19.3.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 64/1

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Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de la France, qui couvre la période 2008-2012.

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En 2008, la crise financière mondiale a accentué le ralentissement de la croissance en affaiblissant la confiance des consommateurs et des entreprises et en durcissant les conditions de crédit. En raison de l'effondrement de la production industrielle au cours du quatrième trimestre de 2008, le PIB annuel devrait reculer considérablement en 2009. Les principaux défis à relever pendant cette période de ralentissement sont la stabilisation du secteur financier, le rétablissement de la confiance des consommateurs et des entreprises et le soutien à l'investissement. Le fléchissement de l'activité économique aura une incidence significative sur les finances publiques: le déficit a en effet dépassé 3 % du PIB en 2008, comme l'a annoncé le ministre français de l'économie, de l'industrie et de l'emploi dans une lettre adressée au membre de la Commission chargé des affaires économiques et monétaires le 6 février 2009, et il devrait dépasser 5 % du PIB en 2009 selon les prévisions intermédiaires établies en janvier 2009 par les services de la Commission. Ces prévisions tiennent compte également de l'effet de 0,8 % du PIB sur le solde budgétaire du plan de relance adopté en décembre, qui met essentiellement l'accent sur l'anticipation de l'investissement public et l'octroi d'un soutien financier aux entreprises. Le gouvernement a mis en œuvre un certain nombre de réformes structurelles, qui devraient avoir un effet positif sur la croissance potentielle de l'économie.

(3)

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une croissance du PIB positive tout au long de la période de programmation. Après avoir ralenti à environ 1 % en 2008, elle devrait encore ralentir en 2009 pour s'établir dans une fourchette de 0,2 %-0,5 %, avant de retrouver un rythme d'environ 2 % en 2010 puis de 2,5 % sur le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance particulièrement optimistes. Cette évaluation tient compte de la très forte contraction du PIB au cours du quatrième trimestre de 2008 et des sombres perspectives économiques fondées sur le faible niveau des indices de confiance et sur le très net recul annoncé de l'investissement et des échanges, mais aussi des effets sur la croissance du plan de relance et de la loi de modernisation de l'économie (3). Compte tenu de l'évolution récente des prix du pétrole et de l'intensité du ralentissement de l'activité économique mondiale, les projections du programme en matière d'inflation semblent optimistes pour 2009, mais elles peuvent être considérées comme réalistes pour les années suivantes. Le 6 février, les autorités française ont informé la Commission que les prévisions macroéconomiques et les prévisions relatives aux finances publiques allaient être revues.

(4)

Pour 2008, le déficit des administrations publiques est estimé à 3,2 % du PIB dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission, soit 0,3 % de plus que ce qu'envisage le programme, mais ce chiffre a été confirmé dans la lettre du ministre du 6 février (4). La différence de 0,9 % du PIB par rapport à l'objectif de la mise à jour précédente (2,3 % du PIB) s'explique largement par i) un résultat moins bon qu'escompté en 2007 (0,3 % du PIB), ii) une croissance du PIB réel beaucoup plus faible en 2008 que ce que prévoyait la mise à jour précédente et qui a fait chuter les recettes fiscales par rapport aux prévisions (de 0,3 % du PIB), et iii) des paiements d'intérêts plus élevés dus aux effets d'une inflation plus importante en 2008 sur le coût du service de la dette pour les obligations indexées sur l'inflation (0,2 % du PIB).

(5)

La version actualisée table sur un objectif de déficit pour 2009 de 3,9 % du PIB, contre 5,4 % dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission. L'aggravation du déficit en 2009 est due au fonctionnement des stabilisateurs automatiques, en réaction au ralentissement de l'activité économique, mais aussi à l'effet du plan de relance budgétaire de décembre 2008 s'élevant à 0,8 % du PIB. Plus récemment, le gouvernement a annoncé un objectif de déficit plus élevé de 4,4 % du PIB (5). Le déficit structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) devrait atteindre, selon les informations fournies dans la version actualisée du programme de stabilité et tel qu'il a été recalculé par les services de la Commission, 3 % du PIB en 2009 contre 2,5 % en 2008. Cette orientation budgétaire peut être considérée comme expansionniste et peut être entièrement expliquée par l'impulsion budgétaire liée au plan de relance.

