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Document 52013DC0123
GREEN PAPER On a European Strategy on Plastic Waste in the Environment
LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plásticos en el medio ambiente
LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plásticos en el medio ambiente
/* COM/2013/0123 final */
LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plásticos en el medio ambiente /* COM/2013/0123 final */
ÍNDICE LIBRO VERDE sobre una estrategia europea
frente a los residuos de plásticos en el medio ambiente 2 1........... Residuos de plásticos,
descripción de un problema creciente........................................... 4 2........... Normativa sobre los desechos
de plásticos en Europa..................................................... 7 3........... Gestión de los desechos de
plásticos y utilización eficiente de los recursos........................ 9 4........... Dimensión internacional................................................................................................. 10 5........... Opciones de actuación para
mejorar la gestión de los desechos de plásticos en Europa.. 11 5.1........ Aplicación de la jerarquía de
residuos a la gestión de los residuos de plásticos............... 11 5.2........ Logro de objetivos, reciclado
de plásticos e iniciativas voluntarias.................................. 12 5.3........ Influir en el comportamiento de
los consumidores.......................................................... 14 5.4........ Hacia unos plásticos más
sostenibles............................................................................. 15 5.5........ Durabilidad de los plásticos y
los productos de plástico................................................. 16 5.6........ Promoción de los plásticos
biodegradables y los bioplásticos......................................... 18 5.7........ Iniciativas de la UE para
tratar los desechos marinos, incluidos los desechos de plásticos 20 5.8........ Medidas en el ámbito
internacional................................................................................ 22 LIBRO VERDE sobre una
estrategia europea frente a los residuos de plásticos en el medio ambiente La finalidad del presente Libro Verde es
poner en marcha una amplia reflexión sobre las posibles respuestas a los
desafíos que plantean para las políticas públicas los residuos de plásticos,
que actualmente no están tratados de manera específica en la legislación de la
UE sobre residuos. La respuesta al Libro Verde
formará parte de la revisión general de la legislación sobre residuos que se
completará en 2014. En esta revisión se
examinarán los objetivos existentes en materia de recuperación de residuos y
depósito en vertederos y se realizará una evaluación ex post de cinco
directivas que regulan diversos flujos de residuos. Las características inherentes del
plástico crean dificultades específicas para gestionar los desechos. El plástico es relativamente barato y versátil y
tiene numerosas aplicaciones industriales, lo que ha hecho que crezca de manera
exponencial durante el pasado siglo, tendencia
que no va a hacer sino continuar. En segundo
lugar, el plástico es un material mucho más duradero que los productos
fabricados con él. El resultado es que la
generación de residuos de plástico está aumentando en todo el mundo. La durabilidad del plástico implica también que su
eliminación incontrolada resulta problemática, porque el plástico puede
persistir mucho tiempo en el medio ambiente. La
necesidad de proseguir los esfuerzos para reducir la incidencia y los impactos
del plástico en el medio marino se destacó especialmente en la Cumbre de «Río +
20». Gestionar mejor los desechos de plásticos
no solo plantea dificultades, sino que también ofrece oportunidades. Aunque el plástico es un material completamente
reciclable, solo una pequeña fracción de los desechos de plásticos se recicla
en la actualidad. Mejorar el reciclaje
contribuiría al logro de los objetivos de la Hoja de ruta hacia una Europa
eficiente en el uso de los recursos[1]
y ayudaría a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y las
importaciones de materias primas y combustibles fósiles. La adopción de medidas adecuadamente diseñadas para el reciclaje
del plástico puede mejorar también la competitividad y crear nuevas actividades
económicas y puestos de trabajo. El presente Libro Verde contribuirá a
reevaluar el riesgo que supone para el medio ambiente y la salud humana el
plástico de los productos cuando estos se convierten en desechos, para lo cual
se estudiará su diseño ecológicamente racional, tanto desde el punto de vista
funcional como químico, y se abrirá un proceso de reflexión sobre cómo tratar
el problema de la eliminación incontrolada de los desechos de plásticos y los
desechos marinos. Debería contribuir también a avanzar en la reflexión sobre la
internalización del impacto del ciclo de vida, desde la extracción de materias
primas hasta la fase de final de vida, en los costes de los productos de
plástico. La Comisión lanza esta consulta para consignar los hechos, valorar
lo que está en juego y recabar las opiniones de todas las partes interesadas
sobre un fenómeno que tiene múltiples dimensiones. Se pueden presentar observaciones sobre la totalidad o algunos de
los aspectos señalados en este documento. Se
formulan preguntas específicas después de cada sección sobre las opciones de
actuación. Se invita a los Estados miembros, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y a todos los demás interesados a que expongan su
punto de vista sobre las sugerencias contenidas en el presente Libro Verde. Las contribuciones, que deberán obrar en poder de
la Comisión el 7 de junio de 2013, a más tardar, han de enviarse a la dirección
siguiente: http://ec.europa.eu/environment/consultations/plastic_waste_en.htm. Obsérvese que los datos utilizados para la mayoría de las
referencias que figuran en este texto están basados en las estadísticas
oficiales de EUROSTAT y la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA). 1. Residuos
de plásticos, descripción de un problema creciente Producción de plástico El plástico es un material relativamente
nuevo que no se empezó a producir a nivel industrial hasta 1907[2]. Hoy en día está presente en todos los productos
industriales y de consumo, y la vida moderna es inconcebible sin él. Al mismo tiempo, esas características que hacen el
plástico tan útil, como su durabilidad, su ligereza y su bajo coste, hacen
también que su eliminación resulte problemática[3]. La producción mundial de plásticos pasó
de 1,5 millones de toneladas (Mt) al año en 1950 a 245 Mt en 2008, de los que
64 Mt[4]
se produjeron solo en Europa. La producción
durante los últimos diez años ha sido equivalente a la de todo el siglo XX[5]. Se calcula que (en el supuesto de que se mantenga
la situación actual) en 2020 se comercializarán en la UE 66,5 Mt[6] de plástico y que
la producción mundial de plásticos podría triplicarse de aquí a 2050[7]. Residuos de plásticos Se calcula que en la Unión Europea
(EU-27) se generaron unos 25 Mt de plástico en 2008. De
este total, 12,1 Mt (el 48,7 %) se depositaron en vertederos, mientras que
12,8 Mt (el 51,3 %) se destinaron a recuperación[8] y solo 5,3 Mt (el
21,3 %) se reciclaron[9]. Aunque la previsión hasta 2015 apunta a un incremento
global del 30 % del nivel de reciclado mecánico (de 5,3 Mt a 6,9 Mt), se
prevé que el depósito en vertederos y la incineración con recuperación de
energía[10]
sigan siendo las vías predominantes de gestión de los residuos[11]. La producción de plástico aumenta con el
PIB[12]
y lleva asociado un incremento global de la generación de desechos de
plásticos, que entre 2008 y 2015 será de 5,7 Mt (23 %)[13]. Esta evolución está impulsada principalmente por un
incremento del 24 % en el sector de los envases y forma parte de una
tendencia ininterrumpida de incremento de los desechos de plásticos en Europa. Si no mejoran el diseño de los productos y las
medidas de gestión de los residuos, los desechos de plásticos aumentarán en la
UE al aumentar la producción. Las tendencias observadas en la UE se
acentuarán probablemente en las economías que están creciendo a un ritmo más
rápido, como la India, China, Brasil e Indonesia, pero también en los países en
desarrollo. Según las previsiones, la
población mundial crecerá en 790 millones de habitantes cada decenio y podría
superar los 9 000 millones de habitantes en 2050, con una nueva clase
media de unos 2 000 millones de personas[14]. Esto incrementará probablemente la demanda de
plástico y la cantidad de desechos de plásticos en todo el mundo. La industria del plástico La industria del plástico desempeña un
papel económico importante en Europa: da empleo a alrededor de 1,45 millones de
personas en más de 59 000 empresas y genera un volumen de negocios en la
región de unos 300 000 millones EUR al año. El
sector de la producción proporciona 167 000 puestos de trabajo y el de la
transformación, 1,23 millones (EU-27, 2005-2011, ESTAT), principalmente en PYME[15]. En el sector de la gestión de los
residuos, las actividades de recogida y clasificación de residuos procedentes
de aparatos eléctricos y electrónicos y de los plásticos, que crean 40 y 15,6
puestos de trabajo, respectivamente, por cada 1 000 toneladas de material
procesado, son las que proporcionan mayores oportunidades de empleo. El reciclado de plásticos podría crear, por sí
solo, 162 018 puestos de trabajo en la EU-27 si el porcentaje de reciclado
ascendiera hasta el 70 % de aquí a 2020[16]. El plástico se utiliza sobre todo en los
