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1. INTRODUCCIÓN

El Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV) se creó en 2007, año de adhesión de Bulgaria a la Unión Europea[1]. Se convino, a la sazón, en la necesidad de intensificar la actividad en sectores clave para subsanar las carencias de la reforma judicial, la lucha contra la corrupción y la persecución de la delincuencia organizada. Desde entonces, sucesivos informes del MCV han registrado los avances efectuados por Bulgaria y, mediante recomendaciones específicas, intentado contribuir a centrar los esfuerzos de las autoridades búlgaras.

El MCV ha desempeñado un importante papel en la consolidación del Estado de Derecho en Bulgaria como faceta esencial de la integración europea. La actividad de supervisión de la Comisión y su cooperación con las autoridades búlgaras para promover la renovación han incidido de forma concreta en la cadencia y el calado de las reformas. Las conclusiones de la Comisión y la metodología del MCV han gozado sistemáticamente del apoyo del Consejo[2] y se han nutrido de la cooperación y las aportaciones de muchos Estados miembros.

El informe que se presenta a continuación sintetiza las medidas adoptadas el pasado año y ofrece recomendaciones para las próximas etapas. Es el resultado de un minucioso proceso de análisis, por parte de la Comisión, de la información facilitada por las autoridades búlgaras, la sociedad civil y demás interesados. Además, la Comisión ha logrado recabar el asesoramiento específico de magistrados de otros Estados miembros, lo que le permite ofrecer una opinión profesional.

Las incertidumbres políticas del pasado año en Bulgaria no han ofrecido una plataforma de actuación precisamente estable. En el presente informe se señala una serie de sectores donde se ha reconocido la existencia de problemas cuyas soluciones están empezando a tomar cuerpo, pero que habrán de arraigar para que la sostenibilidad del cambio pueda apreciarse. Bulgaria podría además ser más activa en la recopilación (y publicación) de datos sobre el sistema judicial y las fuerzas policiales.

La envergadura del cambio se ilustra en una encuesta de opinión realizada entre los propios ciudadanos búlgaros. En efecto, la encuesta de Eurobarómetro efectuada en el otoño de 2014 reflejaba el fuerte consenso de la sociedad búlgara en cuanto a la importancia para su país de la reforma judicial, la lucha contra la corrupción y la represión de la delincuencia organizada. Los resultados ponían asimismo de manifiesto la preocupación de que la situación se hubiera deteriorado, aunque con cierta esperanza de inversión de esa tendencia y el firme respaldo de la participación de la UE en la solución de esos problemas y de la continuación de su intervención hasta que Bulgaria alcance un nivel comparable al de los demás Estados miembros[3]. Estas actitudes ponen de manifiesto que la prosecución de las reformas es crucial para la calidad de vida de los ciudadanos, debido tanto al impacto de la corrupción y la delincuencia en la economía búlgara como a la importancia de la primacía de la ley para una sociedad dinámica y libre.

El MCV está más concebido para el seguimiento de tendencias a largo plazo que para la obtención de una instantánea de la situación. No obstante, este informe pretende tener en cuenta las perspectivas ofrecidas por el Gobierno que entró en funciones en noviembre de 2014 y determinar algunos hitos que puedan marcar los progresos de las políticas anunciadas en el futuro. Con tal ánimo, la Comisión espera que este informe contribuya a crear un nuevo consenso que acelere la reforma en Bulgaria. Las recomendaciones que aquí se consignan, la aportación de fondos de la UE destinados a fines muy concretos y la conjunción de esfuerzos de otros Estados miembros muestran la voluntad de la UE por apoyar un esfuerzo renovado[4].

2.         ESTADO DEL PROCESO DE REFORMA EN BULGARIA

2.1       Reforma judicial

Independencia, control democrático e integridad del poder judicial

El Consejo Superior del Poder Judicial (CSPJ) tiene una amplia gama de competencias que abarcan todas las actividades de gestión y organización del aparato judicial búlgaro. El Informe sobre el MCV de 2014 indicaba que, a pesar de la adopción de importantes medidas de reforma de la gestión, el CSPJ «no goza actualmente de un amplio reconocimiento como órgano autónomo e independiente capaz de defender con eficacia la independencia del sistema judicial frente a los poderes ejecutivo y legislativo[5]». La actividad del CSPJ en 2014 ha seguido siendo objeto de controversia y registrado varios incidentes en relación con los nombramientos, las separaciones del cargo o el control de la aplicación del sistema de asignación aleatoria de expedientes por los órganos jurisdiccionales. Además, se han agravado las tensiones entre el CGPJ y su Consejo Civil creado para representar a la sociedad civil, cuyos miembros alegan que sus opiniones no están siendo tenidas debidamente en cuenta. Varias organizaciones, incluida la asociación de jueces más numerosa, han abandonado el Consejo Civil como consecuencia de esas discrepancias. El CGPJ, quizá como reacción ante esa situación, ha desarrollado su estrategia de comunicación y ha adoptado nuevas medidas de transparencia[6].

