52009SC1128

ES

(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

relativa al establecimiento de un Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento y a la propuesta de DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Decisión nº 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios y por la que se deroga la Decisión 2004/904/CE del Consejo Resumen de la evaluación de impacto {COM(2009) 447 final} {COM(2009) 456 final} {SEC(2009) 1127}

1. Contexto general

Por reasentamiento se entiende la reubicación de refugiados —quienes, según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), precisan protección internacional— desde un primer país de asilo (por lo general perteneciente al grupo de países en desarrollo) hasta otro país en el que reciben protección permanente. El reasentamiento brinda una solución a aquellos refugiados que no pueden regresar a su país de origen y que tampoco pueden ser integrados localmente en el primer país de asilo.

El reasentamiento es el traslado de refugiados desde el exterior del territorio de la UE hasta un Estado miembro de la UE.

En todo el mundo se contabilizan unos diez millones de refugiados, cerca del 5 % de los cuales necesitan ser reasentados. Solo una pequeña fracción culmina efectivamente ese proceso. Así pues, hay una discrepancia estructural entre las necesidades existentes y la respuesta humanitaria.

Apenas una pequeña parte de los refugiados reasentados cada año se instalan en la UE. En 2008 se procedió al reasentamiento de 65 596 refugiados, 4 378 de los cuales se instalaron en la UE. Esta cifra contrasta sobremanera con la cifra de refugiados acogidos por los Estados Unidos u otros países tradicionales de reasentamiento del mundo industrializado.

2. Reasentamiento en la UE: situación actual (situación de referencia)

En la actualidad diez Estados miembros de la UE participan cada año en reasentamientos. Suecia, Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos, el Reino Unido e Irlanda impulsan programas de reasentamiento desde hace años. En 2007 Portugal, Francia, Rumanía y la República Checa decidieron implantar programas nacionales de reasentamiento. Esta evolución positiva se debe a una serie de factores. En primer lugar, el reasentamiento ha recibido apoyo financiero considerable al amparo del Fondo Europeo para los Refugiados (FER III) desde 2007. En segundo lugar, durante los últimos años se han llevado a cabo numerosos proyectos y actividades de hermanamiento en el ámbito del reasentamiento entre partes de diferentes Estados miembros. Una tercera novedad positiva es el gran interés político a escala de la UE, centrado esencialmente en la necesidad de reasentar en la UE a refugiados irakíes procedentes de Siria y Jordania. En 2008, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) aprobó unas conclusiones sobre el reasentamiento de refugiados de Irak, en las que se subrayaba que el reasentamiento contribuye al mantenimiento de la situación de seguridad en esos dos países. Al hilo de esas conclusiones, cuatro Estados miembros (Alemania, Italia, Bélgica y Luxemburgo) que hasta hace poco no participaban en las medidas correspondientes se han comprometido a reasentar a refugiados procedentes de Irak.

Se prevé que la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) comience a funcionar en 2010. Fomentará la cooperación práctica de los Estados miembros y otras partes interesadas, en particular en el ámbito del reasentamiento.

3. Descripción de la problemática

En general la situación actual es positiva y está evolucionando gradualmente, sobre todo en la perspectiva de la creación de la OEAA. No obstante, existen deficiencias importantes y limitaciones estructurales.

El principal problema es la escasa solidaridad de la UE con aquellos terceros países que acogen a refugiados. La cifra de individuos acogidos es muy pequeña, teniendo en cuenta la dimensión de las necesidades de reasentamiento a escala mundial. En segundo lugar, muy pocos Estados miembros participan en los reasentamientos. En la actualidad solo diez de ellos (Suecia, Finlandia, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Francia, Rumanía y República Checa) participan cada año en las iniciativas correspondientes. El papel internacional que desempeña la UE en el ámbito del reasentamiento es insuficiente, en detrimento de su ambición de desempeñar un papel relevante a escala mundial en el ámbito humanitario y de su influencia en los foros internacionales.

En la actualidad apenas existe coordinación entre los Estados miembros que realizan reasentamientos a efectos del establecimiento de las prioridades correspondientes, en particular en cuanto a las nacionalidades y categorías específicas de refugiados que podrán acogerse a las medidas. Las prioridades se determinan a escala nacional, en el marco de estrechos contactos bilaterales con el ACNUR, sin que existan consultas ni decisiones previas a escala de la UE. Ello hace que la utilización estratégica del reasentamiento como instrumento de la política exterior de la UE sea también insuficiente. El reasentamiento no solo satisface un objetivo humanitario en relación con los individuos efectivamente reasentados, sino que sirve asimismo para aligerar la carga que soportan los terceros países que acogen a muchos refugiados. Por tanto, el reasentamiento puede desempeñar un papel importante como componente de las políticas de asilo de la UE y de la política exterior de la UE en sentido más amplio. En términos estratégicos, el impacto del reasentamiento sería mayor si las prioridades relativas al origen geográfico o las nacionalidades y las categorías específicas de la población que deberá ser reasentada fueran fijadas fundamentalmente a escala de la UE. El marco financiero actual plantea limitaciones. El FER III suministra ayuda financiera adicional a los Estados miembros que reasientan en su territorio a categorías específicas de refugiados. Se considera que estos criterios adolecen de excesiva rigidez.

Un tercer grupo de problemas de la situación actual guarda relación con la falta de cooperación práctica estructurada entre los Estados miembros en materia de reasentamiento. Actualmente no existe coordinación ni intercambio de información sobre las actividades de reasentamiento, en detrimento de su calidad. Otra consecuencia es que no se aprovechan las economías de escala. El reasentamiento exige gran preparación logística, por ejemplo misiones de selección y orientación, reconocimientos médicos y cribados de seguridad, dispositivos de viajes y visados y programas de recepción e integración. Algunas de estas actividades podrían ser llevadas a cabo conjuntamente por los Estados miembros o en estrecha colaboración entre sí.

4. Subsidiariedad

– La intervención de la Comunidad en el ámbito del asilo encuentra su fundamento en la necesidad de que los Estados miembros sean solidarios entre sí a la hora de abordar un desafío que ninguno de ellos puede resolver individualmente en una UE sin fronteras interiores.

– La necesidad de actuar por lo que respecta al Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) ya ha sido valorada recientemente en varios informes de evaluación de impacto.

– El Consejo Europeo y el Parlamento Europeo han instado en repetidas ocasiones a desarrollar el SECA, incluida su dimensión exterior.

5. Objetivos

Objetivos globales :

a) apoyar la protección internacional ofrecida a los refugiados en virtud de operaciones de reasentamiento;

b) aumentar la labor humanitaria de la UE y su impacto a través de una mayor participación conjunta en los reasentamientos.

Objetivos específicos :

c) aumentar la solidaridad de la UE con los terceros países en la acogida de refugiados;

d) aumentar el número de Estados miembros de la UE que participan en reasentamientos;

e) mejorar la orientación de las actividades de reasentamiento en la UE, de manera continua, para centrarlas en las personas o grupos (p. ej., individuos especialmente vulnerables, incluidos niños, o individuos de zonas geográficas específicas) cuya situación sea más precaria;

f) incrementar la utilización estratégica del reasentamiento a escala de la UE;

g) reforzar en general el rol de la UE en el ámbito internacional, y específicamente por lo que respecta al reasentamiento, desarrollándolo como componente coherente e integral de las políticas exteriores de la UE;

h) mejorar, mediante cooperación, la calidad de los procedimientos de reasentamiento en la UE;

i) reducir, mediante cooperación, el coste económico y financiero del reasentamiento en la UE;

j) reducir las diferencias existentes entre los Estados miembros de la UE en lo tocante a los niveles de protección e incrementar la eficiencia mediante la convergencia de los criterios de reasentamiento.

6. Opciones estratégicas

El análisis del problema ha permitido identificar los tres grandes componentes de las políticas de reasentamiento a escala de la UE: cooperación práctica y componentes político y financiero . Constituyen el punto de partida para la elaboración de las opciones estratégicas.

6.1. 1ª Opción estratégica: mantenimiento del status quo

La Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) constituirá un marco para llevar a cabo actividades de cooperación práctica en el ámbito del asilo, incluidas actividades relacionadas con el reasentamiento. En principio existe una amplia gama de actividades de cooperación práctica que la OEAA podría desarrollar en el ámbito del reasentamiento, como la identificación de buenas prácticas, cursos de formación, operaciones y actividades conjuntas entre los actuales países de reasentamiento y dispositivos de hermanamiento para los Estados miembros que todavía no participan en los reasentamientos.

Si se mantiene el status quo , los componentes político y financiero no serán objeto de ulterior desarrollo.

6.2. 2ª Opción estratégica: opción intermedia (proceso dinámico)

En el marco de esta opción la OEAA también desarrollará la cooperación práctica . La distinción entre la cooperación práctica contemplada en esta opción y la prevista en la opción anterior guarda fundamentalmente relación con el vínculo existente entre las actividades de cooperación práctica y el desarrollo ulterior de los componentes político y financiero. Se prevé que el desarrollo de estos dos componentes estimule y refuerce la cooperación práctica.

En esta opción se prevé impulsar el desarrollo de una cooperación política estructurada a través del establecimiento de un marco político y sustentarla con recursos del componente financiero .

Se prevé la creación de un marco político en el que se fijarían las prioridades políticas y estratégicas en materia de reasentamiento y en el que participarían todas las partes pertinentes (expertos de los Estados miembros, Comisión, ACNUR, ONG). Sus tareas serían las siguientes:

1. Establecimiento de prioridades anuales comunes de la UE en el ámbito del reasentamiento, por lo que respecta a las nacionalidades y las categorías específicas de refugiados que deberían ser reasentados. Así será posible atender de manera eficaz y flexible las nuevas necesidades que vayan surgiendo.

2. Los Estados miembros recibirían ayuda financiera adicional en virtud del artículo 13 del FER IIII si procediesen al reasentamiento de refugiados con arreglo a tales prioridades anuales comunes de la UE. Es preciso subrayar, no obstante, que los Estados miembros seguirían estando facultados para proceder al reasentamiento de otras categorías de refugiados .

3. Garantizar un planteamiento integrado entre el reasentamiento, las políticas de asilo de la UE y las políticas exteriores de la UE en su conjunto.

4. En este marco político también se analizará el reasentamiento en términos más generales. La creación de un marco político propiciará una orientación más precisa de las actividades de cooperación práctica que lleve a cabo la OEAA.

Los Estados miembros recibirán ayuda financiera adicional para los reasentamientos de refugiados realizados de conformidad con las prioridades anuales acordadas por la UE, lo que exige una modificación del FER. En el marco del FER III no se prevé la reasignación estructural de recursos, que incidiría en la financiación de las demás actividades relacionadas con el asilo.

Dentro de la 2ª opción se contemplan a su vez dos opciones (2A y 2B). La única diferencia entre ellas es el mecanismo previsto para el marco político. La opción 2A prevé el establecimiento de un nuevo Comité de Reasentamiento sujeto a las normas de comitología, mientras que la opción 2B prevé la utilización de las estructuras existentes.

6.3. 3ª Opción estratégica: opción de máximos

En este marco se prevé el establecimiento de un programa de reasentamiento completamente desarrollado que abarque la totalidad de la UE. Los reasentamientos se llevarían a cabo conjuntamente, tanto por lo que respecta a la fijación de prioridades como a la propia ejecución. Tal programa de reasentamiento conjunto de la UE podría comprender los elementos siguientes.

(1) Todos los Estados miembros participarían en él poniendo a su disposición un número determinado de plazas. El número total de plazas de reasentamiento disponibles en la UE se determinaría a escala de la UE. También se adoptarían a ese nivel las decisiones sobre las prioridades en materia de reasentamiento. Igualmente, a escala de la UE se velaría por la integración del reasentamiento en las políticas de asilo de la UE y en las políticas exteriores de la UE en su conjunto.

(2) Los Estados miembros no procederían a realizar reasentamientos al margen del programa conjunto. Se garantizaría también la plena armonización de los criterios de reasentamiento y del estatuto que se otorgaría a los refugiados una vez reasentados.

(3) El proceso de selección a efectos del reasentamiento estaría totalmente centralizado a escala de la UE. Todas las operaciones previas a la partida de los refugiados se llevarían a cabo de manera conjunta. Con toda probabilidad, la OEAA asumiría la dirección de las labores de organización, lo que exigiría un aumento de sus capacidades en lo que respecta al reasentamiento.

(4) Sería necesario revisar completamente el componente financiero.

7. Evaluación de las opciones

Por lo que respecta a la evaluación del impacto de las distintas opciones, se remite al cuadro que figura al final del documento.

1. La situación de referencia es dinámica, sobre todo en la perspectiva de la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), prevista para 2010. Para cuantificar el impacto de la creación de la OEAA se ha realizado una distinción entre la situación de referencia estática (situación en la primavera de 2009) y la situación de referencia dinámica (situación prevista tras la creación de la OEAA sin la adopción de medidas adicionales por parte de la UE).

2. Como se prevé que el resultado de las opciones 2A y 2B sea el mismo, la evaluación de los impactos y de la eficacia en la consecución de los objetivos se ha realizado conjuntamente para ambas opciones 2A y 2B. No obstante, lo que distingue a una de la otra es la evaluación de la viabilidad política y la proporcionalidad.

8. Comparación de las opciones

Impacto cuantificado de las opciones 1, 2 y 3

· La eficacia de las opciones a efectos de la consecución del objetivo principal (aumento de la solidaridad de la UE con los terceros países en la acogida de refugiados) se valora como sigue: opción 1, aumento del 5 %; opción 2, aumento del 15 %; opción 3, aumento del 10 %.

· El impacto inicial (costes financieros directos relacionados con el reasentamiento) de las opciones se valora como sigue: opción 1, aumento de 3 825 000 EUR; opción 2, aumento de 11 475 000 EUR; opción 3, aumento de 7 650 000 EUR.

· El impacto secundario (coste financiero directo / efecto de economías de escala) de las opciones se valora como sigue: opción 1, disminución de 803 350 EUR; opción 2, disminución de 1 759 000 EUR; opción 3, disminución de 2 524 500 EUR.

Evaluación general :

1. Las opciones 2 y 3 son más ventajosas que la opción 1. Cabe plantear dos grandes objeciones contra la opción 3: una menor valoración por lo que respecta a la consecución del objetivo principal y su proporcionalidad/viabilidad política.

2. La mayoría de los Estados miembros prefieren un planteamiento gradual centrado en la intensificación de la colaboración y en la familiarización de nuevos Estados miembros con el reasentamiento, en vez de en la armonización de los criterios de reasentamiento. Las posiciones de los Estados miembros son especialmente firmes por lo que respecta al carácter voluntario de la participación en el programa. Incluso aunque hubiera apoyo suficiente para el establecimiento de un programa completo de reasentamiento aplicable conjuntamente en toda la UE, resulta dudoso que todos los Estados miembros estuvieran suficientemente preparados, en las circunstancias actuales, para llevar a cabo los reasentamientos. Es dudoso que la instauración de un programa completo de reasentamiento aplicable conjuntamente en toda la UE resulte necesaria y proporcionada en la fase actual para alcanzar los objetivos establecidos.

· La comparación de las opciones 1 y 2 se resuelve claramente a favor de la segunda.

· La opción 2B es la preferida, por razones de proporcionalidad y viabilidad política. La mayoría de los Estados miembros prefieren claramente desarrollar los mecanismos existentes de consulta y toma de decisiones. La situación política actual es favorable al reasentamiento pero reacia a la creación de nuevas estructuras formales, debido a la carga burocrática que podría conllevar y el temor a una reducción de la libertad de cada Estado miembro para decidir por sí mismo las prioridades correspondientes. Desde el punto de vista de la proporcionalidad se considera preferible la utilización de las estructuras existentes, si su eficacia es la misma a efectos de la consecución de los objetivos y se prevé que tenga idéntico impacto.

· Así pues, la opción 2B es la preferida.

9. Supervisión y evaluación

La Comisión realizará una evaluación del Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento transcurridos tres años desde su implantación. En ella se valorarán los avances realizados con respecto a la cooperación política, el componente financiero y la cooperación práctica.

Se han identificado ocho indicadores cuantificables que abarcan los distintos aspectos de cada opción y los objetivos (cooperación política, financiera y práctica).

Comparación del impacto de las distintas opciones||

|Opción 1|Opción 2|Opción 3|

Objetivos |actual|gradual|dinámica|de máximos|

1|Aumento de la solidaridad de la UE con terceros países en la acogida de refugiados|0|bajo/medio |medio/alto|medio|

2|Aumento del número de Estados miembros que participan en los reasentamientos |0|bajo/medio|medio/alto|alto|

3|Mejora continua de la orientación de las actividades de reasentamiento para centrarlas en quienes más las necesitan (por ejemplo, niños o refugiados de regiones específicas)|0|bajo/medio|alto|alto|

4|Incremento de la utilización estratégica del reasentamiento a escala de la UE|0|bajo|medio|medio|

5|Refuerzo del rol internacional de la UE por lo que respecta al reasentamiento, desarrollándolo como componente coherente e integral de las políticas exteriores de la UE |0|bajo|medio|medio|

6|Mejora, mediante cooperación, de la calidad de los procedimientos de reasentamiento en la UE|0|bajo/medio|medio/alto|alto|

7|Reducción, mediante cooperación, del coste económico y financiero per capita del reasentamiento en la UE|0|bajo/medio|medio/alto|alto|

8|Reducción de las diferencias existentes entre los Estados miembros de la UE en lo tocante a los niveles de protección e incremento de la eficiencia mediante la convergencia de los criterios de reasentamiento|0|bajo|medio|alto|

Impacto|

 1|Costes financieros directos relacionados con el reasentamiento (selección, recepción, integración) |0|aumento pequeño|aumento medio/elevado|medio|

 2|Costes financieros directos relacionados con el reasentamiento (selección, recepción, integración)  per capita  |0|disminu-ción pequeña|disminución mediana|disminución considerable|

 3|Costes económicos y sociales relacionados con la integración de los refugiados reasentados, en sentido amplio (costes totales) |0|aumento pequeño|medio/alto|medio|

 4|Costes económicos y sociales relacionados con la integración de los refugiados reasentados, en sentido amplio (costes per capita )|0|bajos|bajos|bajos|

5|Impacto del reasentamiento sobre terceros países, categorías específicas y relaciones exteriores de la UE|0|bajo|medio|medio|

6|Incremento de la igualdad en la protección suministrada a refugiados|0|bajo|medio|alto|

 7|Impacto sobre los derechos fundamentales|0|bajo|medio/alto|medio|

Proporcionalidad y viabilidad política|2 A|2 B||

 1|Apoyo en favor de esta opción entre las principales partes interesadas|0|medio|bajo/medio|medio/alto|bajo|

2|Proporcionalidad|0|alguna preocupa-ción|alguna preocupa-ción|poca preocu-pación|mucha preocupación|

ET

(...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON|

Brüssel 2.9.2009

SEK(2009) 1128 lõplik

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, mis on lisatud järgmistele dokumentidele: KOMISJONI TEATIS

ELi ühise ümberasustamisprogrammi loomise kohta ning ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU OTSUS, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2007. aasta otsust nr 573/2007/EÜ, millega luuakse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames Euroopa Pagulasfond aastateks 2008–2013 ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsus 2004/904/EÜ Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2009) 447 lõplik } {KOM(2009) 456 lõplik } {SEK(2009) 1127}

1. Taustteave

Ümberasustamine on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kohaselt rahvusvahelist kaitset vajavate pagulaste ümberpaigutamine esmast varjupaika pakkuvast riigist (tavaliselt kolmandas maailmas) teise riiki, kus neile antakse alaline kaitse. Ümberasustamine pakub lahendusi pagulastele, kes ei saa oma päritoluriiki tagasi pöörduda ja keda ei saa esmast varjupaika pakkuva riigi ühiskonda integreerida.

Ümberasustamine on pagulaste ümberpaigutamine ELi-väliselt territooriumilt ELi liikmesriiki.

Maailmas on ligikaudu 10 miljonit pagulast, kellest ligikaudu 5 % vajavad ümberasustamist. Praegu on neist ümber asustatud ainult väike osa. Seega on vajaduste ja humanitaarsete lahenduste vahel struktuuriline lahknevus.

ELi asustatakse ümber ainult väike osa igal aastal ümberasustatud pagulastest. 2008. aastal ümberasustatud 65 596 pagulasest asustati ELi ümber 4 378. See arv erineb märgatavalt Ameerika Ühendriikidesse ja muudesse traditsiooniliselt ümberasustamises osalevatesse tööstusriikidesse ümberasustatud pagulaste arvust.

