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ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Séptimo informe basado en el artículo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 sobre los procedimientos de recaudación y control del IVA

1.           Introducción ……………………………………………………………………2

2.           Impacto de la eficiencia y la eficacia de la administración fiscal ………………3

2.1.        La brecha recaudatoria del IVA y el recurso propio IVA ………………………3

2.2.        Costes de cumplimiento para las empresas ……………………………………..4

2.3.        Costes de administración fiscal para los Estados miembros ……………………4

3.           Los retos de aumentar la eficiencia de la administración tributaria …………….5

3.1.        La organización de las administraciones fiscales ……………………………….5

3.2.        Identificación, registro y baja del IVA …………………………………………5

3.3.        Régimen aduanero 42 …………………………………………………………..7

3.4.        Presentación de las declaraciones del IVA y de pago …………………………8

3.5.        Recaudación y recuperación del IVA …………………………………………10

3.6.        Auditoría e investigación del IVA …………………………………………….10

3.7.        Sistema de resolución de litigios fiscales ………………………………………12

3.8.        Cumplimiento de la normativa sobre el IVA …………………………………..13

4.           Conclusiones …………………………………………………………………...13

4.1.        Modernización de la administración del IVA ………………………………….13

4.2.        Medidas que deben tomar los Estados miembros ……………………………...14

4.3.        Medidas que debe tomar la Comisión ………………………………………….16

1.           Introducción

El artículo 12 del Reglamento nº 1553/89 del Consejo[1] relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del IVA, obliga a la Comisión a presentar cada tres años al Parlamento y al Consejo un informe sobre los procedimientos aplicados en los Estados miembros para el amillaramiento de los sujetos pasivos, la determinación y cobro del IVA, así como sobre las modalidades y resultados de sus sistemas de control del IVA.

Desde 1989 se han elaborado seis informes[2]. Los informes anteriores han cubierto todos los ámbitos indicados por el Reglamento antes mencionado y han formulado recomendaciones sobre mejoras relativas a la mayoría de ellos. El último informe[3] evaluaba además si el método informativo y las consiguientes recomendaciones habían sido eficaces.

El presente informe es el séptimo de la serie y pretende medir las mejoras en la gestión del IVA en los Estados miembros en el marco del artículo 12 del mencionado Reglamento. Al mismo tiempo, el presente informe también tiene por objetivo identificar las buenas prácticas en las diversas etapas de la recaudación del IVA y permitir que los Estados miembros evalúen los riesgos e identifiquen las oportunidades para mejorar los sistemas de control y recaudación del IVA. A este respecto, la Comisión subraya que el informe debería verse como una oportunidad para examinar «si pueden contemplarse posibles mejoras de los procedimientos a fin de incrementar su eficacia» (artículo 12, apartado 2, del mencionado Reglamento).

Las conclusiones recogidas en el presente informe se miden en función de referencias comunes que ha elaborado la Comisión sobre la base de las recomendaciones formuladas en anteriores informes[4], así como de la evolución a nivel nacional y de la UE en el ámbito de la administración fiscal. Esta evolución consiste, principalmente, en medidas preventivas, medidas de fomento del cumplimiento voluntario, enfoque del servicio al cliente, gestión del riesgo y optimización del uso de las herramientas informáticas.

A fin de recabar la información necesaria para la preparación de este informe, se remitió a todos los Estados miembros un cuestionario sobre temas seleccionados[5]. Las preguntas se referían a los siguientes ámbitos principales: organización de las administraciones fiscales; identificación, registro y baja del IVA; régimen aduanero 42; declaraciones y pagos del IVA; recaudación y recuperación del IVA; auditoría e investigación del IVA; sistema de resolución de litigios fiscales; y cumplimiento de la normativa en materia de IVA. Todos los Estados miembros respondieron al cuestionario y proporcionaron la información solicitada. La información presentada se ha debatido en varias ocasiones con los Estados miembros. En el presente informe, las conclusiones resultantes de las respuestas al cuestionario se resumen por tema y en el orden secuencial descrito anteriormente.

2.           Impacto de la eficiencia y la eficacia de la administración fiscal

La eficiencia y la eficacia de la administración fiscal en los Estados miembros, tienen un impacto sobre la dimensión de la brecha recaudatoria del IVA y sobre el importe de los recursos propios procedentes del IVA adeudados por los Estados miembros a la UE. Por lo tanto, estos factores tienen también repercusiones sobre la cuota relativa de los recursos propios totales pagados por otros Estados miembros. Al mismo tiempo, la eficiencia y la eficacia de la administración fiscal también influyen en los costes de cumplimiento de las empresas y los costes de la administración fiscal de los gobiernos. Dado que el IVA constituye una gran parte de la carga administrativa de las empresas, es importante mejorar la calidad de la gestión del IVA también por este motivo.

2.1.        Brecha recaudatoria del IVA y el recurso propio IVA

La brecha recaudatoria del IVA es la diferencia entre el importe del IVA recaudable teóricamente[6] y el recaudado realmente, y se produce como consecuencia de la pérdida de ingresos en casos de fraude y evasión fiscal, elusión fiscal legal, quiebras, insolvencias financieras, errores de cálculo, así como por el funcionamiento de las administraciones fiscales. En un estudio reciente[7], la brecha recaudatoria total[8] para los 26 Estados miembros en 2011[9] se estima en aproximadamente 193 000 millones EUR, es decir, cerca del 18 % del IVA teóricamente recaudable en la EU-26, o aproximadamente un 1,5 % del PIB total de la EU-26. Este último porcentaje supone un aumento con respecto al 1,1 % del PIB total de la EU-26 registrado en 2006, y también está por encima de la media del 1,2 % registrada en 2000-2011. La brecha recaudatoria media del IVA como porcentaje del PIB experimentó una moderada tendencia a la baja antes de 2008[10], mientras que a partir de ese año los difíciles tiempos económicos han ejercido una presión sobre los sistemas de IVA y han dado lugar a un incremento de la brecha recaudatoria media del IVA. En particular, los países más afectados por la crisis económica y financiera han registrado aumentos significativos de sus brechas recaudatorias del IVA y no han podido mejorar su situación sustancialmente con el tiempo. En general, las brechas recaudatorias del IVA previstas para cada uno de los Estados miembros presentan una gran dispersión entre Estados miembros y muestran grandes disparidades en su rendimiento.

