61996J0309

Derecho comunitario - Principios - Derechos fundamentales - Respeto garantizado por el Tribunal de Justicia - Compatibilidad con el Convenio Europeo de los Derechos Humanos de una normativa nacional que no está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho Comunitario - Apreciación por el Tribunal de Justicia - Exclusión

(Tratado CE, arts. 164, 177 y 222)

El Tribunal de Justicia, cuando conoce de un asunto planteado con carácter prejudicial, no puede proporcionar los elementos de interpretación necesarios para la apreciación, por el órgano jurisdiccional nacional, de la conformidad de una normativa nacional con los derechos fundamentales, cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia, tal como están expresados, en particular, en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, dado que dicha normativa se refiere a una situación que no es del ámbito de aplicación del Derecho Comunitario.

Tal es el caso de una Ley regional, por la que se crea un parque natural y arqueológico con el fin de proteger y de revalorizar el medio ambiente y los bienes culturales del territorio de que se trata, la cual impone restricciones al derecho de propiedad.

En efecto, en primer lugar no hay ningún dato que permita afirmar que la Ley de que se trata tiene por finalidad aplicar una disposición de Derecho comunitario, bien sea en el ámbito de la agricultura, bien en el del medio ambiente o de la cultura. Además, la Ley persigue unos objetivos distintos de los cubiertos por la Política Agrícola Común y tiene carácter general. Finalmente, dado que, por una parte, no existe una normativa comunitaria específica en materia de expropiación y, por otra, que las medidas relativas a la organización común de los mercados agrícolas no tienen como efecto incidir sobre los regímenes de la propiedad agrícola, del tenor literal del artículo 222 del Tratado se desprende que la referida Ley regula un ámbito que es de la competencia de los Estados miembros.

En el asunto C-309/96,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Daniele Annibaldi

y

Sindaco del Comune di Guidonia,

Presidente Regione Lazio,

una decisión prejudicial sobre la interpretación del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE y de los principios generales del Derecho comunitario,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Primera),

integrado por los Sres.: D.A.O. Edward (Ponente), en funciones de Presidente de la Sala Primera; P. Jann y L. Sevón, Jueces;

Abogado General: Sr. G. Cosmas;

Secretario: Sr. R. Grass;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- En nombre del Sr. Annibaldi, por el Sr. Romano Vaccarella, Abogado de Roma;

- en nombre del Sindaco del Comune di Guidonia, por el Sr. Giovanni Mascioli, Abogado de Roma;

- en nombre del Presidente Regione Lazio, por los Sres. Giuseppe La Cute, Aldo Rivela y Massimo Luciani, Abogados de Roma;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Paolo Ziotti, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de octubre de 1997;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 9 de septiembre de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de septiembre siguiente, la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE y de los principios generales del Derecho comunitario.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Annibaldi y el municipio de Guidonia y la Regione Lazio, relativo a la negativa a conceder al primero una autorización para plantar una huerta de árboles frutales sobre una superficie de tres hectáreas, situada dentro del perímetro de un parque regional.

3 El parque natural y arqueológico regional de la Inviolata (en lo sucesivo, «parque») fue creado mediante el artículo 1 de la Ley regional del Lazio nº 22, de 20 de junio de 1996 (Suplemento ordinario nº 2 del Bollettino ufficiale della Regione Lazio nº 18, de 1 de julio de 1996, p. 3; en lo sucesivo, «Ley regional»). Según el apartado 1 del artículo 2 de dicha Ley, se creaba el parque con el fin de proteger y de revalorizar el medio ambiente y los bienes culturales del territorio de que se trata.

4 Para alcanzar los citados objetivos, los artículos 7, 8 y 9 de la Ley regional establecen la prohibición de desarrollar determinadas actividades dentro del perímetro del parque, prohibición a la que se hacen determinadas excepciones, de carácter extraordinario, vinculadas a la consecución de los fines del parque y que requieren, en términos generales, una autorización especial expedida por el organismo gestor. Entre dichas prohibiciones previstas en el artículo 7 de la Ley regional figuran los cambios de cultivo y los movimientos de tierras [letra e], la circulación y el estacionamiento de vehículos de motor [letra g], la apertura de nuevas carreteras o de vías de penetración [letra h], así como la realización de todo tipo de obras de construcción [letra l].