2. Ümberasustamine ELi: praegune olukord (lähtestsenaarium)

Seni on igal aastal ümberasustamises osalenud kümme ELi liikmesriiki. Rootsil, Taanil, Soomel, Madalmaadel, Ühendkuningriigil ja Iirimaal on ümberasustamisprogramm olnud juba mõned aastad. Alates 2007. aastast on Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia ja Tšehhi otsustanud kehtestada riiklikud ümberasustamisprogrammid. Sellisel positiivsel arengul on mitu põhjust. Esiteks on ümberasustamisele alates 2007. aastast antud kolmanda Euroopa Pagulasfondi raames märkimisväärset rahalist toetust. Teiseks on erinevate liikmesriikide sidusrühmad töötanud paari viimase aasta jooksul välja mitmeid ümberasustamise valdkonna projekte ja partnerlusi. Kolmanda põhjusena saab nimetada ELi tasandil tekkinud tugevat poliitilist huvi, mis keskendus eelkõige vajadusele asustada Iraagi pagulased Süüriast ja Jordaaniast ümber ELi. 2008. aastal võttis justiits- ja siseküsimuste nõukogu vastu järeldused Iraagi pagulaste ümberasustamise kohta, milles rõhutatakse asjaolu, et ümberasustamine aitab kaasa kaitseala säilitamisele Süürias ja Jordaanias. Nõukogu järeldustest lähtudes võtsid neli liikmesriiki, kes ei olnud kuni viimase ajani ümberasustamises osalenud (Saksamaa, Itaalia, Belgia ja Luksemburg), endale kohustuse võtta vastu Iraagi pagulasi.

Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, mis peaks tööd alustama 2010. aastal, toetab liikmesriikide ja muude sidusrühmade praktilist koostööd, sealhulgas ümberasustamist.

3. Probleemi olemus

Praegune olukord on üldiselt positiivne ja Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti kavandatud loomist arvestades järk-järgult muutub. Siiski on selles mitmeid olulisi puudujääke ja struktuurseid piiranguid.

Peamiseks probleemiks on ELi vähene solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste vastuvõtmisel. Arvestades üleilmseid ümberasustamisvajadusi, võtab EL praegu vastu liiga vähe pagulasi. Teiseks probleemiks on see, et ümberasustamises osaleb liiga vähe liikmesriike. Nimelt võtab praegu pagulasi igal aastal vastu ainult kümme liikmesriiki (Rootsi, Soome, Taani, Ühendkuningriik, Iirimaa, Madalmaad, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia ja Tšehhi). ELi rahvusvaheline roll ümberasustamises ei ole piisav, mistõttu ei aita see kaasa ELi eesmärgile olla oluline osaline üleilmsete humanitaarküsimuste lahendamises ja vähendab ELi mõju rahvusvahelistel foorumitel.

Pagulasi vastuvõtvad ELi liikmesriigid koordineerivad ümberasustamise valdkonna prioriteetide kehtestamist näiteks ümberasustatavate rahvuse ja erirühmade kaupa vähe. Praegu määravad liikmesriigid sellised prioriteedid kindlaks riiklikul tasandil, tehes selleks tihedat kahepoolset koostööd ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametiga ning ilma eelneva arutelu ja otsuste tegemiseta ELi tasandil. Selle tulemusena ei kasutata ümberasustamist strateegiliselt ELi välispoliitika vahendina. Ümberasustamisel on humanitaarne eesmärk juba ümber asustatud isikute jaoks, kuid see kergendab ka asjaomase kolmanda riigi koormust, mis tekib suure hulga pagulaste vastuvõtmisest. Seepärast võiks ümberasustamine olla ELi varjupaigaalase välistegevuse ja ELi üldise välispoliitika oluline osa. Ümberasustamise strateegilise mõju suurendamiseks tuleks prioriteedid ümberasustatavate isikute rahvuse ja erikategooriate kaupa suurel määral kindlaks määrata ELi tasandil. Praegune finantsraamistik on piirav, sest kolmandast Euroopa Pagulasfondist pakutakse täiendavat rahalist abi liikmesriikidele, kes võtavad vastu teatavatesse erikategooriatesse kuuluvaid pagulasi. Selliseid kriteeriume peetakse liiga rangeks.

Kolmandat liiki praegust olukorda kirjeldavad probleemid on seotud liikmesriikide struktureeritud praktilise koostöö puudumisega ümberasustamise valdkonnas. Ümberasustamise kohta ei vahetata teavet ja seda valdkonda ei koordineerita, mistõttu kannatab ümberasustamise kvaliteet ja puudub mastaabisääst. Ümberasustamine nõuab suures ulatuses logistilisi ettevalmistusi, nagu valiku- ja tutvustusmissioonid, arstlikud läbivaatused ja julgeolekukontrollid, reisi- ja viisade korraldamine ning vastuvõtu- ja integratsiooniprogrammid. Liikmesriigid saaksid osa selliseid ettevalmistusi teha kas üheskoos või tihedas koostöös.

4. Subsidiaarsuse põhimõte

– Sisepiirideta Euroopa Liidus ei saa ükski liikmesriik varjupaigaprobleeme üksinda tõhusalt lahendada. Seepärast tuleb kõik liikmesriigid solidaarselt kaasata kõnealuste probleemide lahendamisse.

– Vajadust tegutseda Euroopa ühise varjupaigasüsteemi suunas on varasemates mõju hindamise aruannetes juba analüüsitud.

– Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament on korduvalt kutsunud üles arendama välja Euroopa ühist varjupaigasüsteemi, sealhulgas selle välismõõdet.

5. Eesmärgid

Poliitika üldeesmärgid:

a) toetada ümberasustamise kaudu pagulaste rahvusvahelist kaitset;

b) suurendada senisest ulatuslikuma ühise osaluse kaudu ümberasustamises ELi tegevuse humanitaarmõju ja hoogustada ELi jõupingutusi.

Konkreetsed eesmärgid:

c) tagada ELi senisest suurem solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste vastuvõtmisel;

d) tagada, et senisest rohkem ELi liikmesriike osaleks ümberasustamises;

e) tagada, et ümberasustamise valdkonnas tehtavad ELi jõupingutused oleksid kogu aeg senisest paremini suunatud isikutele või isikute rühmadele, kes vajavad kaitset kõige enam (näiteks eriti haavatavad isikud, sealhulgas lapsed, või konkreetsetest geograafilistest piirkondadest pärinevad isikud);

f) suurendada ümberasustamise strateegilist kasutamist ELi tasandil;

g) tugevdada üldiselt ELi rahvusvahelist rolli ümberasustamise valdkonnas, muutes selleks ümberasustamise ELi välispoliitika lahutamatuks ja ühtseks osaks;

h) parandada koostöö abil ELi ümberasustamismenetluste kvaliteeti;

i) vähendada koostöö abil ümberasustamise majanduslikku ja finantskulu ELis;

j) vähendada ELi liikmesriikide vahelisi erinevusi kaitsestandardites ja suurendada ümberasustamiskriteeriumide ühtlustamise abil tõhusust.

6. Poliitikavõimalused

Probleemi analüüsi raames tuvastati ELi tasandil rakendatava ümberasustamise poliitika kolm peamist osa: praktiline koostöö ning poliitilised ja rahalised aspektid. Need on poliitikavõimaluste analüüsi lähtekohaks.

6.1. Esimene poliitikavõimalus: praeguse olukorra säilitamine

Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet annab varjupaigaküsimustes, sealhulgas ümberasustamisküsimustes tehtavale praktilisele koostööle raamistiku. Nimetatud tugiamet võib ümberasustamise valdkonnas tehtava praktilise koostöö raames välja arendada mitu tegevussuunda, näiteks määrata kindlaks parimad tavad, koolitused, partnerlused liikmesriikidega, kes ei osale veel ümberasustamises, ning korraldada ümberasustamises osalevate riikide ühistegevust ja -operatsioone.

Kui praegune olukord säilitatakse, siis poliitilisi ja rahalisi aspekte edasi ei arendata.

6.2. Teine poliitikavõimalus: vahepealne võimalus (dünaamiline protsess)

Ka selle võimaluse raames arendab praktilist koostööd edasi Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet. Praktiline koostöö erineb kõnealuse võimaluse raames esimesest võimalusest peamiselt oma seose tõttu poliitiliste ja rahaliste aspektidega. Nimelt peaks praktiline koostöö nimetatud aspekte edendama ja tugevdama.

Kõnealuse võimaluse raames on kavandatud struktureeritud poliitilist koostööd edasi arendada, luues selleks poliitilise raamistiku ja toetades seda rahaliste kohustustega .

Nähakse ette sellise poliitilise raamistiku loomine, mille raames kehtestatakse ümberasustamise valdkonna poliitilised ja strateegilised prioriteedid. Sellises poliitilises raamistikus osalevad kõik asjaomased sidusrühmad (liikmesriikide eksperdid, komisjon, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, valitsusvälised organisatsioonid). Ülesanded on järgmised:

1. kehtestada ümberasustamise valdkonnas ELi ühised iga-aastased prioriteedid ümberasustatavate pagulaste rahvuse ja erikategooriate kaupa. See võimaldab rahuldada uusi tekkivaid vajadusi ja nendega kohaneda;

2. liikmesriigid saaksid kolmandat Euroopa Pagulasfondi käsitleva otsuse artikli 13 kohast täiendavat rahalist abi juhul, kui nad võtavad pagulasi vastu vastavalt ELi ühistele iga-aastastele prioriteetidele. Samal ajal tuleb rõhutada, et liikmesriikidele jääb õigus otsustada ülejäänud kategooriatesse kuuluvate pagulaste vastuvõtmise üle;

3. tagada ühtne lähenemisviis, mis koondab ümberasustamist, varjupaigaalast välistegevust ja ELi üldist välispoliitikat;

4. poliitilise raamistiku raames arutatakse ümberasustamist senisest üldisemalt. Poliitilise raamistiku loomise tulemusel hakatakse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti toetatavat praktilist koostööd senisest enam juhtima.

Täiendavat rahalist abi antakse liikmesriikidele selliste pagulaste vastuvõtmise eest, kes on hõlmatud igal aastal kokkulepitud ELi prioriteetidega. Selleks on vaja muuta kolmandat Euroopa Pagulasfondi käsitlevat otsust. Nimetatud fondi rahaliste vahendite struktuurset ümberjaotamist, mis mõjutaks muude varjupaigaküsimustega seotud tegevussuundade rahastamist, ette ei nähta.

Teise võimaluse puhul töötati välja kaks alamvõimalust. Alamvõimalused erinevad üksteisest ainult poliitiliseks raamistikuks ettenähtud mehhanismi osas. Alamvõimaluse 2A raames nähakse ette komiteemenetluse alusel uue ümberasustamiskomitee loomine. Alamvõimalus 2B eeldab olemasolevate struktuuride kasutamist.

6.3. Kolmas poliitikavõimalus: kõige ambitsioonikam võimalus

Selle võimaluse raames kehtestataks täielikult välja arendatud ELi ulatuslik ümberasustamisprogramm. Ümberasustamise prioriteete määrataks kindlaks ja pagulasi asustataks ümber ühiselt. ELi ühine ulatuslik ümberasustamisprogramm võiks koosneda järgmisest:

(1) ümberasustamisprogrammis osaleksid kõik liikmesriigid, olles valmis võtma vastu teatava arvu pagulasi. ELi ümberasustatavate pagulaste koguarv määrataks kindlaks ja pagulaste vastuvõtmine otsustataks ELi tasandil. Prioriteetsed ümberasustatavad pagulased määrataks kindlaks ELi tasandi otsustega. ELi tasandil tagataks, et ümberasustamine integreeritaks varjupaigaalasesse välistegevusse ja ELi üldisesse välispoliitikasse;

(2) liikmesriigid ei osaleks väljaspool ühist ümberasustamisprogrammi üheski ümberasustamises. Ümberasustamise kriteeriumid ja ümberasustatud pagulastele pärast riiki saabumist antav staatus ühtlustataks täielikult;

(3) ümberasustamise valikuprotsess oleks täielikult koondatud ELi tasandile. Kõik lahkumiseelsed toimingud tehtaks üheskoos. Korralduslikke ülesandeid täidaks tõenäoliselt suurel määral Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, kuid see eeldaks tugiameti ümberasustamisalase suutlikkuse suurendamist;

(4) rahalised aspektid tuleks täielikult läbi vaadata.

7. Võimaluste hindamine

Hinnang erinevat liiki mõju kohta on esitatud leheküljel 5 asuvas tabelis.

1. Praegune olukord muutub ja selle peamiseks põhjuseks on Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti eeldatav loomine 2010. aastal. Selleks et mõõta sellise tugiameti loomisega kaasnevat eeldatavat mõju, eristatakse praegust püsivat olukorda (olukord 2009. aasta kevadel) ja praegust muutuvat olukorda (eeldatav olukord pärast Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti loomist ilma muude ELi meetmeteta).

2. Kuna alamvõimaluste 2A ja 2B eeldatav tulemus peaks olema sama, on alamvõimaluste 2A ja 2B eesmärkide saavutamise tõhusust ja nende mõju hinnatud koos. Alamvõimalused 2A ja 2B erinevad üksteisest hinnangu tõttu nende poliitilisele teostatavusele ja proportsionaalsusele.

8. Võimaluste võrdlemine

Esimese, teise ja kolmanda võimaluse mõõdetav mõju

· Võimaluste peamiste eesmärkide saavutamise tõhusust (tagada ELi senisest suurem solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste vastuvõtmisel) on hinnatud järgmiselt: esimese võimaluse puhul suureneb tõhusus 5 %, teise puhul 15 % ja kolmanda puhul 10 % võrra.

· Võimaluste esimest liiki mõju (ümberasustamise otsesed finantskulud) on hinnatud järgmiselt: esimese võimaluse puhul suureneb kulu 3 825 000 euro, teise puhul 11 475 000 euro ja kolmanda puhul 7 650 000 euro võrra.

· Võimaluste teist liiki mõju (otsesed finantskulud / mastaabisääst) on hinnatud järgmiselt: esimese võimaluse puhul väheneb kulu 803 350 euro, teise puhul 1 759 000 euro ja kolmanda puhul 2 524 500 euro võrra.

Üldhinnang

1. Teist ja kolmandat võimalust hinnati esimesest võimalusest kõrgemalt. Kolmanda võimaluse kaheks peamiseks puuduseks on teisest võimalusest nõrgem tulemus nii peamise eesmärgi saavutamise kui ka poliitilise teostatavuse ja proportsionaalsuse vallas.

2. Enamik liikmesriike toetavad järkjärgulist lähenemisviisi, milles keskendutakse senisest tihedamale koostööle ja ümberasustamise tutvustamisele võimalikult paljudele liikmesriikidele, mitte ümberasustamiskriteeriumide ühtlustamisele. Liikmesriigid on kindlalt veendunud, et programmis osalemine peab olema vabatahtlik. Isegi kui ELi ühise ulatusliku ümberasustamisprogrammi loomine leiaks piisava toetuse, on kaheldav, kas teatavad liikmesriigid oleksid praeguses olukorras ümberasustamise rakendamiseks piisavalt ettevalmistatud. On küsitav, kas ELi ühise ulatusliku ümberasustamisprogrammi loomine on soovitud eesmärkide saavutamiseks praegu vajalik ja proportsionaalne.

· Esimese ja teise võimaluse võrdluses on teise võimaluse tulemused selgelt paremad.

· Alamvõimalust 2B eelistatakse poliitilise teostatavuse ja proportsionaalsuse tõttu. Enamik liikmesriike eelistab selgelt toetuda olemasolevatele konsulteerimis- ja otsustusmehhanismidele. Praeguses poliitilises olukorras suhtutakse ümberasustamisse positiivselt, kuid uusi ametlikke struktuure luua ei soovita, sest need võivad kaasa tuua halduskoormuse. Samuti kardetakse, et sel juhul võidakse liikmesriikide õigust määrata prioriteete piirata. Proportsionaalsuse seisukohast peetakse olemasolevate struktuuride kasutamist eelistatavaks juhul, kui need oleksid eesmärkide saavutamiseks sama tõhusad ja kui neil oleks samaväärne mõju.

· Seega on eelistatud võimaluseks alamvõimalus 2B.

9. Järelevalve ja hindamine

Komisjon teostab hindamise kolme aasta jooksul pärast ELi ühise ümberasustamisprogrammi loomist. Hindamisel analüüsitakse poliitilise koostöö vallas tehtud edusamme, rahalisi aspekte ja praktilist koostööd.

Välja on töötatud kaheksa mõõdetavat näitajat, mis hõlmavad võimaluste ja eesmärkide erinevaid aspekte (poliitilist, finants- ja praktilist koostööd).

Võimaluste mõju võrdlemine||

|Esimene võimalus|Teine võimalus|Kolmas võimalus|

Eesmärgid |püsiv|muutuv|dünaamiline|kõige ambitsioonikam|

1|Tagada ELi senisest suurem solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste vastuvõtmisel |0|väike/keskmine |keskmine/suur|keskmine|

2|Tagada, et senisest rohkem ELi liikmesriike osaleks ümberasustamises |0|väike/keskmine|keskmine/suur|suur|

3|Tagada, et ümberasustamise valdkonnas tehtavad jõupingutused oleksid kogu aeg senisest paremini suunatud isikutele, kes vajavad ümberasustamist kõige enam (näiteks lapsed, konkreetsete piirkondade pagulased)|0|väike/keskmine|suur|suur|

4|Suurendada ümberasustamise strateegilist kasutamist ELi tasandil|0|väike|keskmine|keskmine|

5|Tugevdada ELi rahvusvahelist rolli ümberasustamise valdkonnas, muutes selleks ümberasustamise ELi välispoliitika lahutamatuks ja ühtseks osaks |0|väike|keskmine|keskmine|

6|Parandada koostöö abil ELi ümberasustamismenetluste kvaliteeti |0|väike/keskmine|keskmine/suur|suur|

7|Vähendada koostöö abil ümberasustamise majanduslikku ja finantskulu inimese kohta ELis|0|väike/keskmine|keskmine/suur|suur|

8|Vähendada ELi liikmesriikide vahelisi erinevusi kaitsestandardites ja suurendada ümberasustamiskriteeriumide ühtlustamise abil tõhusust|0|väike|keskmine|suur|

Mõju|

 1|Ümberasustamise otsesed finantskulud (valik, vastuvõtmine, integreerimine)|0|väike kasv|keskmine/suur kasv|keskmine |

 2|Ümberasustamise otsesed finantskulud inimese kohta (valik, vastuvõtmine, integreerimine)|0|väike langus|keskmine langus|märkimisväärne langus|

 3|Ümberasustatavate pagulaste integreerimise majanduslikud ja sotsiaalsed üldkulud (kogukulu) |0|väike kasv|keskmine/kõrge|keskmine|

 4|Ümberasustatavate pagulaste integreerimise majanduslikud ja sotsiaalsed üldkulud (kulu inimese kohta)|0|madal|madal|madal|

5|Ümberasustamise mõju kolmandatele riikidele, pagulaste erikategooriatele ja ELi välissuhetele|0|väike|keskmine|keskmine|

6|Senisest suurem võrdsus kaitse pakkumisel pagulastele|0|väike|keskmine|suur|

 7|Mõju põhiõigustele|0|väike|keskmine/suur|keskmine|

Poliitiline teostatavus ja proportsionaalsus|2A|2B||

 1|Oluliste sidusrühmade toetus erinevatele võimalustele|0|keskmine|väike/keskmine|keskmine/suur|väike|

2|Proportsionaalsus |0|teatavad probleemid|teatavad probleemid|vähe probleeme|märkimisväärsed probleemid|

FR

(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, le 2.9.2009

SEC(2009) 1128 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relative à la création d’un programme européen commun de réinstallation et la Proposition de DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la décision n° 573/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2008 2013 dans le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» et abrogeant la décision 2004/904/CE du Conseil Résumé de l'analyse d'impact {COM(2009) 447 final} {COM(2009) 456 final} {SEC(2009) 1127}

1. Informations générales

On entend par «réinstallation» le transfert de réfugiés, dont le besoin de protection internationale est reconnu par l'UNHCR, d'un premier pays d'asile (le plus souvent du tiers monde) vers un autre pays où ils bénéficient d'une protection permanente. La réinstallation peut ainsi constituer une solution lorsque les réfugiés ne peuvent ni retourner dans leur pays d'origine ni être intégrés localement dans le pays de premier asile.

Il s'agit donc du transfert de réfugiés d'un pays tiers vers un État membre de l'Union européenne.

On dénombre quelque 10 millions de réfugiés dans le monde. Environ 5 % d'entre eux ont besoin d'être réinstallés, mais seule une petite partie de ces réfugiés le sont effectivement. Il existe donc un écart structurel entre les besoins et la réponse humanitaire qui y est apportée.

Seul un petit nombre des réfugiés qui sont réinstallés chaque année le sont dans l'UE. Sur les 65 596 réfugiés qui ont été transférés pour réinstallation en 2008, 4 378 l'ont été vers l'UE. Ce chiffre contraste fortement avec le nombre de réfugiés réinstallés aux États Unis et dans les autres pays de réinstallation habituels du monde industrialisé.

