52010DC0086

[pic] | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 9.3.2010

COM(2010) 86 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

La política climática internacional posterior a Copenhague: una intervención inmediata para reactivar la lucha global contra el cambio climático

{SEC(2010) 261}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

La política climática internacional posterior a Copenhague: una intervención inmediata para reactivar la lucha global contra el cambio climático

Conceptos CLAVE

La dimensión internacional ha constituido siempre un componente esencial de las ambiciones de la UE con respecto al cambio climático. El objetivo fundamental de Europa es mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 ºC y prevenir las repercusiones más graves del cambio climático, meta que solo puede alcanzarse mediante un esfuerzo internacional coordinado. Por ese motivo, la UE siempre ha sido firme partidaria del proceso de las Naciones Unidas y las resoluciones de Copenhague han quedado muy por debajo de nuestras aspiraciones. No obstante, el creciente apoyo con que cuenta el Acuerdo de Copenhague pone de manifiesto que existe una mayoría de países resueltos a seguir perseverando en su actuación contra el cambio climático. La UE debe tomar fuerzas de esa resolución y contribuir a transformarla en acciones prácticas. La presente Comunicación fija una estrategia para mantener el impulso de los esfuerzos globales contra el cambio climático.

La UE siempre ha sido pionera en la adopción de medidas concretas contra el cambio climático: estamos bien encaminados hacia el cumplimiento de los objetivos de Kioto para el periodo 2008-2012 y hemos adoptado ambiciosos objetivos para 2020, incluido el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 20 % y de incrementar esa reducción al 30 % si se dan las condiciones apropiadas[1]. Estamos preparados para hacer de Europa la región del mundo más respetuosa con el medio ambiente, pasando a una economía baja en carbono, eficaz en la utilización de sus recursos y resistente al cambio climático. La consecución de ese objetivo y la demostración de que estamos ejecutando el Acuerdo de Copenhague son nuestros activos clave en el empeño por persuadir a nuestros interlocutores globales de que planten también cara al desafío.

La Estrategia Europa 2020 ha situado el concepto de crecimiento económico más sostenible en el centro de nuestra visión de futuro, debido a su capacidad de crear empleo y de potenciar la seguridad energética. La Comisión se afanará ahora en esbozar un plan de actuación para la transición de la UE a una economía baja en carbono para 2050. Además, reforzará la resistencia respecto de los riesgos climáticos y aumentará nuestra capacidad de prevención de las catástrofes naturales y de reacción frente a las mismas.

El proceso de las Naciones Unidas es un elemento crucial para un mayor compromiso mundial de apoyo a la lucha contra el cambio climático; una pieza fundamental para alcanzar ese objetivo es el recurso a dicho proceso en la preparación de la Conferencia de Cancún para integrar las directrices políticas del Acuerdo de Copenhague en los textos de negociación de las Naciones Unidas. Además, hemos de colmar las lagunas existentes y asegurar la integridad medioambiental de un acuerdo cuyo contenido esencial debe ser la consecución de reducciones de las emisiones de GEI en la escala requerida. Para ello, es preciso asegurar una amplia participación y un mayor nivel de ambición por parte de otros países y subsanar posibles deficiencias como aquellas de las que adolecen las normas de contabilización de las emisiones del sector de la silvicultura y de utilización de los remanentes de los presupuestos de emisiones del periodo 2008-2012 del Protocolo de Kioto. Esta labor incluye también el establecimiento de un marco sólido y transparente de contabilización de las emisiones y los resultados, la movilización de una financiación inmediata de forma coordinada y la contribución a asegurar fondos a largo plazo para las medidas de mitigación y adaptación. Además, la UE deberá propiciar un mayor desarrollo del mercado internacional del carbono mediante la conexión de los sistemas nacionales compatibles y facilitando una transición fluida del MDL a los nuevos mecanismos sectoriales basados en el mercado.

Nuestro objetivo primordial sigue siendo la consecución de un acuerdo sólido y jurídicamente vinculante al amparo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Para ello, debemos centrarnos en primer lugar en la adopción de un conjunto equilibrado de decisiones concretas y resolutivas en Cancún al final de 2010. Este acuerdo debe ser lo más amplio posible, pero, habida cuenta de las diferencias pendientes entre las Partes, la UE debe estar dispuesta a seguir afanándose para la aprobación de un acuerdo jurídicamente vinculante en Sudáfrica en 2011. Durante el periodo preparatorio de Copenhague, la presión sobre las expectativas surtió efectos muy útiles, como la fijación de objetivos nacionales por parte de las grandes economías antes de la citada cumbre. Ahora debemos plantearnos una estrategia que mantenga este impulso sin poner en riesgo el objetivo primordial.

