locale, des dépliants dans les lieux publics, etc.

Les "effets secondaires" positifs de la mise à la disposition du public de ces informations seraient, premièrement, que celui-ci pourrait signaler l'existence de pollution ou de pollution présumée et, deuxièmement, qu'il comprendrait mieux les problèmes rencontrés et les efforts déployés par les gestionnaires de la qualité des eaux.

Lorsque de mesures correctrices s'imposent, et notamment mais pas uniquement lorsque ces mesures comprennent d'importants travaux d'infrastructure, le public devrait être autorisé à participer à l'élaboration des programmes d'action nécessaires.

4.9. Mise à jour de la directive sur les eaux de baignade

La modification des objectifs environnementaux et sanitaires et la définition des grandes lignes de gestion devraient être de la responsabilité du Parlement européen et du Conseil, sur propositions de la Commission. Cependant, nous ne voulons pas que la nouvelle directive soit verrouillée pendant les 25 prochaines années sans aucune possibilité de mise à jour rapide en cas de progrès scientifiques et techniques. Par exemple, les recherches en cours pourraient donner jour à de nouveaux indicateurs dont l'intégration rapide à la directive pourrait garantir, avec une plus grande fiabilité et moyennant des coûts moindres, des niveaux de protection identiques sinon meilleurs.

L'incorporation de telles modifications devrait être possible par le recours à un comité de gestion conformément à la décision 1999/468/CE [7]. Cette procédure s'inscrirait dans le cadre des rapports interinstitutionnels compte tenu du rôle du Parlement européen et sous réserve du droit d'initiative de la Commission européenne. Ce comité de gestion devrait intervenir lors de la modification de certains aspects précis des dispositions scientifiques et techniques de la directive sur la base des meilleures informations disponibles.

[7] Décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p. 26)

5. Portée de la nouvelle directive sur les eaux de baignade

Il est clair que la nouvelle directive sur les eaux de baignade ne sera pas seulement une directive axée sur les "résultats" mais plutôt une directive combinant "efforts et résultats". Elle ne s'intéressera pas seulement à la surveillance de la qualité des eaux, mais s'attaquera aussi de façon active aux sources de pollution, en particulier aux problèmes de rejets d'eaux résiduaires et du ruissellement des terres agricoles. Ces sources de pollution devront également être identifiées et traitées dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques prévus par la directive cadre sur l'eau.

La mise en oeuvre de la nouvelle directive constituera un bon indicateur de l'efficacité de la mise en oeuvre de la directive sur les eaux urbaines résiduaires et de la directive sur les nitrates. En outre, dans la mesure où l'application de la nouvelle directive sera déjà bien avancée avant que les premières échéances de la directive cadre sur l'eau ne courent, la directive sur les eaux de baignade contribuera à orienter l'établissement et l'exécution des plans de gestion des bassins hydrographiques.

Conformément aux dispositions applicables du traité et en accord avec celles de la récente directive cadre sur l'eau, la Commission entend asseoir sa future proposition de directive révisée concernant la qualité des eaux de baignade sur l'article 175, paragraphe 1, du traité. La procédure d'adoption suivra par conséquent l'article 251 du traité (procédure de codécision).

6. Comment réagir au présent document -

Outre les institutions européennes - Parlement européen, Conseil, Comité des régions et Comité économique et social - toutes les parties intéressées et impliquées, telles que la communauté scientifique et technique, les États membres, les autorités régionales et locales, les usagers de l'eau, l'industrie du tourisme et les ONG protectrices de l'environnement et des consommateurs, sont invitées à adresser à la Commission leurs commentaires sur le présent document. La Commission cherche à recueillir des critiques constructives, y compris d'éventuelles suggestions, en vue d'améliorer ou de modifier les approches proposées.

Les réactions à la présente communications devront être adressées, avant le 1er mars 2001, à:

Commission européenne Direction générale "Environnement" Unité "Protection des eaux, conservation des sols, agriculture" Avenue Beaulieu 9, bureau 3/133 1160 Bruxelles Belgique

Les contributions par courrier électronique sont particulièrement encouragées, à l'adresse suivante: Env-Water@cec.eu.int

Annexe I: Législation et politiques européennes connexes

Trois directives présentent un intérêt particulier pour la nouvelle directive sur les eaux de baignade: la directive sur le traitement des eaux résiduaires urbaines, qui s'attaque aux sources ponctuelles de pollution les plus manifestes, la directive sur les nitrates et la directive cadre sur l'eau, qui permettront de détecter et de juguler des sources diffuses de pollution.

Les mesures de gestion prévues dans la directive révisée sur les eaux de baignade pour les eaux côtières devraient également s'inspirer de l'approche décrite par la Commission dans sa récente communication sur l'aménagement intégré des zones côtières [8]. Dans ce contexte, la mise en oeuvre de la directive devrait être coordonnée avec d'autres législations et réglementations comme cela a été suggéré dans la proposition de la Commission en vue d'une recommandation [9] du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en oeuvre d'une stratégie d'aménagement intégré des zones côtières.

[8] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'aménagement intégré des zones côtières: une stratégie pour l'Europe (COM/2000/547 final).