La conclusión general del estudio es que el cumplimiento de la normativa del IVA parece bajar en tiempos de recesión y también cuando suben los tipos impositivos, en particular en los países con un menor cumplimiento de las obligaciones tributarias. Estos resultados son coherentes con las predicciones de la teoría de la evasión fiscal y con algunas de las anteriores estimaciones, y revelan la importancia de la administración y aplicación de la normativa fiscal a la hora de determinar las reformas de la política del IVA y de responder a las presiones fiscales.

El recurso propio IVA representó el 11 % de los ingresos de la UE, aproximadamente 14 000 millones EUR en 2011. Para el cálculo del recurso propio IVA, por regla general, se recauda un tipo de referencia uniforme del 0,3 % sobre la base armonizada del IVA de cada Estado miembro[11]. No obstante, esta base del IVA está limitada al 50 % de la RNB para cada Estado miembro.

2.2.        Costes de cumplimiento para las empresas

En el actual frágil clima económico y financiero, los costes de cumplimiento para las empresas se han convertido en un aspecto importante que los gobiernos deben tener en cuenta a la hora de decidir cuál es la mejor manera de estimular y sostener el crecimiento económico. En el estudio de 2013 sobre Pago de impuestos[12], se llegó a la conclusión de que existe un vínculo entre el crecimiento económico y las cargas administrativas que pesan sobre las empresas. El estudio muestra que en las economías que adoptaron medidas para reducir la complejidad de la administración tributaria,—tanto en lo que atañe al número de pagos como al tiempo necesario para tramitar asuntos fiscales— se ha producido un cambio positivo en el crecimiento económico. Además, se puso de manifiesto que la reducción de la carga administrativa que pesa sobre las empresas está vinculada más estrechamente con el crecimiento económico que la reducción de los tipos impositivos.

Por lo que se refiere a la zona de la UE y la AELC[13], el estudio muestra que tanto la cifra media de horas necesarias para el cumplimiento como el número de pagos descendieron durante el período estudiado. Este hecho se debe en gran medida a la mayor utilización de las mejores facilidades electrónicas de declaración y de pago, y a un mayor grado de eficiencia de la administración fiscal. Los sistemas del IVA representan por término medio el 32 % del tiempo necesario para cumplir la legislación en la zona. Sin embargo, existe una considerable variación entre los Estados miembros debido a que los procedimientos administrativos utilizados para aplicar el impuesto varían considerablemente.

2.3.        Costes de administración fiscal de los Estados miembros

El nivel agregado de los gastos de una administración fiscal para llevar a cabo su tarea impositiva y otras responsabilidades encomendadas es un tema importante y tópico para todos los Estados miembros. Estos disponen de recursos limitados para la administración de las legislaciones nacionales en materia fiscal e intentan permanentemente reducir los costes de la administración fiscal. Según una encuesta reciente de la OCDE[14], la ratio de los costes de recaudación[15] muestra una tendencia a la baja en la mayor parte de las administraciones tributarias, que puede ser imputable, al menos parcialmente, a un aumento de la eficiencia resultante de las inversiones tecnológicas y otras iniciativas. La encuesta indica también que la suma de los costes salariales, como proporción del total de los costes administrativos de los países de la OCDE, ha descendido bruscamente un 6 % (en términos absolutos) tanto en 2010 como en 2011. Esta evolución refleja muy probablemente el impacto de las reducciones de personal realizadas por los gobiernos o las mejoras de eficiencia fruto de la automatización y de las iniciativas de reorganización interna. Sin embargo, siguen existiendo diferencias entre los Estados miembros.

3.           Retos de aumentar la eficiencia de la administración fiscal

En una administración fiscal moderna, las evaluaciones periódicas del rendimiento desempeñan un importante papel ya que pueden utilizarse para mejorar la eficiencia y eficacia de la administración. Las disposiciones del artículo 12 ofrecen una oportunidad para evaluar el funcionamiento de las administraciones del IVA y para comprender las pautas del cumplimiento o incumplimiento de la normativa del IVA, lo que, a su vez, puede contribuir a una reducción de la brecha recaudatoria y a obtener beneficios económicos. En este capítulo se resumen temáticamente los niveles de referencia y los resultados de la evaluación en la que se basa el presente informe.

3.1.        Organización de las administraciones fiscales

Dos son las grandes tendencias que pueden observarse en la organización de las administraciones fiscales de los Estados miembros. En primer lugar, existe una tendencia al aumento de la autonomía de las administraciones fiscales. Como principio básico, la autonomía puede conducir a mejores resultados al suprimir los obstáculos a la gestión eficaz y eficiente, manteniendo al mismo tiempo una responsabilidad y transparencia adecuadas. Por lo general, los diferentes modelos institucionales de los Estados miembros ofrecen más autonomía presupuestaria y de gestión de los recursos humanos, así como de diseño de la estructura organizativa. Sin embargo, en muchos Estados miembros siguen existiendo restricciones significativas en materia de gestión.

En segundo lugar, existe una tendencia a que la estructura organizativa de las administraciones fiscales esté orientada a un enfoque basado en el contribuyente en lugar de en el impuesto. El enfoque basado en el contribuyente supone, entre otras cosas, la creación de unidades específicas para grandes contribuyentes, para personas con grandes patrimonios y trabajadores autónomos, y para la gestión de los riesgos. La mayoría de los Estados miembros tiene una unidad de grandes contribuyentes; sin embargo, esta unidad es muy a menudo un mero centro de auditoría y no abarca la declaración, los pagos, la recaudación por vía ejecutiva o los servicios a los contribuyentes. Únicamente unos pocos Estados miembros cuentan con una unidad diferenciada responsable de la gestión del cumplimiento de las obligaciones por parte de las personas con grandes patrimonios y los trabajadores autónomos, y han creado una unidad de gestión del riesgo, en apoyo de un planteamiento holístico del cumplimiento de la normativa.