Por ello, la UE debe intensificar su campaña de divulgación y sensibilización, generar confianza en la posibilidad de alcanzar un acuerdo internacional y explorar medidas específicas que puedan adoptarse en Cancún. Tiene que centrarse en la búsqueda de apoyos ante los distintos interlocutores.

REACTIVACIÓN DE LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO

Balance de la Conferencia de Copenhague

El resultado principal de la Conferencia de Copenhague sobre Cambio Climático celebrada en diciembre de 2009 fue la obtención del llamado «Acuerdo de Copenhague» por parte de veintinueve Jefes de Estado y de Gobierno, que afianza el objetivo de la UE de limitar el calentamiento global a un máximo de 2 °C por encima de los niveles pre-industriales[2]. El Acuerdo solicitaba a los países desarrollados que presentasen sus objetivos de reducción de las emisiones e invitaba a los países en desarrollo a que presentasen sus propuestas de medidas no más tarde del 31 de enero de 2010. Además, el Acuerdo sienta las bases en materia de seguimiento, notificación y verificación (SNV) de esas medidas, incluye un importante compromiso de financiación de las iniciativas de lucha contra el cambio climático (con el marco institucional correspondiente) y ofrece directrices para abordar cuestiones como la reducción de las emisiones provocadas por la deforestación, la tecnología y la adaptación.

El Acuerdo no colma en absoluto las ambiciones de la UE –que se proponía alcanzar en Copenhague un acuerdo sólido, eficaz y jurídicamente vinculante–, de las que solo se «tomó nota» en las conclusiones de la Conferencia. No obstante, las más de cien aportaciones presentadas hasta la fecha por países desarrollados y en desarrollo[3], muchas de las cuales fijan objetivos o proponen medidas, ponen de manifiesto el amplio y creciente apoyo de que goza el Acuerdo y demuestran la clara resolución de una mayoría de países para intensificar desde ya su política de lucha contra el cambio climático.

En Copenhague se registraron también importantes avances en las negociaciones sobre otra amplia gama de cuestiones, que se plasmaron en proyectos de decisiones y textos de negociación[4]. Junto con el Acuerdo, esos instrumentos configuran la base para los próximos pasos, tanto de las negociaciones –en las que debemos ahora integrar las directrices políticas del Acuerdo en los textos de negociación de la CMNUCC– como de la inmediata aplicación de una serie de medidas.

2.2. Programa de trabajo

La UE debe seguir esforzándose por conseguir un acuerdo internacional sólido y eficaz; su meta fundamental es, en efecto, la firma de un acuerdo jurídicamente vinculante en el marco de la CMNUCC. Para ello, la UE debe reorientar sus esfuerzos y crear un clima de confianza, atendiendo la apremiante demanda de medidas concretas y buscando resultados tangibles en Cancún. Ese objetivo requiere un enfoque muy amplio y una intensificación de las medidas bilaterales de sensibilización.

2.2.1. El proceso de las Naciones Unidas

La Conferencia de Cancún, programada para diciembre de 2010, irá seguida de otra en Sudáfrica al final de 2011. En el periodo previo a Cancún se organizará toda una serie de reuniones preparatorias (de algunas de las cuales serán anfitriones México y Alemania).

En las reuniones programadas para los meses de abril y junio en Bonn deberán determinarse las próximas etapas de las negociaciones, que deberán retomarse con la intención de integrar las directrices políticas del Acuerdo de Copenhague en los diversos textos de negociación resultantes de ese proceso. Durante las reuniones deberán localizarse las lagunas existentes en los textos de negociación actuales, como la cuestión del seguimiento, la notificación y la verificación, para la que el Acuerdo ofrece una importante orientación política. Deberán además abordarse aspectos que el Acuerdo deja de lado, como la evolución del mercado internacional del carbono, la reducción de las emisiones procedentes del transporte aéreo y marítimo internacional a través de la OACI y la OMI, la agricultura y la reducción de los hidrofluorocarburos. Lo que es más importante, la reunión de Bonn deberá integrar los objetivos de los países desarrollados y las medidas de los países en desarrollo presentados con arreglo al Acuerdo en el proceso formal de negociación de las Naciones Unidas.

Los objetivos de la UE para Cancún deberán consistir por lo tanto en adoptar un conjunto amplio y equilibrado de decisiones que permitan integrar el Acuerdo de Copenhague en el proceso de negociación de las Naciones Unidas y en colmar las lagunas existentes. Es preciso asimismo adoptar una decisión formal sobre las listas de objetivos de los países desarrollados y el registro de las medidas de los países en desarrollo, incluidos los métodos para contabilizar los resultados de su ejecución. Todas las decisiones deben agruparse bajo una decisión horizontal que constituirá el marco político general. Lo que es más importante, los resultados de Cancún deberán alcanzar un equilibrio entre las cuestiones de importancia tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo.

