| ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre) | Parteien Entscheidungsgründe Tenor |
| 21 janvier 2010 ( *1 ) | |
| «Manquement d’État — Libre prestation des services — Article 49 CE — Annexe XII de l’acte d’adhésion — Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion: Pologne — Chapitre 2, paragraphe 13 — Possibilité, pour la République fédérale d’Allemagne, de déroger à l’article 49, paragraphe 1, CE — Clause de ‘standstill’ — Convention du 31 janvier 1990 entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement de la République de Pologne relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise — Exclusion de la possibilité, pour les entreprises établies dans d’autres États membres, de conclure avec des entreprises polonaises des contrats d’entreprise portant sur des travaux à effectuer en Allemagne — Extension des restrictions existantes à la date de la signature du traité d’adhésion relatives à l’accès des travailleurs polonais au marché du travail allemand» | |
| Dans l’affaire C-546/07, | |
| ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 5 décembre 2007, | |
| Commission européenne, représentée par M. E. Traversa et Mme P. Dejmek, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg, | |
| partie requérante, | |
| soutenue par: | |
| République de Pologne, représentée par M. M. Dowgielewicz, en qualité d’agent, | |
| partie intervenante, | |
| contre | |
| République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller, M. Lumma et C. Blaschke, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg, | |
| partie défenderesse, | |
| LA COUR (troisième chambre), | |
| composée de M. J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, MM. A. Rosas, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh et A. Arabadjiev, juges, | |
| avocat général: M. J. Mazák, | |
| greffier: M. R. Grass, | |
| ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 30 septembre 2009, | |
| rend le présent | |
| Arrêt | |
| 1 | Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que: | — | en interprétant, dans sa pratique administrative, les termes «entreprise de l’autre partie» figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention du 31 janvier 1990 entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement de la République de Pologne relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise, telle que modifiée les 1er mars et (BGBl. 1993 II, p. 1125, ci-après la «convention germano-polonaise»), comme signifiant «entreprise allemande», et | — | en ayant étendu, en vertu de la clause sur la protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a de l’Agence fédérale de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne, intitulée «Emploi de travailleurs étrangers des nouveaux États membres de l’Union européenne dans le cadre de contrats d’entreprise en République fédérale d’Allemagne» (Merkblatt 16a, «Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland», ci-après la «fiche 16a»), les restrictions régionales à l’accès au marché de l’emploi, et ce après le 16 avril 2003, date de signature du traité d’adhésion de la République de Pologne à l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 17, ci-après le «traité d’adhésion»), | la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE et a enfreint la clause de ‘standstill’ inscrite au chapitre 2, paragraphe 13, de l’annexe XII de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33, ci-après l’«acte d’adhésion»). | |
| Le cadre juridique | |
| La réglementation communautaire | |
| L’acte d’adhésion | |
| 2 | L’article 24 de l’acte d’adhésion stipule: | «Les mesures énumérées dans la liste figurant aux annexes V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII et XIV du présent acte sont applicables en ce qui concerne les nouveaux États membres dans les conditions définies par lesdites annexes.» | |
| 3 | L’annexe XII de l’acte d’adhésion est intitulée «Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion: Pologne». Le chapitre 2 de cette annexe, intitulé «Libre circulation des personnes», contient un paragraphe 13, lequel dispose: | «Pour faire face à des perturbations graves ou des menaces de perturbations graves dans certains secteurs sensibles des services de leur marché du travail qui pourraient surgir dans certaines régions à la suite d’une prestation de services transnationale, telle qu’elle est définie à l’article 1er de la directive 96/71/CE, aussi longtemps qu’elles appliquent à la libre circulation des travailleurs polonais, en vertu des dispositions transitoires précitées, des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux, l’Allemagne et l’Autriche peuvent, après en avoir averti la Commission, déroger à l’article 49, premier alinéa, du traité CE en vue de limiter, dans le contexte de la prestation de services par des entreprises établies en Pologne, la circulation temporaire de travailleurs dont le droit d’accepter du travail en Allemagne et en Autriche est soumis à des mesures nationales. | […] | L’application du présent paragraphe n’a pas pour effet de créer, pour la circulation temporaire des travailleurs dans le contexte de la prestation de services transnationale entre l’Allemagne ou l’Autriche et la Pologne, des conditions qui soient plus restrictives que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion.» | |
| La convention germano-polonaise | |
| 4 | Conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise: | «Les travailleurs polonais qui sont détachés pour une activité temporaire, sur la base d’un contrat de travail entre un entrepreneur polonais et une entreprise de l’autre partie (travailleurs contractuels), reçoivent un permis de travail, quelles que soient la situation et l’évolution du marché du travail.» | |
| 5 | L’article 2, paragraphe 5, de cette convention dispose: | «L’Office fédéral de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne veillera, aux fins de l’application de la présente Convention, en coopération avec le ministère du Travail et de la Politique sociale de la République de Pologne, à ce qu’il n’y ait pas de concentration régionale ou sectorielle des travailleurs contractuels employés. La présente Convention ne s’applique pas aux travailleurs dans le secteur de la construction ignifuge et de la construction de cheminées.» | |
| Directives de l’Agence fédérale de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne | |
| 6 | Parmi les directives adoptées par l’Agence fédérale de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne figure la fiche 16a, qui a pour objet l’emploi de travailleurs étrangers des nouveaux États membres de l’Union dans le cadre de contrats d’entreprise en République fédérale d’Allemagne et qui comporte une clause de protection du marché du travail. En vertu de cette clause sont en principe interdits les contrats d’entreprise dans le cadre desquels de la main-d’œuvre étrangère est utilisée lorsque ces contrats doivent être exécutés dans une circonscription de ladite agence dans laquelle le taux de chômage moyen des six derniers mois est supérieur d’au moins 30% au taux de chômage de la République fédérale d’Allemagne dans son ensemble. La liste des circonscriptions soumises à cette interdiction est mise à jour tous les trimestres. | |
| La procédure précontentieuse | |
| 7 | Par lettre de mise en demeure du 3 avril 1996, la Commission a attiré l’attention de la République fédérale d’Allemagne sur l’incompatibilité avec l’article 49 CE de la pratique administrative allemande relative à l’application de la convention germano-polonaise, en ce que les autorités allemandes compétentes interprètent les termes «entreprise de l’autre partie» figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de cette convention comme visant seulement les entreprises allemandes. En raison de ladite pratique, contrairement à ces dernières entreprises, celles des États membres autres que la République fédérale d’Allemagne fournissant des services dans le secteur de la construction dans ce dernier État membre seraient empêchées de conclure des contrats d’entreprise avec des entreprises polonaises. | |
| 8 | Par lettre du 28 juin 1996, la République fédérale d’Allemagne a fait part à la Commission de ce qu’elle ne partageait pas le point de vue exposé par cette institution dans sa lettre du . | |
| 9 | Le 12 novembre 1997, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne un avis motivé dans lequel elle réitérait ce point de vue, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis. | |
| 10 | À la suite d’une réunion entre des représentants de la Commission et de cet État membre, qui s’est tenue le 5 mai 1998, celui-ci a indiqué, dans une lettre du , que des efforts étaient déployés pour trouver une solution politique dans le cadre de l’accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République de Pologne, d’autre part, signé à Bruxelles le . Ces efforts n’ont toutefois pas abouti. | |
| 11 | À la suite d’une demande adressée le 15 juin 2004 par la Commission à la République fédérale d’Allemagne, celle-ci a répondu, par communication du , qu’elle maintenait sa pratique en ce qui concerne l’interprétation de la convention germano-polonaise et que, eu égard à l’absence d’action de la part de la Commission depuis presque sept ans, elle était en droit de penser que la procédure d’infraction ne serait pas poursuivie. | |
| 12 | Dans une lettre de mise en demeure complémentaire du 10 avril 2006, la Commission a attiré l’attention de la République fédérale d’Allemagne sur le fait qu’elle maintenait son allégation d’une violation de l’article 49 CE. Par ailleurs, elle soutenait que cet État membre contrevenait également à la clause de ‘standstill’ énoncée au chapitre 2, paragraphe 13, de l’annexe XII de l’acte d’adhésion (ci-après la «clause de ‘standstill’»), dans la mesure où l’extension des restrictions régionales imposées en vertu de la clause de protection du marché du travail fondée sur l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise et contenue dans la fiche 16a enfreindrait l’interdiction d’aggraver les restrictions existant à la date de signature de l’acte d’adhésion. | |