Un aspecto planteado por los interesados en relación con la independencia es la gestión de las dos ramas de la magistratura por sus pares. En los distintos Estados miembros, jueces y fiscales gozan de distintos grados de autonomía dentro de los consejos del poder judicial. Esta cuestión ha suscitado un debate en Bulgaria y algunos han reclamado la creación, dentro del CGPJ, de salas separadas para adoptar las decisiones sobre la carrera y los aspectos disciplinarios de los jueces y los fiscales, respectivamente, reservándose las sesiones plenarias al tratamiento de cuestiones transversales. Los motivos que subyacen a semejante petición son las distintas estructuras organizativas y las distintas funciones de los jueces y los fiscales y el hecho de que la adopción de decisiones sobre nombramientos y expedientes disciplinarios puede ser un factor de presión de un sector del CGPJ sobre el otro.

Esta idea de modificar la estructura del CGPJ se ha incorporado a la nueva propuesta de estrategia de reforma del sistema judicial adoptada por el Gobierno y el Parlamento búlgaro[7]. El CGPJ, sin oponerse frontalmente a tal cambio, ha manifestado ciertas dudas en cuanto a su viabilidad al considerar que exigiría una modificación de la Constitución y no podría aplicarse mediante una reforma legal de la Ley del Poder Judicial. Además, la estrategia de reforma aborda cuestiones más generales, tales como la elección de los miembros del CGPJ. Los anteriores informes sobre el MCV incluían ya recomendaciones –que seguirían siendo válidas para las próximas elecciones del CGPJ– sobre el aumento de la transparencia y las garantías de integridad en el proceso de selección, cabiendo señalar la aplicación del principio de «un juez, un voto» a la cuota judicial de los miembros del Consejo[8]. La nueva estrategia aborda también la disminución de los poderes de los presidentes de los tribunales, aspecto planteado en el pasado como un importante factor de independencia de los jueces.

La importancia del aumento de la transparencia y la objetividad en el nombramiento de los jueces es un tema recurrente de los informes relativos al MCV[9]. Aunque en 2014 se evitaron los niveles máximos de controversia registrados en el periodo 2012-2013, la cuestión de los nombramientos a los altos puestos de la magistratura mantuvo su carácter problemático. Concretamente, la designación del Presidente del Tribunal Supremo de Casación (TSC) fue aplazada en varias ocasiones, a pesar de la presentación de candidatos con méritos suficientes –y una asentada experiencia en el propio TSC–, en medio de una controversia sobre el sistema de votación. Los nombramientos de los responsables administrativos de otros órganos jurisdiccionales suscitaron cierta preocupación acerca de la falta de apertura y la escasa consideración otorgada a los méritos en el procedimiento de selección. Además, ciertas preguntas formuladas por algunas ONG al TSC acerca de la integridad de determinados candidatos quedaron a veces sin respuesta, a pesar de que el TSC lleva a cabo una comprobación de la integridad de todos los aspirantes, fase importante del proceso que puede dar lugar a un dictamen negativo. Se han introducido ciertas mejoras que pueden llevar a una mayor transparencia del procedimiento, como la introducción de la posibilidad de que los magistrados del TSC organicen audiencias de los candidatos a presidente del Tribunal. Esas nuevas opciones de procedimiento pueden aumentar tanto la credibilidad de los nombramientos como la aceptación del procedimiento por parte de los jueces de carrera.

Esencial para el fomento de la integridad y la eficiencia en el poder judicial ha sido en todo momento la intervención de la Inspección Judicial. El nombramiento del Inspector Jefe, tras la prolongación de la vacante, se consideró una prueba de fuego en el informe relativo al MCV de enero de 2014[10]. La elección aún no se ha producido; el procedimiento iniciado en la primavera de 2014 atrajo a una serie de candidatos aparentemente bien cualificados para el puesto, pero el dilatado proceso ha impedido que se llegue a la fase de votación en el Parlamento. De tal forma, la Inspección sigue de momento carente de la dirección fuerte e independiente que reclama la Constitución del país y esa situación pondrá a prueba en 2015 la capacidad de las instituciones búlgaras para efectuar nombramientos transparentes y basados en el mérito a los más altos cargos del poder judicial[11].