Si bien la UE está dispuesta adoptar un acuerdo sólido y jurídicamente vinculante en Cancún, las considerables diferencias que aún subsisten nos obligan a admitir la posibilidad de recurrir a un planteamiento más gradual. Conforme a esa hipótesis, las decisiones concretas que se adopten en Cancún seguirán constituyendo la base adecuada para la adopción de un marco jurídico exhaustivo en Sudáfrica en 2011. Es importante afianzar los progresos alcanzados y mantener el fuerte impulso de esta iniciativa sin poner en riesgo su objetivo fundamental.

2.2.2. Necesidad de llegar a los terceros países

Las negociaciones de Copenhague pusieron claramente de manifiesto que el progreso en el seno de las Naciones Unidas estaba supeditado a la voluntad de actuación de los distintos países. La prosecución de un programa activo de sensibilización por parte de la UE será un factor clave para fomentar el respaldo al proceso de las Naciones Unidas. El objetivo será conseguir una mayor comprensión de las posiciones, inquietudes y expectativas de nuestros interlocutores acerca de las cuestiones clave, y explicar claramente el nivel de ambición, exhaustividad e integridad medioambiental que la UE busca en un acuerdo. Se tratará de fomentar una acción inmediata de seguimiento del Acuerdo de Copenhague y de facilitar la convergencia de las decisiones de actuación que se adopten en Cancún. Este proceso brindará valiosas oportunidades para intensificar los diálogos bilaterales sobre las iniciativas nacionales relativas al cambio climático y para que la UE brinde su ayuda a la ejecución de esas medidas nacionales. La Comisión llevará a cabo esa política de sensibilización en estrecho contacto con el Consejo y su Presidencia.

La Unión y sus Estados miembros deben proseguir las negociaciones en el marco de las Naciones Unidas. La asunción de un papel más firme por parte de la Comisión asegurará que la UE se exprese de forma unánime. Conviene extraer las enseñanzas de Copenhague y entablar un debate sobre la mejor manera de aumentar la eficiencia y mejorar la influencia de la UE en las negociaciones internacionales.

Además, la Comisión anima al Parlamento Europeo a que establezca un franco diálogo con los diputados de los principales países interlocutores, tarea para la que ofrece asimismo su ayuda.

Las actividades de sensibilización deben realizarse a todos los niveles y con todos los interlocutores de relevancia. Están programadas para 2010 reuniones bilaterales y multilaterales, incluidas algunas cumbres y reuniones ministeriales. Esos encuentros se complementarán con reuniones regionales y ad hoc para asegurar que se llega a los interlocutores de todas las regiones del mundo, incluidos los países vulnerables, y que la UE consigue comprender mejor sus inquietudes y ambiciones. A través de los diálogos informales y formales, existentes y nuevos, de preparación de Cancún y de aplicación inmediata del Acuerdo de Copenhague, las partes deben seguir determinando los temas clave y las posibles vías de compromiso en las negociaciones. La Comisión, respaldada por las delegaciones del Servicio Europeo de Acción Exterior de la UE, participará de forma activa en estas actividades en estrecha cooperación con las presidencias mexicana y sudafricana de las Conferencias de 2010 y 2011.

Es importante, no obstante, subrayar que debe registrarse una voluntad de avanzar en todas las Partes, condición sin la cual es probable que el Acuerdo de Copenhague (que representa el mínimo común denominador) sea el único posible.

2.2.3. Integridad medioambiental

Todo acuerdo que aborde el problema del cambio climático debe conseguir unas reducciones globales de las emisiones de GEI por vías compatibles con el objetivo del Acuerdo de Copenhague de limitar el aumento de las temperaturas a un máximo de 2 °C. Si bien el Protocolo de Kioto sigue siendo la piedra angular del proceso de las Naciones Unidas, será preciso subsanar sus principales defectos (su cobertura y algunas de sus deficiencias).

- Con su estructura actual, el Protocolo de Kioto no basta para alcanzar el objetivo de limitación del aumento de las temperaturas a un máximo de 2 °C . Actualmente, Kioto cubre únicamente un 30 % de las emisiones. La consecución del objetivo sólo es posible si los EE.UU. y los principales emisores del mundo desarrollado (incluidos Brasil, China, Corea del Sur, India México y Sudáfrica, que figuran entre los quince principales emisores del mundo) asumen su parte. La UE, que adquirió una importante responsabilidad en Kioto, está en camino de cumplir sus compromisos para el periodo 2008-2012 con arreglo al calendario fijado. Los demás deben imitar su ejemplo. Como es lógico, los esfuerzos respectivos de los países en desarrollo, que quizá necesiten ayuda, variarán en función de sus responsabilidades y sus capacidades.