envases, como producto de bajo coste que en general no es reutilizable o cuya
reutilización no está prevista. El mercado de
la transformación del plástico está dominado por los envases de plástico
(40,1 %), seguidos del sector de la construcción (20,4 %). Se prevé que la industria del plástico registre un
crecimiento a largo plazo de alrededor del 4 % a nivel mundial, muy por
encima del crecimiento global previsto del PIB[17]. Europa sigue siendo exportador neto de productos de
plástico, por valor de 13 000 millones EUR en 2009, pero la producción
china se ha situado a niveles similares desde 2008[18]. Los plásticos en el medio ambiente Una vez en el medio ambiente —y
especialmente en el medio marino—, los desechos de plásticos pueden durar
centenares de años[19]. Los 10 millones de toneladas de basura, principalmente
plásticos, que van a parar cada año a los océanos y los mares de todo el mundo,
convirtiéndolos en el mayor vertedero de plásticos del planeta, dañan el medio
litoral y marino, así como la vida acuática. Se
calcula que las placas de residuos que hay en los océanos Atlántico y Pacífico
pesan del orden de 100 Mt, de las que alrededor de un 80 % son plásticos. Los residuos de plásticos causan daños a las
especies marinas, que pueden enredarse con ellos o ingerirlos[20]. La «pesca fantasma»[21], mediante aparejos
pesqueros de plástico abandonados, tiene un elevado coste económico y causa un
daño ecológico sustancial. Las especies
invasivas utilizan los desechos de plásticos para recorrer grandes distancias
en los océanos. La mayoría de los desechos de
plásticos quedan depositados en el fondo marino[22]. El plástico no es inerte. El plástico convencional contiene un gran número, y
a veces una gran proporción, de aditivos químicos que pueden ser disruptores
endocrinos, carcinogénicos o provocar otras reacciones tóxicas y que, en
principio, pueden migrar al medio ambiente, aunque en pequeñas cantidades[23]. Los contaminantes
orgánicos persistentes (COP) —por ejemplo, plaguicidas como el DDT y los
policlorobifenilos (PCB)[24]—
que se encuentren en las aguas circundantes pueden adherirse a fragmentos de
plástico potencialmente nocivos[25]
y entrar en la cadena alimentaria a través de la fauna marina que ingiere esos
plásticos (el efecto «caballo de Troya»)[26]. Estos COP no se descomponen muy fácilmente de
manera natural, sino que se acumulan en los tejidos corporales, donde pueden
tener efectos cancerígenos, mutagénicos y de otro tipo para la salud[27]. Las
partículas pequeñas y finas (los denominados «microplásticos»), resultado de
décadas de fotodegradación y abrasión mecánica, son especialmente preocupantes. La concentración en el agua de estas ubicuas
partículas, que llegan incluso a las zonas más remotas[28], es a veces
superior a la del plancton. Si estos
microplásticos, y los aditivos químicos que contienen, son ingeridos en grandes
cantidades por la fauna marina, pueden tener un gran potencial de contaminación
de la cadena alimentaria a través de la interacción predador-presa. La
deficiente gestión de los residuos en tierra, y, en concreto, los porcentajes
marginales de valorización de los residuos de plásticos, agravan el problema de
la contaminación marina por plásticos, una de las nuevas preocupaciones
medioambientales más importantes a nivel mundial[29]. Los expertos calculan que alrededor del 80 %
de los desechos marinos de plásticos procede de la tierra[30]. Las
principales fuentes en tierra de los desechos marinos compuestos por plásticos
parecen ser las siguientes: vertidos de aguas
pluviales, aliviaderos, basura ocasionada por el turismo, vertidos ilegales[31], actividades industriales,
transportes inadecuados, productos cosméticos, materiales para el esmerilado
con arena sintética y fibras de poliéster o acrílicas del lavado de ropa[32]. En la mayoría de los océanos del mundo, incluso en
zonas no industrializadas como el Pacífico Sudoccidental, pueden encontrarse
granulados de plástico[33].
2. Normativa
sobre los desechos de plásticos en Europa Legislación sobre los residuos Los residuos
de plásticos no están tratados de manera específica por la legislación de la
UE, a pesar de su creciente impacto ambiental. Solo
en la Directiva 94/62/CE relativa a los envases se incluye un objetivo
específico de reciclado para los envases de plástico. En la Directiva marco
sobre los residuos (2008/98/CE) se establece un objetivo general de reciclaje para
los residuos domésticos que abarca, entre otros materiales, los residuos de
plásticos. La Directiva marco sobre los residuos es pertinente también en otros
aspectos. Por ejemplo, en ella se establece la
responsabilidad ampliada del productor como principio clave de la gestión de
los residuos. Se establece asimismo la
jerarquía de residuos, dando prioridad a la prevención de residuos, la
reutilización y el reciclaje, sobre la valorización, incluida la valorización
energética, y la eliminación. No obstante,
sigue habiendo un marcado contraste entre los requisitos legislativos y las
prácticas reales de gestión de residuos. En la
Directiva marco sobre los residuos se pide a la Comisión que revise sus
objetivos y que considere otros adicionales aplicables a otros flujos de
residuos cuando proceda. Además, se ha pedido
también a la Comisión que revise los objetivos establecidos en la Directiva
relativa al vertido de residuos para reducir el vertido de residuos
biodegradables, así como los objetivos de reciclado y valorización de la
Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases para
determinadas categorías de residuos de envases. La Comisión
ha decidido llevar a cabo una amplia revisión de la legislación vigente en
materia de residuos y de los diversos objetivos, que se terminará en 2014. Esta revisión incluye también una evaluación ex
post («control de adecuación») de la eficacia, la eficiencia, la coherencia
y la pertinencia de las cinco Directivas vigentes sobre flujos de residuos[34]. Las acciones que se adopten como respuesta al
presente Libro Verde formarán parte de esta amplia revisión de la legislación
sobre residuos. Legislación sobre sustancias
químicas El
Reglamento (CE) nº 1907/2006 relativo al registro, la evaluación, la
autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH)
es en parte aplicable al reciclaje de plásticos. Aunque
el Reglamento contiene disposiciones específicas[35] que facilitan la
comercialización de materiales reciclados, en algunos casos, la utilización de
aditivos en los plásticos puede obstaculizar el cumplimiento de esas
disposiciones, si los aditivos no están permitidos en los nuevos productos. Algunos procesos de REACH son importantes también
para mejorar la eficiencia de los plásticos en cuanto al uso de los recursos,
en concreto su reciclabilidad, y reducir los riesgos asociados a los plásticos
en el medio ambiente. En concreto, las
restricciones siguen siendo herramientas fundamentales para reducir los
peligros asociados con determinados plásticos. Podría
utilizarse la autorización para lograr la sustitución progresiva de aquellos
aditivos plásticos que plantean mayor preocupación en los plásticos producidos
en la UE. El
Reglamento (CE) nº 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de
sustancias y mezclas permite identificar las sustancias químicas peligrosas e
informa a los usuarios sobre estos peligros mediante símbolos y frases estándar
en las etiquetas de los envases y a través de fichas de datos de seguridad. Esta información es crucial para fomentar la
producción de plásticos menos peligrosos en Europa y, por consiguiente, también
para mejorar el reciclado de los plásticos. Los peligros
que plantean los residuos de plásticos en el medio ambiente serían
significativamente menores si la legislación europea vigente sobre residuos se
aplicara de modo adecuado. Los vertederos
siguen siendo la vía predominante de eliminación de los residuos de plásticos[36] en muchos Estados
miembros. Además, los vertidos ilegales no se
han erradicado del todo y sigue habiendo numerosos vertederos ilegales o mal
gestionados[37].
Aún más preocupante es el número de hogares que no están cubiertos por ningún
sistema municipal de recogida de basuras[38],
una situación en la que los residuos de plásticos no están controlados, lo que
incrementa la probabilidad de que los plásticos de peso ligero lleguen a las
masas de agua y se abran camino hacia el mar. Aplicación de la legislación sobre
residuos El cumplimiento de la legislación sobre
residuos puede contribuir significativamente a promover el crecimiento
económico y la creación de empleo. Según las conclusiones de un estudio
reciente, si se aplicara íntegramente la legislación de residuos de la UE
podrían ahorrarse 72 000 millones EUR al año, aumentaría en 42 000 millones
EUR el volumen de negocios anual del sector de la gestión y el reciclado de
residuos en la UE y se crearían más de 400 000 puestos de trabajo de
aquí a 2020[39]. Puesto que los residuos de plásticos
están clasificados como no peligrosos, pueden exportarse a países no miembros
de la OCDE según el procedimiento del Reglamento sobre los traslados de
residuos y siempre que la importación no esté prohibida por el país de destino.
Las exportaciones totales de residuos de plásticos desde los Estados miembros de
la UE se multiplicaron por cinco entre 1999 y 2011. La
mayoría de ellas se destinó a Asia[40]. El cumplimiento deficiente del Reglamento
sobre los traslados de residuos tiene como resultado el traslado ilegal de
grandes cantidades de residuos fuera de la UE[41].