2. Réinstallation dans l'UE: situation actuelle (situation de référence)

Actuellement, dix États membres de l'UE participent chaque année à la réinstallation. La Suède, le Danemark, la Finlande, les Pays Bas, le Royaume-Uni et l'Irlande ont un programme de réinstallation depuis quelques années déjà. Depuis 2007, le Portugal, la France, la Roumanie et la République tchèque ont également décidé de se doter d'un programme national de réinstallation. Cette évolution positive tient à plusieurs facteurs. Premièrement, la réinstallation bénéficie d'un soutien financier important du Fonds européen pour les réfugiés (FER III) depuis 2007. Deuxièmement, de nombreux projets et jumelages en matière de réinstallation ont été mis en place ces dernières années entre des acteurs de différents États membres. Une troisième évolution positive est le vif intérêt politique qu'elle suscite au niveau de l'UE. Cet intérêt a notamment porté sur les besoins de réinstallation dans l'UE de réfugiés iraquiens se trouvant en Syrie et en Jordanie. En 2008, le Conseil JAI a adopté des conclusions sur l'accueil de réfugiés iraquiens , qui soulignaient que la réinstallation contribuerait au maintien de l'espace de protection en Syrie et en Jordanie. À la suite de ces conclusions du Conseil, quatre États membres qui n'avaient jusqu'alors pas participé à la réinstallation se sont engagés à réinstaller des réfugiés en provenance d'Iraq (Allemagne, Italie, Belgique et Luxembourg).

Le bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), qui devrait être opérationnel en 2010, sera chargé de faciliter la coopération pratique entre les États membres et les autres parties prenantes, y compris dans le domaine de la réinstallation.

3. Définition des problèmes

La situation actuelle est globalement positive et évolue progressivement, notamment compte tenu de la création prochaine de l'EASO. Toutefois, des lacunes importantes et des contraintes structurelles demeurent.

Le principal problème réside dans le peu de solidarité dont fait actuellement preuve l'UE à l'égard des pays tiers dans l'accueil des réfugiés. Le nombre de réfugiés réinstallés dans l'UE est trop modeste par rapport à l'ampleur des besoins de réinstallation au niveau mondial. Le fait que trop peu d'États membres participent à la réinstallation constitue un deuxième problème. Seuls dix États membres (Suède, Finlande, Danemark, Royaume Uni, Irlande, Pays Bas, Portugal, France, Roumanie et République tchèque) réinstallent actuellement des réfugiés chaque année. Le rôle joué par l'UE sur le plan international en matière de réinstallation est insuffisant, ce qui nuit à l'ambition qu'elle nourrit de jouer un rôle de premier plan au niveau mondial dans le domaine humanitaire et à l'influence qu'elle exerce dans les instances internationales.

Les États membres de l'UE qui pratiquent la réinstallation ne coordonnent d'ailleurs guère leur action quant aux priorités à appliquer, à savoir les nationalités et les catégories spécifiques de personnes à réinstaller. Ces priorités sont actuellement fixées par les États membres au niveau national, dans le cadre de contacts bilatéraux étroits avec l'UNHCR, sans discussions ni décisions préalables au niveau de l'UE. Le recours stratégique à la réinstallation en tant qu'instrument de politique extérieure de l'UE demeure donc marginal. Or, la réinstallation a non seulement une vocation humanitaire à l'égard des personnes qui sont effectivement réinstallées, mais soulage aussi le pays tiers concerné de la charge liée à l'accueil de nombreux réfugiés. La réinstallation peut par conséquent jouer un rôle important dans le cadre des politiques extérieures de l'UE en rapport avec l'asile et de sa politique extérieure au sens large. L'incidence stratégique de la réinstallation serait plus grande si les priorités relatives aux nationalités et aux catégories spécifiques de personnes à réinstaller étaient principalement fixées au niveau européen. Le cadre financier actuel impose des contraintes. Le FER III prévoit une aide financière supplémentaire en faveur des États membres qui réinstallent certaines catégories de réfugiés. Ces critères sont jugés trop stricts.

Le troisième problème constaté dans la situation actuelle est le manque de coopération pratique structurée entre les États membres en matière de réinstallation. Les mesures de réinstallation ne font encore que trop rarement l'objet d'un échange d'informations ou d'une quelconque forme de coordination, ce qui a une incidence négative sur la qualité des réinstallations et ne permet pas de réaliser les économies d'échelle qui seraient possibles. La réinstallation nécessite en effet une importante préparation logistique, comportant notamment des missions de sélection et d'orientation, des examens médicaux et des contrôles de sécurité, des dispositions concernant le voyage et les visas, ainsi que des programmes d'accueil et d'intégration. Certaines de ces actions pourraient être menées conjointement par les États membres ou dans le cadre d’une coopération étroite.

4. Subsidiarité

– L'action communautaire dans le domaine de l'asile est fondée sur la nécessaire solidarité qui doit s'exercer entre les États membres pour relever un défi auquel, dans une Union européenne sans frontières intérieures, ils ne pourraient pas faire face efficacement d'une manière isolée.

– Le besoin d'action à l'égard du régime d'asile européen commun (RAEC) a déjà été évalué dans de récentes analyses d'impact.

– Le Conseil européen et le Parlement européen ont à plusieurs reprises appelé au développement du RAEC, y compris de sa dimension extérieure.

5. Objectifs

Objectifs généraux :

a) Promouvoir la protection internationale des réfugiés par la voie de la réinstallation;

b) Renforcer le volet humanitaire de l'action de l'UE en faisant participer davantage d'États membres à la réinstallation;

Objectifs spécifiques :

c) Faire en sorte que l'UE soit plus solidaire des pays tiers dans l'accueil des réfugiés;

d) Faire en sorte qu'un plus grand nombre d'États membres de l'UE participent à la réinstallation;

e) Veiller à mieux cibler les mesures de réinstallation dans l'UE – et ce en continu, afin de donner la priorité aux personnes ou aux catégories de personnes ayant le plus besoin de protection (par exemple, les personnes particulièrement vulnérables, telles que les enfants, ou les personnes en provenance de certaines régions géographiques);

f) Accroître le recours stratégique à la réinstallation au niveau de l'UE;

g) Renforcer le rôle international de l'UE en général et dans le domaine de la réinstallation en particulier en faisant en sorte que cette dernière devienne une partie intégrante et cohérente des politiques extérieures de l'UE;

h) Améliorer la qualité des procédures de réinstallation dans l'UE par la voie de la coopération;

i) Réduire les coûts économiques et financiers de la réinstallation dans l'UE par la voie de la coopération;

j) Réduire les écarts entre les États membres de l'UE en matière de normes de protection et renforcer l'efficacité des mesures en rapprochant les critères de réinstallation.

6. Options

L'analyse des problèmes a mis en évidence trois grands volets des politiques de réinstallation au niveau de l'UE: la coopération pratique , le volet politique et le volet financier . Ceux ci ont constitué le point de départ de l'élaboration des différentes options.

6.1. Option 1:maintien du statu quo

Le bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) fournira le cadre de la coopération pratique dans ce domaine, y compris en matière de réinstallation. Il pourrait définir toute une série de mesures de coopération pratique en matière de réinstallation, telles que le recensement des meilleures pratiques, des formations et des accords de jumelage à l'intention des États membres qui ne participent pas encore à la réinstallation, et organiser des actions et opérations conjointes entre ceux qui y participent déjà.

En cas de maintien du statu quo, les volets politique et financier ne seront pas développés davantage.

6.2. Option 2: option intermédiaire (processus dynamique)

Dans le cadre de cette option, il appartiendra également à l'EASO de développer la coopération pratique . À cet égard, l'option 2 se distingue essentiellement de l'option 1 en ce qu'elle établit un lien entre les mesures de coopération pratique et le développement des volets politique et financier. La coopération pratique devrait en effet être encouragée et renforcée par le développement de ces deux autres volets.

Dans le cadre de cette option, il est envisagé de développer une coopération politique structurée, en mettant en place un cadre politique étayé par le volet financier .

Il est prévu de créer un cadre politique qui fixerait les priorités politiques et stratégiques en matière de réinstallation et auquel participeraient tous les acteurs concernés (experts des États membres, Commission, UNHCR et ONG). Les mesures suivantes sont prévues:

1. Des priorités annuelles communes de l'UE en matière de réinstallation seront fixées, ciblant à la fois des nationalités et certaines catégories de réfugiés à réinstaller, ce qui permettra de répondre d'une manière efficace et souple aux nouveaux besoins qui apparaîtront.

2. Les États membres recevront une aide financière supplémentaire en vertu de l'article 13 du FER III, s'ils réinstallent des réfugiés visés par ces priorités annuelles communes. Il convient toutefois de souligner que les États membres demeureront libres de réinstaller d’autres catégories de réfugiés.

3. Une approche intégrée de la réinstallation, des politiques extérieures de l'UE en rapport avec l'asile et de la politique extérieure de l'UE au sens large sera assurée.

4. Dans ce cadre politique, la réinstallation sera également examinée d'une manière plus générale. La création d'un cadre politique permettra une meilleure conduite des mesures de coopération pratique devant être menées par l'EASO.

L'aide financière supplémentaire sera accordée aux États membres qui réinstalleront des réfugiés relevant des priorités annuelles communes de l'UE, ce qui exige une modification de la décision FER. Il n'est prévu aucune réaffectation structurelle de l'enveloppe du FER III qui pourrait avoir une incidence sur le financement des autres mesures liées à l'asile.

L'option 2 comporte deux sous-options . Celles ci se distinguent uniquement par le mécanisme prévu pour le cadre politique. La sous-option 2A prévoit la création d'un comité sur la réinstallation, en application des règles de comitologie, tandis que la sous option 2B prévoit le recours aux structures existantes.

6.3. Option 3: option la plus ambitieuse («maximale»)

Cette option prévoit la création d'un véritable programme européen de réinstallation. La réinstallation s'effectuerait conjointement, tant au niveau de la fixation des priorités qu'au niveau de la mise en œuvre proprement dite. Ce programme européen de réinstallation pourrait consister dans les éléments suivants:

(1) Tous les États membres y participeraient en offrant un certain nombre de places. Le nombre total de places disponibles à des fins de réinstallation dans l'UE serait fixé au niveau européen. Leur octroi serait également décidé à ce niveau. De même, les décisions relatives aux personnes à réinstaller en priorité seraient prises au niveau de l'UE. C'est aussi à ce niveau qu'on veillerait à intégrer la réinstallation dans les politiques extérieures de l'UE en rapport avec l'asile et dans sa politique extérieure en général.

(2) Les États membres ne procéderaient à aucune réinstallation en dehors du programme commun de réinstallation. En outre, les critères de réinstallation et le statut qui serait octroyé aux réfugiés réinstallés après leur arrivée seraient pleinement harmonisés.

(3) La procédure de sélection des personnes à réinstaller serait pleinement centralisée au niveau européen. L'ensemble des opérations préalables au départ seraient menées conjointement. L'EASO serait tout à fait susceptible de jouer un rôle de premier plan en matière d'organisation, ce qui exigerait de renforcer les capacités dont il dispose pour la réinstallation.

(4) Le volet financier devrait être entièrement revu.

7. Appréciation des options

L'incidence des différentes options est décrite dans le tableau ci après.

1. La situation de référence évoluera, notamment en raison de la création du bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), prévue en 2010. Afin de pouvoir quantifier les effets escomptés de la création de ce bureau, une distinction a été établie entre la situation de référence «donnée» (situation au printemps 2009) et la situation de référence «à venir» (situation attendue après la création de l'EASO, sans que d'autres mesures européennes ne soient prises).

2. Étant donné que les sous options 2A et 2B devraient produire les mêmes résultats, leur efficacité par rapport aux objectifs à atteindre et leurs incidences sont appréciées en commun. En revanche, ces deux sous options sont examinées séparément pour l'appréciation de la faisabilité et de la proportionnalité.

8. Comparaison des options

Incidences quantifiables des options 1, 2 et 3

· L'efficacité des options par rapport au principal objectif à atteindre (faire en sorte que l'UE soit plus solidaire des pays tiers dans l'accueil des réfugiés) est évaluée comme suit: option 1: augmentation de 5 %; option 2: augmentation de 15 %; option 3: augmentation de 10 %;

· La première incidence (coûts financiers directs de la réinstallation) des options est évaluée comme suit: option 1: augmentation de 3 825 000 EUR; option 2: augmentation de 11 475 000 EUR; option 3: augmentation de 7 650 000 EUR.

· La seconde incidence (coûts financiers directs / économies d'échelle) des options est évaluée comme suit: option 1: diminution de 803 350 EUR; option 2: diminution de 1 759 000 EUR; option 3: diminution de 2 524 500 EUR.

Appréciation globale :

1. Les options 2 et 3 donnent de meilleurs résultats que l'option 1. L'option 3 présente deux points faibles: une évaluation moins bonne en ce qui concerne la réalisation de l'objectif principal et la faisabilité politique/proportionnalité.

2. La plupart des États membres sont favorables à une approche progressive, privilégiant une coopération plus étroite et une familiarisation des nouveaux États membres avec la réinstallation, plutôt qu'une harmonisation des critères de réinstallation. À cet égard, ils tiennent fermement au caractère volontaire de la participation au programme de réinstallation. Même si l'idée de la création d'un véritable programme européen commun de réinstallation recueillait un assentiment suffisant, il n'est pas certain dans la situation actuelle que tous les États membres seraient suffisamment préparés à sa mise en œuvre. On peut en effet se demander si la mise en place d'un véritable programme européen commun de réinstallation est nécessaire et proportionnée au stade actuel pour atteindre les objectifs fixés.

· Si l'on compare les options 1 et 2, il ressort clairement que la préférence va à l'option 2.

· La sous option 2B est privilégiée pour des raisons de faisabilité politique et de proportionnalité. La plupart des États membres ont une préférence marquée pour le développement des mécanismes de consultation et de décision existants. Le climat politique actuel est favorable à la réinstallation, mais les États membres sont réticents à créer de nouvelles structures formelles parce qu'ils redoutent les lourdeurs bureaucratiques qui pourraient en découler et craignent de ne plus pouvoir fixer eux mêmes les priorités aussi librement. S'agissant de la proportionnalité, le recours aux structures existantes est jugé préférable, pour autant qu'il soit aussi efficace pour atteindre les objectifs et qu'il produise les mêmes effets.

· La sous option 2B constitue donc l'option privilégiée.

9. Suivi et évaluation

La Commission procédera à une évaluation du programme européen commun de réinstallation dans les trois ans suivant sa mise en place. Cette évaluation portera sur les progrès réalisés sur les plans politique, financier et de la coopération pratique.

Huit indicateurs quantifiables couvrant les différents aspects des options et des objectifs (volet politique, volet financier et coopération pratique) ont été définis.

Comparaison de l'incidence des options||

|Option 1|Option 2|Option 3|

Objectifs |statu quo|évolution progressive|processus dynamique|option «maximale»|

1|Faire en sorte que l'UE soit plus solidaire des pays tiers dans l'accueil des réfugiés |0|faible/moyen |moyen/élevé|moyen|

2|Faire en sorte qu'un plus grand nombre d'États membres de l'UE participent à la réinstallation |0|faible/moyen|moyen/élevé|élevé|

3|Veiller à mieux cibler les mesures de réinstallation – et ce en continu, afin de donner la priorité à ceux qui en ont le plus besoin (par exemple, les enfants ou les personnes en provenance de certaines régions géographiques)|0|faible/moyen|élevé|élevé|

4|Accroître le recours stratégique à la réinstallation au niveau de l'UE|0|faible|moyen|moyen|

5|Renforcer le rôle international de l'UE dans le domaine de la réinstallation en faisant en sorte que cette dernière devienne une partie intégrante et cohérente des politiques extérieures de l'UE |0|faible|moyen|moyen|

6|Améliorer la qualité des procédures de réinstallation dans l'UE par la voie de la coopération |0|faible/moyen|moyen/élevé|élevé|

7|Réduire les coûts économiques et financiers (par personne) de la réinstallation dans l'UE par la voie de la coopération|0|faible/moyen|moyen/élevé|élevé|

8|Réduire les écarts entre les États membres de l'UE en matière de normes de protection et renforcer l'efficacité des mesures en rapprochant les critères de réinstallation|0|faible|moyen|élevé|

Incidences|

 1|Coûts financiers directs de la réinstallation (sélection, accueil et intégration) |0|faible augmentation |augmentation moyenne/élevée|moyen |

 2|Coûts financiers directs de la réinstallation (sélection, accueil et intégration) par personne|0|faible diminution |diminution moyenne |diminution importante|

 3|Coûts socio économiques de l'intégration des réfugiés réinstallés, au sens large (coûts totaux) |0|faible augmentation |moyen/élevé|moyen|

 4|Coûts socio économiques de l'intégration des réfugiés réinstallés, au sens large (coûts par personne)|0|faible|faible|faible|

5|Incidence de la réinstallation sur les pays tiers, certaines catégories de personnes et les relations extérieures de l'UE|0|faible|moyen|moyen|

6|Plus d'égalité dans l'octroi d'une protection aux réfugiés|0|faible|moyen|élevé|

 7|Incidence sur les droits fondamentaux |0|faible|moyen/élevé|moyen|

Faisabilité politique et proportionnalité|2 A|2 B||

 1|Soutien de cette option par les principaux acteurs |0|moyen|faible/moyen|moyen/élevé|faible|

2|Proportionnalité |0|quelques réserves|quelques réserves|peu de réserves|de nombreuses réserves|

HU

(...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA|

Brüsszel, 2.9.2009

COM(2009) 1128 végleges

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumokat kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

a közös uniós letelepítési program létrehozásáról Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS HATÁROZATA a Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása általános program keretében a 2008–2013-as időszakra az Európai Menekültügyi Alap létrehozásáról és a 2004/904/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. május 23-i 2007/573/EK határozat módosításáról A hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2009) 447 végleges } {COM(2009) 456 végleges } {SEC(2009) 1127}

1. Háttérinformációk

A letelepítés azt jelenti, hogy az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága által elismerten nemzetközi védelemre szoruló menekülteket az első menedéket nyújtó országból (főként a harmadik világból) egy másik országba szállítják, ahol tartós védelmet biztosítanak számukra. A letelepítés tartós megoldást kínál azoknak a menekülteknek, akik nem térhetnek vissza származási országukba, és akik integrálása helyben, az első menedék országában nem lehetséges.

A letelepítés során az Unión kívüli területről valamely uniós tagállamnak adják át a menekülteket.

A menekültek száma az egész világot nézve 10 millió körül van. Ennek hozzávetőlegesen 5 %-a szorul letelepítésre. E menekülteknek csak kis hányadát telepítik le ténylegesen. Strukturális eltérés van tehát a szükségletek és a humanitárius segítségnyújtás között.

Az évente letelepített menekülteknek csak kis részét telepítik le az Unióban. A 2008 során letelepítés céljából az első menedék országát elhagyó 65 596 menekült közül csak 4 378 menekült érkezett az Unióba. Ez éles ellentétben áll az Egyesült Államok és a világ számos más, hagyományosan letelepítést biztosító ipari országa által befogadott menekültek számával.

2. Uniós letelepítés: a jelenlegi helyzet (kiindulópont)

Jelenleg tíz uniós tagállam vesz részt évi rendszerességgel a letelepítésben. Svédország, Dánia, Finnország, Hollandia, az Egyesült Királyság és Írország már több éve rendelkezik letelepítési programmal. 2007 óta Portugália, Franciaország, Románia és a Cseh Köztársaság is úgy határozott, hogy nemzeti letelepítési programokat vezet be. E pozitív fejlemény több tényezőnek is betudható. Először is, a letelepítés 2007 óta az Európai Menekültügyi Alap (EMA III) keretében jelentős mértékű pénzügyi támogatásban részesül. Másodszor, az elmúlt évek során a különböző tagállamokból származó érdekelt felek között a letelepítésre irányulóan számos projektjellegű és partnerkapcsolaton alapuló tevékenység valósult meg. A harmadik pozitív változás az uniós szinten megjelenő határozott politikai szándék. Ez a szándék különösen a Szíriából és Jordániából érkező iraki menekültek uniós letelepítésére irányult. 2008-ban a Bel- és Igazságügyi Tanács következtetéseket fogadott el az iraki menekültek letelepítéséről, kiemelve, hogy a letelepítés hozzájárul a szíriai és jordániai védelem fenntartásához.. A tanácsi következtetéseket követően négy, a letelepítésben eddig szerepet nem vállaló ország (Németország, Olaszország, Belgium és Luxemburg) is elkötelezte magát az iraki menekültek letelepítése mellett.

Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal (a továbbiakban EMTH), amely várhatóan 2010-ben kezdi meg működését, támogatást fog nyújtani a tagállamoknak és egyéb érdekelt feleknek a gyakorlati együttműködés terén, a letelepítést is beleértve.