- Además, la arquitectura actual del Protocolo de Kioto presenta graves deficiencias capaces de minar la integridad medioambiental de un posible acuerdo . Los actuales compromisos de los países desarrollados implican una reducción de sus emisiones para 2020 que oscila desde un porcentaje próximo al 13,2 % (compromisos menos ambiciosos) hasta otro cercano al 17,8 % (compromisos más ambiciosos) respecto de los niveles de 1990. Se trata de cifras insuficientes para alcanzar el objetivo de limitar el aumento de las temperaturas a un máximo de 2 °C, que exige de los países desarrollados reducciones comprendidas entre el 25 % y el 40 %. Pero los resultados empeorarían aún más como consecuencia de las dos deficiencias siguientes:

- Acumulación de los excedentes de los presupuestos de emisiones (unidades de la cantidad atribuida o UCA con arreglo al Protocolo de Kioto) y su transferencia del periodo de compromisos 2008-2012 a futuros periodos de compromiso : debido a la disminución de las emisiones, derivada en gran medida de la reestructuración industrial efectuada al principio de la década de los noventa, y visto el valor de referencia de 1990, es probable que más de 10 000 millones de toneladas de unidades de emisiones de GEI queden sin utilizar durante el periodo de compromiso 2008 - 2012, especialmente en Rusia y en Ucrania. El simple mantenimiento del Protocolo de Kioto conduciría a una acumulación de estos excedentes, lo que afectaría a los recortes de las emisiones. La transferencia de todas esas unidades a un segundo periodo de compromiso mermaría los objetivos de los países desarrollados en aproximadamente un 6,8 % en relación con 1990, es decir, de 13,2 % a 6,4 % para los compromisos menos ambiciosos o de 17,8 % a 11 % para los compromisos más ambiciosos.

- Las reglas de contabilización de las emisiones derivadas del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (LULUCF) en los países desarrollados : si bien la UE no tiene dificultades para cumplir esos requisitos, se trata de una cuestión especialmente importante para los grandes países silvicultores amén de crítica desde el punto de vista medioambiental. De mantenerse las actuales reglas fijadas por el Protocolo de Kioto, se reduciría la exigibilidad de los compromisos vigentes de reducción de las emisiones, de forma que las reducciones podrían hacerse valer sin medidas adicionales, con lo que se perderían los beneficios reales para el medio ambiente. Según una hipótesis extrema, las reglas de contabilización de las emisiones LULUCF más desfavorables debilitarían el nivel real de ambición de los países desarrollados en un 9 % adicional respecto de 1990. Eso significaría de hecho, para los compromisos menos ambiciosos, un incremento de las emisiones de estos países del 2,6 % por encima de los niveles de 1990 y, para los compromisos más ambiciosos, una reducción de solo el 2 % en relación con 1990.

En su reciente resolución posterior al proceso de Copenhague, el Parlamento Europeo señaló explícitamente esas deficiencias y destacó la necesidad de evitar que minasen la integridad medioambiental[5].

La Comisión analizará los pros y los contras de otras formas jurídicas, incluido un segundo periodo de compromiso con arreglo al Protocolo de Kioto.

Repercusión de las deficiencias del Protocolo de Kioto

( excedentes de UCA y reglas de contabilización de LULUCF )

en los compromisos de reducción de los países desarrollados en 2020

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3. ACCIÓN INMEDIATA

3.1. EUROP a 2020: hacia una economía baja en carbono y resistente al cambio climático

La muestra más convincente de liderazgo que la UE puede ofrecer es una actuación específica y resuelta dirigida a convertirse en la región del mundo más respetuosa con el clima; tal iniciativa redundaría claramente en interés de la UE. La estrategia Europa 2020 considera el crecimiento sostenible –el fomento de una economía más eficiente en su utilización de los recursos, más ecológica y más competitiva– un aspecto prioritario que ocupa un lugar central en una visión de futuro para Europa que incluye el uso eficiente de los recursos, la creación de empleo ecológico y el fomento del rendimiento y la seguridad energéticos.