| 13 | Par lettre du 8 juin 2006, la République fédérale d’Allemagne a, en réponse au premier grief, fait part à la Commission de ce que l’extension de l’application de la convention germano-polonaise à tous les États membres et aux entreprises de ceux-ci serait inappropriée. Elle s’est en outre référée à la réserve relative à l’ordre public prévue à l’article 46 CE, faisant valoir qu’il convenait d’assurer une application correcte de cette convention ainsi que le contrôle nécessaire du respect des règles en vigueur et une poursuite efficace des infractions. Or, il serait impossible de procéder de manière rapide et fiable au recouvrement de créances de sécurité sociale à l’encontre d’entreprises établies dans d’autres États membres. Quant au second grief, la République fédérale d’Allemagne a fait valoir que l’extension des restrictions régionales fondées sur la clause de protection du marché du travail à des zones non visées au mois d’avril 2003 n’enfreint pas la clause de ‘standstill’, la mise à jour de la liste des restrictions régionales établies en application de l’article 2, paragraphe 5, de ladite convention ne constituant pas une modification de la réglementation en tant que telle, mais résultant simplement des évolutions constatées sur les marchés régionaux du travail. | |
| 14 | Dans son avis motivé complémentaire du 15 décembre 2006, la Commission a réitéré ses griefs, alors que, dans sa réponse du , la République fédérale d’Allemagne a, pour sa part, maintenu son point de vue. | |
| 15 | Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours. | |
| Sur le recours | |
| Sur la recevabilité | |
| Argumentation des parties | |
| 16 | La République fédérale d’Allemagne fait valoir que le recours doit être déclaré irrecevable, à tout le moins en ce qui concerne le grief tiré d’une violation de l’article 49 CE. | |
| 17 | Cet État membre soutient à cet égard qu’il pouvait légitimement considérer que l’inaction de la Commission entre le mois de novembre 1997 et le mois de juin 2004, soit pendant près de sept ans, équivalait à un abandon de ce grief. La confiance légitime des autorités allemandes dans l’abandon dudit grief aurait été d’autant plus justifiée que, selon une lettre que M. Monti, membre de la Commission, avait adressée à ces autorités au mois de juillet 1998, cette institution n’aurait pas accueilli favorablement une dénonciation de la convention germano-polonaise et qu’elle aurait attendu jusqu’au mois de novembre 1998 afin de savoir si d’autres solutions étaient envisageables. La Commission n’ayant pas agi après cette échéance, les autorités allemandes auraient été en droit d’estimer que ladite institution avait abandonné son grief relatif à une violation de l’article 49 CE. | |
| 18 | Ce serait seulement après la signature du traité d’adhésion, c’est-à-dire à une époque où la République fédérale d’Allemagne ne pouvait plus dénoncer la convention germano-polonaise sans manquer à l’obligation de ‘standstill’, que la Commission aurait abusivement pris d’autres mesures procédurales, alors que c’était précisément à la demande de celle-ci que cet État membre avait renoncé à dénoncer cette convention. | |
| 19 | La Commission rétorque que, si, dans certaines hypothèses, une durée excessive de la procédure précontentieuse prévue à l’article 226 CE est susceptible de rendre plus difficile, pour l’État membre mis en cause, la réfutation des arguments de la Commission et, ainsi, de violer ses droits de la défense, tel n’est pas le cas en l’espèce. Par ailleurs, le fait de ne pas donner suite à un avis motivé immédiatement ou à bref délai ne saurait créer, dans le chef de l’État membre concerné, une confiance légitime dans le fait que la procédure a été clôturée. | |
| 20 | La Commission ajoute que la lettre de M. Monti mentionnée au point 17 du présent arrêt indiquait explicitement qu’un classement de la procédure n’était pas envisageable au regard des règles du marché intérieur et que, à aucun moment, cette institution n’a laissé à penser qu’elle abandonnerait le premier grief. | |
| Appréciation de la Cour | |
| 21 | Selon une jurisprudence constante, c’est à la Commission qu’il appartient de choisir le moment auquel est introduite l’action en manquement, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de cette action (voir, notamment, arrêt du 1er juin 1994, Commission/Allemagne, C-317/92, Rec. p. I-2039, point 4). | |
| 22 | Les règles énoncées à l’article 226 CE doivent trouver application sans que la Commission soit tenue au respect d’un délai déterminé, sous réserve des hypothèses dans lesquelles une durée excessive de la procédure précontentieuse prévue par cette disposition est susceptible d’augmenter, pour l’État membre mis en cause, la difficulté de réfuter les arguments de la Commission et de violer ainsi les droits de la défense. Il appartient à l’État membre intéressé d’apporter la preuve d’une telle incidence (voir, notamment, arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, C-490/04, Rec. p. I-6095, point 26). | |
| 23 | En l’espèce, la République fédérale d’Allemagne n’a pas prouvé que la durée inhabituelle de la procédure ait eu une incidence sur la manière dont elle a organisé sa défense. | |
| 24 | Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 21 de ses conclusions, l’entrée en vigueur de la clause de ‘standstill’ au cours de la phase précontentieuse de la présente procédure, qui, selon la République fédérale d’Allemagne, a empêché celle-ci de dénoncer la convention germano-polonaise, n’était pas, en tant que telle, de nature à augmenter la difficulté pour cet État membre de réfuter les arguments présentés par la Commission dans le cadre du grief tiré d’une violation de l’article 49 CE. À cela s’ajoute que, comme l’observe la Commission, l’envoi par celle-ci de la lettre de mise en demeure complémentaire du 10 avril 2006 et de l’avis motivé complémentaire du , qui avaient notamment pour objet de réitérer ledit grief, a permis à la République fédérale d’Allemagne d’exposer en toute connaissance de cause les raisons pour lesquelles elle contestait ce grief. | |
| 25 | En outre, la procédure en manquement repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui impose le droit communautaire et le principe du respect de la confiance légitime ne saurait, dans un cas tel que celui de l’espèce, être invoqué par un État membre pour faire obstacle à une telle constatation, car l’admission de cette justification irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par la procédure prévue à l’article 226 CE (voir, notamment, arrêt du 24 avril 2007, Commission/Pays-Bas, C-523/04, Rec. p. I-3267, point 28). | |
| 26 | En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le fait, pour la Commission, de ne pas donner suite à un avis motivé immédiatement ou à bref délai ne saurait créer, dans le chef de l’État membre concerné, la confiance légitime que la procédure a été clôturée (voir, notamment, arrêt du 1er juin 1994, Commission/Allemagne, précité, point 4). Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, il est constant que des efforts ont été entrepris au cours de la période d’inaction alléguée, notamment dans le cadre de l’accord d’association mentionné au point 10 du présent arrêt, afin de trouver une solution mettant fin au manquement allégué. | |
| 27 | Enfin, en l’absence de toute prise de position de la Commission indiquant qu’elle allait clôturer la procédure en manquement engagée, que ce soit dans la lettre de M. Monti évoquée aux points 17 et 20 du présent arrêt ou à tout autre stade de la procédure, ce que la République fédérale d’Allemagne ne conteste pas, cet État membre ne saurait utilement faire valoir que ladite institution a violé le principe de confiance légitime en ne clôturant pas ladite procédure. | |
| 28 | Il convient dès lors de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République fédérale d’Allemagne et de déclarer recevable le recours introduit par la Commission. | |
| Sur le fond | |
| Sur le premier grief | |
| — Argumentation des parties | |
| 29 | La Commission soutient que, en interprétant l’expression «entreprise de l’autre partie» figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise en ce sens qu’elle vise les seules entreprises allemandes, les autorités allemandes empêchent les entreprises d’autres États membres souhaitant réaliser des travaux en Allemagne de conclure des contrats avec un entrepreneur polonais, à moins que les entreprises de ces autres États membres ne créent une filiale en Allemagne. Pareille interprétation, qui ne s’imposerait pas, aurait pour résultat de dissuader ces dernières entreprises d’exercer leur droit à la libre prestation de services garanti par l’article 49 CE afin de conclure, conformément à la convention germano-polonaise, des contrats d’entreprise pour la réalisation de travaux en Allemagne en utilisant le quota de travailleurs polonais prévu par cette convention. | |
| 30 | La Commission soutient qu’une telle interprétation de l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise est constitutive d’une discrimination directement fondée sur la nationalité de l’entreprise ou le lieu de son siège, qui ne pourrait pas être justifiée autrement que par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Le recours à de tels motifs présupposerait qu’il soit nécessaire de maintenir une mesure discriminatoire afin de prévenir une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société. Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce. | |
| 31 | En effet, le seul fait que les entreprises qui souhaitent conclure un contrat d’entreprise avec un entrepreneur polonais ne soient pas établies en Allemagne n’empêcherait pas le contrôle de la bonne application de la convention germano-polonaise. Concernant la nécessité d’assurer la mise en œuvre effective de la responsabilité de l’entreprise en cas de non-paiement des cotisations de sécurité sociale, la Commission observe que des considérations de nature purement administrative ne constituent pas une exigence impérative d’intérêt général et ne sauraient donc justifier des restrictions à une liberté fondamentale garantie par le traité. Par ailleurs, contrairement à ce qu’allègue la République fédérale d’Allemagne, il n’y aurait aucune raison de craindre que l’extension de la convention germano-polonaise aux entreprises d’autres États membres entraîne ou favorise une application inappropriée ou un contournement des dispositions transitoires du traité d’adhésion, outre que pareille crainte ne constituerait en aucun cas un risque suffisamment grave et actuel pour l’ordre public ou la sécurité publique de nature à justifier une restriction discriminatoire de la libre prestation des services. | |