Uno de los tipos más comunes de residuos son los residuos de aparatos
eléctricos y electrónicos, ricos en plástico. Estas exportaciones intensifican
las presiones medioambientales, en especial en aquellos países con sistemas
poco desarrollados de gestión de residuos. Los traslados ilegales de residuos
de plásticos representan también una pérdida importante de recursos potenciales
y la pérdida de oportunidades de reciclaje en Europa. La Comisión ha publicado recientemente
una Comunicación[42]
en la que se destaca la necesidad de mejorar la capacidad de respuesta a nivel
nacional, regional y local para garantizar la aplicación de la legislación
ambiental. Además, en ella se reconoce que la situación podría mejorar con la
modernización del marco existente de las inspecciones y la vigilancia. 3. Gestión
de los desechos de plásticos y utilización eficiente de los recursos Unas pautas
más sostenibles de producción de plásticos y la mejora de la gestión de los
residuos de plásticos —en particular, el incremento de los porcentajes de
reciclaje— ofrecen un potencial considerable para mejorar la eficiencia de la
utilización de los recursos. Al mismo tiempo, ayudarían a reducir las
importaciones de materias primas y las emisiones de gases de efecto
invernadero. El ahorro de recursos puede ser
significativo. El plástico se produce casi
exclusivamente a partir de petróleo y, en la actualidad, la producción de
plásticos representa aproximadamente el 8 % de la producción mundial de
petróleo, un 4 % como materia prima y un 3-4 % como fuente de energía
para los procesos de fabricación[43].
Desde el
punto de vista de la utilización eficiente de los recursos, es especialmente
importante prevenir el depósito de desechos de plásticos en los vertederos. Todo depósito de plástico en vertederos es un
derroche evidente de recursos, que debe evitarse en favor del reciclado, o de
la valorización energética como segunda opción preferible. Sin embargo, el porcentaje de depósito de plásticos
en los vertederos sigue siendo elevado en varios Estados miembros debido a la
falta de alternativas adecuadas y a la insuficiente utilización de instrumentos
económicos de eficacia probada. La necesidad
de ahorrar recursos naturales y de mejorar la eficiencia en la utilización de
los recursos podría impulsar un aumento de la sostenibilidad de la producción
de plástico. Lo ideal sería que todos los
productos de plástico fueran completamente reciclables a un coste razonable. El reciclado
empieza ya en la fase de diseño del producto. Por
lo tanto, el diseño del producto puede convertirse en una de las herramientas
esenciales para aplicar la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de
los recursos[44],
adoptada recientemente. Los bajos
porcentajes de reciclado y las exportaciones de desechos de plásticos para su
reprocesamiento en terceros países acarrean una pérdida importante de recursos
no renovables, y de puestos de trabajo, para Europa. El
potencial de reciclado de los plásticos sigue estando significativamente
infrautilizado. Por ejemplo, en el programa
irlandés Irish Marked Development sobre
residuos y recursos se constató, entre cosas, que los plásticos ofrecían el
mayor potencial para la actividad de reciclado en Irlanda[45]. En Alemania,
donde actualmente se incinera el 60 % de los desechos de plásticos, hay
también un amplio margen para incrementar el porcentaje de reciclado de
plásticos[46]. En un
estudio reciente se llegó a la conclusión de que el reciclado de plásticos y el
ahorro de materiales eran los factores que más contribuían a reducir los impactos
en el cambio climático, el agotamiento de los recursos abióticos y la
ecotoxicidad acuática del agua dulce. Una
mayor productividad material de los plásticos sería el factor que más
contribuiría a reducir los impactos ambientales. En
cuanto a las emisiones de gases de efecto invernadero, se observó que los
plásticos ofrecían el mayor potencial de reducción, junto con la biomasa y los
metales[47]. 4. Dimensión
internacional El plástico
es una fuente fundamental de contaminación marina a nivel mundial. Los desechos de plásticos se desplazan atravesando
fronteras y es necesaria una actuación internacional para hacer frente con
eficacia al problema de los desechos marinos de plásticos. Así se reconoció sin ambages en la Conferencia «Río
+ 20» de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en junio
de 2012. Recientes
resoluciones de las Naciones Unidas, acuerdos medioambientales de alcance
mundial y decisiones de diferentes organismos internacionales han situado el
problema en el centro de la atención internacional. La
5ª Conferencia Internacional sobre Residuos Marinos celebrada en Honolulu,
coorganizada por el PNUMA y la NOAA[48]
en marzo de 2011, podría ser un primer paso hacia una estrategia mundial y la
adopción de planes de acción para hacer frente a la contaminación marina por
plásticos. En ella se señaló como una cuestión
primordial el deficiente desarrollo de los sistemas de gestión de residuos en
amplias regiones del mundo, ya que este es el principal factor que afecta a la
transferencia al medio marino de desechos de plásticos originados en tierra. El desarrollo de las capacidades de gestión de
recursos es un ámbito en el que se precisan más esfuerzos[49]. El Convenio
de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes es aplicable a los
plásticos, en la medida en que restringe la utilización de materiales ignífugos
comerciales como el penta- y octa-bromo-difenil-éter (BDE). Asimismo, prohíbe el reciclado de materiales que
contengan COP, como algunos materiales ignífugos bromados. Los convenios
marinos de ámbito regional, como OSPAR, Barcelona, Helcom y el Mar Negro,
pueden ser útiles también para hacer frente al problema de los desechos
marinos. Por ejemplo, la Conferencia de las
Partes del Convenio de Barcelona adoptó en 2012 un documento político y un
marco estratégico asociado para la gestión de los desechos marinos. La
actuación en el marco de los acuerdos regionales sobre el medio marino ayudaría
también a los Estados miembros a cumplir mejor las obligaciones que les
incumben en virtud de la Directiva marco sobre la estrategia marina con el fin
de conseguir o mantener un medio marino en buen estado ecológico de aquí a
2020. 5. Opciones
de actuación para mejorar la gestión de los residuos de plásticos en Europa La Directiva
2008/98/CE sobre los residuos ya sentó las bases para un nuevo planteamiento en
materia de gestión de los residuos. En ella se
estableció la responsabilidad ampliada del productor (artículo 8) y se
describen elementos determinantes e innovadores que pueden contribuir a una
producción sostenible teniendo en cuenta el ciclo de vida completo de los
productos. Se anima a los Estados miembros a
adoptar medidas legislativas y no legislativas para reforzar la reutilización y
la prevención, el reciclado y otras operaciones de valorización de los
residuos. Es preciso animar a los productores a participar en la instalación de
puntos de recogida para los productos que llegan al final de su ciclo de vida
útil. Podrían participar en la gestión de los
residuos y asumir responsabilidad financiera en esa actividad. Deben poner a disposición del público información
acerca de la medida en que un producto es reutilizable y reciclable. Se
adoptarán medidas apropiadas para favorecer el diseño de los productos, a fin
de reducir su impacto ambiental y la generación de residuos durante la
producción y la utilización ulterior. Tales medidas podrían fomentar el
desarrollo, la producción y la comercialización de productos aptos para
múltiples usos, técnicamente duraderos y adecuados para su gestión sin riesgos
para el medio ambiente al final de su ciclo de vida. Las opciones
de actuación que se exponen en la presente sección siguen un enfoque del ciclo
de vida que empieza con el diseño de los plásticos. Es
ciertamente incuestionable que el diseño de los plásticos y de los productos de
plástico desempeña un papel fundamental para su sostenibilidad y determina
otras fases de su ciclo de vida. Por ejemplo,
el reciclado de los plásticos depende en gran medida de la composición de los
materiales plásticos y del diseño de los productos de plástico. 5.1. Aplicación
de la jerarquía de residuos a la gestión de los residuos de plásticos Por
principio, el reciclado de los residuos de plásticos es una opción mejor que su
valorización energética o su depósito en vertederos. Si
bien desde el punto de vista del ciclo de vida no todos los residuos de
plásticos son adecuados para su reciclado, no existen razones técnicas que
justifiquen que el plástico deba ser depositado en un vertedero en lugar de ser
reciclado o explotado con fines de valorización energética. Esto podría hacerse
mediante la eliminación progresiva o la prohibición del depósito de desechos de
plásticos en los vertederos, modificando la Directiva 1999/31/CE relativa al
vertido de residuos. Ambas opciones se
utilizan ya para los biorresiduos (eliminación progresiva) y los neumáticos,
líquidos y explosivos (prohibición). En los
Estados miembros con porcentajes de depósito en vertederos inferiores al
5 %, como Alemania, los Países Bajos, Suecia, Dinamarca, Bélgica y
Austria, se alcanza entre un 80 % y un 100 % de valorización de los
residuos de plásticos, incluido el reciclado. Todos
estos países han aplicado medidas que han sido eficaces para desviar los
residuos combustibles de los vertederos, lo que equivale a una prohibición del
depósito en vertederos. La mayoría de los Estados miembros con peores
resultados no aplica este tipo de medidas y basa la aceptación de residuos en
los vertederos en impuestos o tasas que gravan los vertidos y cuyo importe en
algunos casos es tan solo de 7 EUR por tonelada. No obstante,
algunos Estados miembros con elevados porcentajes de valorización y
prohibiciones del depósito en vertederos siguen teniendo porcentajes modestos
de reciclado de plásticos, alrededor del 28 % como media[50]. La proporción actual entre reciclado de plásticos y
valorización energética de los residuos de plásticos podría mejorarse con
medidas de recogida selectiva, clasificación y valorización de los materiales.