Otra de las recomendaciones del Informe de 2014[12] era un análisis minucioso e independiente del sistema de asignación aleatoria de los expedientes para garantizar su seguridad y comprobar que los responsables administrativos de los órganos jurisdiccionales justifiquen plenamente toda decisión de soslayar la asignación aleatoria. El CGPJ ha implantado ciertas medidas para el análisis de los posibles puntos vulnerables y ha elaborado planes de modernización del sistema en el contexto de un proyecto de justicia en línea a más largo plazo. Las asignaciones se efectúan ahora con arreglo a un método centralizado, lo que facilita los controles. No obstante, esta solución provisional no parece haber aumentado la seguridad. La detección de deficiencias específicas durante una auditoría del Tribunal Supremo Administrativo y el Tribunal Municipal de Sofía celebrada en 2013 no dieron lugar a la adopción de medida correctora alguna, a consecuencia de lo cual estalló, en el otoño de 2014, una serie de escándalos sobre la asignación de expedientes en el Tribunal Municipal de Sofía[13]. Estos problemas no fueron señalados por el CGPJ sino por terceros ajenos a esa institución.

Si bien cabe lamentar demoras en la búsqueda de una solución a más largo plazo, el problema más acuciante es la reacción ante la evidencia de las transgresiones. La respuesta dada por el CGPJ en el otoño de 2014 sugería que, a pesar de las posibilidades de que se cometieran delitos y faltas administrativas que creaba esta situación, su prioridad para el Consejo seguía siendo escasa. Es probable que la reputación del sistema judicial de Bulgaria siga deteriorándose hasta que se implante un sistema con plenas garantías. El recurso a expertos externos en seguridad de TI para ensayar el nuevo sistema contribuiría a asegurar que este vaya por buen camino[14].

Estrategias de reforma del sistema judicial

El Ministerio de Justicia ha adoptado algunas medidas, en primer lugar la hoja de ruta destinada a atender las recomendaciones del MCV de 2014 (aunque su situación actual y sus plazos de aplicación han de aclararse) y, posteriormente, en el otoño, la presentación de la largamente esperada estrategia de reforma judicial[15]. Este documento pormenorizado debía sustituir a la estrategia de 2010, que se ha aplicado solo parcialmente. La estrategia se adoptó mediante decisión del Consejo de Ministros el 17 de diciembre de 2014 y recibió el amplio respaldo del Parlamento el 21 de enero de 2015[16].

Al fomentar un debate en torno al texto[17], se ha buscado el consenso y la implicación de los interesados; el Fiscal General y el CGPJ han reaccionado ya detalladamente. El texto incluye numerosos elementos reclamados por la sociedad civil y las asociaciones profesionales[18], amén de aspectos planteados en anteriores informes relativos al MCV. Sus objetivos son garantizar la buena gobernanza de las autoridades judiciales y mejorar las cuestiones de recursos humanos, pero también, de forma más general, modernizar la política penal y mejorar la protección de los derechos fundamentales. La estrategia ha introducido cierta claridad y cierta urgencia en el debate sobre la reforma judicial: ha llegado la hora de pasar a la fase de ejecución.

Desde el punto de vista de la fiscalía, se han registrado considerables progresos en la aplicación del plan de actuación presentado por el Fiscal General en 2013. En noviembre de 2014, este presentó nuevas propuestas –inducidas en parte por la estrategia de reforma judicial– de descentralización de la fiscalía para aportar garantías adicionales de no interferencia con la labor de los fiscales[19].

Ha avanzado asimismo el trabajo de compilación de un nuevo Código Penal, aunque aún no se ha alcanzado el consenso necesario: los expertos y los profesionales han expresado opiniones divergentes sobre la necesidad de proceder bien a una formulación completamente nueva, bien a una mera reforma del Código existente, así como sobre la lógica general de la intervención. La intención actualmente predominante parece ser la de seguir un enfoque dual, con una primera fase consistente en la pronta modificación de determinadas secciones del Código Penal (y, posiblemente, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) que plantean problemas más urgentes, incluidas las disposiciones sobre la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada. En una segunda fase y a partir de una evaluación de impacto y una consulta pública detalladas, se evaluaría la necesidad de un nuevo Código Penal. Esa iniciativa podría inscribirse en una reflexión más amplia sobre las futuras políticas penales, para las que la obtención de un consenso exigiría más tiempo[20].

