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1. Introducción

El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron en 2006 un Reglamento por el que se establecen normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros («Reglamento sobre tráfico fronterizo menor»)[1], el cual permite hacer excepciones, en favor de las personas que viven en una zona fronteriza, a las normas generales sobre controles fronterizos establecidas en el Código de Fronteras Schengen. El Reglamento autoriza a los Estados miembros a celebrar acuerdos bilaterales con países vecinos no pertenecientes a la UE, siempre que tales acuerdos cumplan plenamente los parámetros establecidos en el Reglamento.

En febrero de 2011, la Comisión concluyó en su segundo informe sobre la aplicación y el funcionamiento del tráfico fronterizo menor[2] que este régimen facilita considerablemente la vida a las personas que viven cerca de las fronteras terrestres exteriores, al tiempo que garantiza la seguridad interior del espacio Schengen.

Asimismo, la Comisión afirmó en el informe que, dada la posición concreta de Kaliningrado, con el fin de evitar el aislamiento respecto a sus vecinos inmediatos y facilitar los viajes de sus habitantes, procedía introducir una modificación en el Reglamento sobre tráfico fronterizo menor. Kaliningrado es una región de la Federación de Rusia con una población de casi un millón de habitantes que se convirtió en el único enclave dentro de la UE rodeado por dos Estados miembros como consecuencia de la ampliación de la UE de 2004. Dicha modificación permitiría que la totalidad de la zona de Kaliningrado pudiera optar a la categoría de zona fronteriza en un acuerdo bilateral entre un Estado miembro y la Federación de Rusia.

A pesar de que el Acuerdo entre la UE y la Federación de Rusia sobre la facilitación de la expedición de visados, vigente desde 2007, ya representa un paso significativo para mejorar las posibilidades de movilidad, el régimen de tráfico fronterizo menor debe ofrecer facilidades adicionales, especialmente para satisfacer las necesidades de viajes regulares dentro de la zona local. Los residentes fronterizos no tendrían que demostrar que tienen medios de subsistencia suficientes, el permiso podrá expedirse gratuitamente, o se podrán reservar o crear carriles separados o pasos fronterizos específicos para el tráfico fronterizo menor. Asimismo, todos los residentes de la zona de Kaliningrado, incluidos los habitantes de la ciudad de Kaliningrado, disfrutarían de estas facilidades, mientras que algunas de las contempladas en el Acuerdo entre la UE y la Federación Rusa sobre la facilitación de la expedición de visados son aplicables únicamente a determinadas categorías de personas.

A la luz de esta situación, se introdujo una excepción al artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1931/2006 para permitir que todo el oblast de Kaliningrado se considere una zona fronteriza.

También se incluyó una zona fronteriza específica de la parte polaca dentro de la zona fronteriza elegible, con objeto de facilitar y potenciar los intercambios económicos y culturales entre el oblast de Kaliningrado, por una parte, y los principales centros del norte de Polonia, por otra.

Esta ampliación excepcional de la zona fronteriza del área de Kaliningrado no afecta a la definición general de la zona fronteriza elegible (la zona de 30/50 km) ni a las otras normas y condiciones establecidas en el Reglamento sobre tráfico fronterizo menor que garantizan la seguridad del conjunto de la zona Schengen.

El Reglamento 1342/2011/UE del Consejo, de 13 de diciembre de 2011[3], por el que se modifica el Reglamento nº 1931/2006/CE, entró en vigor en enero de 2012. El Acuerdo bilateral entre la República de Polonia y la Federación de Rusia entró en vigor el 27 de julio de 2012.

En el momento de la adopción del presente Reglamento, el Consejo y la Comisión han emitido una declaración conjunta, que establece lo siguiente (extracto):

«(...) se prestará especial atención a las medidas de protección relativas a la aplicación práctica del Reglamento modificado, en el territorio de la República de Polonia. Las autoridades polacas competentes garantizarán la aplicación de salvaguardias de seguridad, de conformidad con las normas establecidas en el Reglamento. La Comisión presentará cada dos años y, por primera vez, un año después de la entrada en vigor del presente Reglamento un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y el funcionamiento de la actual modificación y sobre el Acuerdo bilateral celebrado de conformidad, en particular para evaluar su impacto en el área de la seguridad y la emigración (...).».