3.2.        Identificación, registro y baja del IVA

3.2.1. Parámetros de referencia

El registro es transparente y los contribuyentes están bien informados sobre cómo, cuándo y dónde pueden registrarse. Los contribuyentes tienen acceso a los servicios mediante centros de asistencia (Help Desks), sistemas en línea y centrales de llamada. Los contribuyentes no establecidos pueden acceder fácilmente a la información. Las solicitudes de registro se tramitan a tiempo. El procedimiento de registro recoge información que permite a la administración fiscal detectar y detener el fraude en una fase inicial. Desde el principio, la administración fiscal supervisa el cumplimiento de la declaración y pago de los registros de riesgo que incluye visitas in situ al inicio, durante y al final del registro. Los procedimientos de baja para dar rápidamente de baja en el sistema del IVA a los operadores desaparecidos son eficaces. El registro está actualizado y se toman medidas para garantizar la calidad y fiabilidad de los datos del sistema VIES. Las autoridades fiscales y los operadores económicos puedan confiar en la validez de los números de identificación a efectos del IVA del sistema VIES. En caso de intenciones fraudulentas sospechosas y cuando el registro no puede denegarse, las administraciones fiscales toman medidas precautorias y de seguridad adicionales como requisito previo para el registro.

3.2.2. Situación actual

El procedimiento de registro es transparente en la mayoría de los Estados miembros y los contribuyentes, incluidos los no establecidos, están bien informados de cómo, cuándo y dónde pueden inscribirse en el censo del IVA (AT, BG, CY, CZ, DK, DE, EE, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI, SK y UK). Los contribuyentes no establecidos pueden acceder fácilmente a la información en lenguas extranjeras, por lo general en inglés (AT, BG, CZ, DK, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, LU, MT, NL, PL, SE, SK y UK). Sin embargo, cuando surgen problemas más específicos y relativos a la actividad empresarial, la información ofrecida en lenguas extranjeras escasea. A pesar de los grandes esfuerzos realizados por muchos Estados miembros en su sitio web, sigue siendo difícil saber si determinadas empresas deben registrarse o no, y cuáles son las obligaciones pertinentes.

En el procedimiento de registro es preciso comprobar la actividad prevista y la identidad del contribuyente con el fin de prevenir los fraudes relacionados con las empresas ficticias (también denominadas «operadores desaparecidos»). Un proceso de registro moderno es un proceso integral que abarca controles anteriores al registro, programas de seguimiento después del registro que supervisen el cumplimiento de la declaración y pago del IVA por parte de los operadores de riesgo, y la baja en cuanto se incumplan las condiciones para el registro[16]. Con la aplicación del Reglamento 904/2010 del Consejo[17], el registro previo y la baja han recibido mayor atención, pero no todos los Estados miembros han elaborado un proceso integral de registro.

En la fase previa al registro, la mayoría de los Estados miembros (excepto EL, FR, IT y PT) realizan sistemáticamente controles cruzados de la solicitud de registro con otras fuentes de datos (p. ej., registro de empresas y bases de datos internas), pero solo efectúan visitas in situ de forma ocasional. La mayoría de los Estados miembros se basan en indicadores de riesgo. Cuando se dispone de datos sobre la denegación de registro en cada uno de los Estados miembros (BE, BG, DK, DE, EE, ES, FR, HU, IE, LT, MT, PL, SE, SI y UK), se observa que los procedimientos de registro casi nunca dan lugar a una denegación del registro. Cerca de la mitad de los Estados miembros aplica programas de seguimiento posterior al registro. Aunque se dispone de poca información referente a las bajas, el número de bajas de oficio parece ser pequeño y los procedimientos suelen ser demasiado lentos para impedir el fraude del IVA por parte de operadores desaparecidos.

Por lo que respecta al sistema VIES (Sistema de intercambio de información sobre el IVA), hay que mejorar la actualización, integridad y exactitud de los datos disponibles en él. En particular, los largos plazos necesarios para la actualización del sistema (BE, EL, ES y PT) y la baja retroactiva (CY, DK, EL, FR, IE, PL, PT, RO y UK) son problemáticos en varios Estados miembros. En este último caso, con arreglo al principio de transparencia y seguridad jurídica, la fecha real de supresión del número de IVA debería ser visible en la versión web de VIES.

3.3.        Régimen aduanero 42

3.3.1. Parámetros de referencia

Los Estados miembros han establecido un sistema que permite comprobar los números de identificación a efectos del IVA en el momento de la importación. Esto incluye un acceso en línea a la base de datos VIES que contiene todos los números válidos de identificación del IVA en la base de datos de la UE. Las autoridades aduaneras transmiten sistemáticamente a la administración fiscal, utilizando el régimen aduanero 42, los datos relativos a las importaciones de cara a un intercambio eficaz de datos. El sistema de análisis de riesgos de la administración fiscal identifica las operaciones de importación utilizando el régimen aduanero 42 como un riesgo adicional. Los resultados de este análisis de riesgo se intercambian a través del ámbito de trabajo número 3 de Eurofisc[18] «Régimen aduanero 4200».

3.3.2. Situación actual

El régimen aduanero 42 es el régimen que utiliza un importador con el fin de obtener una exención del IVA cuando los bienes importados vayan a ser transportados a otro Estado miembro. El IVA se adeuda en el Estado miembro de destino. Cuando se reimportan los bienes, se utiliza el régimen aduanero 63. A los efectos del presente informe, las referencias al régimen aduanero 42 incluyen el régimen aduanero 63.

Con arreglo al régimen aduanero 42, un número importante de Estados miembros deja de comprobar sistemáticamente la validez de los números de identificación a efectos del IVA (tanto de los importadores como de los clientes) (BE, BG, FR[19], HU, IE, LU, NL, PT y UK) y de intercambiar información sobre la transacción entre la administración aduanera y la fiscal (EL, IT, NL[20], PL y SK). Una vez que la administración aduanera dispone de la información, debe transmitírsela a la administración fiscal del Estado miembro de importación. En esa fase, la administración fiscal puede comprobar si el importador (o su representante fiscal) ha cumplimentado el estado recapitulativo y, a continuación, la transacción puede seguir siendo objeto de control.