Eficiencia del sistema judicial

Ha proseguido la labor del CGPJ sobre la metodología de evaluación de la carga de trabajo de los magistrados y los órganos judiciales[21], uno de cuyos objetivos es fijar normas de medición y asignación del trabajo teniendo en cuenta tanto la complejidad como el alcance de los casos. Actualmente, los desequilibrios en la carga de trabajo se consideran una de las grandes causas de ineficiencia del sistema. Se analizará la situación de todos los tribunales regionales teniendo en cuenta factores socioeconómicos y demográficos, además de la obligación de garantizar el acceso a la justicia, con miras a la presentación de una nueva propuesta de mapa judicial para estos órganos jurisdiccionales antes del final de 2015. Ya se han adoptado medidas concretas de racionalización de los tribunales militares. La implantación de una metodología sólida aportaría la base adecuada para determinar si está justificado el cierre de los órganos jurisdiccionales con escasa carga de trabajo (o la creación de un sistema de tribunales móviles) y permitiría reasignar recursos a otros órganos jurisdiccionales sobrecargados. La reforma más amplia del mapa judicial probablemente requiera más tiempo, dado sobre todo que el CGPJ habrá de coordinarse con una lista más larga de interesados[22], incluso si le corresponde la decisión final.

En cuanto a los aspectos más generales de gestión de los recursos humanos, los sistemas de evaluación y ascenso y la calidad de la formación son factores clave para cuya futura mejora aporta algunas ideas la estrategia de reforma judicial. El Instituto Nacional de Justicia sigue ampliando su catálogo de formación para jueces[23].

Otro de los ámbitos que se destacan en los informes sobre el MCV es el de las medidas disciplinarias. Entre los problemas detectados cabe citar la falta de coherencia (y de normas inequívocas para garantizarla), dada la alta proporción de resoluciones que son revocadas en la fase de recurso. El CGPJ ha adoptado recientemente algunas medidas en este campo, incluida la emisión de directrices generales, aunque no parece haberse basado para ello en un análisis claro de las deficiencias. Es aún demasiado pronto para determinar si las medidas adoptadas bastarán para evitar que prosiga la controversia sobre los procedimientos disciplinarios.

Otro problema cuya resolución han reclamado los informes sobre el MCV es el de la ejecución efectiva de las resoluciones judiciales y, más concretamente, el de los delincuentes condenados que logran huir y evadirse de la justicia. Se ha realizado cierta actividad en este ámbito y se han adoptado algunas medidas de gestión a través de un plan de actuación interinstitucional para 2014. No obstante, la respuesta de las autoridades sigue mostrando poca convicción y el asunto no se ha estudiado exhaustivamente, por lo que es difícil determinar la medida en que medidas puntuales (como el uso de un seguimiento electrónico) podrán colmar las lagunas existentes[24].

2.2       Corrupción

La corrupción sigue siendo un tema preocupante en Bulgaria. En la reciente encuesta de Eurobarómetro, casi todos los participantes (97 %) la calificaron de problema importante[25].

El MCV recomienda desde hace largo tiempo que Bulgaria revise y actualice su estrategia nacional de lucha contra la corrupción[26]. Los primeros resultados informales de una reciente evaluación de las repercusiones de la estrategia búlgara anticorrupción, llevada a cabo por las autoridades búlgaras, parecen ser una importante contribución al tratarse de una evaluación sincera y abierta de las deficiencias de la estrategia, a saber: su enfoque fragmentario, el uso insuficiente de evaluaciones de riesgo y la falta de actividades de seguimiento y evaluación. Si bien las inspecciones de los ministerios han desarrollado una mayor cultura de control, la ausencia de una estructura centralizada o de parámetros comunes hace que los servicios de inspección de los distintos ministerios actúen de forma no coordinada. Los dispositivos locales son los que presentan mayores carencias. Por lo que respecta al órgano dedicado por Bulgaria a la realización de análisis de riesgo (BORKOR), no parece haber obtenido resultados proporcionales a sus costes y, en todo caso, se limita a efectuar aportaciones analíticas y no está concebido para emitir directrices políticas[27].

Esta evaluación de las deficiencias del actual sistema anticorrupción podría ser el punto de partida de la tan esperada reforma. La consulta de todos los interesados permitiría tener en cuenta su experiencia y fomentaría su implicación en este ejercicio. La sociedad civil ha acumulado una útil experiencia en la lucha contra la corrupción que debería aprovecharse al máximo.

Las medidas preventivas están, en la mayor parte de los casos, en una fase muy incipiente. Se han extraído enseñanzas en sectores específicos[28], pero apenas si reflejan esfuerzos fragmentarios. No hay atisbo de estructura que permita intercambiar las mejores prácticas o destacar los logros. La Administración pública no tiene un sistema general de seguimiento obligatorio de las actividades anticorrupción ni de presentación de informes a una instancia central.