| 32 | Enfin, la Commission souligne que, lorsqu’un État membre conclut avec un État tiers un traité bilatéral, le principe fondamental d’égalité de traitement impose à cet État membre d’accorder aux ressortissants des autres États membres les mêmes avantages que ceux dont bénéficient ses propres ressortissants en vertu de ce traité, à moins qu’il ne puisse avancer une justification objective à son refus d’agir en ce sens, la Commission se référant, à cet égard, notamment à l’arrêt du 15 janvier 2002, Gottardo (C-55/00, Rec. p. I-413, point 34). Tel ne serait toutefois pas le cas en l’espèce. | |
| 33 | La République de Pologne, intervenant au soutien des conclusions de la Commission, fait entre autres valoir que, en raison de l’interprétation de l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise consacrée par la pratique administrative allemande, les entreprises polonaises ne peuvent pas exécuter sur le territoire allemand des contrats conclus avec des entreprises d’États membres autres que la République fédérale d’Allemagne, de même que les entreprises établies dans ces derniers et fournissant des services en Allemagne ne peuvent pas faire intervenir des entreprises polonaises comme sous-traitants. À l’instar de la Commission, la République de Pologne conclut que cette pratique constitue une violation du principe du traitement national qu’aucun des motifs énoncés à l’article 46 CE ne saurait justifier et que rien ne s’oppose à l’extension des avantages de ladite convention aux entreprises des États membres autres que la République fédérale d’Allemagne. | |
| 34 | La République fédérale d’Allemagne soutient que l’interprétation litigieuse est conforme au libellé de la convention germano-polonaise. La circonstance que cette convention ne confère des droits qu’aux entreprises allemandes ne constituerait pas une restriction interdite au sens de l’article 49 CE. Les entrepreneurs d’autres États membres seraient, par principe, en droit de fournir des services en Allemagne, mais ils ne pourraient simplement pas se prévaloir de l’article 1er, paragraphe 1, de ladite convention pour faire intervenir des entreprises polonaises à l’occasion de l’exécution d’une commande. | |
| 35 | Par ailleurs, les entreprises allemandes pouvant se prévaloir de la convention germano-polonaise seraient toutes les entreprises établies en Allemagne, y compris les succursales d’entreprises d’autres États membres. | |
| 36 | Au demeurant, selon cette dernière, les entreprises allemandes et les entreprises étrangères ne se trouvent pas dans une situation comparable, ce qui exclut a priori l’existence d’une discrimination interdite. Par ailleurs, la convention germano-polonaise constituerait une convention empreinte d’équilibre, fondée sur la réciprocité et dont on ne pourrait pas simplement détacher des droits particuliers pour en faire bénéficier des ressortissants d’un État membre non partie à cette convention. La République fédérale d’Allemagne se réfère, à l’égard de ces deux arguments, notamment à l’arrêt du 5 juillet 2005, D. (C-376/03, Rec. p. I-5821, points 61 et suivants). | |
| 37 | De plus, une interprétation extensive de l’article 49 CE aurait pour effet de vider de leur substance les dispositions transitoires contenues dans l’acte d’adhésion, dont le contexte et la finalité auraient été d’enrayer les répercussions engendrées par des conditions de concurrence différentes existant dans des secteurs à forte vocation tertiaire et d’empêcher des bouleversements sur le marché du travail. | |
| 38 | En tout état de cause, si l’interprétation de l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise consacrée par la pratique administrative allemande était considérée comme constitutive d’une restriction au sens de l’article 49 CE, celle-ci serait justifiée en vertu des dispositions combinées des articles 55 CE et 46 CE, au motif que l’extension du bénéfice de cette convention aux entreprises non établies en Allemagne ne garantirait plus un contrôle adéquat de la bonne exécution de ladite convention, sauf à exposer des frais administratifs disproportionnés, et ne permettrait pas d’assurer une mise en œuvre effective de la responsabilité de l’entreprise qui charge une entreprise sous-traitante polonaise de fournir des services de travaux en cas de non-paiement des cotisations de sécurité sociale par cette dernière. | |
| — Appréciation de la Cour | |
| 39 | Il résulte d’une jurisprudence constante que la libre prestation des services implique, notamment, l’élimination de toute discrimination exercée à l’encontre du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être exécutée (voir, notamment, arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, précité, point 83 et jurisprudence citée). La condition selon laquelle une entreprise doit créer un établissement stable ou une filiale dans l’État membre où la prestation est exécutée va directement à l’encontre de la libre prestation des services, dans la mesure où elle rend impossible la prestation, dans cet État membre, de services par des entreprises établies dans d’autres États membres (voir en ce sens, notamment, arrêts du , Commission/Allemagne, 205/84, Rec. p. 3755, point 52; du , Commission/Italie, C-279/00, Rec. p. I-1425, point 17, et du , Commission/France, C-496/01, Rec. p. I-2351, point 65). | |
| 40 | À cet égard, il convient de constater que l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise, tel qu’il est interprété dans la pratique administrative allemande, crée une discrimination directe contraire à l’article 49 CE à l’encontre des prestataires de services établis dans des États membres autres que la République fédérale d’Allemagne désireux de conclure un contrat d’entreprise avec une entreprise polonaise afin de fournir des services en Allemagne. | |
| 41 | En effet, selon l’interprétation de cet article retenue dans la pratique administrative allemande, seules les entreprises ayant leur siège ou un établissement stable en Allemagne peuvent conclure des contrats d’entreprise avec une entreprise polonaise et bénéficier de la sorte, en fournissant des services en Allemagne, du quota de travailleurs polonais garanti au titre de la convention germano-polonaise, nonobstant les dispositions transitoires figurant dans l’acte d’adhésion. | |
| 42 | Pour autant que la République fédérale d’Allemagne soutient que la pratique administrative litigieuse est justifiée par le fait qu’il s’agit d’une disposition contenue dans une convention internationale bilatérale, il convient de relever que, dans la mise en œuvre des engagements contractés en vertu de conventions internationales, qu’il s’agisse d’une convention entre États membres ou d’une convention entre un État membre et un ou plusieurs États tiers, les États membres sont tenus, sous réserve des dispositions de l’article 307 CE, de respecter les obligations qui leur incombent en vertu du droit communautaire (voir, notamment, arrêt Gottardo, précité, point 33). | |
| 43 | La Cour a certes jugé que la remise en cause de l’équilibre et de la réciprocité d’une convention internationale bilatérale conclue entre un État membre et un État tiers peut constituer une justification objective au refus de l’État membre partie à cette convention d’étendre aux ressortissants des autres États membres les avantages que ses propres ressortissants tirent de ladite convention (voir, notamment, arrêts du 21 septembre 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, point 60, et Gottardo, précité, point 36). | |
| 44 | Toutefois, contrairement aux situations en cause dans ces affaires et dans celle ayant donné lieu à l’arrêt D., précité, sur lequel s’appuie la République fédérale d’Allemagne, l’application de la convention germano-polonaise concerne, depuis l’adhésion de la République de Pologne à l’Union, deux États membres, en sorte que les dispositions de ladite convention ne peuvent s’appliquer dans les relations entres ces États membres que dans le respect du droit communautaire, notamment des règles du traité en matière de libre prestation de services (voir par analogie, notamment, arrêts du 27 septembre 1988, Matteucci, 235/87, Rec. p. 5589, points 16 et 19 à 21, ainsi que du , Budějovický Budvar, C-478/07, Rec. p. I-7721, points 97 et 98). | |
| 45 | À cela s’ajoute que, comme l’a relevé à juste titre la République de Pologne, l’extension du droit de conclure des contrats d’entreprise avec des entreprises sous-traitantes polonaises aux entreprises établies dans des États membres autres que la République fédérale d’Allemagne n’est pas de nature à affecter, en tant que telle, le quota fixé en application de l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise. | |
| 46 | De même, contrairement à ce que soutient la République fédérale d’Allemagne, rien ne permet de considérer qu’une entreprise établie dans un autre État membre est dans une situation différente de celle des entreprises établies dans ce premier État membre en ce qui concerne la possibilité de conclure des contrats d’entreprise avec des entreprises polonaises en vue de fournir des services en Allemagne. | |
| 47 | Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence de la Cour que des dispositions telles que celles en cause de la convention germano-polonaise ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles peuvent relever d’une disposition dérogatoire expresse, tel l’article 46 CE, auquel l’article 55 CE renvoie (voir, notamment, arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, précité, point 86). | |
| 48 | Il résulte de l’article 46 CE, qui est d’interprétation stricte, que des règles discriminatoires peuvent être justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (voir, notamment, arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, précité, point 86). | |
| 49 | Toutefois, le recours à pareille justification suppose l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société (voir en ce sens, notamment, arrêts du 29 octobre 1998, Commission/Espagne, C-114/97, Rec. p. I-6717, point 46, et du , Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, Rec. p. I-9021, point 28). | |
| 50 | Afin de justifier l’interdiction du détachement de travailleurs polonais par des entreprises polonaises dans le cadre de contrats d’entreprise conclus avec des entreprises n’ayant pas leur siège ou un établissement stable en Allemagne, la République fédérale d’Allemagne invoque en particulier la nécessité d’assurer un contrôle efficace de la bonne application de la convention germano-polonaise, qui, selon elle, ne pourrait être assuré à l’égard d’entreprises établies dans d’autres États membres qu’en exposant des coûts administratifs supplémentaires excessifs, ainsi que les éventuels problèmes liés au recouvrement de créances de sécurité sociale à l’encontre des entreprises responsables du versement des montants correspondant à ces créances en application de la réglementation allemande si ces entreprises ne disposent pas d’un établissement stable en Allemagne. | |