A pesar de la elevada pérdida de ingresos en concepto de IVA debida a los abusos del régimen aduanero 42, no todos los Estados miembros consideran estas transacciones como riesgos adicionales en los sistemas nacionales de análisis de riesgos y transmiten información a través de Eurofisc (EE, FI, LU y MT). Desde 2011, se ha creado un ámbito de trabajo específico en Eurofisc para intercambiar información con rapidez sobre posibles transacciones fraudulentas y comerciantes que hacen un uso indebido del régimen aduanero 42.

Varios Estados miembros utilizan instrumentos específicos, tales como licencias (LU, MT, NL y SK) y garantías (AT, DK, EE, ES, HU, IT, LU, MT, NL, RO y SK), para prevenir el abuso del régimen aduanero 42. Las licencias y las garantías constituyen una herramienta útil en el caso de operadores de riesgo. Sin embargo, el imponer una garantía o licencia general a todos los operadores o representantes fiscales que tienen la intención de usar el régimen aduanero 42 es una carga desproporcionada para las empresas honradas y pone en peligro el buen funcionamiento del mercado interior eliminando la flexibilidad y el atractivo de la simplificación contemplada en ese procedimiento. Por lo tanto, los Estados miembros que impongan ese tipo de sistema de licencia o de garantía deberían exigirlo únicamente a los operadores de riesgo.

3.4.        Presentación de las declaraciones del IVA y pago

3.4.1. Parámetros de referencia

La presentación de las declaraciones del IVA es el primer paso (después del registro) de todo el procedimiento de determinación de las obligaciones en materia de IVA. Existe un enfoque sistemático para supervisar y hacer cumplir las obligaciones de presentación y garantizar que las declaraciones se presentan a tiempo. Los procesos empresariales muy automatizados, que abarcan la presentación electrónica de las declaraciones del IVA y de los estados recapitulativos VIES, cuentan con el respaldo de herramientas de elaboración de perfiles de los contribuyentes para determinar las medidas de seguimiento más adecuadas para quienes incumplen dichas obligaciones (por ejemplo, por teléfono, correo electrónico, mensajes de texto, notificaciones, visita personal, evaluación en ausencia o actuación judicial). La presentación electrónica está muy extendida. El IVA devengado y las devoluciones del IVA se abonan en el momento oportuno. Se cobran o pagan automáticamente intereses de demora en concepto de pagos atrasados y restituciones. Existen sanciones razonables que contribuyen al cumplimiento de las obligaciones de declaración y pago.

3.4.2. Situación actual

La ratio media de presentación de declaraciones (es decir, el número de declaraciones recibidas en comparación con el número previsto) en la UE es elevada, en torno a un 96 %. No obstante, existen diferencias significativas entre los Estados miembros. La ratio de presentación individual depende, entre otras cosas, de la eficacia de un sistema automatizado de declaración y pago, de los regímenes de intereses y sanciones y de la exactitud del registro de contribuyentes.

El uso de la presentación electrónica es cada vez mayor, pero aún no está en consonancia con las expectativas razonables. Solo una pequeña mayoría de Estados miembros dispone de una legislación apropiada que establece la obligatoriedad de la presentación electrónica de las declaraciones del IVA (AT, BE, BG, DE, DK, EL, ES[21], FR, IE, IT, LU, LV, NL, PT, RO, SI y UK). En los restantes Estados miembros, se aplica un sistema optativo (CY, CZ[22], EE, ES, FI, FR[23], HU, LT, MT, PL, RO, SE y SK). La presentación y el pago del IVA es objeto de un seguimiento sistemático en la mayoría de Estados miembros, pero se carece de procesos modernos y automáticos de seguimiento de la presentación con retraso de la declaración (o de la no presentación) y del pago (por ejemplo, recordatorios automáticos, evaluación estimada inmediata en caso de no presentación) en un considerable número de ellos (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, NL, PL, PT, RO, SE, SI y SK).

Todos los Estados miembros aplican sanciones por la presentación con retraso de la declaración (o la no presentación) y del pago, pero los intereses y los regímenes de sanciones varían considerablemente entre Estados miembros. Los datos actuales no ofrecen ninguna garantía de que las sanciones tengan una repercusión real y sancionen a los contribuyentes con un coste global superior al que habrían incurrido como parte de la financiación por terceros.

La puntualidad de las devoluciones del IVA ha mejorado, por lo general, durante el período 2009-2011. En la mayoría de los Estados miembros, las solicitudes de devolución del IVA tienen un plazo (AT, BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, FR, HU, IE, IT, IE, LT, LV, MT, NL, PL, RO y UK) y la devolución se suele hacer efectiva dentro del mismo, entre 30 y 45 días. Hay, sin embargo, algunos Estados miembros en los que las devoluciones dentro del plazo siguen siendo problemáticas. Ciertos Estados miembros no pagan intereses en caso de demora en las devoluciones (AT, CY, LU, NL y UK[24]).

3.5.        Recaudación y recuperación del IVA

3.5.1. Parámetros de referencia

El nivel de la deuda fiscal se mantiene estable en menos del 10 % de los ingresos fiscales anuales. La acumulación de deudas antiguas se revisa regularmente para examinar la posibilidad de cobro y existen políticas adecuadas de condonación de la deuda. Las operaciones de cobro de deudas las realiza personal especializado en cobros empleado a tiempo completo. La función está muy automatizada e incluye: i) notificaciones, recordatorios y órdenes judiciales automatizados; ii) identificación automática de los activos sobre la base de información de terceros; iii) compensación automática entre los derechos de créditos fiscales y las deudas pendientes. Las herramientas de elaboración de perfiles de los deudores ayudan a definir el destino de los medios más eficaces de recaudación del IVA. Las centrales de llamadas telefónicas externas establecen contacto temprano con los nuevos deudores. La administración tiene un enfoque estructurado y transparente de regímenes de pagos a plazos y existe un sistema de identificación automática de los activos sobre la base de información de terceros y herramientas de elaboración de perfiles de los deudores. Se sigue un enfoque holístico a nivel gubernamental para coordinar la recaudación de las deudas fiscales y cotizaciones a la seguridad social.