Una prohibición del depósito en vertederos que generase una preponderancia
automática de la valorización energética sobre el reciclado no sería acorde con
la jerarquía de residuos. Podría resultar útil
reflexionar sobre cómo utilizar los instrumentos económicos para adaptar el
flujo de residuos a la jerarquía de residuos, evitando un efecto «de
aspiradora» a favor de la valorización energética. Como media,
casi el 50 % de los plásticos de la UE se deposita en vertederos, y la
mayoría de ellos son envases. La ausencia
generalizada de la recogida selectiva de residuos y la falta de otras
alternativas en muchos Estados miembros contribuyen a explicar el elevado
porcentaje de depósito de plásticos en los vertederos[51]. El plástico que se deposita en los vertederos no
contribuye de ninguna manera a la recuperación de materiales y la valorización
energética y, por consiguiente, es muy ineficiente en términos de utilización
de los recursos. En el marco de un estudio
sobre las previsiones de generación de residuos en Europa hasta 2035 se evaluó
la introducción de medidas drásticas para ampliar el reciclado y se llegó a la
conclusión de que el plástico ofrecía el máximo potencial de reducción del
impacto ambiental de los residuos[52].
Preguntas: (1)
¿Pueden tratarse adecuadamente los
plásticos con el marco legislativo vigente para la gestión de los residuos o es
preciso adaptar la legislación en vigor? (2)
¿Cuál sería la mejor manera de concebir
medidas para promover el aumento del reciclado de plásticos, de tal manera que
tuvieran efectos positivos de aumento de la competitividad y el crecimiento? (3)
El cumplimiento riguroso y efectivo de
los requisitos de tratamiento de residuos previstos en la legislación vigente
sobre el vertido de residuos, ¿reduciría suficientemente los niveles actuales
de depósito de residuos de plásticos en los vertederos? (4)
¿Qué medidas serían apropiadas y
eficaces para promover la reutilización y valorización de los plásticos frente
a su depósito en vertederos? La prohibición del depósito de plásticos en los
vertederos, ¿sería una solución proporcionada o bastaría con subir los
impuestos que gravan los vertederos e introducir objetivos de desvío? (5)
¿Qué otras medidas podrían ser
apropiadas para elevar la valorización de los residuos de plásticos en la
jerarquía de los residuos, reduciendo así la valorización energética en favor
del reciclado mecánico? ¿Resultaría útil aplicar un impuesto a la valorización
energética? (6)
¿Debería promoverse en Europa, o
incluso imponerse con carácter obligatorio, la recogida por separado a
domicilio de todos los desechos de plásticos, combinada con sistemas de tasas
vinculadas al volumen de residuos generado para los residuos remanentes? 5.2. Logro
de objetivos, reciclado de plásticos e iniciativas voluntarias Objetivos y exportaciones de
residuos de plásticos Podrían reciclarse aproximadamente 16
Mt/año de residuos de plásticos si se cumplieran todos los objetivos actuales
de reciclado establecidos para los residuos sólidos municipales, los residuos
de la construcción y demolición, los vehículos fuera de uso, los envases, las
pilas y baterías y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Esta
cifra permite inferir que hay aproximadamente otros 9 Mt de desechos de
plásticos (de los 24,9 Mt totales) que no están específicamente cubiertos por
objetivos obligatorios de reutilización o valorización;
se trata principalmente del plástico de muebles y de equipos que no son
aparatos eléctricos y electrónicos[53]. La Directiva relativa a los envases es el único
instrumento jurídico de la UE que establece un objetivo específico de reciclado
para los envases de plástico. Podría considerarse la posibilidad de establecer
otros objetivos específicos de reciclado de los residuos de plásticos, no
circunscritos a los aplicables a los envases de plástico. Como concluye la AEMA, es posible que los
objetivos de reciclado de la legislación europea sobre residuos hayan impulsado
también el suministro de residuos reciclables[54]. Esto, junto con los elevados precios pagados por
las economías asiáticas en expansión, ha hecho que las exportaciones de
desechos de plásticos a Asia hayan aumentado exponencialmente durante los
últimos diez años. Aunque esto no es
censurable en sí mismo, cabe argumentar que el reciclado de los residuos de
plásticos en Europa es una opción preferible, en términos ambientales, y que
los residuos de plásticos exportados a países no miembros de la UE deben
reciclarse en instalaciones que cumplan normas equivalentes a las aplicadas en
la UE. La exportación de residuos de plásticos que terminan en instalaciones
que incumplen las normas o que se eliminan podría ser contraria al objetivo
medioambiental de conservación de los recursos enunciado en la Directiva marco
sobre los residuos. (7)
¿Hacen falta objetivos específicos de
reciclado de los residuos de plásticos para incrementar el reciclado de estos
residuos? ¿Qué otro tipo de medidas podría introducirse? (8)
¿Es necesario introducir medidas para
evitar que los residuos de plásticos reciclables exportados a terceros países
se reciclen sin cumplir las normas o se depositen en vertederos? Medidas voluntarias Las medidas
voluntarias podrían ayudar también significativamente a mitigar el problema de
los desechos de plásticos en el medio ambiente y a reducir la utilización de
recursos. Una oportunidad inmediata obvia
sería la que brindan los desechos de los envases de plástico, que constituyen
el 63 % del total de los residuos de plásticos generados. Establecer unas «directrices de envases
sostenibles» con las que productores y minoristas se comprometieran podría
ser un paso en la buena dirección. Esta iniciativa podría incluir el
establecimiento de parámetros para medir la sostenibilidad de los envases, las
mejores técnicas disponibles para los productores de envases de plástico, un
sistema de etiquetado independiente para medir la huella ecológica individual
de cada consumidor, campañas de información para aumentar la sensibilización de
los consumidores respecto a los peligros que conllevan los plásticos y su
eliminación y la organización de recogidas selectivas.
Iniciativas existentes, como el Foro de Minoristas Europeos, EUROPEN, la
plataforma para la botella de tereftalato de polietileno (PET) y Vinyl 2010+,
podrían aunar esfuerzos en favor de una producción y eliminación más
sostenibles de los plásticos. Podrían
establecerse planes similares para la recogida y valorización de los plásticos
de origen agrícola que no sean envases, que son fáciles de reciclar debido a su
composición química uniforme. El programa Agricultural
Waste Plastics Collection and Recovery del Reino Unido podría servir como
ejemplo[55]. Otras iniciativas similares podrían centrarse en el
plástico de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y de los
vehículos fuera de uso, que representan el 10 % de los residuos de
plásticos europeos. Por último, la inversión
de los productores en la mejora del diseño de los productos cobrará mayor
importancia como factor para reducir los desechos de plásticos. El artículo 8 de la Directiva marco sobre los
residuos apunta en esa dirección y una pronta adaptación voluntaria podría dar
mejores resultados que la imposición de un cambio mediante la legislación. (9)
Otras medidas voluntarias, en concreto
de productores y minoristas, ¿serían un instrumento adecuado y eficaz para
lograr una mejor utilización de los recursos en el ciclo de vida de los
productos de plástico? 5.3. Influir
en el comportamiento de los consumidores Valorar
el plástico El plástico
se percibe como un material sin valor en sí mismo. Esta percepción favorece su
depósito incontrolado en vertederos. Sin
embargo, todos los plásticos son complejos materiales de alta tecnología que
los consumidores deberían valorar para incentivar su reutilización y reciclado. Algunos
productos de plástico (p. ej., las botellas de bebidas de PET) podrían
someterse a un sistema de cobro de un depósito y devolución, lo que incitaría
al propietario del producto fuera de uso a recuperar su depósito mediante la
devolución del objeto en un punto de recogida designado, evitando al mismo
tiempo las restricciones de la competencia o las estructuras monopolísticas. En
el caso de determinados artículos de plástico, nuevos modelos empresariales,
como sistemas de arrendamiento en los que el productor sigue siendo el dueño
del producto, podrían ser una herramienta útil para garantizar que el producto
sea recogido y tratado de una manera respetuosa con el medio ambiente. Preguntas: (10)
¿Hay margen para desarrollar sistemas
de depósito y devolución o de arrendamiento para categorías específicas de
productos de plástico? En caso afirmativo, ¿cómo podrían evitarse las
repercusiones negativas para la competencia? Capacitar
a los consumidores para que sepan lo que compran Unos
consumidores informados pueden desempeñar un papel decisivo en la promoción de
pautas de producción más sostenibles para los plásticos y los productos de
plástico, que favorezcan también un uso más eficiente de los recursos. Con el
fin de influir en el comportamiento de los consumidores, una información clara,
sencilla y concisa puede ser fundamental para dar a conocer a los consumidores
el contenido de plástico de un producto y sus aditivos o colorantes
potencialmente peligrosos, sus repercusiones en cuanto a la reciclabilidad y
las precauciones que deben tomarse para utilizar los productos. Esta
información podría incluir también indicadores de comportamiento
medioambiental, como la reciclabilidad, la compostabilidad y la eficiencia en
cuanto a utilización de recursos de los productos de plástico. En el caso de
algunos de ellos, puede ser importante también la información sobre el
contenido reciclado, la reciclabilidad y la reparabilidad. Además de los
sistemas específicos existentes, se podría proporcionar a los consumidores
información completa sobre los productos indicando el tipo de plástico y
su reciclabilidad, para que puedan elegir con conocimiento de causa a la hora
de comprar un producto de plástico. La facilidad y eficacia del reciclaje
podría reflejarse en el precio del producto y utilizarse como estrategia de marketing.