(6)

La stratégie budgétaire à moyen terme de la France décrite dans le programme vise à atteindre l'objectif à moyen terme (OMT), un budget équilibré en termes structurels, en 2012. Selon les projections du programme révisées dans la lettre précitée du 6 février, le déficit des administrations publiques devrait atteindre en 2009 le niveau record de 4,4 % du PIB (contre 3,9 %) pour revenir à 3,1 % du PIB en 2010 (contre 2,7 %), lorsque les effets du plan de relance sur le budget se seront estompés. À titre de comparaison, les services de la Commission s'attendent, dans leurs prévisions intermédiaires, à ce que le déficit public se creuse à 5,4 % du PIB en 2009 puis s'établisse à 5,0 % du PIB en 2010. Selon les projections révisées dans la lettre précitée, le déficit devrait continuer à se contracter après 2010 pour atteindre 1,5 % du PIB en 2012. Le solde primaire suit une trajectoire similaire. Le déficit structurel devrait atteindre son niveau le plus bas, 3 % du PIB, en 2009 et reculer d'environ 1 % du PIB en 2010 et de 0,5 % du PIB par an au cours des dernières années de la période de programmation. En dehors de la disparition des effets du plan de relance, ce résultat devrait être obtenu par une maîtrise ciblée des dépenses. Selon le programme actualisé, le ratio de la dette au PIB devrait passer à 69,1 % en 2009 et se maintenir globalement à 69,4 % en 2010 avant de diminuer légèrement au cours des deux années suivantes. Hormis l'orientation budgétaire, cette prévision tient compte de l'effet des recapitalisations bancaires et de la participation au fonds stratégique d'investissement (6), qui s'élève à environ 0,75 % du PIB, mais exclut les dettes pouvant découler du système de garantie. Selon les prévisions intermédiaires des services de la Commission, le taux d'endettement atteindrait 72,4 % du PIB en 2009 et 76 % du PIB en 2010, la différence avec le programme de stabilité actualisé résultant des chiffres divergents en ce qui concerne la croissance et le déficit des administrations publiques.

(7)

Des risques pèsent sur les résultats budgétaires tout au long de la période de programmation. Tout d'abord, ils ne tiennent pas compte encore du résultat de 2008, plus mauvais que prévu (de 0,3 % du PIB) et confirmé récemment par la lettre du ministre. Ce résultat reflète également l'absence d'assainissement budgétaire durant les périodes de conjoncture favorable ou neutre (7) et explique en partie la révision à la hausse de l'objectif de déficit pour 2009 à 4,4 % du PIB (qui tient également compte d'une révision à la baisse des impôts sur les sociétés). Fait plus important encore, les perspectives macroéconomiques énoncées dans le programme ne tiennent pas compte de la récession annoncée à présent pour 2009, ce qui fait peser des risques significatifs sur le budget, même sur l'objectif de déficit annoncé récemment par le gouvernement. De plus, aux effets des stabilisateurs économiques s'ajoutent les risques de certains dépassements des dépenses de soins de santé (8). Enfin, compte tenu des résultats antérieurs des collectivités locales, les objectifs fixés en matière de dépenses risquent de ne pas être atteints. Des risques élevés pèsent également sur le scénario de la dette, reflétant les risques qui planent sur le solde budgétaire, ainsi que les effets possibles des mesures de stabilisation du secteur financier.

(8)

L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population est légèrement inférieure à la moyenne de l'Union européenne, et la progression des dépenses de retraite est un peu moins rapide grâce aux réformes des retraites déjà adoptées, notamment la réforme des régimes spéciaux destinée à aligner la durée de cotisation obligatoire sur celle d'autres régimes. Dans la position budgétaire de 2008 estimée dans le programme, qui est moins bonne que la position de départ du programme précédent, l'écart de viabilité est accentué par les effets budgétaires du vieillissement de la population. Si la position budgétaire établie pour 2009 par les services de la Commission dans leurs prévisions intermédiaires était prise comme point de départ, l'écart de viabilité serait nettement plus défavorable. Le niveau actuel de la dette brute est supérieur à la valeur de référence du traité. Les plans de stabilisation du secteur financier mentionnés ci-dessus qui ont été mis en place par la France pourraient avoir une incidence sur la viabilité à long terme des finances publiques si les coûts du soutien de l'État n'étaient pas totalement récupérés dans l'avenir. Le dégagement d'excédents primaires plus élevés à moyen terme, comme le prévoit le programme, contribuerait à réduire les risques moyens qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9)

Les résultats antérieurs de la France montrent que les dépassements des dépenses publiques n'ont pas été exceptionnels ces dix dernières années, ce qui témoigne des faiblesses des règles budgétaires actuelles. La réforme de la Constitution adoptée le 23 juillet 2008 a introduit un objectif général de budgets en équilibre pour les administrations publiques (9). Toutefois, le caractère non contraignant de l'objectif de l'équilibre budgétaire pose la question du contrôle effectif de l'exécution des dépenses. La réforme instaure également un budget pluriannuel, adopté par le parlement dès 2009, pour la période 2009-2012, c'est-à-dire la même que pour le programme de stabilité. Cette réforme devrait contribuer à améliorer la gestion des finances publiques et favoriser la discipline budgétaire.

En outre, après le lancement de la révision générale des politiques publiques au milieu de l'année 2007, des mesures ont été prises pour accroître l'efficacité des dépenses publiques, notamment une réduction du nombre de fonctionnaires. Une nouvelle règle en matière de dette appliquée au sous-secteur de la sécurité sociale est entrée en vigueur en 2008 (10).