La Comisión esbozará un programa de trabajo que permitirá la transición de la UE a una economía baja en carbono de aquí a 2050 y la consecución del objetivo acordado de reducción de las emisiones de la UE en un 80 %–95 %, como parte de la contribución de los países desarrollados a la reducción de las emisiones globales en 2050 al menos en un 50 % por debajo de los niveles de 1990[6]. La UE se ha comprometido a conseguir en 2020 una reducción de las emisiones del 20 % por debajo de los niveles de 1990 en 2020, porcentaje que se ampliará al 30 % si se dan las condiciones adecuadas. Así pues, antes del Consejo Europeo previsto para el mes de junio, la Comisión efectuará un análisis de las medidas prácticas necesarias para aplicar la reducción del 30 %; a continuación, examinará los hitos por alcanzar en el recorrido hasta 2050, incluidas las hipótesis necesarias de niveles de ambición para 2030, que recogerán las contribuciones de los principales sectores emisores, entre los que destacan la producción y el consumo de energía y el transporte, y fijará estrategias apropiadas para esos sectores en consonancia con la estrategia de la UE para 2020. El objetivo es aportar soluciones inteligentes que no solo sean propicias a la lucha contra el cambio climático sino también a la seguridad energética y a la creación de empleo como parte de nuestros esfuerzos para «descarbonizar» la economía.

Semejante actuación deberá prestar una atención muy especial a toda política capaz de acelerar la innovación y de permitir el despliegue temprano de nuevas tecnologías e infraestructuras, creando así una ventaja para las empresas europeas en los sectores clave para el futuro (eficiencia energética, coches ecológicos, redes inteligentes, captura y almacenamiento de carbono (CAC) y energía renovable). Serán para ello beneficiosos todos los enfoques que mantengan y fomenten la existencia de ecosistemas fuertes y resistentes.

Además, la Comisión expondrá, en vista de los resultados de Copenhague y de conformidad con el plazo acordado en la Directiva RCCDE, su análisis sobre la situación de los sectores con alto consumo de energía en caso de fuga de carbono.

3.2. Aplicación del Acuerdo de Copenhague

3.2.1. Conseguir limitar el aumento de las temperaturas a 2 °C: objetivos y medidas

Los resultados de la Conferencia de Copenhague y el amplio respaldo otorgado al Acuerdo correspondiente demuestran la voluntad política de la mayor parte de los países por empezar a actuar de forma inmediata. El mayor logro –con creces– de Copenhague es que al final de enero de 2010, una serie de países desarrollados y en desarrollo conjuntamente responsables de más de un 80 % de las emisiones globales de GEI habían presentado sus objetivos y medidas de reducción de GEI[7].

Si bien ello pone de manifiesto una auténtica voluntad de actuación, el nivel general de ambición de esos objetivos y medidas resulta difícil de evaluar. Las valoraciones optimistas de los objetivos correspondientes a todos los sectores de la economía y las medidas de mitigación indican que la limitación del aumento de las temperaturas globales a un máximo de 2 ºC sigue siendo viable, pero las evaluaciones más pesimistas indican que esa posibilidad se está desvaneciendo rápidamente.

Incluso si se subsanasen las deficiencias anteriormente indicadas, los objetivos propuestos por los países desarrollados (incluidos los compromisos más ambiciosos y condicionales) no se acercan a las reducciones de 25 %–40 % para 2020 que, según el estudio del IPCC, se requieren si se desea limitar el aumento de la temperatura a un máximo de 2 °C. Además, hasta la fecha sólo la UE ha aprobado la legislación necesaria para asegurar la consecución del objetivo de reducción para 2020. En otros países desarrollados, esa legislación sigue en fase de debate.

El hecho de que los países en desarrollo hayan presentado medidas constituye un paso hacia adelante sin precedentes. No obstante, persisten grandes incertidumbres sobre las medidas reales por adoptar, su calendario de ejecución y su relación con los valores establecidos de reducción comparables de referencia desde 1990.

Ahora que ya se dispone de un amplio catálogo de compromisos sobre objetivos y medidas, las negociaciones deben centrarse en la clarificación de esos compromisos, el debate acerca de su nivel general de ambición y la posibilidad de intensificar ese nivel. Tal debe ser la prioridad absoluta del proceso de las Naciones Unidas.

3.2.2. Establecimiento de un marco sólido y transparente de contabilización de las emisiones y los resultados

Una de las negociaciones más espinosas de Copenhague fue la relativa a las actividades de seguimiento, notificación y verificación (SNV). La transparencia es un atributo clave para asegurar la confianza mutua y demostrar la eficacia y la adecuación de los objetivos y las medidas. La Convención sobre el Cambio Climático y su Protocolo de Kioto ofrecen normas básicas de SNV a través de las comunicaciones y los inventarios nacionales. El Acuerdo de Copenhague exige la consolidación de ese sistema, iniciativa que debe ser una de las prioridades de la labor de inserción de los compromisos del Acuerdo de Copenhague en el proceso de las Naciones Unidas.