| 51 | Ce faisant, la République fédérale d’Allemagne n’a fait valoir aucun élément convaincant pouvant relever de l’une des raisons visées à l’article 46 CE, des considérations de nature économique et de simples difficultés pratiques dans la mise en œuvre de la convention germano-polonaise ne pouvant, en tout état de cause, justifier des restrictions à une liberté fondamentale (voir par analogie, notamment, arrêt du 26 janvier 1999, Terhoeve, C-18/95, Rec. p. I-345, point 45) ni, à plus forte raison, une dérogation au titre de l’article 46 CE, qui présuppose l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société. | |
| 52 | Enfin, quant au risque allégué d’un contournement des dispositions transitoires favorables à la République fédérale d’Allemagne qui ont été inscrites dans l’acte d’adhésion afin de prévenir la survenance de perturbations graves sur le marché du travail allemand, il suffit de relever que l’extension aux entreprises établies dans d’autres États membres du droit de conclure des contrats d’entreprise avec des entreprises polonaises, afin de permettre aux premières de bénéficier du quota de travailleurs polonais fixé en application de l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise, n’est pas de nature à produire un tel effet, le nombre de permis de travail accordés à des travailleurs polonais n’étant, en tout état de cause, pas modifié du fait d’une telle extension au profit d’entreprises établies dans ces autres États membres. | |
| 53 | Dans ces conditions, le premier grief doit être accueilli. | |
| Sur le second grief | |
| — Argumentation des parties | |
| 54 | La Commission fait valoir que la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a, outre qu’il est douteux qu’elle puisse être fondée sur l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise, enfreint la clause de ‘standstill’. | |
| 55 | En vertu de cette clause de ‘standstill’, toute aggravation des restrictions existant à la date de la signature du traité d’adhésion, à savoir le 16 avril 2003, serait interdite, qu’elle soit fondée sur l’application d’une réglementation existante ou d’une réglementation adoptée après cette date, sous peine de priver ladite clause de son effet utile. Or, après le , de nouvelles circonscriptions, parmi lesquelles Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresde, Cologne, Oberhausen et Recklinghausen, auraient été ajoutées sur la liste des circonscriptions soumises à la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a. L’application de cette dernière clause a dès lors entraîné, pour les travailleurs polonais, une dégradation effective de l’accès au marché du travail allemand par rapport à la situation qui existait avant la date de la signature du traité d’adhésion, ce qui serait manifestement contraire à la clause de ‘standstill’. | |
| 56 | La République de Pologne observe notamment que la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a ne constitue pas la mise en œuvre de l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise, dans la mesure où ladite clause ne vise pas à faire dépendre le nombre de travailleurs dans une circonscription donnée du point de savoir s’il y existe déjà une concentration des travailleurs contractuels employés, mais y exclut toute conclusion de contrats d’entreprise. En outre, l’inscription d’une circonscription sur la liste établie par l’Agence fédérale de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne serait subordonnée au degré de chômage qui y règne, et non pas à la concentration de travailleurs polonais qui y seraient détachés pour exécuter des contrats d’entreprise. | |
| 57 | La République fédérale d’Allemagne rétorque que, même si, quant à l’appréciation de la situation au regard du droit communautaire, il est sans importance de savoir si l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise a été correctement mis en œuvre par la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a, tel est bien le cas. | |
| 58 | Par ailleurs, cette clause de protection du marché du travail ne violerait pas la clause de ‘standstill’. Seul importerait aux fins du respect de cette dernière clause que la situation juridique ou la pratique administrative n’ait connu aucun changement négatif depuis la signature du traité d’adhésion, la République fédérale d’Allemagne invoquant à cet égard les arrêts du 11 mai 2000, Savas (C-37/98, Rec. p. I-2927, point 69), du , Tum et Dari (C-16/05, Rec. p. I-7415, point 49), du , Abatay e.a. (C-317/01 et C-369/01, Rec. p. I-12301, point 81), du , Konle (C-302/97, Rec. p. I-3099, points 52 et suivants), ainsi que du , Holböck (C-157/05, Rec. p. I-4051, point 41). | |
| 59 | Or, l’application de ladite clause de protection du marché du travail, dont la teneur serait restée inchangée depuis le 4 janvier 1993, n’aurait conduit ni à une modification défavorable de la situation juridique ni à une modification de la pratique administrative par rapport à la République de Pologne. La situation sur le marché du travail en Allemagne serait le seul élément qui ait connu des évolutions depuis l’entrée en vigueur de la clause de ‘standstill’. Une violation d’une telle clause serait exclue lorsque, comme en l’espèce, l’administration applique de la même manière que par le passé une disposition qui n’a pas été modifiée. | |
| — Appréciation de la Cour | |
| 60 | En vertu de la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a, dont il est constant que la teneur n’a pas été modifiée depuis l’année 1993, sont en principe interdits les contrats d’entreprise dans le cadre desquels de la main-d’œuvre étrangère est utilisée lorsque ces contrats doivent être exécutés dans une circonscription de l’Agence fédérale de l’emploi de la République fédérale d’Allemagne dans laquelle le taux de chômage moyen des six derniers mois est supérieur d’au moins 30% au taux de chômage de la République fédérale d’Allemagne dans son ensemble. La liste des circonscriptions soumises à cette interdiction est mise à jour tous les trimestres. | |
| 61 | Ainsi que la République fédérale d’Allemagne l’a relevé à juste titre, par le présent grief, la Cour est appelée non pas à apprécier si ladite clause et son application par les autorités administratives allemandes constituent une mise en œuvre correcte de l’article 2, paragraphe 5, de la convention germano-polonaise, mais à examiner si, ainsi que le soutient la Commission, ladite clause, telle qu’elle est appliquée par les autorités administratives allemandes, méconnaît la clause de ‘standstill’. | |
| 62 | Le chapitre 2, paragraphe 13, de l’annexe XII de l’acte d’adhésion autorise la République fédérale d’Allemagne à déroger à l’article 49, premier alinéa, CE en vue de limiter, dans le contexte de la prestation de services par des entreprises établies en Pologne, la circulation temporaire de travailleurs dont le droit d’accepter du travail en Allemagne est soumis à des mesures nationales. Cette dérogation vise à permettre à la République fédérale d’Allemagne de faire face à des perturbations graves ou à des menaces de perturbations graves dans certains secteurs sensibles des services de son marché du travail qui pourraient surgir dans certaines régions à la suite d’une prestation de services transnationale aussi longtemps que cet État membre applique à la libre circulation des travailleurs polonais, en vertu des dispositions transitoires, des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux. | |
| 63 | Ledit paragraphe 13 contient par ailleurs une clause de ‘standstill’, en vertu de laquelle l’application de cette disposition n’a pas pour effet de créer, pour la circulation temporaire des travailleurs dans le contexte de la prestation de services transnationale entre l’Allemagne et la Pologne, des conditions qui soient plus restrictives que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion. | |
| 64 | Contrairement à la thèse défendue par la Commission, la circonstance que, postérieurement à cette date, de nouvelles circonscriptions ont été ajoutées à la liste de celles pour lesquelles les contrats d’entreprise au titre de la convention germano-polonaise ne sont pas autorisés n’équivaut pas à une méconnaissance de la clause de ‘standstill’. | |
| 65 | En effet, cette clause prévoit l’interdiction de créer «des conditions qui soient plus restrictives» à la circulation temporaire de travailleurs que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion. Or, tel n’est manifestement pas le cas lorsque la diminution du nombre de travailleurs polonais susceptibles d’être détachés dans le cadre de la fourniture de services en Allemagne est la simple conséquence de l’application, après cette date, d’une clause dont les termes sont restés identiques à une situation factuelle sur le marché du travail ayant évolué. Ainsi que l’a relevé à juste titre la République fédérale d’Allemagne, la liste, mise à jour tous les trimestres, des circonscriptions soumises à l’interdiction découlant de la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a revêt, dans ce contexte, un caractère purement déclaratoire, alors qu’il n’y a eu ni détérioration de la situation juridique ni modification défavorable de la pratique administrative allemande. | |
| 66 | Cette interprétation est confirmée par la finalité de telles clauses de ‘standstill’, qui consiste à empêcher qu’un État membre puisse adopter des mesures nouvelles dont l’objet ou l’effet serait de créer des conditions plus restrictives que celles qui étaient applicables avant la date à partir de laquelle ces clauses prennent effet (voir en ce sens, notamment, arrêts Savas, précité, point 69, et du 17 septembre 2009, Sahin, C-242/06, Rec. p. I-8465, point 63). | |
| 67 | Dans ces conditions, le second grief doit être rejeté comme non fondé. | |
| 68 | Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en interprétant, dans sa pratique administrative, les termes «entreprise de l’autre partie» figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise comme signifiant «entreprise allemande», la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE. | |
| Sur les dépens | |
| 69 | Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 69, paragraphe 3, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels. | |