[9] Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en oeuvre d'une stratégie d'aménagement intégré des zones côtières en Europe (COM/2000/545 final).

La directive cadre sur l'eau et la directive révisée sur les eaux de baignade: cohérence et renforcement

La politique communautaire de l'eau a récemment été restructurée en profondeur par l'adoption de la directive cadre sur l'eau [10] dont les principaux objectifs sont les suivants:

[10] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau; les références du JO ne sont pas encore disponibles.

*étendre la protection des eaux à toutes les eaux souterraines et superficielles, y compris les eaux côtières, et parvenir pour ces eaux à un "bon état" dans un délai de 15 ans, en respectant une dimension écologique satisfaisante;

*organiser la gestion intégrée des bassins hydrographiques par-delà les frontières administratives et politiques, grâce à des programmes d'action coordonnés;

*maîtriser les émissions et les rejets par le biais d'une "approche combinée" faisant appel à des valeurs limites d'émission et des normes de qualité, assortie d'une obligation d'élimination progressive de substances dangereuses particulières;

*introduire des politiques de tarification de l'eau qui incitent à l'utilisation durable et à la protection des ressources en eau;

*amener les citoyens à s'impliquer davantage en renforçant la participation du public.

Lorsqu'elle a présenté sa proposition de directive cadre sur l'eau, la Commission a mis en avant la contribution distincte de la directive sur les eaux de baignade à l'intégration de la politique de l'environnement et de la politique du tourisme, ainsi que les avantages d'une directive ayant une identité claire et distincte. Cela étant dit, la directive sur les eaux de baignade (comme, en fait, d'autres éléments de la législation communautaire relative à l'eau tels que la directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires [11] et la directive sur les nitrates [12]) devra être étroitement coordonnée avec la directive cadre sur l'eau. Les dispositions suivantes de la directive cadre sur l'eau concrétiseront cette approche:

[11] Directive 91/271/CEE du Conseil relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, JO L 135 du 30.5.1991.

[12] Directive 91/676/CEE du Conseil concernant la pollution des eaux par les nitrates de sources agricoles, JO L 375 du 31.12.1991.

*Un objectif général de "bon état écologique" ou de "bon état" (bonne qualité chimique et écologique) pour toutes les eaux (article 4, paragraphe 1, point a);

*auquel viennent s'ajouter des objectifs spécifiques pour les "zones protégées" telles que les masses d'eau utilisées pour le captage d'eau potable, les eaux de baignade et les zones désignées aux fins de la protection d'habitats ou d'espèces (article 4, paragraphe 1, point c, article 6 et article 7);

*Intégration cohérente des dispositions destinées à la protection des eaux de baignade dans les plans de gestion des bassins hydrographiques et les programmes de mesures (articles 13 et 11).

La directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires

Les principaux objectifs de la directive sont:

*Protection de l'environnement contre une détérioration due à des rejets d'eaux urbaines résiduaires ainsi qu'à des rejets industriels provenant de certains secteurs industriels et des eaux résiduaires biodégradables.

*Obligation de collecte et de traitement des eaux résiduaires dans toutes les zones où la population et/ou l'activité économique sont suffisamment concentrées ("agglomérations").

*Traitement des eaux résiduaires conforme à des critères environnementaux définis.

*Traitement secondaire (biologique) systématique, un traitement plus rigoureux étant obligatoire dans les systèmes de collecte des zones dites "sensibles"; ces zones contiennent des eaux eutrophes ou potentiellement eutrophes, des eaux utilisées pour le captage d'eau potable ou destinées à cette utilisation et présentant de fortes teneurs en nitrates; et des eaux dont le traitement plus rigoureux est imposé pour satisfaire les dispositions d'autres directives (par ex. la directive sur les eaux de baignade). Exceptionnellement pour les rejets dans les eaux de mer, le traitement primaire peut être appliqué à titre dérogatoire, sous réserve de l'approbation de la Commission.

*Échéances: fin 1998, fin 2000 et fin 2005, en fonction du volume des rejets et des caractéristiques des eaux concernées.

La directive sur les nitrates

L'objectif de la directive sur les nitrates est simple: réduire la pollution existante par les nitrates à partir de sources agricoles et prévenir toute nouvelle pollution de ce type. Cela signifie concrètement une réduction de l'eutrophisation dans les mers, les rivières et les lacs et un plafonnement des niveaux de nitrates à 50 mg/l, grâce à de meilleures conditions de stockage et d'épandage des effluents d'élevage et des fertilisants et à une protection renforcée des sols contre l'érosion dans le cadre de codes de bonne conduite et de programmes d'action.

Outre qu'elle altère les eaux en augmentant le niveau des nutriments, la pollution d'origine agricole peut également être source de pollution microbiologique par fuite ou ruissellement des effluents d'élevage. Cela crée des problèmes parfois difficiles à résoudre, lors d'étés pluvieux, sur les plages qui sont sous l'influence de cours d'eau ou de bassins versants présentant de fortes densités de bétail. Les bonnes pratiques agricoles prévues par la directive sur les nitrates peuvent prévenir ou diminuer notablement ce type de pollution.