(10)

Face à la crise financière, le gouvernement français a mis en œuvre un certain nombre de mesures destinées à assurer la stabilité du secteur financier. Afin d'en atténuer les effets sur la capacité de crédit des banques françaises, le gouvernement a décidé (11) d'acheter la dette subordonnée des banques jusqu'à hauteur de 40 millions EUR sans acquérir de droits de vote. En contrepartie, les banques se sont engagées à augmenter leurs prêts à l'économie afin de garantir un degré de financement adapté aux besoins des agents économiques. De plus, une ligne de 320 milliards EUR (12) a été autorisée par la loi afin de garantir le passif des banques. Ce système de garantie vise à améliorer l'accès des banques au financement, dans le contexte des fortes pressions que le marché des prêts interbancaires subit depuis le début de la crise financière. Les banques paieront une prime pour la garantie du gouvernement sur leurs prêts et fourniront un nantissement.

(11)

Pour faire face à la crise économique, le gouvernement français a dévoilé le 4 décembre un plan de relance, qui peut être considéré comme un dosage équilibré d'instruments de recettes et de dépenses et conforme au plan européen de relance économique. Il prévoit des investissements publics (en faveur essentiellement des entreprises publiques, des infrastructures, de la recherche et de la défense), des mesures en faveur de l'emploi (telles que l'exonération totale des charges sociales pour les petites entreprises en cas de nouvelles embauches), un soutien aux entreprises (des aides sectorielles pour les secteurs immobilier et automobile, ainsi qu'une accélération des paiements de l'État aux entreprises, notamment aux PME) et un soutien au pouvoir d'achat des ménages (essentiellement l'octroi, en avril 2009, d'une prime de 200 EUR aux ménages ayant les revenus les plus faibles). On peut considérer que ces mesures sont ciblées et prises en temps voulu. Elles revêtent un caractère temporaire, donc réversible, et n'auront aucun coût pour les finances publiques après 2010. Le gouvernement mène aussi actuellement un certain nombre de réformes structurelles qui devraient avoir un effet positif sur la croissance potentielle de l'économie et, partant, sur les finances publiques à long terme. En ce qui concerne les marchés des biens et services, la loi précitée de modernisation de l'économie française vise à accroître la croissance potentielle, notamment en encourageant l'esprit d'entreprise et en réduisant les entraves actuelles à la concurrence, notamment dans le secteur du commerce de détail. S'agissant du marché de l'emploi, de nouvelles lois ont également été adoptées dans ce domaine, en particulier en ce qui concerne la flexisécurité. La loi de modernisation du marché du travail, qui a été adoptée en juin 2008 et qui transpose le premier accord interprofessionnel des partenaires sociaux, vise à créer des contrats plus sûrs et plus souples. Une réforme importante des procédures du dialogue social a également été engagée pour faciliter la conclusion d'accords à la majorité. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et aux recommandations spécifiques adressées à chaque pays par la Commission le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(12)

En raison d'une détérioration des finances publiques en 2007 et en 2008, alors que les conditions économiques étaient plus favorables, l'orientation budgétaire est expansionniste en 2009 (réponse du gouvernement français au plan européen pour la relance économique), année marquée par une conjoncture économique défavorable. Pour les années suivantes, les finances publiques seront assainies conformément au programme. Toutefois, compte tenu des risques significatifs entourant les objectifs budgétaires, qui semblent indiquer un déficit largement supérieur à 3 % en 2009 et en 2010, l'OMT d'un budget équilibré en termes structurels ne sera pas atteint en 2012.

Dans ce contexte, la France peut réduire le risque d'un dépassement des dépenses en mettant en œuvre et en améliorant le cadre de ses finances publiques, notamment en ce qui concerne les règles en matière de dépenses. Enfin, au vu des risques évoqués ci-dessus qui pèsent sur les projections de la dette, le ratio d'endettement, qui reflète l'orientation expansionniste en 2009, sera élevé et une action décisive sera nécessaire dans les prochaines années pour inverser la tendance.

(13)

En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (13).

i)

exécuter en 2009 comme prévu les mesures budgétaires, y compris les mesures de relance prises conformément au plan européen de relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, tout en évitant que ses finances publiques ne continuent à se détériorer;

ii)

eu égard à la reprise prévue de l'activité économique, consentir un effort d'assainissement en 2010 et accélérer le rythme de l'ajustement les années suivantes pour ramener rapidement le déficit sous la valeur de référence et réduire ainsi le ratio de la dette au PIB;

iii)

appliquer effectivement les règles existantes en matière de dépenses et prendre de nouvelles mesures afin de garantir le respect par tous les sous-secteurs des objectifs de réduction des dépenses pluriannuelles du secteur public, poursuivre l'application de mesures dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et mettre en œuvre le programme de réformes structurelles, notamment en ce qui concerne la viabilité du système des retraites.