3.5.2. Situación actual

Se ha producido un incremento de los atrasos en el pago del IVA (una media del 15 % en la mayoría de los Estados miembros), que puede explicarse, al menos en parte, por la recesión. No obstante, el nivel de condonaciones es bajo e incluso cercano al 0 % en una serie de Estados miembros (BG, CY, EL, FI y MT), lo que hace difícil comparar el nivel de las deudas recaudables. Las deudas que resultan incobrables a un coste razonable deben ser objeto de un procedimiento flexible de condonación. Sin un programa de condonación, la administración fiscal corre el riesgo de derrochar recursos valiosos en pos de importes incobrables, en detrimento de las deudas cobrables.

En un número significativo de Estados miembros, la función del cobro de deudas no se gestiona de forma integral. Se necesita un planteamiento que gestione el proceso de cobro de deudas desde el momento en que se constata la deuda hasta su extinción.

Se han hecho esfuerzos en la mayoría de los Estados miembros para aumentar la eficiencia de la recaudación de la deuda. Existe una clara tendencia hacia los procesos no secuenciales de cobro de deudas (AT, BE, BG, DE, ES, FR, HU, IE, LT, LU, LV, PT, SE y UK), así como a combinar las deudas fiscales y las cotizaciones sociales (AT, BG, DK, EE, ES, FI, HU, IE, LV, NL, RO, SE, SI y UK). Cerca de la mitad de los Estados miembros ha aplicado unos procesos de recuperación integrados total o parcialmente, con la ayuda de la identificación automática de activos basada en información interna o procedente de terceros (BE, BG, CZ, DK, ES, FI, HU, IE, IT, LT, PT, SI, y SE).

3.6.        Auditoría e investigación del IVA

3.6.1. Parámetros de referencia

El programa de auditoría incluye una gama de enfoques de auditoría que, junto con servicios a los contribuyentes, proporciona un enfoque equilibrado de promoción del cumplimiento voluntario. Existe un sistema de gestión basado en una evaluación de riesgos para seleccionar los sujetos pasivos objeto de auditoría y asignar los recursos de auditoría según el riesgo de los contribuyentes. La administración fiscal dispone de un número adecuado de personal con la formación adecuada. Existe una separación de funciones en todo el proceso de auditoría, con controles y equilibrios destinados a minimizar las oportunidades de corrupción. Hay un plan operativo anual que se desarrolla, aplica y supervisa para alcanzar un nivel adecuado de resultados operativos. Los auditores cuentan con orientación sobre temas técnicos y de procedimiento para garantizar la coherencia y equidad de las decisiones sobre el terreno y están equipados con herramientas de auditoría modernas.

3.6.2. Situación actual

La mayoría de los Estados miembros (excepto EL, ES, LU, PT y RO) aplica una estrategia basada en la evaluación del riesgo para la selección de los contribuyentes objeto de auditoría, y cada vez efectúan más auditorías específicas. Sin embargo, una serie de Estados miembros tiene la obligación de auditar a determinados contribuyentes todos los ejercicios (AT, DE, FI, IE, IT, PL y SI). Aunque esta obligación solo se aplica a los grandes contribuyentes, impide que los Estados miembros tengan flexibilidad a la hora de distribuir los recursos de auditoría entre los contribuyentes que presentan un riesgo más elevado.

Existen diferencias sustanciales entre los Estados miembros en cuanto al porcentaje de contribuyentes que son objeto de auditorías sobre el terreno y al importe del IVA evaluado adicionalmente de resultas de la auditoría. Sin embargo, algunos Estados miembros carecen de indicadores de resultados que evalúen la eficacia de sus auditorías (CY, DK, FI, LU y MT). Al tener un gran número de personas implicadas en tareas de auditoría, las administraciones fiscales tienen que evaluar la eficacia de su trabajo de auditoría periódicamente con el fin de asignar los recursos en consecuencia.

La auditoría electrónica está bien implantada en una gran mayoría de Estados miembros. En consecuencia, los auditores reciben formación sobre auditoría electrónica (excepto en IT y MT) y sobre los medios de análisis de datos proporcionados en los sistemas informatizados. Al mismo tiempo, existen normas en vigor que obligan a los contribuyentes a facilitar datos en sistemas informatizados durante las auditorías fiscales (AT, BE, BG, CZ, CY, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LV, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SE, SK, SI y UK). No obstante, la mayoría de los Estados miembros no imponen la utilización de un formulario de auditoria normalizado que pueda aumentar el nivel de eficiencia y eficacia del trabajo de auditoría.

En la mayoría de los Estados miembros se facilita a los auditores el acceso a una amplia gama de categorías de información de terceros (por ejemplo, registro de la propiedad inmobiliaria, matriculación de vehículos, información de la seguridad social y de las instituciones financieras), pero no siempre de forma automatizada. La mayoría de los Estados miembros suele solicitar información a los demás Estados miembros, pero siguen existiendo importantes obstáculos (de orden legal y relativos a la rapidez, calidad y lengua de la respuesta) que reducen la eficacia de esta herramienta.

La mayoría de los Estados miembros disponen de unidades especializadas de lucha contra el fraude del IVA (excepto AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO y SI). Esta tarea es importante, ya que la investigación de casos potenciales de fraude debe ser realizada por investigadores formados integrados en equipos que puedan analizar las tendencias de los fraudes e identificar las señales de actividad fraudulenta.

3.7.        Sistema de resolución de litigios fiscales

3.7.1. Parámetros de referencia

El contribuyente puede interponer recurso contra las decisiones de la administración fiscal a través de un sistema de resolución de litigios fiscales codificado, transparente, rápido y económico. Este sistema incluye un proceso de recurso administrativo obligatorio, independiente de la entidad que ha adoptado la decisión original, antes de llevar el litigio ante los tribunales. Ese recurso contencioso-administrativo debe garantizar que solo son objeto de recurso judicial los asuntos que presentan una sustancia jurídica. La administración fiscal recoge información sobre la gestión en materia de resolución de litigios y ajusta su práctica como medida preventiva para evitar los recursos innecesarios. Es necesario abonar el impuesto objeto del litigio cuando se presenta una solicitud de recurso judicial y el número de asuntos no resueltos y atrasados es mínimo. Así pues, existen unidades y funcionarios especializados formados especialmente para hacer frente a los litigios tributarios dentro y fuera de la administración fiscal. La administración fiscal puede gestionar el sistema de resolución de litigios fiscales basándose en datos sobre información de la gestión. Estos datos permiten a la administración fiscal ajustar su práctica en caso necesario.

