19.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 64/1

(1)

El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Francia, que abarca el período 2008-2012.

(2)

En 2008, la crisis financiera mundial amplió la desaceleración de la economía a través de una disminución de la confianza de consumidores y empresas y un endurecimiento de las condiciones crediticias. Tras el hundimiento de la producción industrial en el cuarto trimestre de 2008, para 2009 se espera una fuerte contracción del PIB. Los principales retos que tiene planteados la economía en este período de crisis son estabilizar el sector financiero, restablecer la confianza de consumidores y empresas y respaldar la inversión. El descenso de la actividad económica tendrá efectos significativos sobre las finanzas públicas, ya que el déficit ha rebasado el 3 % del PIB en 2008 —tal como indicó el Ministro francés de Economía, Industria y Empleo en una carta dirigida al Comisario de Asuntos Económicos y Financieros el 6 de febrero de 2009— y, según las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, se situaría por encima del 5 % del PIB en 2009. En esta evolución se tienen en cuenta los efectos derivados del Plan de recuperación adoptado en diciembre (equivalentes al 0,8 % del PIB) en el equilibrio presupuestario, cuyas principales medidas consisten en anticipar la inversión pública y proporcionar apoyo financiero a las empresas. El Gobierno ha aplicado una serie de reformas estructurales que se espera tengan efectos positivos en el nivel de crecimiento potencial de la economía.

(3)

Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB crecería a lo largo de todo el período cubierto por el mismo. Tras disminuir hasta aproximadamente el 1 % en 2008, se espera que siga disminuyendo hasta el 0,2 %-0,5 % en 2009, antes de aumentar hasta alrededor del 2 % en 2010 y el 2,5 % en el resto del período del programa. Partiendo de la información disponible (2), este escenario parece basarse en unas hipótesis de crecimiento claramente favorables. Esta apreciación tiene en cuenta la fuerte contracción del PIB en el cuarto trimestre de 2008 y las sombrías perspectivas económicas que se derivan del bajo nivel de los indicadores de confianza y de la contracción prevista de la inversión y el comercio, pero también considera los efectos que el Plan de recuperación y la Ley de modernización de la economía podrían tener sobre el crecimiento (3). A la luz de la reciente evolución de los precios del petróleo y de la intensidad de la crisis económica mundial, las previsiones de inflación del programa parecen optimistas para 2009, pero pueden considerarse realistas para los años siguientes. El 6 de febrero las autoridades francesas informaron a la Comisión de que se iban a revisar las previsiones macroeconómicas y las relativas a las finanzas públicas.

(4)

Para 2008, el déficit de las administraciones públicas se estima en el 3,2 % del PIB en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión, cifra 0,3 puntos porcentuales peor que la presentada en el programa, pero confirmada por la carta de 6 de febrero mencionada (4). La mayor parte de la diferencia de 0,9 puntos porcentuales respecto del objetivo de la anterior actualización (2,3 % del PIB) puede explicarse en gran medida por: a) unos resultados en 2007 peores que los previstos (0,3 puntos porcentuales); b) un crecimiento del PIB real en 2008 notablemente inferior al previsto en la anterior actualización, que implica una disminución de los ingresos tributarios respecto de las previsiones (0,3 puntos porcentuales); y c) unos mayores pagos de intereses, que reflejan el impacto de la mayor inflación de 2008 sobre el coste del servicio de la deuda para las obligaciones indizadas a la inflación (0,2 % puntos porcentuales).

(5)

La actualización presenta un objetivo de déficit para 2009 del 3,9 % del PIB, frente al 5,4 % del PIB contemplado en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión. El deterioro en el déficit de 2009 se derivaría del funcionamiento de los estabilizadores automáticos como respuesta a la crisis económica, y también de los efectos del paquete de estímulo presupuestario de diciembre de 2008, equivalente al 0,8 % del PIB. Más recientemente, el Gobierno ha anunciado un objetivo de déficit más alto (4,4 % del PIB) (5). El déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), según los datos facilitados en el programa de estabilidad actualizado y recalculados por los servicios de la Comisión, alcanzaría el 3 % del PIB en 2009, frente al 2,5 % en 2008. Esta orientación fiscal puede considerarse expansionista y puede explicarse totalmente por el impulso asociado al paquete de estímulo presupuestario.