| 70 | En l’espèce, il y a lieu de décider que la Commission et la République fédérale d’Allemagne supportent leurs propres dépens. | |
| 71 | Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, la République de Pologne supporte ses propres dépens. | |
| | Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête: | |
| | 1) | En interprétant, dans sa pratique administrative, les termes «entreprise de l’autre partie» figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention du 31 janvier 1990 entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement de la République de Pologne relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise, telle que modifiée les 1er mars et , comme signifiant «entreprise allemande», la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE. | |
| | 2) | Le recours est rejeté pour le surplus. | |
| | 3) | La Commission européenne et la République fédérale d’Allemagne supportent leurs propres dépens. | |
| | 4) | La République de Pologne supporte ses propres dépens. | |
| | Signatures | |
| ( *1 ) Langue de procédure: l’allemand. | |
| | Parteien |
| | In der Rechtssache C‑546/07 |
| | betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 5. Dezember 2007, |
| | Europäische Kommission, vertreten durch E. Traversa und P. Dejmek als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg, |
| | Klägerin, |
| | unterstützt durch |
| | Republik Polen, vertreten durch M. Dowgielewicz als Bevollmächtigten, |
| | Streithelferin, |
| | gegen |
| | Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch J. Möller, M. Lumma und C. Blaschke als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg, |
| | Beklagte, |
| | erlässt |
| | DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer) |
| | unter Mitwirkung des Präsidenten der Zweiten Kammer J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Dritten Kammer sowie der Richter A. Rosas, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh und A. Arabadjiev, |
| | Generalanwalt: J. Mazák, |
| | Kanzler: R. Grass, |
| | nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 30. September 2009 |
| | folgendes |
| | Urteil |
| | Entscheidungsgründe |
| | 1. Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG und gegen die Stillhalteklausel in Kapitel 2 Nr. 13 des Anhangs XII der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2003, L 236, S. 33, im Folgenden: Beitrittsakte) verstoßen hat, dass sie |
| | – in ihrer administrativen Praxis den Begriff „Unternehmen der anderen Seite“ in Art. 1 Abs. 1 der Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Republik Polen vom 31. Januar 1990 über die Entsendung von Arbeitnehmern polnischer Unternehmen zur Ausführung von Werkverträgen in der am 1. März und am 30. April 1993 geänderten Fassung (BGBl. 1993 II, S. 1125, im Folgenden: deutsch-polnische Vereinbarung) als „deutsches Unternehmen“ auslegt und |
| | – nach der im Merkblatt 16a der Bundesagentur für Arbeit („Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland“, im Folgenden: Merkblatt 16a) enthaltenen sogenannten Arbeitsmarktschutzklausel die regionalen Beschränkungen für den Zugang von Arbeitnehmern nach dem 16. April 2003, d. h. nach dem Tag der Unterzeichnung des Vertrags über den Beitritt der Republik Polen zur Europäischen Union (ABl. 2003, L 236, S. 17, im Folgenden: Beitrittsvertrag), ausgedehnt hat. |
| | Rechtlicher Rahmen |
| | Gemeinschaftsrecht |
| | Beitrittsakte |
| | 2. Art. 24 der Beitrittsakte bestimmt: |
| | „Die in den Anhängen V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII und XIV zu dieser Akte aufgeführten Maßnahmen finden auf die neuen Mitgliedstaaten unter den in diesen Anhängen festgelegten Bedingungen Anwendung.“ |
| | 3. Anhang XII der Beitrittsakte ist mit „Liste nach Artikel 24 der Beitrittsakte: Polen“ überschrieben. Kapitel 2 („Freizügigkeit“) dieses Anhangs enthält eine Nr. 13, in der es heißt: |
| | „Um tatsächlichen oder drohenden schwerwiegenden Störungen in bestimmten empfindlichen Dienstleistungssektoren auf ihren Arbeitsmärkten zu begegnen, die sich in bestimmten Gebieten aus der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie 96/71/EG ergeben könnten, können Deutschland und Österreich, solange sie gemäß den vorstehend festgelegten Übergangsbestimmungen nationale Maßnahmen oder Maßnahmen aufgrund von bilateralen Vereinbarungen über die Freizügigkeit polnischer Arbeitnehmer anwenden, nach Unterrichtung der Kommission von Artikel 49 Absatz 1 des EG-Vertrags abweichen, um im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen durch in Polen niedergelassene Unternehmen die zeitweilige grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern einzuschränken, deren Recht, in Deutschland oder Österreich eine Arbeit aufzunehmen, nationalen Maßnahmen unterliegt. |
| | … |
| | Die Anwendung dieser Nummer darf nicht zu Bedingungen für die zeitweilige Freizügigkeit von Arbeitnehmern im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen zwischen Deutschland bzw. Österreich und Polen führen, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen.“ |
| | Deutsch-polnische Vereinbarung |
| | 4. Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung lautet: |
| | „Polnischen Arbeitnehmern, die auf der Grundlage eines Werkvertrags zwischen einem polnischen Arbeitgeber und einem Unternehmen der anderen Seite für eine vorübergehende Tätigkeit entsandt werden (Werkvertragsarbeitnehmer), wird die Arbeitserlaubnis unabhängig von der Lage und Entwicklung des Arbeitsmarkts erteilt.“ |
| | 5. Art. 2 Abs. 5 der Vereinbarung bestimmt: |
| | „Die Bundesanstalt für Arbeit der Bundesrepublik Deutschland achtet bei der Durchführung dieser Vereinbarung in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Arbeit und Sozialpolitik der Republik Polen darauf, dass es nicht zu einer regionalen oder sektoralen Konzentration der beschäftigten Werkvertragsarbeitnehmer kommt. Diese Vereinbarung wird nicht auf Arbeitnehmer im Bereich des Feuerfest- und Schornsteinbaus angewendet.“ |
| | Durchführungsanweisungen der Bundesagentur für Arbeit der Bundesrepublik Deutschland |
| | 6. Die von der Bundesagentur für Arbeit erlassenen Durchführungsanweisungen sind u. a. im Merkblatt 16a enthalten, das die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der Union im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland betrifft und eine Arbeitsmarktschutzklausel enthält. Nach dieser Klausel sind Werkverträge mit ausländischen Arbeitnehmern grundsätzlich nicht zugelassen, soweit sie in einem Agenturbezirk durchgeführt werden sollen, in dem die Arbeitslosenquote im Durchschnitt der letzten sechs Monate mindestens um 30 % über der Arbeitslosenquote der Bundesrepublik Deutschland gelegen hat. Die Zusammenstellung der Agenturbezirke, die unter diese Regelung fallen, wird vierteljährlich aktualisiert. |
| | Vorverfahren |
| | 7. Mit Aufforderungsschreiben vom 3. April 1996 wies die Kommission die Bundesrepublik Deutschland darauf hin, dass die deutsche Verwaltungspraxis zur Durchführung der deutsch-polnischen Vereinbarung mit Art. 49 EG unvereinbar sei, soweit die deutschen Behörden den Begriff „Unternehmen der anderen Seite“ in Art. 1 Abs. 1 dieser Vereinbarung dahin auslegten, dass nur deutsche Unternehmen erfasst seien. Im Gegensatz zu diesen seien Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland, die in Deutschland Dienstleistungen im Bausektor erbrächten, aufgrund dieser Praxis daran gehindert, Werkverträge mit polnischen Unternehmen abzuschließen. |
| | 8. Mit Schreiben vom 28. Juni 1996 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission mit, dass sie den Standpunkt, den diese in ihrem Schreiben vom 3. April 1996 dargelegt habe, nicht teile. |
| | 9. Am 12. November 1997 übersandte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie diesen Standpunkt wiederholte und die Bundesrepublik aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen. |
| | 10. Nach einem Treffen zwischen Vertretern der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland am 5. Mai 1998 teilte Deutschland in einem Schreiben vom 19. Juli 1998 mit, dass eine politische Lösung im Rahmen des am 16. Dezember 1991 in Brüssel unterzeichneten Europaabkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften sowie ihren Mitgliedstaaten auf der einen Seite und der Republik Polen auf der anderen Seite angestrebt werde. Diese Bestrebungen führten jedoch nicht zum Erfolg. |
| | 11. Auf eine Anfrage, die die Kommission am 15. Juni 2004 an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet hatte, antwortete diese, dass sie ihre Praxis hinsichtlich der Auslegung der deutsch-polnischen Vereinbarung beibehalten werde und dass sie angesichts der Tatsache, dass die Kommission seit beinahe sieben Jahren untätig geblieben sei, zu Recht davon habe ausgehen dürfen, dass das Vertragsverletzungsverfahren nicht mehr fortgesetzt werde. |
| | 12. In einem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 machte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland darauf aufmerksam, dass sie weiterhin der Auffassung sei, es liege ein Verstoß gegen Art. 49 EG vor. Darüber hinaus verstoße Deutschland auch gegen die Stillhalteklausel in Kapitel 2 Nr. 13 des Anhangs XII der Beitrittsakte (im Folgenden: Stillhalteklausel), da die Ausdehnung der regionalen Beschränkungen, die nach der auf Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung beruhenden und im Merkblatt 16a enthaltenen Arbeitsmarktschutzklausel verhängt worden seien, gegen das Verbot verstoße, die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Beitrittsakte bestehenden Beschränkungen zu verschärfen. |
| | 13. Mit Schreiben vom 8. Juni 2006 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission in Erwiderung auf die erste Rüge mit, dass es nicht sachgerecht sei, die deutsch-polnische Vereinbarung auf alle Mitgliedstaaten und deren Unternehmen anzuwenden. Darüber hinaus verwies sie auf den Ordre-public-Vorbehalt des Art. 46 EG und machte geltend, dass eine ordnungsgemäße Durchführung dieser Vereinbarung sowie die notwendige Kontrolle der Einhaltung der geltenden Regelungen und eine effiziente Verfolgung von Verstößen gewährleistet werden müssten. Doch könnten sozialversicherungsrechtliche Forderungen gegenüber Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten nicht zeitnah und sicher vollstreckt werden. Zur zweiten Rüge machte die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Ausdehnung der auf der Arbeitsmarktschutzklausel beruhenden regionalen Beschränkungen auf im April 2003 noch nicht erfasste Gebiete verstoße nicht gegen die Stillhalteklausel, da die Aktualisierung der Liste der in Anwendung des Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung erlassenen regionalen Beschränkungen keine Änderung der Regelung selbst, sondern lediglich eine Folge aus den Veränderungen auf den regionalen Arbeitsmärkten sei. |