3.7.2. Situación actual

La mayoría de los Estados miembros tiene un proceso administrativo obligatorio de resolución de litigios, que impone plazos para la toma de decisiones. Este enfoque se centra en la eficacia del procedimiento de recurso, y contribuye a reducir el número y la longitud de los recursos. En aproximadamente la mitad de los Estados miembros, el primer paso del proceso de resolución de litigios fiscales es un procedimiento obligatorio de recurso administrativo ante la administración fiscal.

El número de recursos es variable y elevado en algunos Estados miembros, al igual que el porcentaje de decisiones adoptadas en favor del contribuyente. No obstante, muchos Estados miembros no realizan un seguimiento ni recopilan (suficiente) información de gestión sobre su procedimiento de resolución de litigios fiscales, y el resultado de los recursos no contribuye a definir medidas preventivas. A fin de minimizar los conflictos innecesarios, todos los aspectos del procedimiento de recurso deben ser objeto de un seguimiento mediante el cual los resultados de los recursos contribuyen a las medidas de prevención de conflictos y dan lugar a ajustes en los servicios a los contribuyentes, aclaraciones legislativas y reglamentarias, etc.

En la mayoría de los Estados miembros, los importes objeto de litigio siguen siendo cobrables total o parcialmente durante el procedimiento de recurso (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES[25], FI, FR[26], HU, LU, LT, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI, SK y UK[27]). Esta es una buena práctica que salvaguarda los ingresos y evita el abuso del procedimiento de recurso.

3.8.        Cumplimiento de la normativa sobre el IVA

3.8.1. Parámetros de referencia

La administración fiscal sigue una estrategia de gestión del riesgo de cumplimiento e interviene para promover el cumplimiento de las normas y evitar incumplimientos, basándose en el conocimiento del comportamiento de los contribuyentes. Existe una segmentación de los contribuyentes basada en el riesgo, que permite a la administración fiscal interactuar con los contribuyentes en función de su estructura de riesgo. La administración fiscal presta unos servicios adecuados a los contribuyentes, lo que hace más fácil que los contribuyentes que lo deseen cumplan sus obligaciones fiscales, y mejora el cumplimiento voluntario al influir en el comportamiento de los contribuyentes.

3.8.2. Situación actual

En la mayoría de los Estados miembros hay una tendencia hacia el desarrollo y la aplicación de una estrategia de gestión del riesgo de cumplimiento (AT, BE, BG, CY, CZ, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PT, SK, SI, SE y UK). Estas estrategias segmentan a los contribuyentes en función de su perfil de riesgo y los gestionan en consecuencia, con el fin de fomentar el cumplimiento voluntario. Sin embargo, solo unos pocos Estados miembros evalúan el resultado de las estrategias y medidas aplicadas. Además, son muy pocos los Estados miembros que actualmente realizan una estimación del importe de la brecha recaudatoria del IVA (EE, IT, PL, SK y UK). Sin saber cómo evoluciona la brecha recaudatoria del IVA, no es posible evaluar la eficacia de las medidas adoptadas para luchar contra el fraude y la evasión fiscal. Por lo tanto es necesario realizar esfuerzos significativos para mejorar la supervisión y evaluación de los resultados.

La mayoría de los Estados miembros también hace un mayor uso de la información procedente de terceros de cara a la selección de las auditorías, la segmentación de contribuyentes y el cobro de deudas. Sin embargo, aún caben mejoras significativas, en particular por lo que respecta a la segmentación de contribuyentes y el cobro de deudas.

4.           Conclusiones

4.1.        Modernización de la administración del IVA

Desde el inicio de la recesión y la crisis financiera en 2008, la brecha recaudatoria del IVA ha crecido y se estima aproximadamente en el 1,5 % del PIB de la EU- 26 en 2011. Sin embargo, existen grandes disparidades entre las brechas recaudatorias del IVA de los Estados miembros. En particular, los Estados miembros que se han visto afectados más gravemente por la crisis han tenido que hacer frente a una mayor brecha recaudatoria del IVA y no han podido mejorar su situación sustancialmente con el tiempo.

Como la brecha recaudatoria del IVA constituye también un indicador de la eficiencia y la eficacia de la gestión del IVA, los Estados miembros no tendrán más remedio que modernizar la administración del IVA, a fin de reducir esa brecha. Esto no es solo importante desde el punto de vista de los ingresos procedentes del IVA y de los recursos propios, sino también desde el punto de vista de las empresas y los gobiernos a la hora de abordar la cuestión de los costes administrativos. Tal como se señalaba en el estudio de 2013 sobre Pago de impuestos, existe un vínculo estrecho entre los costes de cumplimiento para las empresas y el crecimiento económico. La reducción de las cargas administrativas para las empresas parece beneficiar al crecimiento económico. Al mismo tiempo, la disminución de los costes de la administración tributaria, mediante la mejora de su eficiencia y eficacia, aliviará en cierta medida las limitaciones presupuestarias de los gobiernos y ayudará a enderezar las haciendas públicas.

En el actual panorama económico y financiero, la modernización de la administración del IVA es crucial e inevitable para los Estados miembros más afectados por la crisis financiera y que tienen dificultades para resolver sus déficits presupuestarios. Si estos Estados miembros están dispuestos a cambiar las prácticas administrativas implantadas y mejorar sus procesos administrativos, pueden obtener substanciales beneficios de la modernización. Por tanto, es importante apoyar a estos Estados miembros en sus esfuerzos incluso, si lo solicitan, mediante asistencia técnica.