Ahora bien, la transparencia no debe limitarse a la notificación de las emisiones. Lo que importa, al fin y al cabo, son los resultados de los distintos países en términos de consecución de sus objetivos o de aplicación de sus medidas. Como ya se ha explicado anteriormente, las normas sobre la contabilización de las emisiones tienen fuertes repercusiones en la escala real de intervención. Es por lo tanto esencial disponer de unas normas de contabilización sólidas, transparentes y previsibles que permitan evaluar adecuadamente los resultados de los distintos países.

Entre tanto, la Comisión propone emprender programas regionales que permitan a los países en desarrollo interesados ampliar su capacidad de supervisión, notificación y verificación, incluidos los inventarios de emisiones.

3.2.3. Mo vilización coordinada de la financiación inmediata

El Acuerdo de Copenhague contempla ayudas de financiación inmediata a los países en desarrollo por un importe cercano a 30 000 millones de dólares para el periodo 2010-2012, con una asignación equilibrada entre las medidas de mitigación y las de adaptación. El Consejo Europeo de diciembre fijó la contribución de la UE y sus Estados miembros en 2 400 millones de euros anuales para el periodo 2010-2012, compromiso cuya pronta ejecución resulta esencial tanto para la credibilidad de la UE como para hacer frente a la imperiosa necesidad de aumentar la capacidad de muchos países en desarrollo para concebir y aplicar políticas climáticas eficaces de adaptación, mitigación y cooperación tecnológica.

La UE debe mantener con otros donantes y con los beneficiarios una relación que asegure la ejecución coordinada de la financiación inmediata acordada en Copenhague.

Las medidas inmediatas podrían incluir, por ejemplo, el desarrollo de capacidad para integrar las medidas de adaptación en las estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza, y la aplicación de las medidas de adaptación piloto y urgentes recogidas en los planes de acción nacionales; el desarrollo de capacidad en el sector de la mitigación, es decir, estrategias de desarrollo con bajas emisiones, medidas de mitigación apropiadas para las distintas situaciones nacionales, y actividades de seguimiento, notificación y verificación de las emisiones; desarrollo de capacidad y proyectos piloto para los mecanismos sectoriales del mercado del carbono; preparación y proyectos piloto para reducir las emisiones procedentes de la deforestación en los países en desarrollo, y desarrollo de capacidad y proyectos piloto de cooperación tecnológica. La financiación inmediata debe dirigirse específicamente a distintas regiones del mundo para permitir el desarrollo efectivo de cierta capacidad de adopción de políticas climáticas, responder a las necesidades y propuestas concretas de los países en desarrollo y producir resultados medioambientales allí donde más se necesiten[8].

Para ser eficaz y evitar que se retrase la ejecución de ambiciosas medidas, la financiación inmediata debe basarse en las iniciativas existentes y tenerlas en cuenta. Una parte considerable de esa financiación europea se concederá a través de las iniciativas existentes[9], los canales bilaterales –especialmente los programas de los propios Estados miembros de cooperación para el desarrollo– o las instituciones internacionales. Las iniciativas de la UE pueden complementar las ya existentes o destinarse a nuevas necesidades como las medidas de SNV y las estrategias de desarrollo de bajas emisiones. La Comisión y los Estados miembros, de forma individual, podrían liderar esas iniciativas en determinados países o regiones y para determinados temas, en función de sus prioridades de financiación y de las prioridades de los países que sean sus interlocutores respectivos.

La UE deberá actuar e informar de sus actuaciones de manera coherente y eficaz, evitando toda repetición inútil de esfuerzos y potenciando al máximo las sinergias. La coordinación de los esfuerzos europeos será crítica. La Comisión está dispuesta a asumir el papel de facilitadora y coordinadora del cumplimiento de los compromisos de financiación inmediata de la UE, y propone:

1. trabajar junto con el Consejo ECOFIN, respaldado por las formaciones correspondientes del Consejo en la coordinación y el seguimiento de las medidas de financiación inmediata de la UE;

2. elaborar un programa europeo conjunto de desarrollo de la capacidad regional (por ejemplo, para las estrategias de desarrollo de bajas emisiones y las estrategias de adaptación) que reúna y canalice los fondos de la UE y complemente los programas de financiación existentes de la UE; cabe plantearse la participación directa de los países interesados en el desarrollo de capacidad, a través por ejemplo de programas de hermanamiento;

3. asegurar la transparencia mediante la presentación bianual de informes de situación del cumplimiento del compromiso de financiación inmediata de la UE, con un primer informe a tiempo para la reunión de la CMNUCC que se celebrará en Bonn en junio de 2010.