| | 14. In ihrer ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 15. Dezember 2006 wiederholte die Kommission ihre Rügen, während die Bundesrepublik Deutschland in ihrer Erwiderung vom 19. Februar 2007 bei ihrem Standpunkt blieb. |
| | 15. Unter diesen Umständen hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben. |
| | Zur Klage |
| | Zur Zulässigkeit |
| | Vorbringen der Verfahrensbeteiligten |
| | 16. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Klage sei jedenfalls hinsichtlich der Rüge eines Verstoßes gegen Art. 49 EG unzulässig. |
| | 17. Hierzu trägt sie vor, sie habe berechtigterweise annehmen dürfen, dass die Untätigkeit der Kommission zwischen November 1997 und Juni 2004, d. h. während eines Zeitraums von fast sieben Jahren, bedeute, dass die Kommission diese Rüge fallen gelassen habe. Das berechtigte Vertrauen der deutschen Behörden auf die Aufgabe dieser Rüge sei umso gerechtfertigter, als die Kommission eine Aufhebung der deutsch-polnischen Vereinbarung einem Schreiben zufolge, das ihr Mitglied Herr Monti im Juli 1998 an die deutschen Behörden gesandt habe, nicht begrüßt und bis November 1998 abgewartet habe, ob andere Lösungen in Betracht kämen. Da die Kommission nach Ablauf dieser Frist nicht tätig geworden sei, hätten die deutschen Behörden zu Recht davon ausgehen dürfen, dass die Kommission ihre Rüge eines Verstoßes gegen Art. 49 EG fallen gelassen habe. |
| | 18. Erst nach der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, d. h. zu einer Zeit, in der die Bundesrepublik Deutschland die deutsch-polnische Vereinbarung nicht mehr habe kündigen können, ohne gegen die Stillhalteverpflichtung zu verstoßen, habe die Kommission missbräuchlich weitere Verfahrensschritte eingeleitet, obwohl Deutschland gerade auf ihren Wunsch hin auf die Kündigung der Vereinbarung verzichtet habe. |
| | 19. Die Kommission erwidert, eine überlange Dauer des in Art. 226 EG vorgesehenen vorprozessualen Verfahrens könne es dem Mitgliedstaat, gegen den sich das Verfahren richte, in manchen Fällen zwar erschweren, die Argumente der Kommission zu widerlegen, und somit seine Verteidigungsrechte beeinträchtigen, dies sei hier jedoch nicht der Fall. Im Übrigen könne der Umstand, dass auf eine mit Gründen versehene Stellungnahme nicht unmittelbar oder binnen kurzer Zeit weitere Schritte erfolgt seien, beim betroffenen Mitgliedstaat kein berechtigtes Vertrauen darauf begründen, dass das Verfahren abgeschlossen worden sei. |
| | 20. Sie fügt hinzu, dass in dem in Randnr. 17 des vorliegenden Urteils genannten Schreiben von Herrn Monti ausdrücklich darauf hingewiesen worden sei, dass eine Einstellung des Verfahrens aus der Sicht des Binnenmarkts nicht vertretbar sei, und dass sie zu keinem Zeitpunkt Anhaltspunkte dafür habe erkennen lassen, dass sie die erste Rüge aufgeben werde. |
| | Würdigung durch den Gerichtshof |
| | 21. Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache der Kommission, den Zeitpunkt für die Erhebung der Vertragsverletzungsklage zu wählen, wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit der Klage nicht beeinflussen können (vgl. u. a. Urteil vom 1. Juni 1994, Kommission/Deutschland, C‑317/92, Slg. 1994, I‑2039, Randnr. 4). |
| | 22. Die Bestimmungen des Art. 226 EG sind anzuwenden, ohne dass die Kommission eine bestimmte Frist einhalten muss, sofern nicht ein Fall vorliegt, in dem eine zu lange Dauer des in diesem Artikel vorgesehenen Vorverfahrens es dem betroffenen Staat erschweren könnte, die Argumente der Kommission zu widerlegen, und damit die Verteidigungsrechte verletzen würde. Dass dies der Fall ist, hat der betroffene Mitgliedstaat nachzuweisen (vgl. u. a. Urteil vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, C‑490/04, Slg. 2007, I‑6095, Randnr. 26). |
| | 23. Im vorliegenden Fall hat die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgewiesen, dass sich die ungewöhnlich lange Verfahrensdauer auf die Organisation ihrer Verteidigung ausgewirkt hätte. |
| | 24. Wie der Generalanwalt in Nr. 21 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, konnte der Umstand, dass die Stillhalteklausel während der vorgerichtlichen Phase des vorliegenden Verfahrens in Kraft getreten ist – was die Bundesrepublik Deutschland nach deren Ansicht daran gehindert hat, die deutsch-polnische Vereinbarung zu kündigen –, es als solcher der Bundesrepublik Deutschland nicht erschweren, die von der Kommission im Rahmen der Rüge eines Verstoßes gegen Art. 49 EG vorgebrachten Argumente zu widerlegen. Wie die Kommission vorträgt, haben zudem das ergänzende Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 und die ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme vom 15. Dezember 2006, in denen insbesondere diese Rüge wiederholt wurde, der Bundesrepublik Deutschland erlaubt, die Gründe, aus denen sie sich gegen diese Rüge wandte, in voller Kenntnis der Sachlage darzulegen. |
| | 25. Außerdem hängt das Vertragsverletzungsverfahren von der objektiven Feststellung eines Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht ab, und ein Mitgliedstaat kann sich in einem Fall wie dem vorliegenden nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, um eine solche Feststellung zu verhindern, da die Zulassung einer solchen Rechtfertigung dem Zweck des Verfahrens nach Art. 226 EG widerspräche (vgl. u. a. Urteil vom 24. April 2007, Kommission/Niederlande, C‑523/04, Slg. 2007, I‑3267, Randnr. 28). |
| | 26. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann nämlich der Umstand, dass die Kommission auf eine mit Gründen versehene Stellungnahme nicht unmittelbar oder binnen kurzer Zeit weitere Schritte folgen ließ, beim betroffenen Mitgliedstaat kein berechtigtes Vertrauen darauf begründen, dass das Verfahren abgeschlossen worden ist (vgl. u. a. Urteil vom 1. Juni 1994, Kommission/Deutschland, Randnr. 4). Dies gilt erst recht, wenn wie hier feststeht, dass während des Zeitraums der angeblichen Untätigkeit Anstrengungen unternommen wurden, insbesondere im Rahmen des in Randnr. 10 des vorliegenden Urteils genannten Assoziationsabkommens, um eine Lösung zu finden, die den behaupteten Verstoß beendet. |
| | 27. Da schließlich weder dem in den Randnrn. 17 und 20 des vorliegenden Urteils genannten Schreiben von Herrn Monti noch irgendeinem anderen Verfahrensstadium eine Stellungnahme der Kommission dahin zu entnehmen ist, dass sie das eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren abzuschließen beabsichtigte – was die Bundesrepublik Deutschland nicht bestreitet –, kann diese nicht mit Erfolg geltend machen, die Kommission habe gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, indem sie das Verfahren nicht abgeschlossen habe. |
| | 28. Daher ist die von der Bundesrepublik Deutschland erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen und die Klage der Kommission für zulässig zu erklären. |
| | Zur Begründetheit |
| | Zur ersten Rüge |
| | – Vorbringen der Verfahrensbeteiligten |
| | 29. Die Kommission trägt vor, dass die deutschen Behörden dadurch, dass sie die Formulierung „Unternehmen der anderen Seite“ in Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung dahin auslegten, dass sie nur deutsche Unternehmen erfasse, Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, die in Deutschland Arbeiten ausführen wollten, daran hinderten, Verträge mit polnischen Unternehmern abzuschließen, sofern die Unternehmen aus diesen anderen Mitgliedstaaten nicht ein Tochterunternehmen in Deutschland gründeten. Durch diese Auslegung, die nicht zwingend sei, würden diese Unternehmen davon abgehalten, ihre Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG wahrzunehmen, um für die Ausführung von Arbeiten in Deutschland Werkverträge mit polnischen Unternehmen nach der deutsch-polnischen Vereinbarung abzuschließen und die in dieser Vereinbarung vorgesehene Quote für polnische Arbeitnehmer zu nutzen. |
| | 30. Eine derartige Auslegung des Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung stelle eine direkte, auf die Staatsangehörigkeit oder den Sitz des Unternehmens gestützte Diskriminierung dar, die nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt werden könne. Die Berufung auf solche Gründe setze voraus, dass die Aufrechterhaltung einer diskriminierenden Maßnahme erforderlich sei, um einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung zu begegnen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. |
| | 31. Allein der Umstand, dass die Unternehmen, die einen Werkvertrag mit einem polnischen Unternehmer abschließen wollten, nicht in Deutschland ansässig seien, verhindere nämlich nicht die Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der deutsch-polnischen Vereinbarung. Bezüglich der wirksamen Durchsetzung der Haftung des Unternehmens im Fall der Nichtzahlung von Sozialversicherungsbeiträgen führt die Kommission aus, dass rein administrative Erwägungen kein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses darstellten und daher Beschränkungen einer durch den Vertrag garantierten Grundfreiheit nicht rechtfertigten. Im Übrigen gebe es entgegen der Behauptung der Bundesrepublik Deutschland keinen Grund, zu befürchten, dass die Öffnung der deutsch-polnischen Vereinbarung für Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten zu einer unkorrekten Anwendung oder Umgehung der Übergangsvorschriften des Beitrittsvertrags führe oder diese fördere; abgesehen davon bringe eine solche Befürchtung auf keinen Fall eine hinreichend schwerwiegende und gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit mit sich, die eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen könnte. |
| | 32. Schließlich hebt die Kommission unter Hinweis u. a. auf das Urteil vom 15. Januar 2002, Gottardo (C‑55/00, Slg. 2002, I‑413, Randnr. 34), hervor, dass der fundamentale Grundsatz der Gleichbehandlung einen Mitgliedstaat, wenn dieser mit einem Drittstaat eine bilaterale Vereinbarung abschließe, dazu zwinge, den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten die gleichen Vorteile zu gewähren, die auch seinen eigenen Staatsangehörigen aufgrund dieser Vereinbarung zustünden, es sei denn, dass er eine objektive Rechtfertigung für seine Weigerung, auf diese Weise vorzugehen, vorbringen könne. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. |