4.2.        Medidas que deben tomar los Estados miembros

Las recomendaciones de este informe se dirigen a los Estados miembros con el fin de mejorar sus administraciones fiscales y reducir la brecha recaudatoria del IVA en consecuencia. Las recomendaciones más importantes se resumen a continuación por temas.

En el ámbito de la identificación, registro y baja del IVA, los Estados miembros deben mejorar la calidad de la información disponible en lenguas extranjeras relativa a los requisitos y el proceso de registro del IVA. Al mismo tiempo, también es necesario desarrollar (más) un proceso integral de registro, especialmente aplicando programas de seguimiento posterior al registro de los comerciantes de riesgo (BG, CY, DE, DK, EL, IE, LT, PT, RO y SK) y acelerar los procesos de baja de los «operadores desaparecidos» (AT, CY, EL, HU, IE, PT y RO). Como el hecho de disponer en el sistema VIES de datos actualizados, completos y precisos es un requisito previo para mejorar la seguridad jurídica para las actividades comerciales legítimas y la confianza recíproca entre las autoridades tributarias de la UE, algunos Estados miembros tendrán que mejorar la calidad de sus datos contenidos en el sistema VIES (BE, EL, ES y PT).

En lo que respecta al régimen aduanero 42, los Estados miembros deben garantizar que los números de identificación a efectos del IVA (tanto del importador como del cliente) se comprueban sistemáticamente (BE, BG, DE, EE, HU, IE, IT, LV, LU, NL, PL, PT, SE y UK) y que toda la información sobre la operación se transmite nacionalmente a la administración tributaria (EL, IT, NL, PL y SK). Una minoría de Estados miembros también debe identificar el régimen aduanero 42 como un riesgo adicional en los sistemas de análisis de riesgos nacionales y reforzar el intercambio de información sobre transacciones y comerciantes fraudulentos, entre otras cosas, participando activamente en Eurofisc (DE, DK, NL, PL y RO). Por otra parte, cerca de la mitad de los Estados miembros podrían considerar la posibilidad de utilizar licencias o garantías para los comerciantes de riesgo a fin de evitar la utilización abusiva del régimen (BE, BG, CY, CZ, DE, FI, FR, EL, IE, LT, LV, PL, PT, SE, SI y UK).

En el ámbito de la presentación de las declaraciones del IVA y de pago, la mayor parte de los Estados miembros aún deben adoptar un enfoque sistemático para supervisar la presentación con retraso y la no presentación de la declaración y el pago del IVA, que abarque procesos automáticos como los recordatorios automáticos y la evaluación estimada inmediata en caso de no presentación (AT, BE, BG, CY, CZ, ES, DE, FI, FR, IT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI y SK). Algunos Estados miembros todavía están pendientes de garantizar un plazo estándar eficaz de devolución del IVA de entre 30 y 45 días (AT, BE, EL, ES, CY, FI, IT, LU, MT y SE). Por último, se recomienda encarecidamente a los Estados miembros que investiguen la eficacia de sus sistemas de intereses y penalizaciones por la presentación con retraso y la no presentación de la declaración y el pago del IVA.

En lo que respecta a la recaudación y recuperación del IVA, en general, la mitad de los Estados miembros debe implantar procedimientos de cancelación de las deudas que resulten incobrables a un coste razonable (BG, CY, EE, EL, IE, FI, MT y SK). Sin un programa de cancelación, la administración fiscal corre el riesgo de derrochar recursos valiosos intentando percibir importes incobrables. Además, los Estados miembros deberían desarrollar procesos no secuenciales de cobro de deudas (AT, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, FI, IT, LV, LU, MT, NL, PL, RO, SI, SK y UK).

En el ámbito la auditoría e investigación del IVA, las recomendaciones incluyen, por una parte, la supresión de las auditorías obligatorias de algunos contribuyentes para todos los años y, por otro lado, la aplicación de sistemas basados en el riesgo (AT, FI, DE, IT, NL, PL y SI). Al mismo tiempo, se debe fomentar (más) la auditoría electrónica y crear unidades de lucha contra el fraude del IVA (AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO y SI).

En el ámbito del sistema de resolución de litigios fiscales, una serie de Estados miembros debe considerar la implantación de un proceso administrativo obligatorio e independiente de resolución de litigios en virtud del cual los importes objeto de litigio puedan cobrarse total o parcialmente durante el procedimiento de recurso (BE, BG, CY, EE, EL, FI y SE). Por otra parte, se recomienda encarecidamente a los Estados miembros que hagan un seguimiento de todos los aspectos del procedimiento de recurso y creen un entorno que minimice los litigios innecesarios (AT, BG, CY, HU, IT, LU, LV, NL, RO y SK).

Con respecto al cumplimiento de la normativa sobre el IVA, los Estados miembros deben desarrollar y aplicar (en mayor medida) estrategias de gestión del riesgo de cumplimiento y evaluar el resultado de las medidas aplicadas con el fin de identificar las mejores estrategias para influir en los comportamientos de los contribuyentes para que cumplan voluntariamente sus obligaciones fiscales (BE, CY, CZ, DE, DK, FI, FR, IE, IT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI y SK). Además, el uso de información de terceros puede mejorar considerablemente, en particular en lo que respecta a la segmentación de los contribuyentes y el cobro de deudas.

4.3.        Medidas que debe tomar la Comisión

La Comisión seguirá utilizando las disposiciones del artículo 12 para evaluar el funcionamiento de las administraciones del IVA a fin de estimular las mejoras en la gestión del IVA de los Estados miembros. En una administración fiscal moderna, los ciclos de evaluación juegan un importante papel, ya que pueden utilizarse para mejorar la calidad de la administración. Las evaluaciones adecuadas requieren indicadores que permitan supervisar los progresos registrados de un período a otro. La brecha recaudatoria puede ser ese indicador.

La Comisión seguirá facilitando el intercambio de información sobre prácticas administrativas y compartirá esa información a fin de identificar las mejores prácticas. La identificación de buenas prácticas puede contribuir a simplificar el sistema del IVA y, por lo tanto, a reducir los costes de cumplimiento, al tiempo que garantiza los ingresos del IVA.