3.2.4. Garantizar la financiación a largo plazo

En el Acuerdo de Copenhague, la UE y otros países desarrollados se comprometieron a movilizar conjuntamente 100 000 millones de dólares (73 000 millones de euros) anuales de aquí a 2020 para la ejecución de medidas de mitigación y adaptación en los países en desarrollo. Esos fondos podían proceder de una variedad de fuentes:

- el mercado internacional del carbono que, si se diseña adecuadamente, creará flujos financieros cada vez mayores hacia los países en desarrollo, pudiendo generar hasta 38 000 millones de euros anuales en 2020; el RCCDE aporta ya cuantiosos flujos a los países en desarrollo a través de su apoyo al MDL, y la legislación de la UE dispone la concesión de flujos adicionales a partir de 2013; además, los Estados miembros se han comprometido a destinar parte de los ingresos obtenidos de las subastas del RCCDE a estos fines a partir de 2013;

- la aviación internacional y el transporte marítimo –de preferencia a través de instrumentos globales[10]– que pueden suponer una importante e innovadora fuente de financiación sobre la base del compromiso existente dentro del RCCDE según el cual todos los ingresos procedentes de las subastas del sector de la aviación deben destinarse a medidas de lucha contra el cambio climático;

- financiación pública internacional, que para 2020 oscilará entre 22 000 y 50 000 millones de euros anuales, importe al que la UE deberá contribuir de forma significativa. Para el periodo posterior a 2012, la UE seguirá presentando una oferta única y global de la UE[11].

El futuro Panel de Alto Nivel sobre Finanzas de las Naciones Unidas y el Grupo Consultivo de Alto nivel sobre Cambio Climático deberán explorar la posibilidad de utilizar eficazmente estas fuentes para la financiación de las futuras medidas de lucha contra el cambio climático, reservando los fondos públicos a los sectores que no pueden financiarse adecuadamente mediante fondos privados, o destinándolos a potenciar los efectos de estos últimos. El Fondo de Copenhague contra el Cambio Climático necesita también un mandato bien definido capaz de aportar valor añadido a las iniciativas existentes.

La gobernanza de la futura arquitectura financiera internacional también ha de ser transparente, permitir un seguimiento efectivo y respetar los principios de eficacia de la ayuda acordados. Se necesita un sistema de notificación totalmente transparente que utilice un juego completo de estadísticas basado en el sistema del CAD de la OCDE. Ello asegurará que las medidas de lucha contra el cambio climático se apliquen de forma sinérgica con las de reducción de la pobreza y con los esfuerzos para la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio.

La dimensión internacional de la financiación a largo plazo no es sino un aspecto de la situación. En las relaciones con los países en desarrollo, especialmente los más prósperos, debe quedar claro que también ellos contribuirán al esfuerzo general, entre otras cosas mediante una aplicación transparente de medidas de mitigación significativas.

3.3. Desarrollo del mercado internacional de carbono

La existencia de un mercado del carbono eficiente resulta esencial para atraer inversiones de bajas emisiones de carbono y alcanzar los objetivos globales de mitigación de forma rentable. Además, ese mercado puede generar importantes flujos financieros hacia los países en desarrollo. El mercado internacional de carbono debe crearse mediante la conexión de los sistemas nacionales compatibles de comercio de derechos de emisión con fijación previa de límites máximos («cap-and-trade»). El objetivo consiste en desarrollar un mercado que abarque los países de la OCDE de aquí a 2015 y un mercado más amplio para 2020, con lo que este deberá extenderse a los EE.UU., Japón y Australia ante los progresos alcanzados por esos países hasta la fecha.

La UE ha propuesto nuevos mecanismos sectoriales del mercado del carbono como paso intermedio previo al desarrollo de sistemas plurisectoriales de comercio de derechos de emisión con fijación previa de límites máximos, especialmente en los países más avanzados y desarrollados. Esos mecanismos pueden emitir una señal del precio más completa y generar créditos a mayor escala. Además, pueden suponer una vía para plasmar las contribuciones de mitigación de los países en desarrollo, generando créditos frente a los ambiciosos umbrales de emisiones fijados por debajo de las emisiones proyectadas y asegurando de ese modo un beneficio de mitigación neto.

Además, el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) proseguirá después de 2012, pero debe ser objeto de una reforma que mejore su integridad ambiental, su eficacia, su eficiencia y su gobernanza. Deberá ir centrándose progresivamente en los países menos desarrollados. A fin de asegurar una transición coherente de los mecanismos basados en proyectos a los basados en sectores, la UE deberá buscar áreas de entendimiento con los EE.UU. y otros países, aplicando los mecanismos «cap-and-trade» y generando una demanda de créditos coordinada.