Se podría utilizar también información basada en la huella ecológica o
etiquetas ecológicas para facilitar una elección informada en relación con el
comportamiento del producto durante todo su ciclo de vida. Pregunta: (11)
¿Qué tipo de información considera
necesaria para capacitar a los consumidores a fin de que puedan contribuir de
manera directa al uso eficiente de los recursos cuando eligen un producto de
plástico? 5.4. Hacia
unos plásticos más sostenibles Diseñar
el plástico para un reciclado sencillo y económico «de la cuna a la cuna»[56] Un elemento
importante para lograr mayor sostenibilidad en la producción del plástico es el
diseño del propio plástico. Aunque hay
relativamente pocos plásticos básicos (polímeros), la multitud de aditivos
utilizados en la producción del plástico puede ser un obstáculo fundamental para
su reciclado o llevar a un «infraciclado» más que a un reciclado «de la cuna a
la cuna». La reducción
de las sustancias peligrosas que contienen los plásticos incrementaría su
reciclabilidad. La eliminación progresiva de
esas sustancias tanto en los productos nuevos como en los reciclados reduciría
también los riesgos asociados a su utilización. En
la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos se propone
que, de aquí a 2020, todas las sustancias extremadamente preocupantes pertinentes
se inscriban en la lista de sustancias candidatas de REACH (de forma continua),
lo que cubriría los aditivos de los plásticos pertinentes. Un flujo
adecuado de información desde los productores hasta los recicladores es también
importante. Disponer de fichas de datos de seguridad claras para los granulados
de plástico que utilizan los transformadores podría favorecer un reciclado de
alta calidad. El etiquetado y la información
sobre el contenido químico del plástico suministrado a los transformadores, incluidos
todos los aditivos, podrían resultar útiles también. Pregunta: (12)
¿Qué cambios en el diseño químico de
los plásticos podrían mejorar su reciclabilidad? (13)
¿Cómo podría hacerse llegar la
información sobre el contenido químico de los plásticos a todos los agentes que
participan en la cadena de reciclado de los residuos? Materiales
innovadores que plantean nuevos riesgos Pueden
plantearse nuevos riesgos derivados de la utilización de materiales
innovadores, como los nanomateriales, por ejemplo en las botellas fabricadas
con tereftalato de polietileno (PET)[57]
o los envases en general, o los que permiten la penetración selectiva de gases
en los envases alimentarios, o los nanosensores que permiten detectar la
degradación de los alimentos[58]. El planteamiento de la UE es el de evaluar los
riesgos de los distintos nanomateriales uno por uno. No
obstante, es difícil evaluar los potenciales riesgos ambientales y para la
salud, debido a la escasez de datos medioambientales y toxicológicos. La definición común que ya existe a nivel europeo
de los nanomateriales puede facilitar una generación y recogida más eficaces de
esos importantes datos[59].
La creciente
utilización de microplásticos vírgenes también es un motivo de preocupación. En algunos productos de consumo, como cremas
exfoliantes y geles de baño, los productores añaden microplástico en lugar de
partículas exfoliantes naturales. Esas
partículas pueden terminar en el mar, ya que los sistemas de gestión del agua
no están equipados para retener este material. Pregunta: (14)
¿Cuál sería la mejor manera de hacer
frente a los problemas que se derivan de la utilización de microplásticos en
los productos o procesos industriales y de nanopartículas en los plásticos? 5.5. Durabilidad
de los plásticos y los productos de plástico Muchos de los problemas que se plantean
en el ámbito de la gestión de los residuos de plásticos, como los volúmenes
crecientes y los plásticos en el medio marino, se deben a la extrema
durabilidad de estos materiales, que habitualmente supera a la de los productos
que los contienen. Los problemas se agravan
cuando los productos de plástico están diseñados específicamente para un solo
uso o para un corto periodo, o cuando su vida se acorta deliberadamente. Un diseño de los productos que
alargue su vida y permita reutilizarlos y repararlos Para
garantizar la sostenibilidad de la producción y el consumo de productos de
plástico y evitar la pérdida de recursos naturales no renovables, estos
productos deben ser diseñados de manera que se maximice su durabilidad. Hay varias funciones adversas que dificultan la
realización de este objetivo, como la obsolescencia programada o técnica[60] y los diseños que
hacen que la reparación de los productos de plástico no sea rentable
económicamente o incluso que sea técnicamente imposible. Algunos
productos de plástico, como los equipos eléctricos y electrónicos, no están
habitualmente diseñados de manera que puedan reutilizarse. Como el diseño puede ser simplemente una
herramienta de marketing, incluso las pequeñas innovaciones técnicas se
utilizan a menudo para comercializar un producto completamente nuevo, en lugar
de elegir un sistema modular diseñado para abaratar y facilitar la sustitución
de los componentes innovadores. Por ejemplo,
es habitual que se venda un ordenador portátil de plástico completamente nuevo,
cuando una simple sustitución del circuito integrado de la unidad central de
procesamiento (CPU) podría bastar técnicamente para actualizar el equipo. Debería
evitarse todo diseño que impida deliberadamente la reparación de los productos
de plástico[61]. La elaboración de requisitos o directrices para la
reutilizabilidad y la reparabilidad de los productos de plástico es una opción
que conviene estudiar. Se ha empezado ya a trabajar en el desarrollo de
metodologías para medir la reutilizabilidad de los productos[62]. Una solución podría ser el desarrollo de normas de
diseño ecológico, que establecieran criterios concretos sobre reutilizabilidad,
durabilidad, reparabilidad y construcción modular, como se ha previsto ya en el
artículo 9, apartado 1, de la Directiva marco sobre los residuos. (15)
¿Deben las políticas relativas al
diseño de los productos tratar la obsolescencia programada de los productos de
plástico y promover la reutilización y el diseño modular a fin de reducir todo
lo posible los residuos de plásticos? (16)
¿Podría la adopción de nuevas normas
sobre diseño ecológico ser de ayuda para lograr productos de plástico más
reutilizables y duraderos? Productos
de plástico de un solo uso y de corta vida Desde el
punto de vista de la prevención de residuos y la utilización eficiente de los
recursos, es aconsejable adoptar medidas para evitar la proliferación de
productos desechables de corta vida o de un solo uso (como las bolsas de
plástico), sobre la base de un análisis del ciclo de vida (ACV) y un análisis
de la huella ecológica de los productos[63]. Artilugios
de plástico baratos que se regalan con ciertos productos de consumo, artículos
de broma, juguetes poco duraderos y categorías de productos similares están
disponibles por doquier a precios que no reflejan todo su coste ambiental,
incluida la gestión de los residuos. Lo mismo
es aplicable a los productos de un solo uso, como las bolsas de plástico de
usar y tirar. Las bolsas
de plástico, ligeras, prácticas, sin valor, desechadas a menudo después de un
solo uso, son emblemáticas de la sociedad de consumo moderna. Sin embargo, la presión que ejercen estas bolsas
sobre el medio ambiente es considerable. En
2010 había 95 500 millones de bolsas de plástico (1,42 Mt) en el mercado
de la UE, la mayoría de ellas (92 %) para un solo uso. Lo más preocupante es que las bolsas de plástico se
añaden innecesariamente a la carga de residuos de plásticos del medio marino,
con un efecto tan perjudicial como el de otros residuos de plásticos. Un
ejemplo sorprendente: el 73 % de los residuos recogidos por los
arrastreros a lo largo de la costa toscana eran bolsas de plástico[64]. Tras la consulta pública sobre las bolsas de
plástico celebrada en el verano de 2011, la Comisión Europea está evaluando (en
el marco de otra iniciativa) opciones para reducir las bolsas de plástico de un
solo uso. El
desarrollo de instrumentos de mercado basados en indicadores de impacto
ambiental puede ser una opción que favorezca el abandono de la producción y el
consumo de productos de plástico desechables de corta vida o de un solo uso. La
justificación última de esta estrategia sería el principio de «quien contamina
paga». En términos
más generales, los precios pueden ser distorsionados y discriminar prácticas
respetuosas con el medio ambiente[65]. Un sistema que refleje el verdadero coste ambiental
de la extracción de materias primas para la producción, la distribución y la
eliminación fomentaría una producción más sostenible y compensaría las
deficiencias del mercado. La contratación
pública ecológica e instrumentos financieros como los impuestos ambientales
podrían ayudar también a mejorar esta situación. Preguntas: (17)
¿Deben introducirse instrumentos
basados en el mercado que reflejen con mayor exactitud los costes ambientales
desde la producción del plástico hasta su eliminación final? (18)
¿Cuál es la mejor manera de hacer
frente a la carga de residuos que suponen los productos de plástico desechables
de corta vida o de un solo uso? 5.6. Promoción
de los plásticos biodegradables y los bioplásticos Plásticos biodegradables Los
productos de plástico biodegradable[66]
se consideran con frecuencia una potencial solución al depósito de plásticos en
los vertederos y han sido objeto de creciente atención pública. Aunque sigue siendo un pequeño segmento del
mercado, la producción de plásticos biodegradables funciona ya a nivel
industrial y ha aumentado en Europa pasando de 0,23 Mt/año en 2007 a 0,93
Mt/año en 2011[67].