2.           Funcionamiento práctico del régimen de tráfico fronterizo menor

El presente informe se ha elaborado sobre la base de la información facilitada por Polonia y los resultados de la visita de una delegación conjunta UE-Rusia a los pasos fronterizos de Mamonovo II (Federación de Rusia) y Grzechotki (Polonia) en julio de 2013.

En opinión de las autoridades polacas, la aplicación del Acuerdo con la Federación de Rusia sobre tráfico fronterizo menor, un año después de su entrada en vigor, ha sido muy positiva y no se han observado infracciones graves.

La entrada en vigor del nuevo régimen ha ido precedida de una importante campaña de información. Durante esta campaña, se distribuyó información sobre el tráfico fronterizo menor entre los habitantes de la región, en particular a través de las asociaciones de transportistas y los operadores turísticos. Asimismo, se repartió un folleto de información en polaco y ruso que también se envió por vía electrónica a todas las instituciones públicas locales cuyas zonas están cubiertas por el acuerdo sobre tráfico fronterizo menor (LBT, por sus siglas en inglés). Además, se fabricaron y se instalaron paneles con la información más importante sobre el régimen LBT en lugares adecuados, como los cruces de frontera por carretera y a lo largo de las carreteras nacionales y comarcales.

También se adoptó una serie de medidas para garantizar que los derechos en el marco del Acuerdo LBT se utilizan correctamente. Este es el caso de un módulo LBT especial vinculado directamente a la base de datos LBT en la Oficina de Extranjería, que es la autoridad central encargada de estas cuestiones en Polonia. Este sistema permite a los funcionarios de la guardia de fronteras controlar los cruces de frontera y la duración de la estancia autorizada de los titulares de permisos LBT, y registrar los casos de incumplimiento de los requisitos del Acuerdo u otras decisiones o medidas adoptadas al respecto.

Los movimientos de cruce de fronteras al amparo del régimen LBT son registrados sistemáticamente tanto por las autoridades polacas, con excepción de sus propios ciudadanos, como por Rusia en sus respectivos sistemas de entrada/salida.

2.1.        Medidas de simplificación aplicadas por los Estados miembros

2.1.1.     Número de permisos expedidos

A 31 de enero de 2013, el consulado general polaco en Kaliningrado había recibido 29 000 solicitudes y expedido casi 19 000 permisos para cruzar la frontera en virtud del Acuerdo LBT. En el curso de 2013 se observó un crecimiento significativo de estas cifras; las estadísticas indicaban a 31 de octubre que desde la entrada en vigor del Acuerdo se había recibido un total de más de 160 000 solicitudes y se habían expedido más de 140 000 permisos.

Las principales razones aducidas para las solicitudes de permisos son el deseo de hacer uso de servicios destinados a los consumidores, el turismo y las visitas a amigos y familiares.

Ambas partes utilizan de forma eficaz la externalización para tratar la mayoría de las solicitudes del permiso LBT.

Una entidad externa elegida mediante licitación ha creado centros de solicitud en Kaliningrado, Chernyakhovsk y Sovetsk. Estos centros de solicitud reciben aproximadamente el 90 % de las solicitudes y el resto se reciben directamente en el consulado. Rusia ha establecido centros de solicitud externalizados en Olsztyn y Gdansk, que reciben dos tercios de todas las solicitudes de permiso LBT en Polonia. El período de espera para la presentación de solicitudes es de unas dos semanas.

A finales de enero de 2013, el consulado general ruso en Gdansk había recibido 15 500 solicitudes y había emitido 14 500 permisos a ciudadanos polacos. En agosto de 2013, el número total de permisos emitidos por las autoridades rusas era de 22 589.