La Comisión apoyará a los Estados miembros en sus esfuerzos para modernizar la administración fiscal y mejorar el cumplimiento de la normativa. Un administración del IVA más eficiente y eficaz no solo contribuirá a incrementar los ingresos por IVA, sino también a la igualdad de trato de todos los Estados miembros en lo que respecta a sus aportaciones al presupuesto de la Unión.

La Comisión coordinará y facilitará las peticiones de asistencia técnica procedentes de los Estados miembros. Tal como se ha mencionado antes, la modernización de la administración del IVA es crucial e inevitable para los Estados miembros que se ven más afectados por la crisis financiera y que encuentran dificultades para hacer frente a sus déficits presupuestarios.

[1]               Reglamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 del Consejo de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido.

[2]               6º informe: COM/2008/719 final + anexo SEC (2008) 2759.

                5º informe: COM/2004/0855 final + anexo SEC (2004) 1721.

                4º informe: COM/00/0028 final.

                3er informe: COM/98/0490 final.

                2º informe: COM/95/354 final.

                1er Informe: SEC(92) 280 final.

[3]               Véase el 6º informe citado en la nota a pie de página 2.

[4]               Véase el anexo al 6º Informe citado en la nota a pie de página 2.

[5]               Croacia no está incluida en el presente informe ya que todavía no era miembro de la UE cuando se recogieron los datos.

[6]               La responsabilidad teórica del IVA se estima determinando las categorías de gasto que dan lugar a IVA no recuperable y combinándolas con los tipos de IVA adecuados. Dado que la brecha recaudatoria del IVA se calcula principalmente sobre la base de los datos de las cuentas nacionales, depende de que estos sean exactos y completos. Por otra parte, no toma en cuenta las actividades imponibles que quedan fuera del ámbito de las cuentas nacionales.

[7]               Fuente: Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States encargado por la CE y realizado por CASE y CPB. Estudio publicado por la Comisión el 19 de septiembre de 2013 y disponible en: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm.

[8]               La brecha recaudatoria total del IVA se calcula para la EU- 26 como una unidad.

[9]               El estudio no pudo incluir los datos de Chipre debido a que las estadísticas sobre las cuentas nacionales estaban siendo objeto de una importante revisión.

[10]             Esta tendencia ha sido más evidente en los datos de los nuevos Estados miembros (UE- 10 y UE- 2).

[11]             Cada Estado miembro calcula la base armonizada del IVA usando lo que se conoce como método de los ingresos. Consiste en dividir el total de los ingresos netos recaudados por el Estado miembro de que se trate por el tipo medio ponderado del IVA para obtener la base IVA intermedia. Esta se ajusta posteriormente mediante compensaciones negativas y positivas con el fin de obtener una base armonizada del IVA conforme a lo dispuesto en la Directiva sobre el IVA.

[12]             Los indicadores del pago de impuestos (tipo impositivo total, plazo de cumplimiento y número de pagos) forman parte del proyecto del grupo del Banco Mundial «Doing Business» y son elaborados por PWC, el Banco Mundial y la IFC.

[13]             Unión Europea y Asociación Europea de Libre Comercio (UE y AELC). El análisis de la UE y de la AELC incluye las siguientes economías: Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Rumanía, República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza y Reino Unido.

[14]             OCDE (2013), Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, publicación de la OCDE. (http://dx.doi.org/10.1787/9789264200814-en)

[15]             La ratio de los costes de recaudación se calcula comparando los costes anuales de administración contraídos por un organismo de recaudatorio con los ingresos totales recaudados durante el ejercicio fiscal y a menudo está expresada en porcentaje o como el coste de recaudar 100 unidades de ingreso. Esta relación se ve afectada por las medidas que reducen los costes administrativos o que mejoran el cumplimiento y los ingresos. Sin embargo, existen también varios otros factores que influyen en la ratio (por ejemplo, cambios en los tipos impositivos, cambios macroeconómicos, cambios en el ámbito de los impuestos recaudados, pero que no tienen nada que ver con la eficiencia y eficacia relativas. Por estos tipos de motivos, las comparaciones internacionales de estas ratios deben hacerse con sumo cuidado.

[16]             Véase el artículo 23, letras a) y b), del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo.

[17]             Artículo 22 del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo, de 7 de octubre de 2010, relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido.

[18]             Véase el artículo 33 del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo.

[19]             En Francia se introdujo un sistema de control automático y sistemático con efecto a partir del 1 de junio de 2013.

[20]             Los Países Bajos tienen un mecanismo general nacional de inversión del sujeto pasivo del IVA adeudado a la importación. Como no hay ninguna exención del IVA a la importación, las recomendaciones enumeradas en el informe relativas a este procedimiento no son aplicables a estos tipos de importación. Esto, sin embargo, no excluye que pueda haber operaciones de importación en las que se use el régimen aduanero 42, para las que sí son válidas las observaciones.

[21]             En España, la presentación electrónica de las declaraciones del IVA es obligatoria para determinados grupos de contribuyentes, por ejemplo, los grandes contribuyentes.

[22]             En la República Checa, la presentación electrónica de las declaraciones del IVA es obligatoria a partir del 1 de enero de 2014.

[23]             En Francia, la presentación electrónica de las declaraciones del IVA es obligatoria a partir del 1 de enero de 2014.

[24]             El Reino Unido no paga automáticamente intereses en todos los casos de demora en las devoluciones, pero paga un complemento de reembolso cuando una demora de HMRC (excluido un tiempo razonable de investigación) da lugar a demoras en las devoluciones en relación con solicitudes de devolución del IVA.

[25]             En España, en caso de litigio fiscal, el cobro de deudas no se suele aplazar. Sin embargo, puede aplazarse si el deudor garantiza el importe de la deuda mediante un aval de una entidad de crédito o una hipoteca.

[26]             En Francia, el deudor puede solicitar el aplazamiento del pago del importe objeto del litigio.

[27]             En el Reino Unido, el sujeto pasivo no está obligado a pagar el IVA objeto del litigio con anterioridad al recurso de casación si HMCR o el tribunal de apelación consideran que el pago puede dar lugar a dificultades.