3. A probléma meghatározása

A jelenlegi helyzet összességében kedvező és fokozatosan javul, különösen az EMTH várható megalakulását tekintve. Ugyanakkor több számottevő hiányosság és strukturális korlát tapasztalható.

A fő probléma az menekülteket befogadó harmadik országokkal szemben tanúsított uniós szolidaritás jelenleg alacsony szintje. A letelepített menekültek száma túl alacsony a globális letelepítési szükségletekhez képest. A második probléma az, hogy túl kevés tagállam vesz részt a letelepítésben. Jelenleg csupán tíz uniós tagállam (Svédország, Dánia, Finnország, Hollandia, az Egyesült Királyság, Írország, Portugália, Franciaország, Románia és a Cseh Köztársaság) telepít le menekülteket évi rendszerességgel. Az Unió nemzetközi szerepvállalása a letelepítés terén nem kielégítő. Ez negatívan hat az Unió azon törekvésére, hogy kiemelkedő szerepet töltsön be a globális humanitárius ügyekben, és ezáltal az Unió nemzetközi fórumokon gyakorolt befolyására is.

Alacsony mértékű a letelepítést végző uniós tagállamok közötti együttműködés a letelepítési prioritások (azaz a letelepített menekültek nemzetisége és speciális csoportjai) tekintetében. E prioritásokat jelenleg a tagállamok állapítják meg nemzeti szinten, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával folytatott szoros kétoldalú megbeszélések során, uniós szintű előzetes tárgyalások és döntéshozatal nélkül. Ennek következtében nem kerül sor a letelepítés stratégiai célú, az EU külső politikáinak eszközeként történő alkalmazására. A letelepítés nem csupán a ténylegesen letelepített személyek szempontjából vett humanitárius célt szolgálja, hanem a nagy számú menekült fogadásából eredően az adott harmadik országra háruló terhek enyhítését is. A letelepítés fontos szerepet tölthet be az EU külső menekültügyi politikáinak részeként, illetve általában az EU külső politikájában. A letelepítés stratégiailag nagyobb hatást gyakorolna, ha a nemzetiség és a speciális kategóriák tekintetében a letelepítési prioritásokat főként uniós szinten határoznák meg. A jelenlegi pénzügyi keret korlátokat teremt. Az EMA III további pénzügyi támogatást biztosít azoknak a tagállamoknak, amelyek meghatározott kategóriákba tartozó menekülteket telepítenek le. E kritériumok túl merevnek bizonyultak.

A jelenlegi helyzettel kapcsolatos problémák harmadik csoportja azzal függ össze, hogy a tagállamok között a letelepítéssel kapcsolatban nincs strukturált gyakorlati együttműködés. Jelenleg a letelepítési tevékenységekre vonatkozóan nem folyik információcsere és nem valósul meg az összehangolásuk. Ez hátrányosan hat a letelepítés minőségére. Szintén ebből adódik a méretgazdaságosság hiánya is. A letelepítéshez komoly logisztikai előkészületek szükségesek, pl. kiválasztó és tájékoztató küldöttségek, orvosi vizsgálatok és biztonsági ellenőrzések, az utazás és a vízumkiadás megszervezése, valamint befogadási és integrációs programok. E tevékenységek egy részét a tagállamok közösen vagy szoros együttműködésben végezhetnék.

4. Szubszidiaritás

– A menekültügy területén való közösségi szerepvállalás azon alapul, hogy a tagállamok közötti szolidaritásra van szükség az olyan kihívások kezelése során, amelyeket egy belső határok nélküli Unióban az egyes országok önmagukban nem tudnának hatékonyan megoldani.

– A Közös Európai Menekültügyi Rendszerrel (KEMR) kapcsolatos fellépés szükségességét már több hatásvizsgálat elemezte a közelmúltban.

– Az Európai Tanács és az Európai Parlament több ízben felszólított a KEMR továbbfejlesztésére, beleértve annak külső dimenzióját is.

5. Célkitűzések

Általános szakpolitikai célkitűzések:

a) a menekültek nemzetközi védelmének támogatása a letelepítés alkalmazásával;

b) az Unió humanitárius befolyásának és erőfeszítéseinek fokozása a letelepítésben való nagyobb fokú közös szerepvállalás által;

Konkrét célkitűzések:

c) harmadik országokkal való nagyobb mértékű uniós szolidaritás a menekültek fogadásában;

d) a letelepítésben részt vevő uniós országok számának emelése;

e) az Unióban folyó letelepítési erőfeszítések célzottabbá tételének folyamatos biztosítása, hogy ezen erőfeszítések a védelemre leginkább rászoruló személyekre vagy csoportokra (pl. a leginkább kiszolgáltatott személyekre, beleértve a gyerekeket is, illetve a meghatározott földrajzi területekről származó személyekre) irányuljanak;

f) a letelepítés uniós szintű stratégiai alkalmazásának erősítése;

g) az Unió nemzetközi szerepének általános megerősítése a letelepítés terén, különösen azáltal, hogy a letelepítést az EU külső politikáinak szerves és egységes részévé tesszük;

h) az együttműködés révén az Unióban alkalmazott letelepítési eljárások minőségének javítása;

i) az együttműködés révén a letelepítés gazdasági és pénzügyi költségeinek csökkentése;

j) az uniós tagállamok között a védelmi normák tekintetében fennálló különbségek csökkentése, valamint a letelepítési kritériumok közelítése révén a hatékonyság fokozása.

6. Szakpolitikai lehetőségek

A problémaelemzés alapján az uniós szintű letelepítési politikák három fő alkotórészből tevődnek össze, amelyek a következők: a gyakorlati együttműködés , a politikai és a pénzügyi vetület. Ezek adják a szakpolitikai lehetőségek kidolgozásának kiinduló pontját.

6.1. 1. szakpolitikai lehetőség: a jelenlegi állapot fenntartása

Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal keretet biztosít a gyakorlati együttműködési tevékenységek végrehajtásához, a letelepítéssel kapcsolatos tevékenységeket is beleértve. Az EMTH a gyakorlati együttműködési tevékenységek széles skáláját fejlesztheti ki a letelepítés terén. Ilyen tevékenységek például a bevált módszerek azonosítása, a képzések, a letelepítésben még nem aktív tagállamokra irányuló partnerkapcsolatok, valamint a letelepítésben jelenleg részt vevő országok közötti közös tevékenységek és műveletek szervezése.

A jelenlegi állapot fenntartása esetén a politikai és pénzügyi vetület továbbfejlesztése nem valósulna meg.

6.2. 2. szakpolitikai lehetőség: középszintű lehetőség (dinamikus folyamat)

Ezen opció értelmében szintén gyakorlati együttműködés kialakítására kerül sor az EMTH égisze alatt. Az 1. lehetőséghez képest ez a gyakorlati közreműködés abban tér el, hogy a gyakorlati együttműködési tevékenységek milyen módon kapcsolódnak a politikai és pénzügyi vetület továbbfejlesztéséhez. A gyakorlati együttműködést a másik két összetevő fejlesztése várhatóan ösztönzi és erősíti majd.

Ez a lehetőség további strukturált együttműködés kialakítását irányozza elő a politikai keretrendszer megteremtése révén, valamint ennek a pénzügyi vetületre támaszkodó megerősítését .

Olyan politikai keretrendszer megteremtését irányozza elő, amely politikai és stratégiai prioritásokat határozna meg a letelepítésre vonatkozóan. E politikai keretrendszerben valamennyi fontos érdekelt (tagállami szakértők, a Bizottság, az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, nem kormányzati szervek) szerepet kap. Az elvégzendő feladatok a következők:

1. Közös uniós éves prioritások meghatározása a letelepítés terén, földrajzi területre, nemzetiségre, valamint a letelepítésre szoruló menekültek meghatározott kategóriáira vonatkozóan. Ez lehetővé teszi majd, hogy az újonnan jelentkező szükségletekre hatékonyan és rugalmasan reagáljunk.

2. A tagállamok az EMA III 13. cikke alapján további pénzügyi támogatásban részesülnek, ha a közös uniós éves prioritásoknak megfelelően vállalnak szerepet a letelepítésben. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy a tagállamok más kategóriákba tartozó menekülteket is letelepíthetnek.

3. Integrált megközelítés biztosítása a letelepítés, a külső menekültügyi politikák és általában az EU külső politikái viszonylatában.

4. A politikai keretrendszerben a letelepítés általánosabb szintű megvitatására is sor kerül. A politikai keretrendszer kialakításával megfelelőbb iránymutatás biztosítható az EMTH által megvalósítandó gyakorlati együttműködési tevékenységek számára.

Az évente egyeztetett uniós prioritásoknak megfelelő menekültek letelepítéséhez a tagállamok további pénzügyi támogatásban részesülnek. Ehhez az EMA módosítása szükséges. Az EMA III alapján nyújtott finanszírozás – más menekültügyi tevékenységek finanszírozására hatást gyakorló – strukturális újraelosztására nem kerül sor.

A 2. lehetőségen belül két kiegészítő lehetőséget határoztunk meg . A kiegészítő lehetőségek közötti különbség csupán abban áll, hogy a politikai keretrendszerhez milyen mechanizmust irányoznak elő. A 2A. kiegészítő lehetőség alapján a komitológia szabályainak megfelelően új letelepítési bizottság jönne létre. A 2B. kiegészítő lehetőség a meglévő struktúrák felhasználásáról rendelkezik.

6.3. 3. szakpolitikai lehetőség: maximális lehetőség

E lehetőség értelmében teljes mértékben kifejlesztett uniós szintű letelepedési program kialakítására kerülne sor. A letelepítés megvalósítása együttesen történne, a prioritások megállapítását és a végrehajtást tekintve egyaránt. A teljes mértékben kifejlesztett közös uniós letelepítési rendszer a következő elemeket tartalmazhatná:

(1) Minden tagállam részt venne a programban, meghatározott számú letelepítési helyet biztosítva. Az Unión belüli összes letelepítési hely összesített számát uniós szinten határoznák meg és töltenék be. Uniós szintű döntések születnének a letelepítési prioritásokról. A letelepítés szintén uniós szinten épülne be a külső menekültügyi politikákba és általában az EU külső politikáiba.

(2) A közös letelepítési programon kívül a tagállamok nem végeznének letelepítést. Teljes mértékben harmonizálnák a letelepítési kritériumokat és a letelepített menekültek számára érkezésük után biztosított státuszt.

(3) A letelepítési kiválasztási eljárások teljes mértékben uniós szinten összpontosulnának. Az első menedék országából való távozást megelőző összes műveletet közösen hajtanák végre. Az EMTH nagy valószínűséggel vezető szerepet töltene be a szervezésben. Ehhez fokozni kellene az EMTH kapacitásait a letelepítés tekintetében.

(4) A pénzügyi vonatkozásokat teljes mértékben felül kellene vizsgálni.

7. A lehetőségek értékelése

A különböző hatások értékelését az 5. oldalon található táblázat tartalmazza.

1. A kiindulási helyzet alakulóban van, különösen az EMTH 2010-re várható létrejötte miatt. Az EMTH várható hatásainak számszerűsítése érdekében megkülönböztettük egymástól a statikus kiindulási helyzetet (a 2009 tavaszán fennálló állapotot) és a kialakuló kiindulási helyzetet (az EMTH létrejötte után várható állapot, amennyiben nem kerül sor további uniós fellépésre).

2. Mivel a 2A. és a 2B. kiegészítő lehetőség várható eredménye valószínűleg azonos, a célok megvalósításának hatékonyságára és a hatásokra irányuló értékelést a 2A és a 2B kiegészítő lehetőségre vonatkozóan együttesen készítettük el. A 2A. és a 2B. kiegészítő lehetőség közötti különbség a politikai megvalósíthatóság és az arányosság értékelésében jelentkezik.

8. A lehetőségek összehasonlítása

Az 1., 2. és 3. lehetőség számszerűsített hatása

· A lehetőségek hatékonyságát a fő cél (harmadik országokkal való nagyobb mértékű uniós szolidaritás a menekültek fogadásában) megvalósításának szempontjából a következőképpen értékeljük: 1. lehetőség – 5 %-os növekedés, 2. lehetőség – 15 %-os növekedés, 3. lehetőség – 10 %-os növekedés.

· A lehetőségek első hatását (a letelepítéssel kapcsolatos közvetlen pénzügyi költségek) a következőképpen értékeljük: 1. lehetőség – 3 825 000 EUR növekedés, 2. lehetőség – 11 475 000 EUR növekedés, 3. lehetőség – 7 650 000 EUR növekedés.

· A lehetőségek második hatását (közvetlen pénzügyi költségek/méretgazdaságosságból adódó hatás) a következőképpen értékeljük: 1. lehetőség – 803 350 EUR csökkenés, 2. lehetőség – 1 759 000 EUR csökkenés, 3. lehetőség – 2 524 500 EUR csökkenés.

Átfogó értékelés :

1. A 2. és a 3. lehetőség jobbnak bizonyul, mint az 1. lehetőség. A 3. lehetőséggel szemben két fő kifogás jelentkezik: gyengébb eredményt ér el a fő megvalósításának szempontjából és a politikai megvalósíthatóság/arányosság tekintetében.

2. A tagállamok többsége olyan megközelítést részesít előnyben, amely a fokozatosságon alapul, és amely a szorosabb együttműködésre és az új tagállamok letelepítéssel való megismertetésére helyezi a hangsúlyt, nem pedig a letelepítési kritériumok harmonizálására. A tagállamok különösen határozott álláspontot képviselnek a programban való önkéntes részvétel tekintetében. Még ha elegendő támogatást is kapna a teljes mértékben kifejlesztett közös uniós letelepítési program létrehozása, akkor sem biztos, hogy a jelenlegi helyzetben egyes tagállamok eléggé felkészültek lennének ahhoz, hogy letelepítést végezzenek. Kétséges, hogy a jelen stádiumban a kitűzött célok eléréséhez teljes mértékben kifejlesztett közös uniós letelepítési programot kell-e és arányos-e létrehozni.

· Az 1. és a 2. lehetőség összehasonlítása egyértelműen a 2. lehetőség előnyben részesítését igazolja.

· A politikai megvalósíthatóság és az arányosság miatt a 2B. kiegészítő lehetőség előnyösebb. A tagállamok többsége egyértelműen azt részesíti előnyben, hogy a már meglévő konzultációs és döntéshozatali mechanizmusokra alapozzunk. A jelenlegi politikai helyzetben a letelepítéshez való viszony pozitív, ugyanakkor bármiféle új formális struktúra létrehozásával kapcsolatban vonakodás tapasztalható, az ebből adódó esetleges bürokratikus teher, valamint a prioritások önálló meghatározására vonatkozó tagállami szabadság csorbításával kapcsolatos félelmek miatt. Az arányosság szempontjából a meglévő struktúrák használata előnyösebb, ha ez a célok megvalósítását nézve hatékony, és várhatóan ugyanazokat a hatásokat eredményezi.

· Az előnyben részesített lehetőség tehát a 2B. kiegészítő lehetőség.

9. Nyomon követés és értékelés

A Bizottság a közös uniós letelepítési rendszer bevezetése után három évvel értékelést végez. Az értékelés kitér a politikai együttműködés, a pénzügyi vetület és a gyakorlati együttműködés tekintetében elért előrehaladásra.

Nyolc számszerűsíthető mutatót határoztunk meg, amelyek a lehetőség és a célkitűzés különböző vetületeire vonatkoznak (politikai, pénzügyi és gyakorlati együttműködés).

A lehetőségek hatásainak összehasonlítása||

|1. lehetőség|2. lehetőség|3. lehetőség|

Célkitűzések |jelenleg|progresszív|dinamikus|maximális|

1.|harmadik országokkal való nagyobb mértékű uniós szolidaritás a menekültek fogadásában |0|alacsony/közepes |közepes/magas|közepes|

2.|a letelepítésben részt vevő uniós tagállamok számának növelése |0|alacsony/közepes|közepes/magas|magas|

3.|a letelepítési erőfeszítések egyre célzottabbá tétele a leginkább rászorulókra összpontosítva (gyermekek, meghatározott régiókból származó menekültek)|0|alacsony/közepes|magas|magas|

4.|a letelepítés stratégiai szempontokat jobban figyelembe vevő uniós szintű alkalmazása|0|alacsony|közepes|közepes|

5.|az EU letelepítésben játszott nemzetközi szerepének megerősítése azáltal, hogy a letelepítés az EU külső politikáinak szerves és összefüggő részévé válik |0|alacsony|közepes|közepes|

6.|az Unióban fennálló letelepítési eljárások minőségének javítása az együttműködés révén |0|alacsony/közepes|közepes/magas|magas|

7.|a EU-ban való letelepítés egy főre jutó gazdasági és pénzügyi költségeinek csökkentése az együttműködés révén|0|alacsony/közepes|közepes/magas|magas|

8.|a tagállamok között a védelmi normák tekintetében fennálló különbségek csökkentése és a hatékonyság növelése a letelepítési kritériumok közelítése révén|0|alacsony|közepes|magas|

Hatások|

 1.|A letelepítéssel kapcsolatos közvetlen pénzügyi költségek (kiválasztás, befogadás, integráció)|0|kis mértékű növekedés|közepes/nagy mértékű növekedés|közepes |

 2.|A letelepítéssel kapcsolatos, egy főre jutó közvetlen pénzügyi költségek (kiválasztás, befogadás, integráció)|0|kis mértékű csökkenés|közepes mértékű csökkenés|jelentős csökkenés|

 3.|A letelepített menekültek integrációjával kapcsolatos gazdasági és szociális költségek, tág értelemben (összköltség) |0|kis mértékű növekedés|közepes/magas|közepes|

 4.|A letelepített menekültek integrációjával kapcsolatos gazdasági és szociális költségek, tág értelemben (egy főre jutó költség)|0|alacsony|alacsony|alacsony|

5.|A letelepítés hatása harmadik országok, meghatározott kategóriák és az EU külső kapcsolatai vonatkozásában|0|alacsony|közepes|közepes|

6.|Az egyenlőség fokozása a menekülteknek biztosított védelem szempontjából|0|alacsony|közepes|magas|

 7.|Az alapvető jogokra gyakorolt hatás|0|alacsony|közepes/magas|közepes|

Politikai megvalósíthatóság és arányosság|2 A|2 B||

 1.|A lehetőség támogatottsága a főbb érdekelt felek körében|0|közepes|alacsony/közepes|közepes/magas|alacsony|

2.|Arányosság |0|bizonyos fokban érinti |bizonyos fokban érinti |kis mértékben érinti|nagy mértékben érinti|

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE|

Bruxelles, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 definitivo

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE che accompagna la COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

sull'istituzione di un programma comune di reinsediamento UE e la proposta di DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la decisione n. 573/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 maggio 2007, che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-2013, nell'ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" e che abroga la decisione 2004/904/CE del Consiglio Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2009) 447 definitivo } {COM(2009) 456 definitivo } {SEC(2009) 1127}

1. Informazioni generali

Il reinsediamento è il trasferimento dei rifugiati che secondo l'UNHCR necessitano di protezione internazionale dal primo paese di asilo (generalmente un paese in via di sviluppo) verso un altro paese nel quale ricevono protezione permanente. Il reinsediamento rappresenta una soluzione per i rifugiati che non possono tornare nel loro paese d'origine né essere integrati in loco nel paese di primo asilo.

Il reinsediamento è il trasferimento di rifugiati dal territorio esterno all'UE verso un suo Stato membro.

I rifugiati nel mondo sono circa 10 milioni, di cui più o meno il 5% necessita di essere reinsediato; in pratica però i rifugiati reinsediati sono solo una piccola parte. Esiste pertanto una discrepanza strutturale tra le esigenze esistenti e la risposta umanitaria.

Dei rifugiati reinsediati ogni anno, solo una parte esigua è trasferita verso l'UE. Dei 65 596 rifugiati partiti per il reinsediamento nel 2008, 4 378 sono stati reinsediati nell'UE. Questo dato è in netto contrasto con il numero dei rifugiati reinsediati negli Stati uniti e in altri paesi di reinsediamento tradizionali del mondo industrializzato.