El propio
término «biodegradable» puede ser mal entendido por los clientes. Pueden interpretar que etiquetar un plástico como
«biodegradable» significa que es adecuado para la fabricación doméstica de
compost, mientras que, en realidad, la gran mayoría de los plásticos
biodegradables solo pueden biodegradarse en condiciones muy específicas de
temperatura y humedad elevadas y constantes en instalaciones industriales de
compostaje, y no son adecuados para la fabricación doméstica de compost ni se
descomponen en un tiempo razonable cuando se tiran[68]. Puede ser
necesario establecer una distinción clara entre los plásticos aptos para el
compostaje a domicilio y los que requieren una instalación industrial, así como
educar a los consumidores sobre los canales adecuados de eliminación. La
confusión puede llevar a los consumidores a actuar con negligencia en su
eliminación, al suponer erróneamente que los objetos etiquetados como
biodegradables se descomponen en poco tiempo en condiciones naturales. Deben
analizarse también rigurosamente las menciones de supuesta biodegradabilidad. Por
ejemplo, la fragmentación del plástico potenciada con un agente oxidante
(habitualmente una sal metálica) en presencia de oxígeno, calor y rayos UV da
como resultado fragmentos de plástico microscópicos de propiedades similares a
las del plástico a granel. Los residuos de la oxo-degradación pueden tener
impactos poco claros[69]. Existe el riesgo de que los plásticos
oxo-degradables se añadan a la carga de microplásticos que llega al medio
marino y, por consiguiente, podría aumentar significativamente el riesgo de
ingestión por animales[70]. La presencia de agentes oxidantes en los flujos de
residuos de plásticos puede hacer también que el reciclado del plástico resulte
más difícil[71]. Es preciso evaluar si la utilización del término
«biodegradable» debe autorizarse en este caso concreto. Otra
cuestión pendiente es en qué medida el plástico biodegradable puede ser una
solución a la contaminación marina por plásticos. La
descomposición en el medio marino depende de muchos factores, como el tipo de
producto, la presencia de determinados microorganismos en cantidad suficiente,
la temperatura del agua y la densidad del producto. En
ensayos de la empresa Plastral Fidene, se observó que una mezcla de almidón-PCL[72] se degradaba en un
periodo de 20 a 30 semanas en aguas australianas, mientras que podía degradarse
en 20-30 días en compost[73]. Además, es posible que muchos plásticos
biodegradables no se degraden en los intestinos de las especies marinas, lo que
seguirá ocasionando probablemente daños. Existen
varios obstáculos que dificultan una rápida penetración en el mercado de los
plásticos biodegradables. Si no se progresa técnicamente en cuanto a sus
propiedades funcionales, podrían no ser adecuados para algunos tipos de
aplicaciones de envasado, por ejemplo para alimentos frescos[74]. Las cadenas manufactureras existentes,
acostumbradas a los plásticos de petróleo, pueden necesitar una costosa
adaptación para funcionar con plásticos biodegradables[75]. Aún es preciso seguir investigando la influencia
exacta de los plásticos biodegradables en los medios acuáticos, así como la
toxicidad del compost[76]. Los sistemas actuales de tratamiento de residuos no
consiguen aún separar suficientemente el plástico biodegradable del plástico
convencional, lo que puede hacer peligrar procesos de reciclado. La adaptación técnica puede incrementar los costes
de separación porque es probable que se necesite un equipo más complejo. En cuanto al
compostaje de plásticos biodegradables, habría que invertir en instalaciones de
compostaje que proporcionasen suficiente preprocesamiento y un proceso de
compostaje adecuado. (19)
¿Para qué aplicaciones es interesante
promover los plásticos biodegradables? ¿Qué condiciones marco deben aplicarse? (20)
¿Sería apropiado reforzar los
requisitos legales vigentes estableciendo una distinción clara entre plásticos
que pueden convertirse en compost de manera natural y plásticos biodegradables
técnicamente? ¿Debe ser obligatorio informar sobre esta diferencia? (21)
¿Requeriría el uso de plástico
oxo-degradable algún tipo de intervención para salvaguardar el proceso de
reciclado? Y, en caso afirmativo, ¿a qué nivel? Bioplásticos Aunque el
mercado sigue estando dominado en más de un 99 % por los plásticos basados
en el petróleo[77],
existe un mercado emergente y en expansión para los bioplásticos, producidos a
partir de recursos renovables[78].
Los bioplásticos que existen actualmente están fabricados normalmente a partir
de almidón extraído del maíz, el arroz, la caña de azúcar o la patata. El prefijo
«bio-» está claramente definido por el Comité Europeo de Normalización (CEN)[79]. Ahora bien, los consumidores tienen que estar
plenamente informados de que este prefijo se refiere al origen del recurso y no
a la gestión al final de su ciclo de vida. Aunque la mayoría de los plásticos
biodegradables son actualmente bioplásticos, los plásticos biodegradables
pueden estar hechos también de recursos basados en el petróleo o de una
combinación de estos y de recursos biológicos. Además, algunos polímeros
biológicos, como el polietileno de bioetanol, no son biodegradables. La competencia con la producción de alimentos, que
ya suscita un amplio debate en el contexto de los biocarburantes, es una
cuestión problemática y muy controvertida en relación con los bioplásticos. Un incremento significativo de la producción de
bioplásticos, hasta un nivel comparable al de los plásticos convencionales,
podría repercutir negativamente en la producción de los cultivos alimentarios
utilizados para fabricar bioplásticos. Esto
podría tener una incidencia negativa en las economías en desarrollo y en
transición. Ha sido documentado el vínculo
entre las subidas de los precios del maíz y el aumento de la producción de
etanol en 2008 en los Estados Unidos[80]. El resultado podría ser un aumento de la
utilización del suelo y la subida del precio de las materias primas, así como
una pérdida de biodiversidad debido a la transformación de tierras sin cultivar
y bosques en campos de cultivo, lo que incrementaría el consumo de agua y
fertilizantes con fines agrícolas. Estas inquietudes no se plantearían en el
caso de los bioplásticos fabricados con residuos agrícolas y subproductos de
cultivos alimentarios o algas de agua salada. Pregunta: (22)
¿Cómo deben considerarse los
bioplásticos en relación con la gestión de los residuos de plásticos y la conservación
de los recursos? ¿Debe fomentarse la utilización de bioplásticos? 5.7. Iniciativas
de la UE para tratar los desechos marinos, incluidos los desechos de plásticos La Directiva marco 2008/56/CE sobre la
estrategia marina tiene por objeto alcanzar un buen estado medioambiental
de todas las aguas marinas antes de que finalice 2020.
En dicha Directiva se señalan los desechos marinos como uno de los
factores que determinan el buen estado medioambiental en la medida en que «las
propiedades y las cantidades de desechos marinos no resultan nocivas para el
medio litoral y el medio marino». Los desechos marinos incluyen todo tipo de
residuos. No obstante, los estudios han
mostrado que la mayor parte de los residuos que hay en nuestros mares y océanos
son plásticos. En 2010 la Comisión presentó los criterios
con arreglo a los cuales los Estados miembros debían evaluar el estado
medioambiental de sus mares en el contexto de la citada Directiva marco[81]. Varios de estos criterios están relacionados con
los desechos marinos. Un Grupo de trabajo
sobre los desechos marinos ha realizado un estudio general de los datos y las
metodologías existentes para el seguimiento de los desechos marinos, como lo
exige la Directiva marco sobre la estrategia marina. En él se subrayan la
gravedad del problema y la necesidad urgente de coordinar en mayor medida la
investigación para garantizar un planteamiento común del seguimiento y los
instrumentos de atenuación. El Grupo sigue
trabajando, entre otras cosas, en la armonización del seguimiento, la
evaluación de los daños causados por los desechos marinos y la estimación de
los costes que conllevan[82].