Como se ha indicado en los sucesivos informes sobre el MCV, la contratación pública es un sector de alto riesgo de corrupción. Los mecanismos de control de los procedimientos pueden reforzarse con arreglo a la reciente estrategia para el sistema de contratación pública búlgaro que se ha desarrollado en respuesta a las recomendaciones de los servicios de la Comisión.

Por lo que respecta a los conflictos de intereses y al lucro ilícito, la Comisión para la Prevención y Determinación de Conflictos de Intereses (CPDCI) ha estado esperando cambios legislativos y nombramientos de directivos, factores importantes para su funcionamiento efectivo[29]. La dimisión forzada de su antiguo presidente tras la aparición de pruebas de tráfico de influencias[30] apunta a la urgencia de volver a asentar a la Comisión en unas bases sólidas. No obstante, estas decisiones han seguido pendientes durante todo 2014. Al ser asuntos que recaen bajo la responsabilidad del Parlamento, las demoras pueden acentuar la impresión de que se están tomando por motivos políticos decisiones donde deberían predominar los criterios de integridad. A la prevención de la corrupción contribuiría un mejor uso de las declaraciones de patrimonio presentadas por los funcionarios públicos que permitiese localizar áreas de riesgo y posibles casos de lucro ilícito.

El enjuiciamiento efectivo de estas conductas y la imposición de condenas firmes son aspectos esenciales para la credibilidad de cualquier estrategia anticorrupción. A pesar de la escala del problema, pocas son hasta ahora las condenas judiciales en casos de gran corrupción[31]. La Fiscalía General ha adoptado medidas para dar prioridad a esta cuestión y se ha registrado tanto un aumento de los casos incoados como una aceleración de su tramitación. En algunos de estos asuntos están involucrados altos cargos. Como sucede con la delincuencia organizada, el seguimiento de la evolución de los casos de corrupción en los tribunales resulta esencial para determinar los aspectos procesales que pueden ser manipulados con el fin de obstruir la acción de la justicia. Se ha observado que algunos asuntos quedan paralizados durante largo tiempo en los juzgados antes de volver a ser remitidos al fiscal para la ejecución de trámites suplementarios con plazos muy breves.

La Fiscalía ha creado una pequeña estructura especializada, compuesta de fiscales e investigadores de la Agencia Estatal de Seguridad Nacional (AESN), para investigar con mayor eficacia la corrupción en la Administración pública. Hasta la fecha, esta unidad se ha centrado esencialmente en los casos de corrupción local que no podían examinarse a ese mismo nivel debido a los vínculos establecidos y las presiones ejercidas a nivel local. Este modelo de estructura especializada para la lucha contra la corrupción parece haber dado algunos primeros resultados, pero la prueba de su eficacia llegará con el aumento de los casos de corrupción de alto nivel y el desarrollo de sus capacidades operativas. Será también importante que los cambios estructurales de la AESN no mermen la eficacia de su actividad.

Otro problema radica en las deficiencias de las normas contenidas en el Código Penal relativas a la lucha contra la corrupción, especialmente la de alto nivel, y el tráfico de influencias y a la diferenciación de la corrupción activa y la pasiva. Es por lo tanto muy urgente modernizar esta sección del Código, para lo que podría recurrirse a la introducción de reformas rápidas en paralelo a una reflexión más general sobre la política penal y a la promulgación de un nuevo Código.

2.3       Delincuencia organizada

La delincuencia organizada sigue siendo un problema en Bulgaria; así lo reconocen los ciudadanos[32]y los recientes y prominentes casos de tiroteos en público y asesinato de un testigo han recordado brutalmente la gravedad de la situación. Aunque el número de diligencias incoadas por la Fiscalía aumentó considerablemente en 2014, el de asuntos sobre los que ha recaído una resolución definitiva sigue siendo bajo[33]. Las autoridades de este sector han transmitido a la Comisión su inquietud ante la posibilidad de que las presiones locales entorpezcan la investigación efectiva de los delitos y la corrupción. La intimidación de los testigos sigue siendo un problema grave y es preciso buscar formas de animar a los testigos a mostrarse más resueltos a la hora de participar en los programas de protección[34].

La fiscalía y el tribunal especializados creados hace dos años empiezan paulatinamente a producir algunos resultados, con algunas condenas firmes y algunos signos de aceleración de los procesos. Pero su actuación sigue obstaculizada por la confusa asignación de las tareas y las disposiciones excesivamente formalistas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. En el mes de noviembre, el Fiscal General presentó propuestas para abordar algunos de estos problemas.