2. Reinsediamento nell'UE: situazione attuale (quadro di riferimento)

Attualmente gli Stati membri dell'UE che partecipano ogni anno al reinsediamento sono dieci. La Svezia, la Danimarca, la Finlandia, i Paesi Bassi, il Regno Unito e l'Irlanda dispongono di un programma di reinsediamento già da alcuni anni. Dal 2007 il Portogallo, la Francia, la Romania e la Repubblica ceca hanno deciso di introdurre programmi nazionali di reinsediamento. Questo andamento positivo è riconducibile a diversi fattori: in primo luogo, dal 2007 il Fondo europeo per i rifugiati (FER III) contribuisce notevolmente a finanziare il reinsediamento; inoltre, negli ultimi anni molti progetti e attività gemellate nel settore del reinsediamento sono stati elaborati dagli interessati nei diversi Stati membri. Un terzo elemento positivo è costituito dal forte interesse politico a livello UE, incentrato in particolare sulla necessità di reinsediare nell'UE rifugiati iracheni provenienti dalla Siria e dalla Giordania. Nel 2008 il Consiglio GAI ha adottato conclusioni sul reinsediamento di rifugiati dall'Iraq, in cui si è sottolineato che esso contribuisce al mantenimento della situazione di protezione in Siria e Giordania. In seguito alle conclusioni del Consiglio, quattro Stati membri che fino a poco tempo fa non partecipavano al reinsediamento si sono impegnati a reinsediare rifugiati dall'Iraq (DE, IT, BE, LU).

L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (UESA), che dovrebbe diventare operativo nel 2010, coadiuverà gli Stati membri e gli altri interessati a livello di cooperazione pratica, compreso il reinsediamento.

3. Definizione del problema

L'attuale situazione in generale è positiva e sta evolvendo progressivamente, in particolare in vista della creazione dell'UESA. Sussistono tuttavia numerose lacune e ostacoli strutturali consistenti.

Il problema principale è costituito dall'attuale basso livello di solidarietà da parte dell'UE nei confronti dei paesi terzi nell'accogliere i rifugiati. Il loro numero è troppo limitato se si considera l'entità delle esigenze di reinsediamento a livello mondiale. Un secondo problema è rappresentato dal fatto che sono troppo pochi gli Stati membri che partecipano al reinsediamento. Ad oggi solo 10 di essi (Svezia, Finlandia, Danimarca, Regno Unito, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Francia, Romania e Repubblica ceca) reinsediano rifugiati su base annua. Il ruolo internazionale dell'UE nel settore del reinsediamento non è sufficiente e ciò si ripercuote negativamente sulle ambizioni dell'UE, che vorrebbe svolgere un ruolo cruciale nelle questioni umanitarie globali, e sulla sua influenza nei forum internazionali.

Vi è uno scarso coordinamento tra gli Stati membri che effettuano il reinsediamento per quanto riguarda le priorità in questo settore, quali ad esempio le cittadinanze e i gruppi specifici reinsediati. Tali priorità sono normalmente fissate dagli Stati membri a livello nazionale, in stretto contatto bilaterale con l'UNHCR, senza previa discussione e adozione di decisioni a livello UE. Ciò comporta inoltre l'assenza di impiego strategico del reinsediamento quale strumento di politica esterna dell'UE. Il reinsediamento non ha soltanto fini umanitari nei confronti di coloro che vengono effettivamente reinsediati, ma solleva il paese terzo in questione dall'onere di ospitare un gran numero di rifugiati. Il reinsediamento assume così un ruolo importante più in generale quale componente delle politiche esterne di asilo dell'UE e della sua politica esterna tout court . L'impatto del reinsediamento in termini strategici sarebbe più ampio se si definissero a livello UE le priorità relative alle cittadinanze e alle categorie specifiche delle persone da reinsediare. L'attuale quadro finanziario comporta dei limiti. Il FER III prevede un'assistenza finanziaria supplementare agli Stati membri che reinsediano categorie specifiche di rifugiati, ma questi criteri sono considerati eccessivamente rigidi.

Il terzo ordine di problemi afferenti alla situazione attuale riguarda la mancanza di cooperazione pratica strutturata tra gli Stati membri nel settore del reinsediamento. Ad oggi, lo scambio d'informazioni e il coordinamento delle attività relative al reinsediamento sono carenti, il che influisce negativamente sulla qualità dello stesso. Altra conseguenza è la mancanza di economie di scala. Il reinsediamento comporta notevoli attività logistiche preparatorie, ad esempio missioni di selezione e orientamento, controlli medici e di sicurezza, accordi per viaggi e visti, e programmi di accoglienza e integrazione. Alcune di queste attività potrebbero eventualmente essere effettuate dagli Stati membri congiuntamente o in stretta collaborazione.

4. Sussidiarietà

– Il coinvolgimento della Comunità nel settore dell'asilo si basa sull'esigenza di solidarietà tra gli Stati membri di fronte a una sfida che, in un'UE senza frontiere interne, non può essere affrontata in maniera efficace dai singoli paesi.

– Alcune recenti valutazioni d'impatto hanno già esaminato la necessità di un intervento nell'ambito del regime comune europeo in materia di asilo.

– Il Consiglio europeo e il Parlamento europeo hanno ripetutamente sollecitato lo sviluppo di tale regime comune e della sua dimensione esterna.

5. Obiettivi

Obiettivi politici generali :

(a) promuovere la protezione internazionale dei rifugiati tramite il reinsediamento;

(b) aumentare l'impatto e gli sforzi umanitari dell'UE per mezzo di una maggiore partecipazione comune al reinsediamento;

Obiettivi specifici :

(c) garantire una maggiore solidarietà dell'UE nei confronti dei paesi terzi nell'accogliere i rifugiati;

(d) assicurare che più Stati membri partecipino al reinsediamento;

(e) garantire che gli sforzi di reinsediamento nell'UE vengano meglio indirizzati, e che si rivolgano in maniera permanente alle persone o ai gruppi di persone (in particolare le persone vulnerabili, compresi i minori, o le persone provenienti da determinate aree geografiche) le cui esigenze di protezione sono più pressanti;

(f) migliorare l'uso strategico del reinsediamento a livello UE;

(g) corroborare il ruolo internazionale dell'UE in generale e, per quanto riguarda il reinsediamento in particolare, sviluppandolo affinché diventi una componente integrante e coerente delle politiche esterne dell'UE;

(h) migliorare, mediante la cooperazione, la qualità delle procedure di reinsediamento nell'UE;

(i) ridurre, mediante la cooperazione, gli oneri economici e finanziari del reinsediamento nell'UE;

(j) attenuare le differenze tra gli Stati membri quanto ai livelli di protezione e aumentare l'efficienza agendo sulla convergenza dei criteri di reinsediamento.

6. Opzioni strategiche

Sulla base dell'analisi del problema sono state individuate tre componenti principali delle politiche di reinsediamento a livello UE: la cooperazione pratica , politica e finanziaria, che costituiscono il punto di partenza per elaborare le opzioni politiche.

6.1. Prima opzione: mantenimento dello status quo

L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo fornirà un quadro per la realizzazione di attività di cooperazione pratica nel settore dell'asilo, comprese le attività relative al reinsediamento. La gamma di attività di cooperazione pratica che l'UESA potrebbe sviluppare nell'ambito del reinsediamento è ampia e comprende l'individuazione di migliori pratiche, formazioni, accordi di gemellaggio rivolti agli Stati membri che non partecipano ancora al reinsediamento e l'organizzazione di attività e operazioni comuni a livello degli attuali paesi di reinsediamento.

Mantenendo invariato lo status quo non si svilupperanno ulteriormente le componenti politica e finanziaria .

6.2. Seconda opzione: opzione a incisività media (processo dinamico)

Anche questa opzione prevede che la cooperazione pratica sia sviluppata dall'UESA. La differenza tra la cooperazione pratica secondo questa opzione e la precedente riguarda in primo luogo il nesso tra attività di cooperazione pratica e lo sviluppo ulteriore della componente finanziaria e politica. Si presume che la componente della cooperazione pratica sarà stimolata e rafforzata grazie allo sviluppo delle altre due componenti.

La presente opzione prevede di sviluppare la successiva cooperazione politica strutturata mediante l' istituzione di un quadro politico e di sostenerla ricorrendo alla componente finanziaria .

Si prevede la creazione di un quadro politico che fissi le priorità politiche e strategiche nel settore del reinsediamento. Tutte le parti interessate pertinenti (esperti degli Stati membri, Commissione, UNHCR, ONG) saranno chiamate a parteciparvi. Le attività saranno le seguenti:

1. fissare priorità annuali comuni UE per il reinsediamento, tenendo conto della cittadinanza e delle categorie specifiche di rifugiati da reinsediare. Ciò consentirà di rispondere in maniera efficace e flessibile alle nuove esigenze che emergeranno.

2. Gli Stati membri riceverebbero assistenza finanziaria supplementare ai sensi dell'articolo 13 del FER III qualora procedessero al reinsediamento conformemente a tali priorità annuali comuni. Occorrerebbe comunque sottolineare che gli Stati membri rimarranno liberi di effettuare il reinsediamento di altre categorie di rifugiati.

3. Garantire un approccio integrato tra il reinsediamento, le politiche esterne di asilo e le politiche esterne dell'UE nel loro complesso.

4. Nel contesto di questo quadro politico il reinsediamento sarà discusso anche a livello più generale. La creazione di un quadro politico consentirà all'UESA di indirizzare meglio le attività di cooperazione pratica.

Agli Stati membri sarà fornita assistenza finanziaria supplementare per il reinsediamento di rifugiati che rientrano nelle priorità UE concordate ogni anno, ciò che rende necessario modificare il FER. Non è prevista alcuna ripartizione strutturale di fondi ai sensi del FER, che avrebbe conseguenze sul finanziamento di altre attività nel settore dell'asilo.

La seconda opzione si articola in due sub-opzioni. La differenza tra queste sub-opzioni riguarda solo il meccanismo previsto per il quadro politico. La sub-opzione 2A prevede l'istituzione di un nuovo comitato sul reinsediamento secondo le regole della comitatologia; la sub-opzione 2B prevede l'impiego delle strutture esistenti.

6.3. Terza opzione: opzione a incisività massima

Questa opzione prevede l'istituzione di un programma di reinsediamento perfettamente sviluppato in tutta l'UE. Il reinsediamento sarebbe effettuato congiuntamente per quanto attiene alla fissazione delle priorità ma anche in termini di attuazione. Un programma comune di reinsediamento UE completo potrebbe essere costituito dagli elementi seguenti:

(1) Tutti gli Stati membri parteciperebbero al regime rendendo disponibile un determinato numero di posti. Il numero totale di posti di reinsediamento disponibili all'interno dell'UE sarebbe fissato e raggiunto a livello UE. A questo livello si adotterebbero decisioni sulle priorità ai fini del reinsediamento e si garantirebbe inoltre che il reinsediamento sia integrato nelle politiche esterne di asilo e nelle politiche esterne dell'UE nel loro complesso.

(2) Gli Stati membri effettuerebbero il reinsediamento esclusivamente nel contesto di detto programma comune. Si procederebbe inoltre alla piena armonizzazione dei criteri di reinsediamento e dello status da attribuire ai rifugiati reinsediati in seguito al loro arrivo.

(3) Il processo di selezione per il reinsediamento sarebbe totalmente centralizzato a livello UE. Tutte le operazioni di preparazione alla partenza sarebbero effettuate congiuntamente. Quanto all'organizzazione, l'UESA avrebbe molto probabilmente un ruolo direttivo, che richiederebbe un incremento delle sue capacità nel settore del reinsediamento.

(4) Occorrerebbe rivedere in toto la componente finanziaria.

7. Valutazione delle opzioni

Per la valutazione dei diversi impatti si rimanda alla tabella di pag. 5.

1. La linea di base si sta muovendo, in particolare a causa dell'istituzione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (UESA) attesa per il 2010. Al fine di quantificare gli impatti previsti della creazione dell'UESA, è stata effettuata una distinzione tra la linea di base statica (situazione nella primavera del 2009) e la linea di base dinamica (situazione prevista dopo la creazione dell'UESA in assenza di ulteriori interventi dell'UE).

2. Poiché si ritiene che le opzioni 2A e 2B producano gli stessi esiti, la valutazione dell'efficacia nel raggiungimento degli obiettivi e la valutazione delle conseguenze sono effettuate congiuntamente per entrambe le opzioni. Tuttavia, ciò che distingue la sub-opzione 2A dalla 2B è la valutazione della realizzabilità politica e della proporzionalità.

8. Le opzioni a confronto

Impatto quantificato delle opzioni 1, 2 e 3

· L'efficacia delle opzioni nel raggiungere l'obiettivo principale (assicurare una maggiore solidarietà dell'UE nei confronti dei paesi terzi nell'accogliere i rifugiati) è valutata come segue: opzione 1: aumento del 5% – opzione 2: aumento del 15% – opzione 3: aumento del 10%;

· il primo impatto (oneri finanziari diretti collegati al reinsediamento) delle opzioni è valutato come segue: opzione 1: aumento di EUR 3 825 000 – opzione 2: aumento di EUR 11 475 000 – opzione 3: aumento di EUR 7 650 000.

· il secondo impatto (oneri finanziari diretti/effetto delle economie di scala) delle opzioni è valutato come segue: opzione 1: diminuzione di EUR 803 350 – opzione 2: diminuzione di EUR 1 759 000 – opzione 3: diminuzione di EUR 2 524 500.

Valutazione generale :

1. Le opzioni 2 e 3 danno risultati migliori rispetto all'opzione 1. L'opzione 3 incontra due obiezioni principali: minore efficacia nel raggiungere l'obiettivo fondamentale e minore realizzabilità politica e proporzionalità.

2. La maggioranza degli Stati membri è favorevole a un approccio progressivo e incentrato su una più stretta collaborazione che avvicini i nuovi Stati membri al reinsediamento, e non tanto sull'armonizzazione dei relativi criteri. Le posizioni degli Stati membri sono inamovibili in particolare per quanto attiene alla natura volontaria della partecipazione al regime. Anche in presenza di un sostegno sufficiente all'istituzione di un programma comune di reinsediamento UE completo, si dubita che tutti gli Stati membri siano sufficientemente preparati ad attuare il reinsediamento nella situazione attuale. È dubbio se al momento presente l'istituzione di un programma comune di reinsediamento UE completo sia necessario e proporzionato per raggiungere gli obiettivi prefissati.

· Dal confronto tra le opzioni 1 e 2, quest'ultima risulta chiaramente preferibile.

· La sub-opzione 2B è preferita per motivi di realizzabilità politica e di proporzionalità. La maggioranza degli Stati membri mostra una spiccata preferenza per lo sviluppo dei meccanismi di consultazione e decisione esistenti. La situazione politica attuale è positiva rispetto al reinsediamento ma è sfavorevole alla creazione di nuove strutture formali, a causa dell'onere burocratico che quest'operazione potrebbe comportare e il timore che la libertà degli Stati membri nel decidere essi stessi in merito alle priorità possa essere limitata. Nell'ottica della proporzionalità si ritiene preferibile l'impiego delle strutture esistenti, se altrettanto efficace nel raggiungere gli obiettivi e se si ritiene che produca lo stesso impatto.

· La sub-opzione 2B viene pertanto preferita.

9. Monitoraggio e valutazione

Entro tre anni dall'introduzione del programma comune di reinsediamento UE la Commissione effettuerà una valutazione che descriverà i progressi compiuti quanto alla cooperazione politica, alla componente finanziaria e alla cooperazione pratica.

Sono stati individuati otto indicatori quantificabili inerenti ai diversi aspetti dell'opzione e agli obiettivi (cooperazione politica, finanziaria e pratica).

Gli impatti delle opzioni a confronto||

|Opzione 1|Opzione 2|Opzione 3|

Obiettivi |attuale|progressivo|dinamico|massimo|

1|garantire una maggiore solidarietà dell'UE nei confronti dei paesi terzi nell'accogliere i rifugiati |0|Medio basso |Medio alto|Medio|

2|assicurare che più Stati membri partecipino al reinsediamento |0|Medio basso|Medio alto|Alto|

3|garantire che gli sforzi di reinsediamento siano meglio indirizzati, e che si rivolgano in maniera permanente a chi ha esigenze più pressanti (ad esempio minori, rifugiati provenienti da determinate regioni)|0|Medio basso|Alto|Alto|

4|migliorare l'uso strategico del reinsediamento a livello UE|0|Basso|Medio|Medio|

5|corroborare il ruolo internazionale dell'UE nel settore del reinsediamento, sviluppandolo affinché diventi una componente integrante e coerente delle politiche esterne dell'UE |0|Basso|Medio|Medio|

6|migliorare, mediante la cooperazione, la qualità delle procedure di reinsediamento nell'UE |0|Medio basso|Medio alto|Alto|

7|ridurre, mediante la cooperazione, gli oneri economici e finanziari pro capite del reinsediamento nell'UE|0|Medio basso|Medio alto|Alto|

8|attenuare le differenze tra gli Stati membri quanto ai livelli di protezione e aumentare l'efficienza agendo sulla convergenza dei criteri di reinsediamento|0|Basso|Medio|Alto|

Impatto|

 1|Oneri finanziari diretti collegati al reinsediamento (selezione, accoglienza, integrazione)|0|Aumento lieve|Aumento medio alto|Medio |

 2|Oneri finanziari diretti pro capite collegati al reinsediamento (selezione, accoglienza, integrazione)|0|Diminuzione lieve|Diminuzione media|Diminuzione significativa|

 3|Oneri sociali ed economici relativi all'integrazione dei rifugiati reinsediati, in senso lato (spesa complessiva) |0|Aumento lieve|Medio alto|Medio|

 4|Oneri sociali ed economici relativi all'integrazione dei rifugiati reinsediati, in senso lato (spesa complessiva pro capite)|0|Basso|Basso|Basso|

5|Impatto del reinsediamento su paesi terzi, categorie specifiche e relazioni esterne dell'UE|0|Basso|Medio|Medio|

6|Maggiore uguaglianza nel fornire protezione ai rifugiati|0|Basso|Medio|Alto|

 7|Impatto sui diritti fondamentali|0|Basso|Medio alto|Medio|

Realizzabilità politica e proporzionalità|2 A|2 B||

 1|Sostegno di questa opzione da parte degli interessati|0|Medio|Medio basso|Medio alto|Basso|

2|Proporzionalità |0|Alcuni timori|Alcuni timori|Scarsi timori|Numerosi timori|

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijk hervestigingsprogramma van de EU en het voorstel voor een BESCHIKKING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Beschikking nr. 573/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemeen programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen" en tot intrekking van Beschikking 2004/904/EG van de Raad Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2009) 447 definitief } {COM(2009) 456 definitief } {SEC(2009) 1127}

1. Achtergrondinformatie

Hervestiging is het overbrengen van vluchtelingen van wie door het UNHCR erkend is dat ze internationale bescherming behoeven, van het land van eerste opvang (meestal in de derde wereld) naar een ander land, waar zij blijvend bescherming krijgen. Hervestiging biedt een oplossing voor vluchtelingen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren en die niet lokaal geïntegreerd kunnen worden in het land van eerste opvang.

Bij hervestiging worden vluchtelingen overgebracht van buiten het EU grondgebied naar een EU-lidstaat.

Het aantal vluchtelingen bedraagt wereldwijd circa 10 miljoen. Ongeveer 5% van hen heeft behoefte aan hervestiging. Slechts een klein deel van deze vluchtelingen wordt daadwerkelijk hervestigd. Er gaapt dan ook een structurele kloof tussen de behoeften en de humanitaire respons.

Slechts een klein percentage van de vluchtelingen die elk jaar worden hervestigd, wordt hervestigd in de EU. Van de 65 596 vluchtelingen die in 2008 werden hervestigd, gingen er 4 378 naar de EU. Dit staat in schril contrast met de aantallen hervestigde vluchtelingen die werden opgenomen door de VS en andere traditionele hervestigingslanden in de geïndustrialiseerde wereld.

2. Hervestiging in de EU: huidige toestand (uitgangssituatie)

Er zijn op dit ogenblik tien EU-lidstaten die jaarlijks aan hervestiging doen. Zweden, Denemarken, Finland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben reeds meerdere jaren een hervestigingsprogramma lopen. Sinds 2007 hebben Portugal, Frankrijk, Roemenië en Tsjechië besloten nationale hervestigingsprogramma's op te zetten. Deze gunstige ontwikkeling is te danken aan diverse factoren. Om te beginnen wordt er sinds 2007 door het Europees Vluchtelingenfonds (EVF III) forse financiële steun verleend voor hervestiging. In de tweede plaats werden in de loop van de laatste jaren vele project- en samenwerkingsactiviteiten opgezet met belanghebbenden uit verschillende lidstaten. Een derde gunstige ontwikkeling is de grote politieke belangstelling op EU-niveau. Deze belangstelling was hoofdzakelijk gericht op de noodzaak om Iraakse vluchtelingen uit Syrië en Jordanië te hervestigen in de EU. In 2008 heeft de Raad JBZ conclusies aangenomen betreffende de hervestiging van vluchtelingen uit Irak, waarin duidelijk werd gemaakt dat hervestiging bijdraagt tot de instandhouding van de beschermingssituatie in Syrië en Jordanië. Op basis van de conclusies van de Raad hebben vier lidstaten die zich tot voor kort niet bezighielden met hervestiging, zich ertoe verbonden vluchtelingen uit Irak te hervestigen (Duitsland, Italië, België en Luxemburg).

Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), dat naar verwachting in 2010 operationeel zal worden, zal de lidstaten en andere belanghebbenden ondersteunen op het gebied van praktische samenwerking, onder andere met betrekking tot hervestiging.

3. Probleemomschrijving

De huidige toestand is in het algemeen gunstig en is in geleidelijke ontwikkeling, met name gelet op de verwachte oprichting van het EASO. Er zijn evenwel een aantal belangrijke tekortkomingen en structurele beperkingen.

Het belangrijkste probleem is het huidige lage niveau van solidariteit van de EU met derde landen in verband met de opvang van vluchtelingen. Het aantal opgevangen vluchtelingen is te klein, gelet op de omvang van de wereldwijde behoefte aan hervestiging. Een tweede probleem is dat te weinig lidstaten deelnemen aan hervestiging. Momenteel doen slechts 10 lidstaten (Zweden, Finland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Portugal, Frankrijk, Roemenië en Tsjechië) jaarlijks aan hervestiging van vluchtelingen. De EU neemt op het gebied van hervestiging onvoldoende een internationale rol op. Dit heeft een negatieve invloed op de ambitie van de EU om op mondiaal niveau een prominente rol te spelen in humanitaire aangelegenheden en op de invloed die de EU in internationale fora kan doen gelden.

Er is tussen de EU-lidstaten die aan hervestiging doen weinig coördinatie met betrekking tot de hervestigingsprioriteiten, d.w.z. de nationaliteiten en specifieke groepen die worden hervestigd. Die prioriteiten worden thans door de lidstaten op nationaal niveau vastgesteld, in nauw bilateraal overleg met het UNHCR, zonder voorafgaande bespreking of besluitvoering op EU-niveau. Daardoor wordt er ook te weinig strategisch gebruik gemaakt van hervestiging als een instrument van het buitenlands beleid van de EU. Hervestiging dient niet alleen een humanitair doel ten aanzien van de personen die daadwerkelijk worden hervestigd, maar is tevens een middel om het betrokken derde land te bevrijden van de last die de opvang van een groot aantal vluchtelingen meebrengt. Hervestiging kan derhalve een belangrijke rol spelen als onderdeel van het externe asielbeleid van de EU en van het buitenlands beleid van de EU in het algemeen. Het effect van hervestiging in strategische termen zou groter zijn indien de prioriteiten met betrekking tot de te hervestigen nationaliteiten en specifieke categorieën grotendeels op EU-niveau zouden worden vastgesteld. Het huidige financiële kader houdt beperkingen in. Het EVF III voorziet in extra financiële steun voor lidstaten die specifieke categorieën vluchtelingen hervestigen. De criteria daarvoor worden als te star beschouwd.

Een derde reeks problemen in de huidige situatie heeft te maken met het gebrek aan gestructureerde praktische samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hervestiging. Er is momenteel te weinig uitwisseling van informatie en te weinig coördinatie met betrekking tot hervestigingsactiviteiten. Dit heeft een ongunstige invloed op de kwaliteit van de hervestiging. Een ander gevolg is dat onvoldoende schaalvoordelen worden behaald. Hervestiging vereist veel logistieke voorbereiding, zoals selectie- en oriëntatiereizen, medische en veiligheidsscreenings, reis- en visumafspraken, opvang- en integratieprogramma's. Sommige van deze activiteiten zouden eventueel gezamenlijk door, of in nauwe samenwerking tussen de lidstaten kunnen worden uitgevoerd.

4. Subsidiariteit

– De rol van de Gemeenschap op asielgebied vloeit voort uit de noodzaak van solidariteit tussen de lidstaten bij het aangaan van een uitdaging waar, in een EU zonder binnengrenzen, op zichzelf handelende lidstaten geen doeltreffend antwoord op hebben.

– De noodzaak om op te treden met betrekking tot het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) is reeds beoordeeld in recente effectbeoordelingsrapporten.

– De Europese Raad en het Europees Parlement hebben bij herhaling opgeroepen om het CEAS, met inbegrip van het externe aspect ervan, te ontwikkelen.

5. Doelstellingen

Algemene beleidsdoelstellingen :

a) de internationale bescherming van vluchtelingen ondersteunen via hervestiging;

b) de invloed en inspanningen van de EU op humanitair gebied opvoeren door een grotere gemeenschappelijke betrokkenheid bij hervestiging.

Specifieke doelstellingen :

c) zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang van vluchtelingen;

d) ervoor zorgen dat meer EU-lidstaten deelnemen aan hervestiging;

e) ervoor zorgen dat de hervestigingsinspanningen in de EU permanent beter gericht zijn op die personen of groepen van personen (bv. bijzonder kwetsbare personen, waaronder kinderen, of personen uit specifieke geografische gebieden) die het meest behoefte hebben aan bescherming;

f) het strategische gebruik van hervestiging op EU-niveau intensiveren;

g) de internationale rol van de EU in het algemeen versterken, voor wat betreft hervestiging specifiek door hervestiging te ontwikkelen als een integrerend en coherent onderdeel van het buitenlandse beleid van de EU;

h) door samenwerking de kwaliteit van de hervestigingsprocedures in de EU verbeteren;

i) door samenwerking de economische en financiële kostprijs van hervestiging in de EU verlagen;

j) de verschillen tussen de EU-lidstaten inzake beschermingsnormen verkleinen en de efficiëntie verhogen door het doen convergeren van de hervestigingscriteria.

6. Beleidsopties

Op basis van de probleemanalyse kunnen drie grote onderdelen van het hervestigingsbeleid op EU-niveau worden onderscheiden: de praktische samenwerking , een politiek en een financieel beleidsaspect. Deze vormen het uitgangspunt voor het uitwerken van de beleidsopties.

6.1. Eerste beleidsoptie: behoud van het status quo

Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken zal een kader bieden voor praktische samenwerking op asielgebied, ook met betrekking tot hervestiging. Er zijn potentieel heel wat vormen van praktische samenwerking die het EASO zou kunnen opzetten op het gebied van hervestiging, zoals het aanwijzen van beste praktijken, opleidingsinitiatieven, samenwerkingsafspraken met lidstaten die zich nog niet bezighouden met hervestiging, en het opzetten van gezamenlijke activiteiten en operaties met de huidige hervestigingslanden.

Indien het status quo wordt gehandhaafd, worden de politieke en financiële aspecten niet verder uitgewerkt.

6.2. Tweede beleidsoptie: tussenoptie (het dynamische proces)

Bij deze optie zal er eveneens praktische samenwerking worden opgezet door het EASO. Het onderscheid tussen praktische samenwerking in het kader van deze optie en optie 1 heeft vooral te maken met de band tussen deze praktische samenwerking en de verdere uitwerking van de politieke en financiële aspecten. Het aspect praktische samenwerking zal naar verwachting worden gestimuleerd en versterkt door de uitwerking van de beide andere beleidsaspecten.

Binnen het bestek van deze optie wordt ernaar gestreefd een structurele politieke samenwerking uit te bouwen door de totstandbrenging van een politiek kader en door dit via het financiële beleid te ondersteunen .

Naar verwachting zal een politiek kader worden gecreëerd, dat politieke en strategische prioriteiten met betrekking tot hervestiging vaststelt. Alle betrokken belanghebbenden (deskundigen van de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en de ngo's) zullen deel uitmaken van dit politieke kader. Dit zal de volgende taken hebben:

1. Vaststellen van de gemeenschappelijke EU-jaarprioriteiten inzake hervestiging, zowel op basis van nationaliteiten als van specifieke categorieën te hervestigen vluchtelingen. Dit zal het mogelijk maken op doeltreffende en soepele wijze in te spelen op nieuwe behoeften die zich aandienen.

2. De lidstaten zouden op grond van artikel 13 van EVF III extra financiële steun krijgen als zij in overeenstemming met deze EU-jaarprioriteiten hervestigen. Het blijft de lidstaten evenwel nadrukkelijk vrij staan om andere categorieën vluchtelingen te hervestigen.

3. Zorgen voor een geïntegreerde aanpak van hervestiging, het externe asielbeleid en het buitenlandse beleid van de EU als geheel.

4. Binnen dit politieke kader zal ook meer in het algemeen over hervestiging worden gediscussieerd. De totstandbrenging van een politiek kader zal leiden tot een sterkere sturing van de praktische samenwerking die door het EASO wordt opgezet.

Extra financiële steun wordt aan de lidstaten toegekend voor de hervestiging van vluchtelingen die onder de jaarlijks overeengekomen EU-prioriteiten ressorteren. Dit veronderstelt een wijziging van de EVF-beschikking. Er wordt niet voorzien in een structurele herschikking van de financiering op grond van EVF III, die een invloed zou hebben op de financiering van andere asielgerelateerde activiteiten.

Binnen de tweede optie worden twee subopties onderscheiden . Het onderscheid tussen deze twee subopties heeft uitsluitend betrekking op het mechanisme voor het creëren van het politieke kader. Suboptie 2A voorziet in de oprichting van een nieuw comité voor hervestiging, overeenkomstig de comitologievoorschriften. Bij suboptie 2B wordt gebruik gemaakt van bestaande structuren.

6.3. Derde beleidsoptie: maximale optie

In deze optie wordt er van uitgegaan dat er een volwaardige hervestigingsregeling voor de hele EU komt. Niet alleen het vaststellen van prioriteiten maar ook de uitvoering van de hervestiging zou gemeenschappelijk worden aangepakt. Een volwaardige gemeenschappelijke EU-hervestigingsregeling zou uit de volgende elementen kunnen bestaan.

(1) Alle lidstaten zouden aan de regeling deelnemen door een bepaald aantal opvangplaatsen ter beschikking te stellen. Het totaal aantal binnen de EU beschikbare hervestigingsplaatsen zou op EU-niveau worden vastgesteld en opgevuld. De prioriteiten voor hervestiging zouden op EU-niveau worden vastgesteld. Er zou ook op EU-niveau voor worden gezorgd dat hervestiging geïntegreerd wordt in het externe asielbeleid en het buitenlandse beleid van de EU als geheel.

(2) Buiten de gemeenschappelijke hervestigingsregeling zou door de lidstaten geen hervestiging worden uitgevoerd. Er zou ook een volledige harmonisatie plaatsvinden van de hervestigingscriteria en van de status die hervestigde vluchtelingen na hun aankomst zouden krijgen.

(3) Het selectieproces voor de hervestiging zou volledig op EU-niveau worden gecentraliseerd. Alle verrichtingen vóór het vertrek zouden gezamenlijk worden uitgevoerd. Het EASO zou waarschijnlijk een toonaangevende rol spelen op organisatorisch gebied. Dit zou een verhoging van de capaciteit van het EASO met betrekking tot hervestiging vereisen.

(4) Het financiële aspect zou volledig moeten worden herbekeken.

7. Beoordeling van de opties

Voor een beoordeling van de verschillende effecten, zie de tabel op bladzijde 5.

1. De uitgangssituatie is in ontwikkeling, met name wegens de verwachte oprichting van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) in 2010. Om de verwachte effecten van de oprichting van het EASO te kwantificeren, hebben wij een onderscheid gemaakt tussen de statische uitgangssituatie (toestand voorjaar 2009) en de uitgangssituatie in ontwikkeling (verwachte toestand na de oprichting van het EASO, zonder extra maatregelen van de EU).

2. Aangezien het resultaat van subopties 2A en 2B naar verwachting hetzelfde zal zijn, is de beoordeling van zowel de doeltreffendheid voor het bereiken van de doelstellingen als de gevolgen gezamenlijk verricht voor de subopties 2A en 2B. Wat suboptie 2A onderscheidt van suboptie 2B is de beoordeling van de politieke haalbaarheid en de evenredigheid.

8. Vergelijking van de opties

Gekwantificeerde effecten van de opties 1, 2 en 3

· De doeltreffendheid van de opties voor het bereiken van het hoofddoel (zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang van vluchtelingen) wordt als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 5%, optie 2 – toename met 15%, optie 3 – toename met 10%;

· Het primaire effect (rechtstreekse financiële kosten in verband met hervestiging) van de opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 3 825 000 euro, optie 2 – toename met 11 475 000 euro, optie 3 – toename met 7 650 000 euro;

· Het secundaire effect (rechtstreekse financiële kosten / invloed van schaalvoordelen) van de opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – afname met 803 350 euro, optie 2 – afname met 1 759 000 euro, optie 3 – afname met 2 524 500 euro.

Algemene beoordeling :

1. Opties 2 en 3 scoren beter dan optie 1. Er zijn twee grote bezwaren tegen optie 3: lagere score inzake het bereiken van het hoofddoel en politieke haalbaarheid/evenredigheid.

2. Een meerderheid van lidstaten is voorstander van een aanpak via de weg van de geleidelijkheid, waarbij de nadruk wordt gelegd op nauwere samenwerking en het vertrouwd maken van nieuwe lidstaten met hervestiging, eerder dan op een harmonisatie van de hervestigingscriteria. Inzonderheid met betrekking tot het vrijwillige karakter van de deelneming aan de regeling zijn de standpunten van de lidstaten zeer duidelijk. Zelfs als er genoeg steun was voor de invoering van een volwaardige gemeenschappelijke EU-hervestigingsregeling, valt te betwijfelen of sommige lidstaten onder de huidige omstandigheden voldoende voorbereid zouden zijn om aan hervestiging te doen. Het is zeer de vraag of de invoering van een volwaardige gemeenschappelijke EU hervestigingsregeling in dit stadium noodzakelijk en evenredig is om de gestelde doelen te bereiken.

· Bij vergelijking van de opties 1 en 2, komt een duidelijke voorkeur voor optie 2 naar voren.

· Om redenen van politieke haalbaarheid en evenredigheid wordt de voorkeur gegeven aan optie 2B. De meeste lidstaten hebben een uitgesproken voorkeur om voort te bouwen op bestaande overleg- en besluitvormingsmechanismen. Politiek is de algemene houding momenteel gunstig voor hervestiging, maar terughoudend ten aanzien van het creëren van nieuwe formele structuren, vanwege de bureaucratische rompslomp die dat allicht zou meebrengen en vanwege de vrees dat de vrije keuze van de lidstaten om zelf prioriteiten te kiezen zou worden beperkt. Uit het oogpunt van evenredigheid wordt aan het gebruik van bestaande structuren de voorkeur gegeven voor zover dit even doeltreffend is om de doelstellingen te bereiken en naar verwachting dezelfde effecten zal hebben.

· Daarom wordt de voorkeur gegeven aan suboptie 2B.

9. Monitoring en evaluatie

De Commissie zal binnen drie jaar na de invoering van de gemeenschappelijke EU hervestigingsregeling een evaluatie maken. Deze evaluatie zal betrekking hebben op de vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de politieke samenwerking, het financiële aspect en de praktische samenwerking.

Er zijn acht kwantificeerbare indicatoren gekozen, die de diverse aspecten van de optie en de doelstellingen (politiek, financieel en praktische samenwerking) bestrijken.

Vergelijking van de effecten van de opties||

|Optie 1|Optie 2|Optie 3|

Doelstellingen |nu|geleidelijk|dynamisch|maximaal|

1|zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang van vluchtelingen |0|Laag/middelmatig |Middelmatig/hoog|Middelmatig|

2|ervoor zorgen dat meer EU-lidstaten deelnemen aan hervestiging |0|Laag/middelmatig|Middelmatig/hoog|Hoog|

3|ervoor zorgen dat de hervestigingsinspanningen permanent beter gericht zijn op diegenen (bv. kinderen, vluchtelingen uit specifieke regio's) die het het meest nodig hebben|0|Laag/middelmatig|Hoog|Hoog|

4|het strategische gebruik van hervestiging op EU-niveau intensiveren|0|Laag|Middelmatig|Middelmatig|

5|de internationale rol van de EU op het gebied van hervestiging versterken door hervestiging te ontwikkelen als een integrerend en coherent onderdeel van het buitenlandse beleid van de EU |0|Laag|Middelmatig|Middelmatig|

6|door samenwerking de kwaliteit van de hervestigingsprocedures in de EU verbeteren |0|Laag/middelmatig|Middelmatig/hoog|Hoog|

7|door samenwerking de economische en financiële kostprijs van hervestiging per capita in de EU verlagen|0|Laag/middelmatig|Middelmatig/hoog|Hoog|

8|de verschillen tussen de EU-lidstaten inzake beschermingsnormen verkleinen en de efficiëntie verhogen door het doen convergeren van de hervestigingscriteria|0|Laag|Middelmatig|Hoog|

Effecten|

 1|Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang, integratie)|0|Kleine toename|Middelmatige/grote toename|Middelmatig |

 2|Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang, integratie) per capita|0|Kleine afname|Middelmatige afname|Aanzienlijke afname|

 3|Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde vluchtelingen in ruime zin (totale kosten) |0|Kleine toename|Middelmatig/hoog|Middelmatig|

 4|Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde vluchtelingen in ruime zin (kosten per capita)|0|Laag|Laag|Laag|

5|Effect van hervestiging voor derde landen, specifieke categorieën en de buitenlandse betrekkingen van de EU|0|Laag|Middelmatig|Middelmatig|

6|Grotere gelijkheid bij het verlenen van bescherming aan vluchtelingen|0|Laag|Middelmatig|Hoog|

 7|Effect op de grondrechten|0|Laag|Middelmatig/hoog|Middelmatig|

Politieke haalbaarheid en evenredigheid|2 A|2 B||

 1|Steun van belanghebbenden voor deze optie|0|Middelmatig|Laag/middelmatig|Middelmatig/Hoog|Laag|

2|Evenredigheid |0|Lichte bezorgdheid|Lichte bezorgdheid|Vrijwel geen bezorgdheid|Grote bezorgdheid|

DA

(...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER|

Bruxelles, den 2.9.2009

SEK(2009) 1128 endelig

ARBEJDSPAPIR FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

om oprettelse af et fælles EU-genbosættelsesprogram og forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS BESLUTNING om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 573/2007/EF af 23. maj 2007 om oprettelse af Den Europæiske Flygtningefond for perioden 2008-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme og om ophævelse af Rådets beslutning 2004/904/EF Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2009) 447 endelig } {KOM(2009) 456 endelig } {SEK(2009) 1127}

1. Baggrund

Genbosættelse er en omplacering af flygtninge, som UNHCR vurderer har behov for international beskyttelse, fra det første asylland (oftest i den tredje verden) til et andet land, hvor de kan få permanent beskyttelse. Genbosættelse er en løsning for flygtninge, som ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og som ikke kan integreres lokalt i det første asylland.

Genbosættelse er en overførsel af flygtninge fra områder uden for EU til en EU-medlemsstat.

Antallet af flygtninge på verdensplan er på omkring 10 millioner. Ca. 5 % af flygtningene har behov for genbosættelse. Kun en lille del af disse flygtninge bliver faktisk genbosat. Der er derfor et strukturelt misforhold mellem det faktiske behov og de humanitære foranstaltninger.

Kun en lille del af de flygtninge, der hvert år genbosættes, bliver genbosat i EU. Ud af de 65 596 flygtninge, der blev overført med henblik på genbosættelse i 2008, ankom 4 378 til EU. Det står i skærende kontrast til det antal genbosatte flygtninge, der blev modtaget i USA og andre traditionelle genbosætningslande i den industrialiserede verden.

2. Genbosættelse i EU: Den nuværende situation (udgangspunkt)

På nuværende tidspunkt deltager ti EU-medlemsstater årligt i genbosættelse. Sverige, Danmark, Finland, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Irland har allerede i nogle år haft et genbosættelsesprogram. I 2007 besluttede Portugal, Frankrig, Rumænien og Den Tjekkiske Republik at indføre nationale genbosættelsesprogrammer. Denne positive udvikling skyldes en række faktorer. For det første har Den Europæiske Flygtningefond (EFF III) siden 2007 ydet en betydelig finansiel støtte til genbosættelse. For det andet har aktører fra forskellige medlemsstater i de seneste år udviklet mange projekter og twinningaktiviteter. En tredje positiv udvikling er den stærke politiske interesse på EU-niveau. Denne interesse har især været koncentreret om behovet for at genbosætte irakiske flygtninge fra Syrien og Jordan i EU. I 2008 vedtog Rådet (RIA) konklusioner om genbosættelse af irakiske flygtninge, der understregede, at genbosættelse bidrager til at bevare beskyttelsessituationen i Syrien og Jordan. Som følge af Rådets konklusioner har fire medlemsstater, som indtil for nylig ikke var involveret i genbosættelse, givet tilsagn om at genbosætte flygtninge fra Irak (DE, IT, BE, LU).

Det europæiske asylstøttekontor, som forventes at blive operationelt i 2010, vil støtte medlemsstaterne og andre aktører med det praktiske samarbejde, herunder genbosættelse.

3. Problemstilling

Den nuværende situation er generelt positiv og udvikler sig løbende, navnlig i lyset af den forventede oprettelse af det europæiske asylstøttekontor. Der er imidlertid en række betydelige problemer og strukturelle bindinger.