De forma paralela, la Comisión ha entablado
un diálogo con las partes interesadas (productores de plásticos, recicladores,
minoristas, industria del envasado, autoridades marítimas y portuarias y ONG) a
fin de desarrollar asociaciones e impulsar actuaciones voluntarias para hacer
frente a los desechos marinos. Además, hay una
serie de proyectos e iniciativas en curso cuya finalidad es conocer mejor las
fuentes y los impactos de los desechos marinos, así como las posibles
soluciones. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión
SWD(2012) 365 se ofrece un resumen de todas las iniciativas y medidas
potenciales para tratar este problema. El éxito en la ejecución de las políticas
de residuos es una condición previa fundamental para evitar que los residuos de
plásticos entren en el medio marino. Se está debatiendo la posibilidad de
establecer objetivos para guiar la labor política y supervisar sus resultados
(por ejemplo, en la versión final de la declaración ministerial de OSPAR 2010). Los próximos informes que se presenten con arreglo
a la Directiva marco sobre la estrategia marina y los proyectos en curso
deberían permitir establecer una base para la UE en 2013, que podría utilizarse
para establecer valores de referencia, etapas intermedias y objetivos para las
políticas. En el marco de algunos convenios marinos
regionales se están desarrollando planes de acción para hacer frente a los
desechos marinos. La estrategia sobre desechos
marinos para el Mediterráneo fue aprobada en febrero de 2012[83]. Para el Atlántico del Nordeste, además del plan de
acción marina se llevará a cabo el proyecto «Fishing for Litter», para la
recogida de desechos marinos, en más áreas del Convenio. Hay además numerosas
iniciativas a nivel de la UE, incluidas nuevas líneas estratégicas que tienen
cada vez más en cuenta el impacto de los desechos marinos, como la revisión de
la Directiva relativa a la instalación portuaria receptora (véase una
exposición más completa en el documento de trabajo de los servicios de la
Comisión). Las políticas de la UE en materia de residuos proporcionan ya
numerosas disposiciones que, si se aplicaran rigurosamente, reducirían significativamente
el problema de los desechos marinos. En el presente Libro Verde se exponen
otras opciones de actuación que ayudarían a reducir los desechos marinos. Sin
embargo, fuera de su ámbito, hay muchas otras medidas que deberían tomarse,
como llevar a cabo un estudio sobre el comportamiento de los consumidores con
el fin de saber cuál es el mejor planteamiento para aumentar su
sensibilización. Una de esas medidas es precisamente
aumentar la sensibilización de los consumidores, algo que se ha conseguido en
varios Estados miembros, regiones y comunidades, por ejemplo organizando
jornadas de limpieza de playas. Este tipo de
iniciativas son numerosas y tienen lugar a diferentes niveles, en diferentes
fechas; sin embargo, no hay una coordinación a nivel de la UE de todas las
actividades en curso, incluidos esos actos de sensibilización. Preguntas: (23)
¿Qué otras medidas, además de las
descritas en el presente Libro Verde, podrían plantearse para reducir los
desechos marinos? ¿Deben coordinarse a nivel de la UE algunas de las acciones
relacionadas con los desechos marinos (p. ej., instaurando de manera coordinada
una jornada europea de limpieza de costas con fines de sensibilización)? (24)
En su propuesta de nuevo Programa de
Acción en materia de Medio Ambiente, la Comisión propone que se establezca un
objetivo de reducción cuantitativa de los desechos marinos aplicable en toda la
UE. ¿Qué valor añadido puede aportar el establecimiento de este objetivo a las
medidas encaminadas a reducir los desechos de plásticos en general? ¿Cómo
podría desarrollarse este objetivo? 5.8. Medidas
en el ámbito internacional El artículo
4 del Convenio de Basilea obliga a las Partes a establecer instalaciones
adecuadas de eliminación para el manejo ambientalmente racional de los desechos
peligrosos y otros desechos, cualquiera que sea el lugar donde se efectúa su
eliminación que, en la medida de lo posible, estará situado dentro de ella. Este
requisito general se aplica también a los residuos de plásticos. El «nuevo
marco estratégico» para 2012 – 2021, adoptado en la 10ª Conferencia de
las Partes del Convenio de Basilea, en 2011, incluye entre sus objetivos
estratégicos el manejo ambientalmente racional de la prevención de los residuos
y la minimización de su volumen. La
Conferencia de las Partes decidió también encomendar a un grupo de expertos
técnicos el desarrollo de un marco para el manejo ambientalmente racional de
los residuos a nivel internacional[84].
Más
recientemente, la asociación mundial para la gestión de los residuos (Global
partnership on Waste Management, GPWM) entre el PNUMA y el Centro
Internacional de Ecotecnología (IETC)[85],
creada en 2010, intenta promover a nivel internacional un planteamiento
holístico de la gestión de los residuos, que sirva como plataforma para mejorar
la cooperación internacional entre las partes interesadas. Se están desarrollando planes de trabajo en áreas
prioritarias patrocinadas, como la gestión de los residuos sólidos, los
desechos marinos y la minimización del volumen de residuos, todas ellas de crucial
importancia para la gestión de los residuos de plásticos a nivel internacional.
Se podría considerar establecer los residuos de plásticos como área
prioritaria. La «nueva
política de vecindad» (PEV) de la UE y la política de preadhesión
pueden desempeñar un papel útil para promover medidas destinadas a mejorar la
gestión de los residuos de plásticos y hacer frente a los actuales desafíos. Por ejemplo, la participación de los Estados
vecinos del Mediterráneo Meridional y la región del Mar Negro es esencial para
conseguir un buen estado medioambiental, sin plásticos, en esos mares[86]. El problema de los desechos marinos de
plásticos debe tratarse también en los debates, foros, planes de acción, etc.,
bilaterales y regionales (PEV). Además, es claramente necesario vincular estas
acciones y marcos políticos con las medidas que se llevan a cabo en el contexto
del PNUMA, como el Programa de Acción para el Mediterráneo destinado a reforzar
la aplicación del Convenio de Barcelona y reducir el impacto de los desechos
marinos de plásticos. La Cumbre de «Río + 20» brindó la
oportunidad de tratar la cuestión de los desechos marinos a nivel mundial. En
el documento final se reconoció la necesidad de proseguir los esfuerzos para
reducir la incidencia y el impacto de la contaminación marina, y en concreto de
los desechos marinos, especialmente de plásticos, de una serie de fuentes
marinas y de origen terrestre, como la actividad marítima y la escorrentía. Se
formuló el compromiso concreto de actuar de aquí a 2025, sobre la base de los
datos científicos recogidos, para reducir de forma significativa la cantidad de
desechos marinos a fin de impedir daños en el medio litoral y marino. Preguntas: (25)
¿Debe la UE dar mayor prioridad a los
residuos de plásticos en el marco de su «nueva política de vecindad»,
especialmente para reducir estos residuos en el Mediterráneo y en el Mar Negro? (26)
¿Cómo puede la UE promover más
eficazmente la actuación internacional para mejorar la gestión de los residuos
de plásticos en todo el mundo? [1] COM(2011) 571. [2] Gerhard Pretting/Werner Boote, Plastic Planet,
Ornage Press, Friburgo, 2010, p. 8. [3] In depth report «Plastic Waste: Ecological and
Human Health Impacts», Science for Environment Policy, noviembre de
2011, p. 1. [4] (BIO Intelligence Service - BIOIS) Plastic waste in
the Environment, informe final, Comisión Europea, noviembre de 2010,
http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/plastics.pdf. [5] KPMG International (2010). The future of the chemical
industry. [6] Plastic waste in the Environment, loc. cit.,
p. 163. [7] Wurpel G.,Van den Akker J., Pors J., Ten Wolde, Plastics
do not belong in the ocean. Towards a roadmap for a clean North Sea.
IMSA Amsterdam (2011), p. 39. [8] En general, las estadísticas de los Estados miembros
solo informan sobre los envases de plástico. Cabe suponer que la cantidad real
de desechos de plásticos es mayor. Véase: FORWAST, 2010, Policy
recommendations, p. 43. (http://forwast.brgm.fr/Documents/Deliverables/Forwast_D63.pdf). [9] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.cit.,
p. 73. [10] Operación de valorización R 1 del anexo II de la Directiva
2008/98/CE sobre los residuos. [11] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 123. [12] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 122 ff. [13] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 123. [14] WBCSD,
Vision 2050,
ttp://www.wbcsd.org/templates/TemplateWBCSD5/layout.asp?type=p&MenuId
=MTYxNg&doOpe. [15] Plastics Europe, plastics – the facts, 2012,
p. 5. [16] Amigos de la Tierra, Informe de septiembre de 2010, More
jobs, less waste, p. 16, p. 31. [17] Plastics Europe, loc. cit., p. 5. [18] Plastics Europe, loc. cit., p. 12. [19] Wurpel G. et al., loc. cit., p. 13. [20] PNUMA, 2009, Marine Litter: A global challenge,
http://www.unep.org/pdf/unep_marine_litter-a_global_challenge.pdf. [21] Un fenómeno que consiste en que grandes jirones de redes
pesqueras abandonadas flotan en el agua y capturan sin quererlo grandes
cantidades de peces. [22] Cerca de las grandes ciudades y los cañones oceánicos, la
densidad puede alcanzar las 100 000 piezas por km2. Para más
información, véase: Wurpel,G. loc. cit., pp. 32 y 35. [23] La mayoría de los aditivos son sustancias de relleno o
refuerzo, plastificantes, colorantes, estabilizadores, auxiliares tecnológicos,
materiales ignífugos, peróxidos y agentes antiestáticos, cada uno de los cuales
representa toda una familia de sustancias químicas. [24] Mato Y., Isobe T., Takada H., Kanehiro H., Ohtake C. and
Kaminuma T. (2001) «Plastic resin pellets as a transport medium for toxic
chemicals in the marine environment», en Environmental Science and
Technology 35(2): 318-324. [25] Rios, L.M., Moore, C. y P.R. Jones (2007) «Persistent
organic pollutants carried by synthetic polymers in the ocean environment», en Marine
Pollution Bulletin 54: 1230-1237. [26] Rios, L.M., Jones, P.R., Moore, C. y U. Narayan (2010)
“Quantification of persistent organic pollutants adsorbed on plastic debris
from the Northern Pacific Gyres’ “Eastern Garbage Patch””, aceptado en Journal
of Environment Monitoring. [27] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 117. [28] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 114. [29] Anuario del PNUMA; Cuestiones emergentes en nuestro
medio ambiente mundial, Nairobi, 2011; GEAMCCM (Grupo mixto de expertos
sobre los aspectos científicos de la contaminación del mar, órgano de expertos
nombrados por los organismos OMI, FAO, UNESCO-COI, OMM, OMS, OIEA, ONU, PNUMA -
2010); Bowmer, T. y Kershaw, P.J., 2010 (Eds.), Actas del Seminario
Internacional del GEAMCCM sobre las partículas de plásticos como vector de
sustancias persistentes, bioacumulativas y tóxicas en los océanos. GEAMCCM Rep.