| | 33. Die Republik Polen, die dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Anträge der Kommission beigetreten ist, macht u. a. geltend, dass polnische Unternehmen aufgrund der in der deutschen Verwaltungspraxis angewandten Auslegung des Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung auf deutschem Gebiet keine mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland geschlossenen Werkverträge durchführen könnten und dass die in diesen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen keine polnischen Unternehmen als Subunternehmer beauftragen könnten. Wie die Kommission zieht die Republik Polen den Schluss, dass diese Praxis einen Verstoß gegen den Grundsatz der Inländerbehandlung darstelle, der durch keinen der in Art. 46 EG genannten Gründe gerechtfertigt werden könne, und dass einer Erstreckung der Vergünstigungen aus der genannten Vereinbarung auf Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland nichts entgegenstehe. |
| | 34. Die Bundesrepublik Deutschland trägt vor, die streitige Auslegung stehe mit dem Wortlaut der deutsch-polnischen Vereinbarung in Einklang. Dass die Vereinbarung nur deutschen Unternehmen Rechte einräume, stelle keine verbotene Diskriminierung im Sinne des Art. 49 EG dar. Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten dürften grundsätzlich Dienstleistungen in Deutschland erbringen, sie könnten sich lediglich nicht auf Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung mit dem Ziel berufen, polnische Unternehmen bei der Durchführung eines Auftrags einzuschalten. |
| | 35. Im Übrigen seien deutsche Unternehmen, die sich auf die deutsch-polnische Vereinbarung berufen könnten, alle in Deutschland niedergelassenen Unternehmen, einschließlich der Ableger von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten. |
| | 36. Ferner befänden sich deutsche und ausländische Unternehmen nicht in einer vergleichbaren Situation, was von vornherein eine verbotene Diskriminierung ausschließe. Im Übrigen stelle die deutsch-polnische Vereinbarung ein ausgewogenes Abkommen dar, das auf Gegenseitigkeit beruhe und aus dem nicht einfach einzelne Rechte zugunsten von Angehörigen eines Mitgliedstaats herausgelöst werden könnten, der nicht an ihm beteiligt sei. Die Bundesrepublik Deutschland verweist hinsichtlich dieser beiden Argumente u. a. auf das Urteil vom 5. Juli 2005, D. (C‑376/03, Slg. 2005, I‑5821, Randnrn. 61 ff.). |
| | 37. Zudem würden die in der Beitrittsakte enthaltenen Übergangsvorschriften, deren Hintergrund und Zweck es gewesen sei, die Auswirkungen unterschiedlicher Wettbewerbsvoraussetzungen in dienstleistungsintensiven Branchen einzudämmen und Verwerfungen des Arbeitsmarkts zu verhindern, durch eine extensive Auslegung des Art. 49 EG ihres Inhalts entleert. |
| | 38. Wollte man annehmen, dass die in der deutschen Verwaltungspraxis angewandte Auslegung des Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung eine Beschränkung im Sinne des Art. 49 EG begründe, wäre diese jedenfalls nach Art. 55 EG in Verbindung mit Art. 46 EG gerechtfertigt, da bei einer Ausweitung der Vergünstigung dieser Vereinbarung auf nicht in Deutschland ansässige Unternehmen eine angemessene Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung dieser Vereinbarung nur unter unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand gewährleistet sei und die wirksame Durchsetzung der Haftung des Unternehmens, das ein polnisches Subunternehmen mit der Erbringung von Bauleistungen beauftrage, für den Fall, dass dieses Subunternehmen die Sozialversicherungsbeiträge nicht entrichte, nicht sichergestellt werden könne. |
| | – Würdigung durch den Gerichtshof |
| | 39. Nach ständiger Rechtsprechung setzt der freie Dienstleistungsverkehr insbesondere die Beseitigung jeder Diskriminierung gegenüber dem Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit oder des Umstands voraus, dass er in einem anderen als dem Mitgliedstaat niedergelassen ist, in dem die Dienstleistung zu erbringen ist (vgl. u. a. Urteil vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, Randnr. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Bedingung, wonach ein Unternehmen in dem Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, eine feste Niederlassung oder ein Tochterunternehmen gründen muss, läuft dem freien Dienstleistungsverkehr direkt zuwider, da sie die Erbringung von Dienstleistungen in diesem Mitgliedstaat durch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen unmöglich macht (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 4. Dezember 1986, Kommission/Deutschland, 205/84, Slg. 1986, 3755, Randnr. 52, vom 7. Februar 2002, Kommission/Italien, C‑279/00, Slg. 2002, I‑1425, Randnr. 17, und vom 11. März 2004, Kommission/Frankreich, C‑496/01, Slg. 2004, I‑2351, Randnr. 65). |
| | 40. Hierzu ist festzustellen, dass Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung, wie er in der deutschen Verwaltungspraxis ausgelegt wird, gegenüber Dienstleistungserbringern, die in anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen sind und die einen Werkvertrag mit einem polnischen Unternehmen abschließen wollen, um Dienstleistungen in Deutschland zu erbringen, eine unmittelbare Diskriminierung begründet, die gegen Art. 49 EG verstößt. |
| | 41. Denn nach der Auslegung dieser Vorschrift in der deutschen Verwaltungspraxis können nur Unternehmen, die ihren Sitz oder eine feste Niederlassung in Deutschland haben, Werkverträge mit polnischen Unternehmen abschließen und damit bei der Erbringung von Dienstleistungen in Deutschland ungeachtet der in der Beitrittsakte enthaltenen Übergangsbestimmungen von der Quote für polnische Arbeitnehmer profitieren, die nach der deutsch-polnischen Vereinbarung garantiert wird. |
| | 42. Soweit die Bundesrepublik Deutschland vorträgt, die streitige Verwaltungspraxis sei gerechtfertigt, weil es sich um eine in einem internationalen bilateralen Abkommen enthaltene Bestimmung handele, ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Vereinbarungen, die sie aufgrund von internationalen Abkommen eingegangen sind, unabhängig davon, ob es sich um ein Abkommen zwischen Mitgliedstaaten oder zwischen einem Mitgliedstaat und einem oder mehreren Drittstaaten handelt, vorbehaltlich des Art. 307 EG ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht beachten müssen (vgl. u. a. Urteil Gottardo, Randnr. 33). |
| | 43. Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass die Gefährdung des Gleichgewichts und der Gegenseitigkeit eines bilateralen Abkommens zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittstaat eine objektive Rechtfertigung für die Weigerung des an diesem Abkommen beteiligten Mitgliedstaats darstellen kann, die Vorteile, die seine eigenen Staatsangehörigen aus diesem Abkommen ziehen, auf die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten zu erstrecken (vgl. u. a. Urteile vom 21. September 1999, Saint-Gobain ZN, C‑307/97, Slg. 1999, I‑6161, Randnr. 60, und Gottardo, Randnr. 36). |
| | 44. Anders als in den Situationen, um die es in diesen Rechtssachen und in der Rechtssache ging, in der das Urteil D. erlassen wurde, auf das sich die Bundesrepublik Deutschland stützt, betrifft die Anwendung der deutsch-polnischen Vereinbarung seit dem Beitritt der Republik Polen zur Union jedoch zwei Mitgliedstaaten, so dass die Bestimmungen dieser Vereinbarung auf die Beziehungen zwischen diesen Mitgliedstaaten nur unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Regeln des Vertrags im Bereich der Dienstleistungsfreiheit, Anwendung finden können (vgl. entsprechend u. a. Urteile vom 27. September 1988, Matteucci, 235/87, Slg. 1988, 5589, Randnrn. 16 und 19 bis 21, und vom 8. September 2009, Budĕjovický Budvar, C‑478/07, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 97 und 98). |
| | 45. Wie die Republik Polen zutreffend ausgeführt hat, kann darüber hinaus die Erstreckung des Rechts, Werkverträge mit polnischen Subunternehmen abzuschließen, auf Unternehmen, die in anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen sind, als solche die nach Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung festgelegte Quote nicht beeinträchtigen. |
| | 46. Entgegen der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland erlaubt auch nichts die Annahme, ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen befinde sich in Bezug auf die Möglichkeit, Werkverträge mit polnischen Unternehmen abzuschließen, um Dienstleistungen in Deutschland zu erbringen, in einer anderen Situation als die in Deutschland niedergelassenen Unternehmen. |
| | 47. Im Übrigen ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass Bestimmungen wie die in Rede stehenden Vorschriften der deutsch-polnischen Vereinbarung mit dem Gemeinschaftsrecht nur dann vereinbar sind, wenn sie unter eine ausdrückliche Ausnahmebestimmung fallen, wie z. B. Art. 46 EG, auf den Art. 55 EG verweist (vgl. u. a. Urteil vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, Randnr. 86). |
| | 48. Nach Art. 46 EG, der eng auszulegen ist, können diskriminierende Vorschriften aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sein (vgl. u. a. Urteil vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, Randnr. 86). |
| | 49. Ein derartiger Rechtfertigungsgrund setzt jedoch voraus, dass eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 29. Oktober 1998, Kommission/Spanien, C‑114/97, Slg. 1998, I‑6717, Randnr. 46, und vom 1. Oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 28). |
| | 50. Zur Rechtfertigung des Verbots der Entsendung polnischer Arbeitnehmer im Rahmen von Werkverträgen mit Unternehmen, die weder ihren Sitz noch eine feste Niederlassung in Deutschland haben, beruft sich die Bundesrepublik Deutschland insbesondere auf die Notwendigkeit, eine wirksame Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung der deutsch-polnischen Vereinbarung zu gewährleisten, die gegenüber in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen nur unter Aufbringung übermäßiger zusätzlicher Verwaltungskosten sichergestellt werden könne, sowie auf Probleme, die möglicherweise im Zusammenhang mit der Beitreibung sozialversicherungsrechtlicher Forderungen gegenüber Unternehmen, die nach den deutschen Regelungen für die Zahlung der diesen Forderungen entsprechenden Beträge hafteten, entstehen könnten, wenn diese Unternehmen nicht über eine feste Niederlassung in Deutschland verfügten. |