Hovedproblemet er EU’s nuværende lave solidaritetsniveau med tredjelande, hvad angår modtagelse af flygtninge. Antallet er for begrænset i betragtning af det samlede genbosættelsesbehov. Et andet problem er, at for få medlemsstater deltager i genbosættelse. På nuværende tidspunkt er der kun 10 medlemsstater (Sverige, Finland, Danmark, Det Forenede Kongerige, Irland, Nederlandene, Portugal, Frankrig, Rumænien og Den Tjekkiske Republik), der genbosætter flygtninge på årsbasis. EU’s internationale rolle vedrørende genbosættelse er utilstrækkelig. Det har negative følger for EU’s ambition om at spille en fremtrædende rolle i globale humanitære anliggender og for EU’s indflydelse i internationale fora.

De EU-medlemsstater, der deltager i genbosættelse, koordinerer kun i ringe grad deres prioriteter, dvs. de nationaliteter og specifikke grupper, der skal genbosættes. Disse prioriteter bliver i øjeblikket fastsat af medlemsstaterne på nationalt plan i tæt bilateral kontakt med UNHCR uden forudgående drøftelser og beslutningstagning på EU-niveau. Derfor er der også en mangel på strategisk brug af genbosættelse som et instrument i EU’s eksterne politik. Genbosættelse tjener ikke blot et humanitært formål i forhold til de personer, der faktisk genbosættes, men aflaster også tredjelandene i forhold til den byrde, der er forbundet med at huse et stort antal flygtninge. Genbosættelse kan derfor spille en vigtig rolle som en komponent i EU’s eksterne asylpolitikker og EU’s eksterne politik mere generelt. Konsekvenserne af genbosættelse strategisk set ville være større, hvis prioriteterne med hensyn til, hvilke nationaliteter og specifikke kategorier der skal genbosættes, overordnet set blev fastsat på EU-niveau. De nuværende finansielle rammer er begrænsende. EFF III giver mulighed for yderligere finansiel bistand til de medlemsstater, der genbosætter specifikke kategorier af flygtninge. Disse kriterier anses for at være for strenge.

En tredje problemstilling i den nuværende situation vedrører et manglende struktureret praktisk samarbejde mellem medlemsstaterne om genbosættelse. Der er på nuværende tidspunkt en mangel på informationsudveksling og koordinering af genbosættelsesaktiviteterne. Det har negative følger for kvaliteten af genbosættelse. En anden følge er, at der ikke er stordriftsfordele. Genbosættelse kræver meget logistisk forberedelse, som f.eks. udvælgelses- og orienteringsmissioner, medicinske screeninger og sikkerhedsscreeninger, rejse- og visumplanlægning, modtagelses- og integrationsprogrammer. Nogle af disse aktiviteter kunne udføres i fællesskab eller i tæt samarbejde mellem medlemsstaterne.

4. Subsidiaritet

– Fællesskabets engagement på asylområdet er baseret på et behov for solidaritet mellem medlemsstaterne for at takle en udfordring, som de enkelte lande ikke kan klare effektivt alene i et EU uden indre grænser.

– Behovet for handling, hvad angår det fælles europæiske asylsystem, er allerede blevet vurderet i nylige konsekvensanalyser.

– Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet har ved flere lejligheder opfordret til at udvikle det fælles europæiske asylsystem, herunder den eksterne dimension.

5. Mål

Overordnede mål:

a) at støtte den internationale beskyttelse af flygtninge gennem genbosættelse

b) at øge EU’s humanitære indsats ved et større fælles engagement i genbosættelse.

Specifikke mål:

c) at sikre større EU-solidaritet med tredjelande, hvad angår modtagelse af flygtninge

d) at sikre, at flere EU-medlemsstater deltager i genbosættelse

e) at sikre, at genbosættelsesindsatsen i EU i højere grad rettes mod de personer og persongrupper (f.eks. navnlig sårbare personer, herunder børn, eller personer fra specifikke geografiske områder), som har det største behov for beskyttelse

f) at øge den strategiske brug af genbosættelse på EU-niveau

g) at styrke EU’s internationale rolle generelt, hvad angår genbosættelse, navnlig ved at udvikle genbosættelse som en integreret og sammenhængende komponent i EU’s eksterne politikker

h) gennem samarbejde at forbedre kvaliteten af genbosættelsesprocedurerne i EU

i) gennem samarbejde at nedsætte de økonomiske og finansielle omkostninger ved genbosættelse i EU

j) at nedbringe forskellene mellem EU's medlemsstater, hvad angår beskyttelsesstandarder, og øge effektiviteten ved at samordne kriterierne for genbosættelse.

6. Politiske alternativer

På baggrund af problemanalysen er der identificeret tre hovedkomponenter i EU's genbosættelsespolitik: det praktiske samarbejde , den politiske og den finansielle komponent. De danner udgangspunkt for udarbejdelsen af de politiske alternativer.

6.1. 1. politiske alternativ: bevarelse af status quo

Det europæiske asylstøttekontor vil danne rammen om det praktiske samarbejde om asyl, herunder aktiviteter i relation til genbosættelse. Det europæiske asylstøttekontor vil kunne udvikle en række praktiske former for samarbejde inden for genbosættelse, som f.eks. identifikation af bedste praksis, uddannelse, twinningaktiviteter rettet mod medlemsstater, der endnu ikke er involveret i genbosættelse, og organisation af fælles aktiviteter og aktioner mellem eksisterende genbosættelseslande.

Hvis status quo bevares, vil de politiske og finansielle komponenter ikke blive yderligere udviklet.

6.2. 2. politiske alternativ: mellemløsning (den dynamiske proces)

Ifølge dette alternativ vil det praktiske samarbejde også blive udviklet af det europæiske asylstøttekontor. Alternativ 2 adskiller sig væsentligst fra alternativ 1 ved at etablere en forbindelse mellem det praktiske samarbejde og udviklingen af de politiske og finansielle komponenter. Det praktiske samarbejde forventes at blive stimuleret og styrket i takt med udviklingen af disse to komponenter.

Dette alternativ indebærer en yderligere udvikling af det strukturerede politiske samarbejde gennem indførelse af en politisk ramme og en understøttelse af denne via den finansielle komponent .

Det er hensigten at oprette en politisk ramme, der skal fastsætte de politiske og strategiske prioriteter for genbosættelse. Alle relevante aktører (eksperter fra medlemsstater, Kommissionen, UNHCR, ngo'er) vil indgå i denne politiske ramme. Der bliver tale om følgende aktiviteter:

1. Fastsættelse af fælles årlige EU-prioriteter for genbosættelse, både hvad angår nationaliteter og specifikke kategorier af flygtninge, der skal genbosættes. Det vil give mulighed for et effektivt og fleksibelt svar på nye behov.

2. Medlemsstaterne vil modtage yderligere finansiel bistand i medfør af artikel 13 i EFF III, hvis de genbosætter ifølge disse fælles årlige EU-prioriteter. Det bør imidlertid understreges, at medlemsstaterne fortsat frit kan genbosætte andre kategorier af flygtninge.

3. Sikring af en integreret tilgang for genbosættelse, eksterne asylpolitikker og EU's eksterne politikker generelt.

4. Inden for denne politiske ramme vil genbosættelse også blive diskuteret mere generelt. Indførelsen af en politisk ramme vil medføre mere styring af det praktiske samarbejde, der skal udføres af det europæiske asylstøttekontor.

Der vil blive ydet yderligere finansiel bistand til medlemsstaterne til genbosættelse af flygtninge, der falder ind under de årligt fastsatte EU-prioriteter. Det kræver en ændring af EFF. Der er ikke planlagt en strukturel reallokering af ressourcer under EFF III, der vil kunne få konsekvenser for finansieringen af andre asylrelaterede aktiviteter.

Inden for det 2. alternativ er der to delalternativer. Forskellen mellem disse delalternativer vedrører kun den mekanisme, der er planlagt for den politiske ramme. Delalternativ 2A indebærer oprettelse af et nyt udvalg om genbosættelse ifølge komitologireglerne. Delalternativ 2B indebærer anvendelse af eksisterende strukturer.

6.3. 3. politiske alternativ: det maksimale alternativ

Dette alternativ forudsætter, at der indføres et fuldt udviklet EU-genbosættelsesprogram. Genbosættelse vil blive udført i fællesskab, både hvad angår fastsættelsen af prioriteter og den konkrete gennemførelse. Et fuldt udviklet EU-genbosættelsesprogram kunne indebære følgende elementer:

(1) Alle medlemsstater deltager i programmet ved at stille et vist antal pladser til rådighed. Det samlede antal tilgængelige genbosættelsespladser i EU fastsættes og fordeles på EU-niveau. Beslutninger om, hvilke prioriterede grupper der skal genbosættes, vil blive truffet på EU-niveau. Det vil også blive sikret på EU-niveau, at genbosættelse integreres i de eksterne asylpolitikker og EU's eksterne politikker generelt.

(2) Medlemsstaterne foretager ikke genbosættelse uden for rammerne af det fælles genbosættelsesprogram. Der vil også ske en fuld harmonisering af kriterierne for genbosættelse og af den status, de genbosatte flygtninge får efter ankomsten.

(3) Udvælgelsesprocessen for genbosættelse centraliseres fuldt ud på EU-niveau. Alle foranstaltninger før afrejse gennemføres i fællesskab. Det europæiske asylstøttekontor må forventes at få en ledende organisatorisk rolle. Det vil kræve øget kapacitet for det europæiske asylstøttekontor med hensyn til genbosættelse.

(4) Den finansielle komponent skal revurderes fuldstændigt.

7. Vurdering af alternativerne

For en vurdering af de forskellige konsekvenser henvises til skemaet nedenfor.

1. Situationen udvikler sig, navnlig på grund af den forventede oprettelse af det europæiske asylstøttekontor i 2010. For at måle de forventede konsekvenser af oprettelsen af det europæiske asylstøttekontor er der sondret mellem det statiske udgangspunkt (situationen i foråret 2009) og en situation i udvikling (den forventede situation efter oprettelsen af det europæiske asylstøttekontor uden yderligere EU-foranstaltninger).

2. Da det forventede resultat af delalternativerne 2A og 2B forventes at blive det samme, er der foretaget en samlet vurdering for delalternativerne 2A og 2B med hensyn til opfyldelse af mål og konsekvenser. Det, der imidlertid adskiller delalternativ 2A fra delalternativ 2B, er vurderingen af den politiske gennemførlighed og proportionaliteten.

8. Sammenligning af alternativerne

Konkrete konsekvenser af alternativ 1, 2 og 3

· Om alternativerne effektivt kan opfylde hovedmålet (at sikre større EU-solidaritet over for tredjelande med hensyn til modtagelse af flygtninge), vurderes som følger: alternativ 1 – stigning på 5 %, alternativ 2 – stigning på 15 %, alternativ 3 – stigning på 10 %.

· Den første konsekvens (direkte finansielle omkostninger i forbindelse med genbosættelse) af alternativerne vurderes som følger: alternativ 1 – stigning på 3 825 000 EUR, alternativ 2 – stigning på 11 475 000 EUR, alternativ 3 – stigning på 7 650 000 EUR.

· Den anden konsekvens (direkte finansielle omkostninger/virkning af stordriftsfordele) af alternativerne vurderes som følger: alternativ 1 – fald på 803 350 EUR, alternativ 2 – fald på 1 759 000, alternativ 3 – fald på 2 524 500 EUR.

Samlet vurdering :

1. Alternativ 2 og 3 giver bedre resultater end alternativ 1. Der er to hovedindvendinger mod alternativ 3: dårligere resultat, hvad angår opfyldelse af hovedmålet, og hvad angår politisk gennemførlighed/proportionalitet.

2. De fleste medlemsstater går ind for en gradvis tilgang, der lægger vægt på, at medlemsstaterne arbejder tæt sammen, og at de nye medlemsstater bliver fortrolige med genbosættelse; de lægger mindre vægt på en harmonisering af kriterierne for genbosættelse. Medlemsstaterne finder det navnlig meget vigtigt, at de deltager frivilligt i programmet. Selv om der var tilstrækkelig støtte til indførelse af et fuldt udbygget fælles EU-genbosættelsesprogram, er det tvivlsomt, om visse medlemsstater i den nuværende situation ville være tilstrækkelig forberedte til at foretage genbosættelse. Det er tvivlsomt, om det på nuværende tidspunkt er nødvendigt og proportionelt at indføre et fuldt udbygget fælles EU-genbosættelsesprogram for at nå de opstillede mål.

· En sammenligning af alternativ 1 og 2 viser en klar præference for alternativ 2.

· Delalternativ 2b foretrækkes af hensyn til den politiske gennemførlighed og proportionaliteten. De fleste medlemsstater foretrækker klart at bygge på de eksisterende mekanismer for høring og beslutningstagning. Den nuværende politiske situation er positiv i forhold til genbosættelse, men tøvende over for nye formelle strukturer på grund af den bureaukratiske byrde, det kan medføre, og frygten for, at det vil begrænse medlemsstaternes frihed til selv at fastsætte deres prioriteter. Af hensyn til proportionaliteten betragtes brugen af eksisterende strukturer som ønskværdig, hvis målene kan nås lige så effektivt, og hvis man kan forvente de samme konsekvenser.

· Delalternativ 2B er derfor det foretrukne alternativ.

9. Overvågning og evaluering

Kommissionen vil foretage en evaluering tre år efter indførelsen af det fælles EU-genbosættelsesprogram. Evalueringen vil beskrive de fremskridt, der er gjort med hensyn til politisk samarbejde, den finansielle komponent og det praktiske samarbejde.

Der er identificeret otte målelige indikatorer, som dækker de forskellige aspekter af det pågældende alternativ og målene (politiske, finansielle og praktiske samarbejde).

Sammenligning af konsekvenserne af alternativerne||

|Alternativ 1|Alternativ 2|Alternativ 3|

Mål |nu|gradvist|dynamisk|maksimalt|

1|at sikre større EU-solidaritet med tredjelande, hvad angår modtagelse af flygtninge |0|Lav / middel |Middel / høj|Middel|

2|at sikre, at flere EU-medlemsstater deltager i genbosættelse |0|Lav / middel|Middel / høj|Høj|

3|at sikre, at genbosættelsesindsatsen i højere grad løbende rettes mod dem, der har det største behov (f.eks. børn, flygtninge fra særlige regioner)|0|Lav / middel|Høj|Høj|

4|at øge den strategiske brug af genbosættelse på EU-niveau|0|Lav|Middel|Middel|

5|at styrke EU’s internationale rolle generelt, hvad angår genbosættelse, navnlig ved at udvikle genbosættelse som en integreret og sammenhængende komponent i EU’s eksterne politikker |0|Lav|Middel|Middel|

6|gennem samarbejde at forbedre kvaliteten af genbosættelsesprocedurerne i EU |0|Lav / middel|Middel / høj|Høj|

7|gennem samarbejde at nedsætte de økonomiske og finansielle omkostninger pr. capita ved genbosættelse i EU|0|Lav / middel|Middel / høj|Høj|

8|at nedbringe forskellene blandt EU's medlemsstater, hvad angår beskyttelsesstandarder, og øge effektiviteten ved at samordne kriterierne for genbosættelse|0|Lav|Mid del|Høj|

Konsekvenser|

 1|Direkte finansielle omkostninger i forbindelse med genbosættelse (udvælgelse, modtagelse, integration)|0|Svag stigning|Mid del / høj stigning|Middel |

 2|Direkte finansielle omkostninger i forbindelse med genbosættelse (udvælgelse, modtagelse, integration) pr. capita|0|Svagt fald|Middelstort fald|Betydeligt fald|

 3|Økonomiske og sociale omkostninger i forbindelse med integration af genbosatte flygtninge i bred forstand (samlede omkostninger) |0|Svag stigning|Middel / høj|Middel|

 4|Økonomiske og sociale omkostninger i forbindelse med integration af genbosatte flygtninge i bred forstand (omkostninger pr. capita)|0|Lav|Lav|Lav|

5|Konsekvensen af genbosættelse for tredjelande, særlige kategorier og EU's eksterne forbindelser|0|Lav|Middel|Mellem|

6|Mere ensartet beskyttelse af flygtninge|0|Lav|Middel|Høj|

 7|Indvirkning på de grundlæggende rettigheder|0|Lav|Middel / høj|Mellem|

Politisk gennemførlighed og proportionalitet|2 A|2 B||

 1|Støtte til dette alternativ blandt nøgleaktører |0|Middel|Lav / middel|Middel / høj|Lav|

2|Proportionalitet |0|Et vist forbehold|Et vist forbehold|Lille forbe hold|Stort forbehold|

BG

(...PICT...)|КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ|

Брюксел, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 окончателен

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА придружаващ СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

относно изготвянето на съвместна програма на ЕС за презаселването и предложението за РЕШЕНИЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за изменение на Решение № 573/2007/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. за създаване на Европейски фонд за бежанци за периода от 2008 до 2013 г. като част от Общата програма Солидарност и управление на миграционните потоци и за отмяна на Решение 2004/904/EО на Съвета Обобщение на оценката на въздействието {COM(2009) 447 окончателен } {COM(2009) 456 окончателен } {SEC(2009) 1127}

1. Обща информация

Презаселването е повторно установяване на бежанци, които са признати от Върховния комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН) като нуждаещи се от международна закрила, от първата страна на убежище (предимно в третия свят) в друга страна, където те получават постоянна закрила. Презаселването предлага решения на бежанците, които не могат да се върнат в своята страна на произход, и които не могат да бъдат интегрирани в първата страна на убежище.

Презаселването е прехвърляне на бежанци от държава извън територията на ЕС в държава-членка на ЕС.

Общият брой на бежанците по света е около10 млн. Около 5 % от тях се нуждаят от презаселване. В действителност само малка част от тези бежанци се презаселват. Следователно е налице структурно несъответствие между нуждите и хуманитарния отговор.

Само малка част от бежанците, които се презаселват всяка година се презаселват в ЕС. От всичките 65 596 бежанци, които са заминали за презаселване през 2008 г., 4 378 бежанци са заминали за ЕС. Това е в силен контраст с броя на презаселени бежанци, които са били приети от САЩ и други традиционни страни на презаселване в индустриализирания свят.

2. Презаселване в ЕС: настоящото положение (основната линия)

Понастоящем десет държави-членки на ЕС участват ежегодно в презаселването. Швеция, Дания, Финландия, Нидерландия, Обединеното кралство и Ирландия вече няколко години от имат програма за презаселване. От 2007 г. насам Португалия, Франция, Румъния и Чешката република решиха да въведат национални програми за презаселване. Положителното развитие се дължи на редица фактори. На първо място, от 2007 г. насам презаселването включва голяма финансова подкрепа от Европейския фонд за бежанци (ЕФБ III). На второ място, през последните няколко години заинтересовани страни от различни държави-членки развиха много дейности по проекти и на двустранна основа в сферата на презаселването. Трето положително развитие е големият политически интерес на равнището на ЕС. Този интерес е насочен по-специално към нуждите от презаселване на иракски бежанци от Сирия и Йордания в ЕС. През 2008 г. Съветът по правосъдие и вътрешни работи прие заключения, свързани с презаселването на бежанци от Ирак, в които се подчертава, че презаселването спомага за запазването на положението на закрила в Сирия и Йордан. Вследствие на заключенията на Съвета четири държави-членки, които до скоро не участваха в презаселването, се ангажираха да презаселят бежанци от Ирак (DE, IT, BE, LU).

Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), която се очаква да започне да функционира през 2010 г., ще подкрепя държавите-членки и други участници в практическото сътрудничество, включително в презаселването.

3. Определяне на проблема

Настоящото положение е като цяло положително и еволюира постепенно, по-специално предвид очакваното създаване на EASO. При все това са налице редица важни дефицити и структурни ограничения.

Основният проблем е настоящото ниско равнище на солидарност от страна на ЕС с трети държави относно приемането на бежанци. Броят на приетите е твърде ограничен, предвид мащаба на глобалните нужди от презаселване. Вторият проблем е свързан с факта, че твърде малко държави-членки участват в процеса на презаселване. Понастоящем само 10 държави-членки (Швеция, Финландия, Дания, Обединеното кралство, Ирландия, Нидерландия, Португалия, Франция, Румъния и Чешката република) презаселват бежанци на годишна основа. Международната роля на ЕС по отношение на презаселването е недостатъчна. Това се отразява отрицателно на амбицията на ЕС да играе важна роля по отношение на хуманитарните въпроси в световен мащаб и на влиянието на ЕС на международните форуми.