Stud. nº 82, 68 pp., p. 8. [30] PNUMA
(2005). Marine litter, an analytical overview: http://www.unep.org/regionalseas/marinelitter/publications/docs/anl_oview.pdf. [31] Liffman M. y Boogaerts (1997) «Linkages between land-based
sources of pollution and marine debris» en Marine Debris. Sources,
Impacts, Solutions, pp. 359-366. [32] Browne,
M.A., Crump, P., Niven, S.J., Teuten, E., Tonkin, A., Galloway, T., Thompson,
R. (2011). Accumulation of microplastics on shorelines worldwide: sources
and sinks. Environ Sci Technol, 45(21), 9175-9179. [33] Derraik J.G.B (2002) «The pollution of the marine environment by
plastic debris: a review», en Marine Pollution Bulletin 44:842-852. [34] Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y
a los residuos de pilas y acumuladores, DO L 266 de 26.9.2006, p. 1; Directiva
2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, DO L 269 de 21.10.2000,
p. 34; Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, DO L
365 de 31.12.1994, p. 10; Directiva 96/59/CE relativa a la eliminación de los
policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), DO L 243 de
24.9.1996, p. 31; y Directiva 86/278/CEE relativa a los lodos de depuradora, DO
L 181 de 4.7.1986, p. 6. [35] En especial el artículo 2, apartado 7, letra d). [36] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 74. [37] Estudio de seguimiento sobre la aplicación de la Directiva
1999/31/CE relativa al vertido de residuos en la EU-25, COWI consultants, junio
de 2007, p. 79. [38] Estudio COWI, loc. cit., p. 5. En algunos Estados
miembros de la EU-10 esto afecta al 50 % de los hogares. [39] (BIOIS), Implementing EU waste legislation for green
growth, informe final 2011, pp. 11-13, 88. [40] Informe nº 7/2012 de la AEMA, Copenhague 2012, Movements
of waste across the EU’s internal and external borders, p. 20. [41] BiPRO/Umweltbundesamt, Services to support the IMPEL
network in connection with joint enforcement actions on waste shipment
inspections and to co-ordinate such actions, informe final, 15 de julio de
2009. [42] Sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la
UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la
capacidad de respuesta, COM(2012) 95 final, de 7 de marzo de 2012. [43] Hopewell,
Dvorak, R. & Kosior, E. (2009). «Plastics recycling: challenges and
opportunities». Philosophical transactions of the Royal Society N
364: 2115-2126. [44] Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de
los recursos, COM(2011) 571 final; los documentos de trabajo de los
servicios de la Comisión complementarios pueden consultarse en:
http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/pdf/com2011_571.pdf. [45] (BIOIS), Implementing EU waste legislation for green
growth, informe final, p. 187. [46] Trendresearch: Der Markt für das Recycling von
Kunststoffen in Mitteleuropa, Marktentwicklung, technische Machbarkeit und
ökologischer Nutzen, Bremen, 2011. [47] (BIOIS) (2011) Analysis of the Key Contributions to
Resource Efficiency, informe final, p. 101. [48] National Oceanic and Atmospheric Administration. [49] GEAMCCM (2010), loc. cit., Rep. Stud. nº 82, 68
pp., p. 31. [50] CONSULTIC Marketing & Industrieberatungs GmbH,
Kunststoffabfälle und Recycling in Deutschland und Europa, Alzenau 2012. [51] BiPRO, Organisation of awareness raising events
concerning the implementation of Directive 1999/31/EC on the landfill of waste,
informe final, 30 de mayo de 2007, p. 17. [52] FORWAST, 2010, Policy recommendations, loc. cit.
[53] (BIOIS)(2011), Study on coherence of waste legislation,
loc. cit., p. 30. [54] Informe nº 7/2012 de la AEMA, Copenhague 2012, Movements
of waste across the EU’s internal and external borders, p. 21. [55] Los plásticos de origen agrícola que no son envases son el
cordel de las balas de forraje, las fundas de las plantas, la película plástica
para invernaderos, las cubiertas para horticultura, la película para acolchado
y el plástico para envolver el ensilado. Véase www.defra.gov.uk/corporate/consult/agri-plastics/index.htm. [56] Los
residuos de plásticos y su reciclado se tratan en la asociación público-privada
SPIRE (industria de transformación sostenible), en preparación. Para más
detalles: http://www.suschem.org/documents/document/20120124124146-sustainable_process_industry_1209c(1).pdf [57] Centre for Technology Assessment. Dinner is served!
Nanotechnology in the kitchen and in the shopping basket – Extracto del
estudio TA-SWISS Nanotechnology in the food sector. 2009:
www.ta-swiss.ch/a/nano_nafo/KF_Nano_im_Lebensmittelbereich.pdf. [58] Busch L. Nanotechnologies,
food, and agriculture: next big thing or flash in the pan? Agric Hum
Values. 2008;25:215–218; Sozer N., Kokini JL. Nanotechnology and its
applications in the food sector. Trends Biotechnol. 2009;27(2): 82-9. [59] Recomendación
2011/696/UE de la Comisión, de 18 de octubre de 2011, relativa a la definición
de nanomaterial;
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:275:0038:0040:ES:PDF [60] La obsolescencia programada es una estrategia empresarial
en la que la obsolescencia (el proceso de quedar obsoleto, es decir, pasar de
moda o dejar de ser utilizable) de un producto está planeada e incorporada en
él desde su concepción. Véase: Slade, G., Made to Break: Technology
and Obsolescence in America, Harvard University Press, 2006. [61] Son innumerables los aparatos eléctricos, como los
cargadores de teléfonos móviles, que están herméticamente sellados y no pueden
abrirse para ser reparados. [62] Estos trabajos han sido realizados por la Comisión
Electrotécnica Internacional (CEI) y los servicios de la Comisión. Véase:
Estudios e informes del Centro Común de Investigación: Integration of
resource efficiency and waste management criteria in European product policies:
http://lct.jrc.ec.europa.eu/assessment/projects#d. [63] Véase
http://ec.europa.eu/environment/eussd/product_footprint.htm. [64] ARPA, ARPAT, DAPHNE II (2011), L’impatto della plastica
e dei sacchetti sull’ambiente marino. [65] OCDE, Environmentally harmful subsidies: challenges
for reform, 2005. [66] Por «plásticos biodegradables» debe entenderse los
plásticos que pueden ser degradados por organismos vivos, en concreto
microorganismos del agua, CO2, metano (CH4) y
posiblemente residuos no tóxicos (por ejemplo, la biomasa). [67] (BIOIS) (2012), Options to improve the biodegradability
requirements in the packaging Directive, p. 30. [68] (BIOIS) (2012), Options to improve…, loc.cit.,
p. 21, 34. [69] (BIOIS) (2012), Options to improve…, loc.cit.,
p. 15, 16, 23, 37. [70] Gregory,M.R., & Andrady, A.L.(2003) «Plastics in the
marine environment», en: A.L.Andrady (Ed.), Plastics in the Environment,
Hoboken, N.J.:Wiley-Interscience, pp. 379-402. [71] STAP (2011). Marine Debris as a Global Environmental
Problem. Global Environmental Facility, Washington, DC. 2011, p.21. [72] Policaprolactona (PCL). [73] Nolan-ITUPty, Ltd., 2002, Report on Biodegradable
Plastics – Developments and Environmental Impacts. [74] (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.
cit., p. 61. [75] (BIOIS) (2012), Options to improve…, loc. cit.,
p. 47, 48. [76] Para más referencia, véase: (BIOIS) (2012), Options to
improve…, loc. cit., p. 43. [77] EUROPEN, 2011, Packaging and Packaging Waste Statistics
in Europe: 1998-2008. [78] Plastic waste in the Environment, loc.cit.,
p. 13. [79] ftp://ftp.cen.eu/CEN/Sectors/List/bio_basedproducts/BTWG209finalreport.pdf. [80] Fortenbery, Randall T. and Park, Hwanil (2008), The
Effect of Ethanol Production on the U.S. National Corn Price, Staff
Paper Series, Universidad de Wisconsin-Madison. [81] 2010/477/UE de 1 de septiembre de 2010. [82] Centro Común de Investigación, Marine Litter –
Technical Recommendations for the Implementation of MSFD Requirements, EUR
25009 EN, Luxemburgo 2011. [83] http://www.mepielan-bulletin.gr/default.aspx?pid=18&CategoryId=10&ArticleId=95&Article=
MAR MEDITERRÁNEO---La 17 Conferencia de las Partes del Convenio de Barcelona
adopta la Declaración de París. [84] UNEP/CHW.10/CRP.25 de 20 de octubre de 2011. [85] http://www.unep.or.jp/Ietc/SPC/activities/GPWM/GPWMFrameworkDocumentv.11282011.pdf. [86] En Turquía, el 56 % de los residuos sólidos
municipales se deposita en vertederos públicos incontrolados.