5 Según el apartado 2 del artículo 9 de la Ley regional, una parte de los fondos destinados a la gestión del parque se utilizará para indemnizar la pérdida de ingresos cuando ésta sea consecuencia, en particular, de la aplicación de las normas relativas al uso del patrimonio forestal y agrícola del parque.

6 El Sr. Annibaldi es propietario de una explotación agrícola de 65 hectáreas, denominada «Prato Rotondo», situada en el municipio de Guidonia, de las cuales 35 hectáreas se hallan dentro del perímetro del parque.

7 Mediante una comunicación de 8 de agosto de 1996, el alcalde del municipio de Guidonia, en su calidad de gestor del parque, denegó al Sr. Annibaldi la autorización para plantar una huerta de árboles frutales sobre una superficie de 3 hectáreas situada dentro del perímetro del parque.

8 Por estimar que la Ley regional suponía, en realidad, una expropiación sin la correspondiente indemnización, el Sr. Annibaldi interpuso, el 26 de agosto de 1996, un recurso contra la citada denegación ante la Pretura circondariale di Roma. En dicho recurso, afirmaba que la Ley regional era contraria a lo dispuesto en el Tratado CE, en particular a sus artículos 40 y 52, así como a los principios generales del Derecho, en especial los relativos a la propiedad, a la empresa y a la igualdad de trato por parte de las autoridades nacionales, así como a la Constitución italiana.

9 Considerando que el litigio suscitaba cuestiones de interpretación del Derecho comunitario, la Pretura circondariale di Roma decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:

«1) Una norma de Derecho nacional que obliga a las explotaciones situadas en un parque natural y arqueológico a abstenerse de realizar cualquier tipo de actividad, de la índole que sea, en las superficies correspondientes -medida esta que supone, en la práctica, una expropiación de las citadas explotaciones sin que se halle prevista indemnización alguna para los particulares expropiados- ¿viola los derechos fundamentales relativos a la propiedad, a la empresa y a la igualdad de trato por parte de las autoridades nacionales?

2) Con independencia de la respuesta que el Tribunal de Justicia estime que debe darse a la primera cuestión, las medidas previstas en el artículo 7 de la Ley regional de que se trata (equiparable, a efectos de la decisión comunitaria, a cualquier otra disposición nacional), ¿violan el principio de igualdad y la consiguiente prohibición de discriminación establecida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado de Roma?»

Sobre la competencia del Tribunal de Justicia

10 La Regione Lazio y la Comisión consideran que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales, ya que las disposiciones de la Ley regional no se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario.

11 Por el contrario, el Sr. Annibaldi considera que el Tribunal de Justicia está facultado para deducir los principios generales del ordenamiento jurídico comunitario en respuesta a cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los referidos principios.

12 Procede recordar, primeramente, que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, el dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, Rec. p. I-1759, apartado 33), los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia. A este respecto, el Tribunal de Justicia se inspira en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos con los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido. Dentro de este contexto, el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «Convenio») reviste un significado particular. Como ha precisado asimismo el Tribunal de Justicia, de ello se deduce que no pueden admitirse en la Comunidad unas medidas incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos y garantizados de esta manera (véase, en especial, la sentencia de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 41).

13 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta también (véase, en particular, la sentencia de 29 de mayo de 1997, Kremzow, C-299/95, Rec. p. I-2629, apartado 15) que, desde el momento en que una normativa nacional entra en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia, cuando conoce de un asunto planteado con carácter prejudicial, debe proporcionar todos los elementos de interpretación necesarios para la apreciación, por el órgano jurisdiccional nacional, de la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales, cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia, tal como están expresados, en particular, en el Convenio. Por el contrario, el Tribunal de Justicia carece de dicha competencia en el caso de una normativa nacional que no esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario.

14 Procede, pues, examinar si una normativa nacional, como la Ley regional, por la que se crea un parque natural y arqueológico con el fin de proteger y de revalorizar el medio ambiente y los bienes culturales del territorio de que se trata, se halla comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario, en particular del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.