Los permisos de tráfico fronterizo menor polacos se emiten en formato ID1 y, por el momento, no contienen microprocesadores de contacto. La Comisión está evaluando la conformidad de todos los acuerdos LBT con los requisitos establecidos en el Reglamento (CE) nº 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002[4], por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para los nacionales de terceros países, que permite el uso de la biometría. De acuerdo con la nueva Ley de Extranjería de Polonia, de 12 de diciembre de 2013, los datos biométricos se introducirán en los permisos LBT a partir del 1 de mayo de 2014.

2.2.        Utilización del Acuerdo bilateral por los residentes fronterizos

Desde que las Partes comenzaron a expedir permisos LBT se ha observado un aumento constante en el número de personas que cruzan la frontera con dichos permisos. En 2012, el tránsito total de personas a través de la frontera polaca del oblast de Kaliningrado alcanzó el nivel que existía antes de que Polonia se integrara en el espacio de Schengen, lo cual se considera un resultado de la aplicación del Acuerdo LBT.

2.2.1.     Número de cruces de frontera

Entre julio de 2012 y enero de 2013, cruzaron la frontera ruso-polaca hacia Polonia más de 1,2 millones de ciudadanos no polacos, de los cuales 43 653 (cerca del 3,6 %) lo hicieron con permisos LBT. En diciembre de 2012, el número de estas personas aumentó casi un 100 % con respecto al mes anterior. En enero de 2013, los ciudadanos no polacos que cruzaron la frontera con permisos LBT representaron alrededor de un 8 % del total de viajeros no polacos de la zona. En el transcurso de 2013, estas cifras aumentaron exponencialmente y en octubre habían entrado en Polonia más de 400 000 ciudadanos no polacos con permisos LBT, cifra que representa el 31 % del tráfico total hacia Polonia en la frontera terrestre con Rusia. De noviembre de 2012 a finales de enero de 2013, hubo más de 150 000 cruces de frontera con permisos LBT de ciudadanos polacos, lo que representa un 31,2 % del tráfico total de ciudadanos polacos. El número de cruces de frontera ya había superado los 350 000 a finales de octubre de 2013.

2.2.2.     Casos de abuso y retiradas de permisos

Hasta ahora ni Rusia ni Polonia ha notificado infracciones graves de las normas sobre estancias LBT en las zonas fronterizas, incluidos los casos de superación de la duración de la estancia permitida y el registro de ciudadanos como autores o víctimas de delitos. En total, Polonia solo ha notificado 25 casos[5] de denegación de la entrada.

Según la información suministrada hasta la fecha, desde la entrada en vigor del Acuerdo solo han salido a la luz 14 casos. Nueve casos afectaban a ciudadanos rusos que estaban fuera de la zona fronteriza, y los otros cinco se referían a personas que habían superado el período autorizado. Dichos ciudadanos extranjeros vieron revocados sus permisos, fueron multados, recibieron la orden de abandonar el territorio de Polonia y se les prohibió volver a entrar en él por un período de seis meses. Antes de la entrada en vigor del Acuerdo LBT, el entorno de los puestos fronterizos (en la parte rusa) estaba marcado por incidentes entre personas a la espera de entrar; desde entonces, dichos incidentes se han interrumpido.

La Comisión no ha recibido ningún informe de los Estados miembros o denuncia de otras partes interesadas sobre posibles abusos del sistema.

La información disponible sugiere que el Acuerdo LBT entre Polonia y Rusia ha reducido la cifra de cruces o intentos de cruce de frontera ilegales en la frontera ruso-polaca.

2.3. Flujos de viajeros en la frontera

No existen carriles específicos destinados únicamente a los beneficiarios LBT en los pasos fronterizos de Polonia con Rusia.