(6)

El objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo de Francia, como se indica en el programa, es alcanzar el objetivo a medio plazo de una situación de equilibrio presupuestario en términos estructurales en 2012. Según la revisión de las previsiones del programa presentada en la carta de 6 de febrero mencionada, el déficit de las administraciones públicas tocaría techo en 2009, en el 4,4 % del PIB (en lugar del 3,9 % del PIB anunciado anteriormente) y, a continuación, disminuiría al 3,1 % del PIB en 2010 (en lugar del 2,7 % del PIB) con la desaparición gradual de los efectos del Plan de recuperación sobre el presupuesto. Estas cifras contrastan con las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión, según las cuales el déficit de las administraciones públicas aumentaría hasta el 5,4 % del PIB en 2009 y el 5,0 % del PIB en 2010. Según las previsiones revisadas en la carta mencionada, el déficit seguiría mejorando después de 2010, hasta llegar al 1,5 % en 2012. Para el saldo primario se presenta una evolución similar. Se espera que el saldo estructural toque fondo en 2009, en el 3 % del PIB, y mejore a continuación, en aproximadamente el 1 % del PIB en 2010 y el 0,5 % del PIB en cada uno de los dos últimos años del programa. Aparte de la desaparición gradual de los efectos del Plan de recuperación, este resultado se obtendría gracias a una limitación de determinados gastos. Según el programa actualizado, el ratio deuda/PIB aumentaría al 69,1 % en 2009 y se estabilizaría en torno al 69,4 % en 2010, antes de disminuir ligeramente en los dos años siguientes. Aparte de la orientación presupuestaria, esta previsión incluye las recapitalizaciones de bancos y la participación en el Fondo Estratégico de Inversión (6), equivalente a aproximadamente el 0,75 % del PIB, pero excluye los posibles pasivos contingentes que se derivarían del régimen de garantía. Según las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión, el ratio de deuda alcanzaría el 72,4 % del PIB en 2009 y el 76 % del PIB en 2010, resultando la diferencia con el programa de estabilidad actualizado del empleo de cifras distintas en lo que se refiere al crecimiento y el déficit de las administraciones públicas.

(7)

Las previsiones presupuestarias están sometidas a riesgos de sobreestimación durante todo el período cubierto por el programa. En primer lugar, las mismas no reflejan los peores resultados observados en 2008 (en 0,3 puntos porcentuales del PIB), confirmados recientemente en la carta mencionada. Estos resultados también reflejan el hecho de que en coyunturas económicas favorables o normales no se procedió a un saneamiento presupuestario (7) y explican en parte la revisión al alza del objetivo de déficit para 2009, hasta el 4,4 % del PIB (que también tiene en cuenta una revisión a la baja de los ingresos derivados del impuesto de sociedades). Otro punto aún más importante es que las perspectivas macroeconómicas del programa no incluyen la recesión prevista para 2009, lo que implica unos riesgos sustanciales para la ejecución del presupuesto, incluso para el último objetivo de déficit anunciado por el Gobierno. Por otra parte, además de las repercusiones de los estabilizadores automáticos, podrían producirse excesos de gastos en el área de la asistencia sanitaria (8). Por último, teniendo en cuenta el grado en que en el pasado las administraciones locales han cumplido sus objetivos presupuestarios, existe el riesgo de que no se alcancen los objetivos de gasto establecidos. Las previsiones de deuda también están sometidas a riesgos de subestimación, como consecuencia del riesgo asociado al saldo presupuestario y de los posibles efectos de las medidas de estabilización del sector financiero.

(8)

Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán ligeramente inferiores a la media de la UE, con unos gastos en pensiones que registrarían un aumento más limitado, como consecuencia de las reformas de las pensiones ya aplicadas. Entre éstas cabe destacar la reforma de los denominados «regímenes especiales», encaminada a alinear el período de cotización obligatoria con el de otros regímenes. En la situación presupuestaria de 2008 estimada en el programa, que es peor que la situación de partida del programa anterior, las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población agravan la brecha de sostenibilidad. Si la situación presupuestaria en 2009 contemplada en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión se tomase como punto de partida, la brecha de sostenibilidad sería peor. El nivel actual de deuda bruta es superior al valor de referencia del Tratado. Los mencionados programas de estabilidad del sector financiero aplicados por Francia podrían afectar a la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, si los costes del apoyo estatal no llegaran a recuperarse totalmente en el futuro. El logro de unos mayores superávit primarios a medio plazo, como ya prevé el programa, contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que se encuentran a un nivel medio.

(9)

El historial de cumplimiento de los objetivos presupuestarios por parte de Francia muestra que durante la pasada década los excesos en los gastos de las administraciones públicas no han sido excepcionales, lo que indica la debilidad de las normas presupuestarias existentes. La reforma de la Constitución adoptada el 23 de julio de 2008 ha introducido un objetivo general de equilibrio presupuestario para las administraciones públicas (9). No obstante, el carácter no vinculante del objetivo de equilibrio presupuestario plantea dudas acerca de si se podrá controlar realmente. La reforma también ha introducido un presupuesto plurianual, que deberá adoptar el Parlamento, y comienza en 2009 para el período 2009-2012, coincidiendo, pues, con el período del programa de estabilidad. Esta reforma deberá contribuir a mejorar la gestión de la hacienda pública y reforzar la disciplina presupuestaria.

Por otra parte, tras el inicio de la revisión general de las políticas públicas a mediados de 2007, se adoptaron una serie de medidas para aumentar la eficiencia del gasto público, incluyéndose una reducción del número de funcionarios. En 2008 entró en vigor una nueva norma en materia de deuda, que se aplica al subsector de la Seguridad Social (10).