15 Debe señalarse, en primer lugar, que el artículo 2 del Tratado CE describe la misión y los objetivos de la Comunidad, que se enuncian en el artículo 3 (véase, en particular, la sentencia de 1 de febrero de 1996, Perfili, C-177/94, Rec. p. I-161, apartado 10). A tenor de las letras e) y k) del artículo 3 del Tratado CE, la acción de la Comunidad implicará la aplicación de políticas comunes en los ámbitos de la agricultura y del medio ambiente.

16 Procede recordar, a continuación, que el artículo 128 del Tratado CE prevé una acción de la Comunidad en el ámbito de la cultura, que comprende, en particular, la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea (segundo guión del apartado 2).

17 Debe recordarse finalmente que, según el artículo 222 del Tratado CE, este último «no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros».

18 A tenor del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, la organización común de los mercados agrícolas, que debe crearse en el marco de la Política Agrícola Común, «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad». Esta prohibición de discriminación no es sino la expresión específica del principio general de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 25 de noviembre de 1986, Klensch y otros, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, Rec. p. 3477, apartado 9, y de 24 de marzo de 1994, Bostock, C-2/94, Rec. p. I-955, apartado 23).

19 Procede destacar, en particular, que el apartado 3 del artículo 40 del Tratado se refiere a todas las medidas relativas a la organización común de los mercados agrícolas, independientemente de la autoridad que las haya adoptado. Por consiguiente, también vincula a los Estados miembros cuando aplican dicha organización (véanse, en particular, las sentencias Klensch y otros, antes citada, apartado 8, y de 14 de julio de 1994, Graff, C-351/92, Rec. p. I-3361, apartado 18).

20 Procede señalar asimismo que, según reiterada jurisprudencia (véanse las sentencias de 1 de abril de 1982, Holdijk, asuntos acumulados 141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299, apartado 12, y de 6 de octubre de 1987, Nertsvoederfabriek Nederland, 118/86, Rec. p. 3883, apartado 12), el establecimiento de una organización común de los mercados agrícolas con arreglo al artículo 40 del Tratado no produce el efecto de sustraer a los productores agrícolas de toda normativa nacional que persiga objetivos distintos de los de la organización común, pero que, por afectar a las condiciones de producción, pueda incidir sobre el volumen o los costes de la producción nacional y, por ende, en el funcionamiento del mercado común en el sector de que se trate. La prohibición de toda discriminación entre los productores de la Comunidad, establecida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, se refiere a los objetivos perseguidos por la organización común y no a las diferentes condiciones de producción que se deriven de las normativas nacionales de carácter general y que persigan otros objetivos (véase la sentencia Holdijk, antes citada, apartado 12).

21 En estas circunstancias, es necesario reconocer, en primer lugar, que en el presente caso no existe ningún dato que permita afirmar que la Ley regional tenía por finalidad aplicar una disposición de Derecho comunitario, bien sea en el ámbito de la agricultura, bien en el del medio ambiente o de la cultura.

22 Además, aun cuando la Ley regional pueda afectar indirectamente al funcionamiento de una organización común de los mercados agrícolas, no se discute, por una parte, que, dado que el parque fue creado con el fin de proteger y de revalorizar el medio ambiente y los bienes culturales del territorio de que se trata, la Ley regional persigue unos objetivos distintos de los cubiertos por la Política Agrícola Común y, por otra parte, que esta misma Ley tiene carácter general.

23 Finalmente, dado que, por una parte, no existe una normativa comunitaria específica en materia de expropiación y, por otra, que las medidas relativas a la organización común de los mercados agrícolas no tienen como efecto incidir sobre los regímenes de la propiedad agrícola, del tenor literal del artículo 222 del Tratado se desprende que la Ley regional regula un ámbito que es de la competencia de los Estados miembros.

24 Se deduce de todo lo anterior que, en el estado actual del Derecho comunitario, una normativa nacional, como la Ley regional, por la que se crea un parque natural y arqueológico con el fin de proteger y de revalorizar el medio ambiente y los bienes culturales del territorio de que se trata, se aplica a una situación que no está regulada por el Derecho comunitario.

25 Por consiguiente, este Tribunal de Justicia no es competente para responder a las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Roma.

Costas

26 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Primera),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, mediante resolución de 9 de septiembre de 1996, declara:

El Tribunal de Justicia no es competente para responder a las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Roma.