Uno de los principales objetivos para Cancún debe ser consolidar el papel de los mecanismos nuevos y perfeccionados del mercado de carbono como forma de alcanzar ambiciosos objetivos de mitigación y de generar flujos financieros hacia los países en desarrollo. Además, deberán sentarse unas bases para la creación de nuevos mecanismos sectoriales. No obstante, las negociaciones sobre los mecanismos basados en el mercado han sido objeto en los últimos años de severas críticas por parte de algunos países en desarrollo, que cuestionan si esas medidas tienen cabida en el marco de la CMNUCC.

La UE debe por lo tanto apoyarse en las disposiciones de la legislación vigente sobre el RCCDE[12] para incentivar el desarrollo de los mecanismos del mercado de carbono sectoriales y para fomentar la reforma del MDL. Con ese fin, la Comisión:

4. colaborará pon los países desarrollados y en desarrollo interesados en la expansión de los mecanismos sectoriales, países cuyos créditos podrían ser reconocidos en el RCCDE, en el mercado emergente de la OCDE y en el marco de la Decisión sobre la distribución del esfuerzo que contiene los compromisos de reducción de los Estados miembros, y

5. en función de los progresos que se registren en el desarrollo de mecanismos sectoriales, elaborará y propondrá estrictas medidas de mejora de los requisitos de calidad para la obtención de los créditos correspondientes a los mecanismos basados en proyectos.

4. Conclusi ÓN

La presente Comunicación examina algunas de las enseñanzas extraídas de la Conferencia de Copenhague, que, a pesar de no haber logrado colmar las ambiciones iniciales, refleja un importante y amplio apoyo a la iniciativa de redoblar los esfuerzos contra el cambio climático. La Comunicación indica además los pasos que es preciso dar a corto y medio plazo y marca de forma inequívoca la determinación de la Comisión por seguir trabajando para garantizar que se toman las medidas adecuadas a nivel mundial, de forma proporcional a la gravedad del desafío mundial que se yergue ante nosotros.

[1] Según las conclusiones del Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre de 2009, la UE reiteró, en el marco de un acuerdo mundial y completo para el periodo posterior a 2012, su oferta condicional de avanzar, de aquí a 2020, hasta una reducción del 30 % en comparación con los niveles de 1990, siempre que otros países desarrollados se comprometan a obtener reducciones comparables de las emisiones y que los países en desarrollo contribuyan adecuadamente en función de sus responsabilidades y de sus capacidades respectivas.

[2] El Acuerdo solicita incluso que se considere un refuerzo del objetivo a largo plazo, lo que incluiría, en lo que a las temperaturas respecta, limitar el aumento de estas a 1,5 °C.

[3] Puede consultarse una síntesis de las aportaciones en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la presente Comunicación y en la dirección siguiente: http://www.CMNUCCc.int.

[4] Los diversos proyectos de decisiones y textos de negociación se encuentran en el informe de la COP-16 y la CMP-6, disponible en http://www.CMNUCCc.int.

[5] Adoptada el miércoles 10 de febrero y disponible en: http://www.europarl.europa.eu.

[6] Además, según las conclusiones del Consejo Europeo de los días 29 y 30 de octubre de 2009, «el Consejo insta a todas las partes a hacer suyo el objetivo de los 2 ºC y a aprobar reducciones de las emisiones en todo el planeta de un 50 % como mínimo y reducciones agregadas para los países desarrollados de las emisiones de un 80-95 % como mínimo, que formen parte de dichas reducciones de las emisiones mundiales, para 2050 en comparación con los niveles de 1990; estos objetivos facilitarían tanto la aspiración de fijar objetivos a medio plazo como el criterio para medirlos, sujetos a una revisión científica periódica. Apoya un objetivo de la Unión Europea, en el contexto de unas reducciones necesarias según el IPCC por parte de los países desarrollados de forma conjunta, de reducir las emisiones en un 80-95 % para 2050 en comparación con los niveles de 1990.».

[7] En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la presente Comunicación se presenta un panorama general de los objetivos y medidas.

[8] Conforme al Acuerdo de Copenhague, los fondos de adaptación se concederán prioritariamente a los países en desarrollo más vulnerables como los PMD, los PEID y los países de África.

[9] Incluida la Alianza Mundial contra el Cambio Climático (AMCC).

[10] Consejo ECOFIN de 9 de junio de 2009 y COM(2009) 475/3.

[11] COM(2009) 475/3.

[12] Artículo 11 bis , apartados 5 y 9, de la Directiva RCCDE 2009/29/CE y artículo 5, apartado 2, de la Decisión nº 406/2009/CE.