| | 51. Damit hat die Bundesrepublik Deutschland keine überzeugenden Gesichtspunkte geltend gemacht, die unter einen der in Art. 46 EG genannten Gründe fallen könnten, da wirtschaftliche Erwägungen und schlichte praktische Schwierigkeiten bei der Durchführung der deutsch-polnischen Vereinbarung Beschränkungen einer Grundfreiheit jedenfalls nicht rechtfertigen können (vgl. entsprechend u. a. Urteil vom 26. Januar 1999, Terhoeve, C‑18/95, Slg. 1999, I‑345, Randnr. 45) und erst recht nicht eine Abweichung gemäß Art. 46 EG, die eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, voraussetzt. |
| | 52. Hinsichtlich der behaupteten Gefahr einer Umgehung der für die Bundesrepublik günstigen Übergangsvorschriften, die in die Beitrittsakte aufgenommen wurden, um schwerwiegende Störungen auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu verhindern, genügt schließlich der Hinweis, dass die Erstreckung des Rechts, Werkverträge mit polnischen Unternehmen abzuschließen, auf in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen, um diesen zu ermöglichen, in den Genuss der nach Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung festgelegten Quote für polnische Arbeitnehmer zu kommen, keine derartigen Auswirkungen haben kann, da die Zahl der polnischen Arbeitnehmern gewährten Arbeitserlaubnisse jedenfalls nicht durch eine solche Erstreckung zugunsten von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen verändert wird. |
| | 53. Unter diesen Umständen ist der ersten Rüge stattzugeben. |
| | Zur zweiten Rüge |
| | – Vorbringen der Verfahrensbeteiligten |
| | 54. Die Kommission macht geltend, die im Merkblatt 16a enthaltene Arbeitsmarktschutzklausel verstoße, abgesehen davon, dass zweifelhaft sei, ob sie auf Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung gestützt werden könne, gegen die Stillhalteklausel. |
| | 55. Nach dieser Stillhalteklausel sei jede Verschärfung der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, d. h. am 16. April 2003, bestehenden Beschränkungen verboten, gleich ob sie auf der Anwendung einer bereits bestehenden oder auf einer nach diesem Zeitpunkt erlassenen Regelung beruhe, da der Stillhalteklausel sonst die praktische Wirksamkeit genommen würde. Nach dem 16. April 2003 seien neue Bezirke, u. a. Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresden, Köln, Oberhausen und Recklinghausen, neu in die Liste der Bezirke aufgenommen worden, die unter die im Merkblatt 16a enthaltene Arbeitsmarktschutzklausel fielen. Die Anwendung dieser Klausel habe daher für die polnischen Arbeitnehmer zu einer tatsächlichen Verschlechterung des Zugangs zum deutschen Arbeitsmarkt im Vergleich zu der vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags bestehenden Situation geführt, was offenkundig gegen die Stillhalteklausel verstoße. |
| | 56. Die Republik Polen führt u. a. aus, die im Merkblatt 16a enthaltene Arbeitsmarktschutzklausel stelle keine Umsetzung des Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung dar, da mit dieser Klausel nicht die Zahl der Arbeitnehmer in einem bestimmten Bezirk geregelt werde – in Abhängigkeit davon, ob es bereits zu einer Konzentration von beschäftigten Werkvertragsarbeitnehmern gekommen sei –, sondern der entsprechende Bezirk für den Abschluss von Werkverträgen vollständig gesperrt werde. Überdies sei für die Aufnahme eines Bezirks in die von der Bundesagentur für Arbeit erstellte Zusammenstellung der Grad der dort herrschenden Arbeitslosigkeit und nicht die Konzentration von zur Durchführung von Werkverträgen entsandten polnischen Arbeitnehmern entscheidend. |
| | 57. Die Bundesrepublik Deutschland erwidert, es sei zwar für die gemeinschaftsrechtliche Bewertung der Situation unerheblich, ob Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung durch die im Merkblatt 16a enthaltene Arbeitsmarktschutzklausel in korrekter Weise umgesetzt worden sei, dies sei jedoch durchaus der Fall. |
| | 58. Im Übrigen verstoße diese Arbeitsmarktschutzklausel nicht gegen die Stillhalteklausel. Entscheidend für die Einhaltung dieser Klausel sei allein, dass es seit der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags zu keiner negativen Veränderung der Rechtslage oder der Verwaltungspraxis gekommen sei; hierzu beruft sich die Bundesrepublik Deutsch land auf die Urteile vom 11. Mai 2000, Savas (C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927, Randnr. 69), vom 20. September 2007, Tum und Dari (C‑16/05, Slg. 2007, I‑7415, Randnr. 49), vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, Slg. 2003, I‑12301, Randnr. 81), vom 1. Juni 1999, Konle (C‑302/97, Slg. 1999, I‑3099, Randnrn. 52 ff.), und vom 24. Mai 2007, Holböck (C‑157/05, Slg. 2007, I‑4051, Randnr. 41). |
| | 59. Die Anwendung der Arbeitsmarktschutzklausel, deren Inhalt seit dem 4. Januar 1993 unverändert geblieben sei, habe im Verhältnis zu Polen weder zu einer nachteiligen Änderung der Rechtslage noch zu einer Änderung der Verwaltungspraxis geführt. Lediglich die Situation auf dem Arbeitsmarkt in Deutschland habe sich seit dem Inkrafttreten der Stillhalteklausel geändert. Ein Verstoß gegen diese Klausel sei ausgeschlossen, wenn die Verwaltung wie hier eine Bestimmung, die nicht geändert worden sei, in der gleichen Weise anwende wie in der Vergangenheit. |
| | – Würdigung durch den Gerichtshof |
| | 60. Nach der im Merkblatt 16a enthaltenen Arbeitsmarktschutzklausel, die seit 1993 unstreitig nicht geändert worden ist, sind Werkverträge mit ausländischen Arbeitnehmern grundsätzlich nicht zugelassen, soweit sie in einem Bezirk der Agentur für Arbeit durchgeführt werden sollen, in dem die Arbeitslosenquote im Durchschnitt der letzten sechs Monate mindestens um 30 % über der Arbeitslosenquote der Bundesrepublik Deutschland gelegen hat. Die Zusammenstellung der Bezirke, die unter diese Regelung fallen, wird vierteljährlich aktualisiert. |
| | 61. Wie die Bundesrepublik Deutschland zu Recht ausgeführt hat, ist der Gerichtshof mit der vorliegenden Rüge nicht aufgefordert, zu prüfen, ob diese Klausel und ihre Anwendung durch die deutschen Verwaltungsbehörden eine ordnungsgemäße Umsetzung des Art. 2 Abs. 5 der deutsch-polnischen Vereinbarung darstellen, sondern, ob die Klausel so, wie sie von den deutschen Verwaltungsbehörden angewandt wird, gegen die Stillhalteklausel verstößt, wie dies von der Kommission geltend gemacht wird. |
| | 62. Kapitel 2 Nr. 13 des Anhangs XII der Beitrittsakte erlaubt der Bundesrepublik Deutschland, von Art. 49 Abs. 1 EG abzuweichen, um im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen durch in Polen niedergelassene Unternehmen die zeitweilige grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern einzuschränken, deren Recht, in Deutschland eine Arbeit aufzunehmen, nationalen Maßnahmen unterliegt. Diese Abweichung soll es der Bundesrepublik Deutschland ermöglichen, tatsächlichen oder drohenden schwerwiegenden Störungen in bestimmten empfindlichen Dienstleistungssektoren auf ihrem Arbeitsmarkt zu begegnen, die sich in bestimmten Gebieten aus der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen ergeben könnten, solange sie gemäß den Übergangsbestimmungen nationale Maßnahmen oder Maßnahmen aufgrund von bilateralen Vereinbarungen über die Freizügigkeit polnischer Arbeitnehmer anwendet. |
| | 63. Darüber hinaus enthält diese Nr. 13 eine Stillhalteklausel, nach der die Anwendung dieser Bestimmung nicht zu Bedingungen für die zeitweilige Freizügigkeit von Arbeitnehmern im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen zwischen Deutschland und Polen führen darf, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen. |
| | 64. Entgegen der von der Kommission vertretenen These begründet der Umstand, dass nach diesem Zeitpunkt weitere Bezirke neu in die Liste der Bezirke aufgenommen wurden, in denen Werkverträge nach der deutsch-polnischen Vereinbarung nicht zugelassen werden, keinen Verstoß gegen die Stillhalteklausel. |
| | 65. Nach dieser Klausel dürfen nämlich keine „Bedingungen, die restriktiver sind“ als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen, geschaffen werden. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall, wenn die Verringerung der Zahl der polnischen Arbeitnehmer, die im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen in Deutschland entsendet werden können, lediglich die Folge davon ist, dass eine Klausel, deren Wortlaut identisch geblieben ist, nach diesem Zeitpunkt auf eine geänderte faktische Lage auf dem Arbeitsmarkt angewandt wurde. Wie die Bundesrepublik Deutschland zutreffend ausgeführt hat, hat die vierteljährlich aktualisierte Liste der Bezirke, die unter das auf der Arbeitsmarktschutzklausel des Merkblatts 16a beruhende Verbot fallen, in diesem Zusammenhang rein deklaratorischen Charakter, und es ist weder zu einer Verschlechterung der Rechtslage noch zu einer nachteiligen Änderung der Verwaltungspraxis gekommen. |
| | 66. Diese Auslegung wird durch den Zweck derartiger Stillhalteklauseln bestätigt, der darin besteht, einen Mitgliedstaat daran zu hindern, neue Maßnahmen zu erlassen, die bezwecken oder bewirken, dass restriktivere Bedingungen geschaffen werden als die Bedingungen, die vor dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens dieser Klauseln galten (vgl. in diesem Sinne Urteile Savas, Randnr. 69, und vom 17. September 2009, Sahin, C‑242/06, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 63). |
| | 67. Daher ist die zweite Rüge als unbegründet zurückzuweisen. |
| | 68. Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG verstoßen hat, dass sie in ihrer Verwaltungspraxis den Begriff „Unternehmen der anderen Seite“ in Art. 1 Abs. 1 der deutsch-polnischen Vereinbarung als „deutsches Unternehmen“ auslegt. |
| | Kosten |
| | 69. Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist. |
| | 70. Im vorliegenden Fall sind die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen. |
| | 71. Nach Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung trägt die Republik Polen ihre eigenen Kosten. |
| | Tenor |
| | Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: |
| | 1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG verstoßen, dass sie in ihrer Verwaltungspraxis den Begriff „Unternehmen der anderen Seite“ in Art. 1 Abs. 1 der Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Republik Polen vom 31. Januar 1990 über die Entsendung von Arbeitnehmern polnischer Unternehmen zur Ausführung von Werkverträgen in der am 1. März und am 30. April 1993 geänderten Fassung als „deutsches Unternehmen“ auslegt. |
| | 2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. |
| | 3. Die Europäische Kommission und die Bundesrepublik Deutschland tragen ihre eigenen Kosten. |
| | 4. Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten. |