A pesar de los importantes esfuerzos realizados, las medidas de decomiso y confiscación de activos no parecen suficientemente enfocadas hacia los grupos delictivos organizados. En los casos urgentes, la Fiscalía ordena medidas cautelares de congelación de activo y remite los asuntos a la Comisión de decomiso de activos, la cual, a pesar del engorroso marco jurídico, sigue obteniendo considerables resultados. El último informe relativo al MCV planteaba una serie de interrogantes sobre el nuevo marco jurídico del decomiso de activos[35], cuestiones que siguen pendientes.

El Ministerio de Interior dispone de su propia capacidad forense, análisis de ADN, balística y grafología, pero otros sectores técnicos requieren el uso de peritos acreditados ante los tribunales, lo que suscita cuestiones de disponibilidad, competencia, costes y, quizá, imparcialidad. Bulgaria no dispone de ninguna oficina de peritos ni de ningún mecanismo similar. Los observadores han destacado esta situación como uno de los posibles motivos de que las demandas no prosperen ante los tribunales[36].

El nuevo Gobierno búlgaro ha anunciado su intención de suprimir del mandato de la AESN la investigación de la delincuencia organizada, revirtiendo así la controvertida fusión de la antigua dirección de lucha contra la delincuencia organizada de la policía (GDBOP) con la AESN en 2013[37]. La anterior reforma de este sector provocó varios meses de perturbaciones de las operaciones relativas a los casos de delincuencia organizada, incluidas las llevadas a cabo en cooperación con los servicios de seguridad de otros Estados miembros. Se ha expresado la inquietud de que una nueva reorganización de los servicios responsables de la investigación de la delincuencia organizada cree trastornos similares, pero el Gobierno ha afirmado ser consciente de ese riesgo y estar preparado a tomar medidas para facilitar la transición.

3.         CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Desde el último informe de la Comisión, publicado en enero de 2014, los avances en la reforma judicial y la aplicación de medidas concretas contra la corrupción y la delincuencia organizada han sido lentos. El hecho de que en el periodo abarcado por el presente informe se sucedieran tres gobiernos con una situación de bloqueo parlamentario ha contribuido sin duda a la falta de afán reformista. No obstante, la piedra angular que sustenta toda reforma es el reconocimiento de los problemas y la búsqueda de medidas para subsanarlos. El Gobierno actual ha dado un gran paso mediante la adopción de una estrategia de reforma judicial con un extraordinario nivel de precisión. También hay datos que indican que el próximo análisis de las medidas vigentes de lucha contra la corrupción aportará material de reflexión de utilidad para una estrategia futura. La siguiente fase consistirá en demostrar que la reforma es una auténtica prioridad política, para lo que habrá que desarrollar rápidamente estas estructuras, buscar el consenso, determinar medidas específicas con fases y plazos concretos y velar por su aplicación. Ello requiere un cambio más profundo en la cultura política y una auténtica convicción de que estas cuestiones son altamente prioritarias.

Algunas de las principales instituciones han seguido introduciendo en su gestión cambios que deberían apoyar los esfuerzos dirigidos a materializar la reforma. Junto a la aceleración de las reformas de conformidad con la estrategia, la compilación más sistemática y profesional de los datos y el aumento de la transparencia en la publicación de la información también aumentarían la confianza en la profesionalidad y el compromiso de las autoridades.

La credibilidad de los progresos dependerá también de la reacción ante las controversias específicas y los avances relativos a casos concretos. Los anteriores informes relativos al MCV reflejaban cómo el escepticismo de los ciudadanos ante la reforma se había alimentado de las controversias en torno a temas como la transparencia y el mérito en los nombramientos de los jueces, la reacción ante transgresiones como la evasión de delincuentes condenados o los evidentes fallos en la asignación aleatoria de los expedientes. La reacción de las autoridades búlgaras en esos casos sigue falta de convicción, lo que atiza las dudas acerca de la independencia judicial. El número de sentencias judiciales firmes sobre casos de corrupción de alto nivel y delincuencia organizada sigue siendo bajo. Estas deficiencias en las medidas clave para el cambio radican también en el núcleo del escepticismo manifestado por los búlgaros hacia la reforma hasta el momento, como ponen de manifiesto las encuestas de opinión[38].

La Comisión invita a Bulgaria a tomar medidas en los siguientes ámbitos:

1. Independencia, control democrático e integridad de la judicatura

La estrategia de reforma judicial incluye numerosas propuestas destinadas a subsanar las deficiencias detectadas en este área. Esas medidas deben reposar en la convicción de que la credibilidad del sistema depende de que las autoridades demuestren su determinación por maximizar la objetividad y asegurar que toda transgresión se afronte con firmeza.