En opinión de las autoridades polacas, las retenciones en los pasos fronterizos son temporales y debidas a la acumulación del tránsito de personas en determinadas horas del día o ciertos días de la semana. Pese al aumento este año del 80 % en el número de vehículos despachados, no se producen retenciones durante el 95 % de los turnos y, en promedio, el control fronterizo no dura más de una hora en total. En las horas punta de cruce, los controles pueden durar alrededor de dos horas. La tendencia general es hacia el aumento del tráfico fronterizo mientras que el promedio de tiempo para llevar a cabo los controles en los pasos fronterizos disminuye.

Las autoridades polacas han organizado cursos de formación sobre los derechos y las responsabilidades de las distintas instituciones, organismos y servicios implicados en la normativa LBT. Los cursos se organizaron en forma de sesiones para los funcionarios de policía de todos los distritos en la zona, los funcionarios de la inspección del transporte por carretera de Warmia-Mazuria y los funcionarios de la policía ferroviaria. El consulado general de Polonia en Kaliningrado organizó cursos para VFS Global, la empresa a la que se adjudicó el contrato para la recepción de las solicitudes y la emisión de los permisos.

El Acuerdo LBT con la Federación de Rusia es también un elemento estándar de la formación impartida al personal consular por el Ministerio de Asuntos Exteriores.

3. Cálculo de la duración de la estancia en la zona fronteriza

Con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto C-254/11 (Shomodi), el artículo 5 del Reglamento LBT da al titular de un permiso de tráfico fronterizo menor el derecho, en cada entrada, a permanecer dentro de la zona fronteriza durante un período ininterrumpido de hasta tres meses. Además, el titular adquiere un nuevo derecho al mismo período de estancia de hasta tres meses cada vez que su estancia se interrumpe. El artículo 4 del Acuerdo LBT entre Polonia y la Federación de Rusia autoriza al titular a permanecer en la zona fronteriza de la otra parte contratante por un período máximo de 30 días seguidos, «pero no superior a un total de 90 días cada 6 meses» a partir de la fecha del primer cruce de la frontera. Por tanto, el Acuerdo es más restrictivo para los titulares de permisos LBT de lo que el Reglamento permite.

Actualmente hay debates en curso entre la Comisión y las autoridades polacas para garantizar que el Acuerdo se aplica de conformidad con la sentencia.

4.           Conclusión

Dado el breve espacio de tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, la evaluación de la aplicación y el funcionamiento del Acuerdo en estos momentos solo sería limitada.

En ausencia de informes sobre los abusos y a partir de la información disponible, el régimen LBT en el caso específico de Kaliningrado parece funcionar correctamente y contribuir a un aumento de los cruces de fronteras por parte de las personas que viven en la zona fronteriza.

Según las autoridades regionales y locales de Polonia, la aplicación del Acuerdo se ha traducido en un aumento del número de personas que van a Polonia a realizar compras, para hacer turismo o para utilizar los servicios médicos y de asistencia, y ha tenido efectos positivos en la economía de estas zonas.

Esta evaluación positiva del funcionamiento del Acuerdo es compartida por ambas partes, tal como se confirmó en la revisión interministerial que Rusia y Polonia celebraron en Gdansk el 29 de noviembre de 2012 e indicó la misión conjunta en julio de 2013.

La Comisión continuará siguiendo de cerca la aplicación y el funcionamiento del Acuerdo y, a tal fin, aboga por la colaboración de los Estados miembros y recuerda la necesidad de comunicar todo abuso con prontitud.

Mientras tanto, la Comisión anima a Polonia y a la Federación de Rusia a que prosigan sus esfuerzos para reducir los plazos de espera en la frontera, al tiempo que garantiza el pleno respeto de las salvaguardias del sistema.

[1]               Reglamento (CE) nº 1931/2006 de 20 de diciembre de 2006, DO L 405 de 30.12.2006, p. 1.

[2]               COM(2011) 47 final.

3               DO L 347 de 30.12.2011, p. 41.

[4]               DO L 157 de 15.6.2002, p.1.

[5]               7 casos de pérdida o falsificación del permiso LBT;

                8 casos de aviso de no admisión en el SIS;

                10 casos de superación de la duración máxima de la estancia.