(10)

En respuesta a la crisis financiera, el Gobierno francés ha emprendido una serie de medidas tendentes a garantizar la estabilidad del sector financiero. A fin de atenuar sus consecuencias sobre lo capacidad crediticia de los bancos franceses, el Gobierno decidió (11) adquirir la deuda subordinada de los bancos sin adquirir derechos de voto por un importe máximo de 40 000 millones EUR. A cambio, los bancos se han comprometido a aumentar sus préstamos a la economía para garantizar un grado de financiación acorde con las necesidades de los agentes económicos. Por otra parte, se ha autorizado por ley un fondo dotado con 320 000 millones EUR (12) para garantizar las deudas de los bancos. Este régimen de garantía está encaminado a mejorar el acceso a la financiación de los bancos, en el contexto de la fuerte presión que el mercado de préstamos interbancarios ha tenido que afrontar desde el inicio de la crisis financiera. Los bancos pagarán una prima por la garantía estatal concedida a sus préstamos y aportarán garantías.

(11)

Para afrontar la crisis económica, el Gobierno francés presentó el 4 de diciembre un Plan de recuperación, que puede considerarse una combinación equilibrada de instrumentos de ingresos y de gastos y es conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica. Dicho Plan incluye inversiones públicas (principalmente en empresas públicas, infraestructuras, investigación y defensa), medidas en favor del empleo (tales como una exención total de cotizaciones a la Seguridad Social para las pequeñas empresas para los nuevos contratos de personal), medidas de apoyo a las empresas (tales como ayudas sectoriales para el sector inmobiliario y la industria automovilística, así como la aceleración de los pagos estatales a las empresas, especialmente a las PYME) y medidas de fomento del poder adquisitivo de las familias (principalmente, subsidios de 200 EUR en abril de 2009 a las familias de menores ingresos). Las medidas pueden considerarse bien dirigidas y oportunas. Las medidas anunciadas son temporales, y por ello reversibles, y sin costes para la hacienda pública a partir de 2010. El Gobierno también está aplicando una serie de reformas estructurales, que se espera afecten positivamente al potencial de crecimiento de la economía y, por consiguiente, a las finanzas públicas a largo plazo. En cuanto a los mercados de bienes y servicios, la Ley de modernización de la economía tiende a elevar el potencial de crecimiento, particularmente promoviendo el espíritu de empresa y reduciendo las barreras a la competencia existentes, sobre todo en el sector minorista. También se han adoptado nuevas leyes relativas al mercado laboral, especialmente en materia de flexibilidad y seguridad. La Ley de modernización del mercado de trabajo, que se aprobó en junio de 2008 y representa la transposición del primer acuerdo interprofesional de los interlocutores sociales, tiende a crear contratos más seguros y más flexibles. También se ha introducido una importante reforma de los procedimientos de diálogo social a fin de facilitar acuerdos mayoritarios. Estas medidas guardan relación con el programa de reforma a medio plazo y con las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo.

(12)

Tras un deterioro de las finanzas públicas en 2007 y 2008, cuando las condiciones eran más favorables, la política fiscal, respuesta del Gobierno francés al Plan Europeo de Recuperación Económica, sería expansionista en 2009 con una coyuntura económica desfavorable. Para los años siguientes las finanzas públicas se consolidarán con arreglo al programa; sin embargo, si se tienen en cuenta los significativos riesgos asociados a los objetivos presupuestarios, que implican un déficit claramente superior al 3 % en 2009 y 2010, en 2012 no se habrá alcanzado el objetivo a medio plazo, consistente en un presupuesto equilibrado en términos estructurales.

En este contexto, Francia puede reducir el riesgo de excesos en los gastos aplicando y mejorando su marco de hacienda pública, en particular en lo relativo a las normas en materia de gasto. Por último, teniendo en cuenta los riesgos para las previsiones de deuda mencionados anteriormente, el ratio de deuda, que refleja la orientación expansionista de 2009, será elevado, por lo que en los próximos años será necesaria una acción resuelta a fin de invertir esta tendencia.

(13)

En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales (13).

i)

aplicar en 2009 las medidas fiscales, incluidas las medidas de estímulo en consonancia con Plan Europeo de Recuperación Económica según lo planeado y en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, manteniendo al mismo tiempo el objetivo de evitar que las finanzas públicas sigan deteriorándose;

ii)

a la vista de las previsiones de recuperación de la actividad económica, hacer un esfuerzo de consolidación en 2010 y aumentar el ritmo de saneamiento presupuestario en los años siguientes, con objeto de situar rápidamente el déficit por debajo del valor de referencia y lograr así que el ratio deuda/PIB inicie una tendencia decreciente;

(iii)

velar por el cumplimiento efectivo de las normas de gasto existentes y tomar medidas para garantizar el respeto de los objetivos plurianuales de reducción de gasto de las administraciones publicas en todos los subsectores y seguir aplicando medidas adicionales en el contexto de la revisión general de las políticas públicas, y realizar el programa de reforma estructural, particularmente en lo que se refiere a la sostenibilidad del sistema de pensiones.