· Profundizar en la reforma de la organización del CGPJ, implicando a las asociaciones profesionales y otros interesados, y estudiando –entre otros aspectos– los procedimientos de las próximas elecciones del CGPJ para que de ellas salga un Consejo capaz de inspirar confianza.

· Aplicar criterios objetivos de mérito, integridad y transparencia a los nombramientos de los jueces, incluidos los de alto nivel, y suprimir los retrasos en los nombramientos. Las cuestiones referentes a la integridad son especialmente importantes y los responsables de los nombramientos deben poder demostrar que se les ha otorgado la atención necesaria.

· Despejar sin dilación el bloqueo del nombramiento al cargo de Inspector Jefe.

· Mejorar rápidamente la seguridad del sistema de asignación aleatoria de los expedientes y acelerar la labor de modernización en curso; llevar a cabo investigaciones rigurosas e imparciales siempre que surjan sospechas de manipulación indebida del sistema.

2. Reforma del sistema judicial

La estrategia de reforma judicial constituye una sólida base para la acción futura, y el debate que ha suscitado ha permitido que organismos como la Fiscalía General presenten una respuesta constructiva.

· Aplicar la nueva estrategia judicial adoptada por el Gobierno y las ideas detalladas propuestas por la fiscalía.

· Reformar las secciones críticas del Código Penal cuya urgente mejora es necesaria para aumentar la eficacia de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada.

· Fijar un calendario detallado para una reflexión a más largo plazo sobre los objetivos fundamentales de un nuevo Código Penal.

3. Eficiencia del sistema judicial

El Consejo General del Poder Judicial ha adoptado algunas medidas de gestión que es preciso ahora culminar.

· Completar la metodología de evaluación de la carga de trabajo de los magistrados y los tribunales y consultar a todos los interesados principales a fin de determinar una base objetiva de reforma del mapa judicial (en caso necesario, disociando a los órganos jurisdiccionales de los demás mapas de servicio público).

· Aplicar procedimientos y normas claros en materia de sanciones para garantizar la coherencia de las resoluciones disciplinarias.

· Implementar medidas destinadas a subsanar deficiencias en la ejecución efectiva de las resoluciones judiciales, atajando las posibilidades de fuga para eludir las penas de prisión o haciendo que se apliquen las multas determinadas por los tribunales.

· Conseguir progresos concretos en la justicia en línea como medio de mejora del proceso judicial.

4. Corrupción

La próxima evaluación de la estrategia de lucha contra la corrupción de Bulgaria deberá facilitar un análisis productivo de los retos a los que se enfrenta ese país y podrá contribuir a determinar una nueva estrategia y a adoptar medidas concretas para empezar a resolver los problemas tanto mediante la prevención como mediante un enjuiciamiento efectivo.

· Confiar a una única institución la autoridad y la autonomía necesarias para coordinar y controlar la realización de las actividades anticorrupción; crear un conjunto uniforme de normas mínimas destinadas al sector público en materia de organismos de control, evaluación de riesgos y obligaciones de información.

· Implantar una sólida estrategia nacional de lucha contra la corrupción, empezando con la publicación del análisis de las deficiencias de la estrategia actual.

· Velar por una aplicación resuelta de la estrategia de contratación pública adoptada en julio de 2014.

· Ultimar los procedimientos de nombramiento de los restantes miembros de la Comisión para la prevención y determinación de conflictos de intereses y los cambios legislativos de la ley sobre conflictos de intereses.

· Estudiar la forma en que el sistema de declaración de bienes pueda ser objeto de un uso más fructífero (como la definición de los controles mediante análisis de riesgo).

· Reforzar la capacidad de la fiscalía para perseguir casos de corrupción de alto nivel.

· Supervisar la evolución de los casos de corrupción de alto nivel y fijar y aplicar medidas que permitan evitar que se aprovechen lagunas y subterfugios procesales para retrasar el curso de la justicia.

5. Delincuencia organizada

Es indudable que el gran número de asuntos pendientes y los pocos ejemplos de avances ponen en entredicho la labor desempeñada para luchar contra la delincuencia organizada y mejorar la profesionalidad de las autoridades judiciales y policiales en este ámbito.

· Crear las condiciones necesarias para que el tribunal especializado en la lucha contra la delincuencia organizada y la fiscalía adjunta puedan concentrarse en los casos prominentes y complejos.

· Supervisar la evolución de los casos de delincuencia organizada de alto nivel y fijar y aplicar medidas que permitan evitar que se aprovechen lagunas y subterfugios procesales para retrasar el curso de la justicia.

· Asegurar que se implanten las garantías necesarias para impedir que los demandados de alto nivel se evadan de la justicia o consigan ocultar bienes adquiridos mediante actividades delictivas antes de que recaiga resolución firme, con una atribución clara de responsabilidades en caso de fallo.

· Garantizar que todo cambio en las estructuras que participen en la investigación de la delincuencia organizada se efectúe sin menoscabo de la continuidad de las operaciones.

[1]               Conclusiones del Consejo de 17 de octubre de 2006 (13339/06); Decisión de la Comisión por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Bulgaria para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada, 13 de diciembre de 2006 (C (2006) 6570 final).

[2]               Conclusiones del Consejo sobre informes anteriores: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm

[3]               «Flash» de Eurobarómetro nº 406.

[4]               Algunos Estados miembros ofrecen asistencia técnica a Bulgaria en sectores pertinentes para el MCV.

[5]               COM(2014) 36 final, p.3.

[6]               Informe técnico, apartado 2.1.

[7]               Parece, no obstante, que esa propuesta fue cuestionada en el Parlamento el 21 de enero de 2015.

[8]               COM (2012) 411 final, p.11.

[9]               Véase, por ejemplo, COM (2012) 411 final, p.6, y COM (2014) 36 final, p. 9.

[10]             COM (2014) 36 final, p.4.

[11]             El Parlamento nacional ha reiniciado el procedimiento, con una fecha límite de 30 de enero de 2015 para el nombramiento de los candidatos.

[12]             Véase la recomendación en la página 9 del documento COM (2014) 36 final.

[13]             Relacionados, concretamente, con la asignación de los procedimientos de quiebra en dos casos emblemáticos; véase la sección 4.1 del informe técnico.

[14]             Este sector tiene grandes probabilidades de ser destinatario de la ayuda de los fondos de la UE.

[15]             Disponible en el sitio web del Ministerio de Justicia (en búlgaro): http://mjs.bg/107/.

[16]             Al parecer, algunos de los aspectos de la Estrategia fueron cuestionados en el Parlamento.

[17]             El texto se presentó como borrador bajo el Gobierno provisional en octubre de 2014.

[18]             Véanse, especialmente, las mencionadas propuestas de división del CGPJ en salas para las decisiones relativas a los nombramientos y los expedientes disciplinarios.

[19]             Las propuestas concretas presentadas por el Fiscal General y encaminadas a la creación de una fiscalía más descentralizada, transparente y responsable pueden considerarse también en el contexto de los cambios más amplios de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley de Sistemas Judiciales.

[20]             La labor preparatoria llevada a cabo desde 2009 en este ámbito debería proporcionar un importante corpus de aportaciones analíticas.

[21]             El trabajo analítico que actualmente se está llevando a cabo en el CGPJ como respuesta, en parte, a las recomendaciones del MCV [véase, por ejemplo, el documento COM(2014) 36 final, p.10], podría mejorar la base de la evaluación, por ejemplo, mediante un cómputo más exacto de la carga de trabajo y unos criterios más claros para la evaluación periódica de los magistrados.

[22]             Al existir implicaciones para la organización territorial de otros servicios públicos.

[23]             Informe técnico, apartado 4.2.

[24]             Véase el informe técnico, apartado 6.2.

[25]             «Flash» de Eurobarómetro 406.

[26]             Del mismo modo, el Informe de 2014 sobre la lucha contra la corrupción en la UE puso de manifiesto la existencia de determinados desafíos en Bulgaria [COM (2014) 38 final]. La corrupción (y la cuestión de la independencia judicial) figuran también entre los retos que recogen las recomendaciones específicas para Bulgaria emitidas en el contexto del Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas (DO 2014/C 247/02).

[27]             COM(2014) 36 final, p. 7; informe técnico, sección 5.4.

[28]             Como por ejemplo evitar que los funcionarios de aduanas y los guardas de fronteras manejen dinero en metálico o la implantación de una política de rotación del personal.

[29]             Informe técnico, sección 5.4.

[30]             Actualmente enjuiciada ante los tribunales penales.

[31]             El Informe de actividad de la AESN para 2014 reflejó muchas más medidas de lucha contra la delincuencia organizada que contra la corrupción.

[32]             La consideraban un problema importante un 96 % de los ciudadanos búlgaros encuestados en el reciente «Flash» Eurobarómetro nº 406.

[33]             Informe técnico, apartado 6.1.

[34]             En un reciente caso de asesinato de un testigo de otro caso emblemático, el testigo había declinado participar en un programa de protección.

[35]             COM (2014) 35 final, p.8

[36]             Informe técnico, sección 6.1.

[37]             COM (2014) 35 final, p.8.

[38]             «Flash» de Eurobarómetro nº 406.