Координацията между държавите-членки на ЕС, които осъществяват презаселването, е недостатъчна що се отнася до приоритетите на презаселване, т.е. националностите и специфичните групи, които се презаселват. Понастоящем тези приоритети се определят от държавите-членки на национално равнище в условията на тесни двустранни контакти с ВКБООН без предварителни дискусии и без да се взема решение на равнището на ЕС. В резултат на това е налице липса на стратегическо използване на презаселването като инструмент на външната политика на ЕС. Презаселването служи не само като средство за хуманитарни цели спрямо лицата, които се презаселват действително, но също така и като средство за намаляване на тежестта на съответната трета държава, свързана с приемането на голям брой бежанци. Следователно презаселването може да играе важна роля като компонент на външните политики на ЕС за предоставяне на убежище и за външната политика на ЕС като цяло. Въздействието на презаселването в стратегически план би било по-голямо, ако приоритетите по отношение на националностите и специфичните категории, които трябва да бъдат презаселени се определят като цяло на равнището на ЕС. Текущата финансова рамка налага някои ограничения. ЕФБ III предвижда допълнителна финансова помощ за онези държави-членки, които презаселват специфични категории бежанци. Тези критерии се считат за твърде строги.

Трета група проблеми на настоящото положение са свързани с липсата на структурирано практическо сътрудничество сред държавите-членки в областта на презаселването. В момента е налице липса на обмен на информация и координация на дейностите по презаселване. Това има отрицателно въздействие върху качеството на презаселването. Друга последица е липсата на икономии от мащаба. Презаселването изисква голяма логистична подготовка, като мисии за подбор и ориентация, медицинско осигуряване и осигуряване на сигурността, договорености за пътуване и издаване на виза, програми за приемане и интегриране. Някои от тези дейности биха могли да бъдат осъществени съвместно или в тясно сътрудничество между държавите-членки.

4. Принцип на субсидиарност

– Участието на Общността в сферата на убежището се основава на нуждата от солидарност между държавите-членки за справяне с предизвикателство, което в Европейски съюз без вътрешни граници не може да бъде преодоляно самостоятелно от отделните държави.

– Необходимостта от действие относно Обща европейска система за предоставяне на убежище (CEAS) вече бе оценена в неотдавнашните доклади за оценка на въздействието.

– Бяха отправени многократни призиви от страна на Европейския съвет и Европейския парламент за разработване на CEAS, включително на нейното външно измерение.

5. Цели

Общи цели на политиката :

a) подкрепа за международна закрила на бежанците чрез презаселване;

б) увеличаване на хуманитарното въздействие и усилията на ЕС с по-голямо общо участие в презаселването;

Специфични цели :

в) гарантиране на по-голяма солидарност от страна на ЕС с трети държави, които приемат бежанци;

г) гарантиране на участието на повече държави-членки на ЕС в презаселването;

д) гарантиране на това, че усилията на ЕС по отношение на презаселването са постоянно по-добре насочени към онези лица или групи от лица (напр. особено уязвими лица, включително деца или лица от специфични географски райони), които най-много се нуждаят от закрила;

е) увеличаване на стратегическото използване на презаселването на равнището на ЕС;

ж) засилване на международната роля на ЕС като цяло по отношение на презаселването, по-специално чрез разработването на политиката за презаселване като неделим и съгласуван компонент на външните политики на ЕС;

з) подобряване чрез сътрудничество на качеството на процедурите на ЕС за презаселване;

и) понижаване чрез сътрудничество на икономическите и финансовите разходи за презаселване в ЕС;

й) намаляване на различията между държавите-членки на ЕС по отношение на стандартите за закрила и повишаване на ефективността чрез сближаване на критериите за презаселване.

6. Варианти на политика

Въз основа на анализ на проблема бяха определени три основни компонента на политиките за презаселване на равнището на ЕС: практическо сътрудничество , политически компонент и финансов компонент. Те формират отправната точка за разработване на варианти на политика.

6.1. 1-ви вариант на политика: запазване на съществуващото положение

Европейската служба за подкрепа в областта на убежището ще представи рамка за осъществяване на дейности за практическо сътрудничество относно предоставянето на убежище, включително на дейности по презаселване. Съществува потенциална възможност за широк спектър от дейности за практическо сътрудничество, които EASO би могла да разработи по отношение на презаселването, като определяне на най-добри практики, обучения, договорености за двустранно партньорство, насочени към държавите-членки, които все още не участват в процеса на презаселване, и организиране на съвместни дейности и работа между държавите, които вече участват в процеса на презаселване.

Ако се запази съществуващото положение, политическият и финансовият компонент няма да бъдат доразработени.

6.2. 2-ри вариант на политика: среден вариант (динамичен процес)

И според този вариант практическото сътрудничество ще бъде разработено от EASO. Разликата между практическото сътрудничество в този вариант и вариант 1 се отнася преди всичко до връзката между дейностите за практическо сътрудничество и по-нататъшното разработване на политическия и финансовия компонент. Очаква се, че компонентът практическо сътрудничество ще бъде стимулиран и подсилен чрез разработването на другите два компонента.

Съгласно този вариант се предвижда разработването на по-структурирано политическо сътрудничество чрез установяване на политическа рамка и подкрепата му с финансовия компонент .

Предвижда се създаването на политическа рамка, в която да се определят политически и стратегически приоритети по отношение на презаселването. В тази политическа рамка ще вземат участие всички заинтересовани страни (експерти от държавите-членки, Комисията, ВКБООН, НПО). Задачите ще бъдат както следва:

1. Определяне на общи годишни приоритети на ЕС относно презаселването, както по отношение на националностите, така и по отношение на специфичните категории бежанци, които трябва да бъдат презаселени. Така ще се създаде възможност за ефективен и гъвкав отговор на нововъзникващите нужди.

2. Държавите-членки ще получат допълнителна финансова помощ съгласно член 13 от решението на ЕФБ III, ако осъществяват презаселването в съответствие с тези общи годишни приоритети на ЕС. Все пак трябва да се подчертае, че държавите-членки ще продължат да се ползват със свобода относно презаселването на други категории бежанци.

3. Гарантиране на интегриран подход към презаселването, към външните политики в областта на убежището и външните политики на ЕС като цяло.

4. Презаселването ще бъде обсъдено в по-широк план като част от тази политическа рамка. Установяването на политическа рамка ще доведе до по-добро управление на дейностите за практическо сътрудничество, които трябва да бъдат осъществени от EASO.

Държавите-членки ще получат допълнителна финансова помощ за презаселването на бежанци в съответствие с одобрените годишни приоритети на ЕС. Това налага изменение на ЕФБ. Не се предвижда структурно преразпределяне на финансирането от ЕФБ III, което би могло да има отражение върху финансирането на други дейности, свързани с убежището.

В рамките на 2 вариант са определени два подварианта . Единствената разлика между тези подварианти е свързана с механизма, предвиден за политическата рамка. В подвариант 2A се предвижда сформирането на нов комитет в областта на презаселването съгласно правилата на комитология. В подвариант 2Б се предвижда използването на съществуващите структури.

6.3. 3-ти вариант на политика: макисмален вариант

Съгласно този вариант се счита, че ще бъде изготвена цялостна схема за презаселване за целия ЕС. Презаселването ще се осъществява съвместно въз основа на определянето на приоритети и въз основа на изпълнението. Една цялостна съвместна програма на ЕС за презаселване би могла да се състои от следните елементи.

(1) Всички държави-членки ще участват в схемата като осигуряват определен брой места. Общият брой на наличните места за презаселване в рамките на ЕС ще се определя и запълва на равнище EС. На равнището на ЕС ще се вземат решения за приоритетите за презаселване. Също така, на равнището на ЕС ще се гарантира, че презаселването ще бъде интегрирано във външните политики в областта на убежището и във външните политики на ЕС като цяло.

(2) Държавите-членки няма да осъществяват презаселване извън съвместната схема за презаселване. Освен това, ще се извърши цялостно хармонизиране на критериите за презаселване и на статута, който получават презаселените бежанци след пристигането си.

(3) Процесът на подбор за презаселване ще бъде изцяло централизиран на равнището на ЕС. Всички действия по подготовка на заминаването ще се осъществяват съвместно. EASO най-вероятно ще има водеща организационна роля. Това би изисквало повишаване на способностите на EASO по отношение на презаселването.

(4) Финансовият компонент ще има нужда от цялостен преглед.

7. Оценка на вариантите

За оценка на различните въздействия вж. таблицата на стр. 8.

1. Основната линия се развива, по-специално поради очакваното създаване на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) през 2010 г. За да бъдат измерими очакваните въздействия вследствие на създаването на EASO, направихме разграничение между статична основна линия (положението през пролетта на 2009 г.) и развиваща се основна линия (очакваното положение след създаването на EASO без предприемане на по-нататъшни действия от ЕС).

2. Тъй като резултатът от подварианти 2A и 2Б се очаква да бъде един и същ, оценката на ефективността за постигане на целите, както и оценката на въздействията се изготвят заедно за подварианти 2A и 2Б. При все това, онова което отличава подвариант 2A от подвариант 2Б е оценката на политическата приложимост и пропорционалност.

8. Сравнение на вариантите

Количествена оценка на варианти 1, 2 и 3

· Ефективността на вариантите за постигане на основната цел (гарантиране на по-голяма солидарност от страна на ЕС с трети страни при приемането на бежанци) се оценява както следва: Вариант 1 — 5 % увеличение, вариант 2 — 15 % увеличение, вариант 3 —10 % увеличение;

· Първото въздействие (преки финансови разходи, свързани с презаселването) на вариантите се оценява както следва: вариант 1 — увеличение с 3 825 000 EUR, вариант 2 — увеличение с 11 475 000 EUR, вариант 3 — увеличение с 7 650 000 EUR.

· Второто въздействие (преки финансови разходи/ ефект от икономиите от мащаба) на вариантите се оценява както следва: вариант 1 — намаление с 803 350 EUR, вариант 2 — намаление с 1 759 000 EUR, вариант 3 — намаление с 2 524 500 EUR.

Цялостна оценка :

1. Варианти 2 и 3 се оценяват по-високо от вариант 1. Има две основни възражения срещу вариант 3: по-ниска оценка относно постигането на основната цел и относно политическата приложимост/пропорционалност.

2. По-голямата част от държавите-членки отдават предпочитания на подход, при който се напредва постепенно и който акцентира върху по-тясното сътрудничество и запознаването на новите държави-членки със същността на презаселването, отколкото на хармонизирането на критериите за презаселване. Що се отнася до доброволния характер на участие в схемата, позициите на държавите-членки са много категорични. При сегашното положение съществуват съмнения дали някои от държавите-членки биха били достатъчно подготвени за осъществяване на презаселването, дори ако бе налице достатъчна подкрепа за изготвяне на цялостна съвместна програма на ЕС за презаселване. Спорно е дали на този етап изготвянето на цялостна съвместна програма на ЕС за презаселване е необходимо и пропорционално за постигане на определените цели.

· Съпоставка на варианти 1 и 2 показва ясно предпочитание за вариант 2.

· Подвариант 2Б се предпочита въз основа на политическата приложимост и пропорционалност. По-голямата част от държавите-членки отдават ясно предпочитание на прилагането на съществуващите механизми за консултация и вземане на решение. Настоящата политическа обстановка се характеризира с положителна нагласа относно презаселването, но с неохота относно създаването на каквато и да е нова официална структура поради бюрократичната тежест, която би могла да възникне вследствие на нея и страхът, че тя би могла да намали свободата на държавите-членки да определят сами своите приоритети. От гледна точка на пропорционалността използването на съществуващите структури е за предпочитане, ако това е ефективно с оглед на постигането на целите и ако се очаква да има същите въздействия.

· Поради това предпочетеният вариант е подвариант 2Б.

9. Мониторинг и оценка

Комисията ще извършва оценка в рамките на три години след въвеждането на съвместната схема на ЕС за презаселване. Оценката ще включва постигнатия напредък относно политическото сътрудничество, финансовия компонент, а така също и практическото сътрудничество.

Определени са осем измерими показателя, които обхващат различните аспекти на варианта (политически, финансови и практическо сътрудничество), както и целите.

Съпоставка на въздействието на вариантите||

|Вариант 1|Вариант 2|Вариант 3|

Цели |сега|в развитие|динамичен|максимален|

1|гарантиране на по-голяма солидарност от страна на ЕС с трети държави относно приемането на бежанци |0|малко/средно |Средно/голямо|Средно|

2|гарантиране на участието на повече държави-членки в процеса на презаселване |0|малко/средно|Средно/голямо|Голямо|

3|гарантиране на това, че дейностите по презаселване са по-целенасочени, постоянно, към тези, които имат най-голяма нужда (напр. деца, бежанци от специфични региони)|0|малко/средно|Голямо|Голямо|

4|увеличаване на стратегическото използване на презаселването на равнището на ЕС|0|Малко|Средно|Средно|

5|засилване на международната роля на ЕС като цяло по отношение на презаселването, по-специално чрез разработване на политиката за презаселване като неделим и съгласуван компонент на външните политики на ЕС; |0|Малко|Средно|Средно|

6|чрез сътрудничество, подобряване на качеството на процедурите на ЕС за презаселване; |0|Малко/средно|Средно/голямо|Голямо|

7|чрез сътрудничество, понижаване на икономическите и финансовите разходи на човек за презаселване в ЕС|0|Малко/средно|Средно/голямо|Голямо|

8|намаляване на различията между държавите-членки на ЕС относно стандартите за закрила и увеличаване на ефективността чрез сближаване на критериите за презаселване|0|Малко|Средно|Голямо|

Въздействия|

 1|Преки финансови разходи, свързани с презаселването (подбор, приемане, интегриране) |0|Малко увеличение|Средно/голямо увеличение|Средно |

 2|Преки финансови разходи на човек, за презаселване (подбор, приемане, интегриране) |0|Малко намаление|Средно намаление|Значително намаление|

 3|Икономически и социални разходи, свързани с интегрирането на презаселените бежанци, в широк смисъл (общи разходи) |0|Малко увеличение|Средно/голямо|Средно|

 4|Икономически и социални разходи, свързани с интегрирането на презаселените бежанци, в широк смисъл (разходи на човек)|0|Малко|Малко|Малко|

5|Въздействие на презаселването върху трети държави, специфични категории и външните отношения на ЕС|0|Малко|Средно|Средно|

6|По-голяма равнопоставеност при осигуряването на закрила на бежанците|0|Малко|Средно|Голямо|

 7|Въздействие върху основните права|0|Малко|Средно/голямо|Средно|

Политическа приложимост и пропорционалност|2 A|2 B||

 1|Подкрепа на този вариант сред основните заинтересовани страни |0|Средно|Малко/средно|Средно/голямо|Малко|

2|Пропорционалност |0|Известно безпокойство|Известно безпокойство|Малко безпокойство|Голямо безпокойство|

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 2.9.2009

SEK(2009) 1128 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie ustanowienia wspólnego unijnego programu przesiedleń oraz wniosek dotyczący DECYZJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniającej decyzję nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającą Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi oraz uchylającą decyzję Rady 2004/904/WE Streszczenie oceny skutków {KOM(2009) 447 wersja ostateczna } {KOM(2009) 456 wersja ostateczna } {SEK(2009) 1127}

1. Informacje ogólne

Przesiedlenie to przemieszczenie uchodźców uznanych przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) za wymagających ochrony międzynarodowej z kraju pierwszego azylu (w większości przypadków należącego do krajów trzeciego świata) do innego kraju, w którym uzyskają stałą ochronę. Przesiedlenie stanowi rozwiązanie dla uchodźców, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, a kraj pierwszego azylu nie może zapewnić im integracji.

Przesiedlenie polega na przemieszczeniu uchodźców spoza Unii do państwa członkowskiego UE.

Liczba uchodźców na świecie sięga około 10 mln. W przypadku 5 % z nich konieczne jest przesiedlenie. Jedynie niewielki procent tych uchodźców zostaje skutecznie przesiedlony. Istnieje więc strukturalna rozbieżność pomiędzy potrzebami a pomocą humanitarną.

Jedynie niewielka część przesiedlanych co roku uchodźców trafia do UE. Z 65 596 uchodźców przesiedlonych w 2008 r. 4 378 wyjechało do UE. Kontrastuje to silnie z liczbami uchodźców przyjętych przez Stany Zjednoczone Ameryki oraz inne kraje uprzemysłowione, stanowiące tradycyjne cele przesiedleń.

2. Przesiedlenia w UE: obecna sytuacja (punkt wyjściowy)

W chwili obecnej w przesiedleniach co roku uczestniczy dziesięć państw członkowskich UE. Szwecja, Dania, Finlandia, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo oraz Irlandia już od kilku lat prowadzą programy przesiedleń. W 2007 r. Portugalia, Francja, Rumunia oraz Republika Czeska postanowiły wprowadzić krajowe programy w zakresie przesiedleń. Te zmiany na lepsze wynikają z kilku czynników. Po pierwsze, od 2007 r. na przesiedlenia przeznacza się znaczącą pomoc finansową z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (ERF III). Po drugie, w ciągu ostatnich kilku lat zainteresowane podmioty z różnych państw opracowały wiele projektów i działań partnerskich w zakresie przesiedleń. Trzecią pozytywną zmianą jest silne zainteresowanie polityczne na szczeblu UE. Zainteresowanie to odnosi się przede wszystkim do potrzeb w zakresie przesiedlania uchodźców irackich z Syrii i Jordanii do UE. W 2008 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych przyjęła konkluzje w sprawie przesiedlenia uchodźców z Iraku, w których podkreślono, że przesiedlenia przyczyniają się do utrzymania sytuacji w zakresie ochrony uchodźców w Syrii i Jordanii. Na podstawie konkluzji Rady cztery państwa członkowskie, które do niedawna nie angażowały się w przesiedlenia, zobowiązały się do przyjęcia przesiedlanych uchodźców z Iraku (DE, IT, BE, LU).

Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, który zgodnie z oczekiwaniami ma rozpocząć działalność w 2010 r., będzie wspierać państwa członkowskie i inne zainteresowane strony w praktycznej współpracy, również w zakresie przesiedleń.

3. Definicja problemu

Bieżąca sytuacja jest zasadniczo dobra i podlega stopniowej ewolucji, szczególnie biorąc pod uwagę spodziewane utworzenie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu. Wciąż jednak utrzymuje się wiele istotnych niedoborów i ograniczeń strukturalnych.

Głównym problemem jest niski obecnie poziom solidarności UE z krajami trzecimi pod względem przyjmowania uchodźców. Liczba ta jest zbyt niska, biorąc pod uwagę skalę światowych potrzeb w zakresie przesiedleń. Kolejnym problemem jest fakt, że zbyt mała liczba państw członkowskich uczestniczy w przesiedleniach. Obecnie tylko 10 państw członkowskich (Szwecja, Finlandia, Dania, Zjednoczone Królestwo, Irlandia, Niderlandy, Portugalia, Francja, Rumunia oraz Republika Czeska) co roku przyjmuje przesiedlanych uchodźców. Międzynarodowa rola, jaką pełni UE w zakresie przesiedleń, nie wystarcza. Negatywnie oddziałuje to na ambicje UE dotyczące odgrywania pierwszoplanowej roli w światowych stosunkach humanitarnych oraz na wpływ UE na fora międzynarodowe.

Niewielki jest stopień koordynacji między państwami członkowskimi UE uczestniczącymi w procesie przesiedleń pod względem priorytetów tego procesu, tj. przesiedlanych narodowości oraz określonych grup. Priorytety te są obecnie określane przez państwa członkowskie na poziomie krajowym w bliskich stosunkach dwustronnych z UNHCR, bez uprzednich dyskusji i decyzji na szczeblu UE. W związku z powyższym brakuje również strategicznego wykorzystania przesiedleń jako instrumentu polityki zewnętrznej UE. Przesiedlenia służą nie tylko realizacji celów humanitarnych względem skutecznie przesiedlanych osób, lecz również uwolnieniu krajów trzecich z części obciążeń związanych z przyjmowaniem dużej liczby uchodźców. Przesiedlenia mogą więc odegrać znaczącą rolę jako element zewnętrznej polityki azylowej UE oraz – ogólnie rzecz biorąc – polityki zewnętrznej UE. Strategiczne skutki przesiedleń byłyby wyraźniejsze, gdyby priorytety dotyczące narodowości i określonych kategorii przesiedlanych osób były przede wszystkim określane na szczeblu UE. Aktualne ramy finansowe narzucają ograniczenia. ERF III zapewnia dodatkową pomoc finansową tym państwom członkowskim, które przesiedlają określone kategorie uchodźców. Kryteria te są uważane za zbyt sztywne.

Trzeci rodzaj problemów dotyczących aktualnej sytuacji wiąże się z brakiem usystematyzowanej, praktycznej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie przesiedleń. W chwili obecnej nie istnieje wymiana informacji ani koordynacja działań związanych z przesiedleniami. Ma to negatywny wpływ na jakość przesiedleń. Innym przykładem skutku jest brak korzyści skali. Przesiedlenia wymagają wielu przygotowań logistycznych, takich jak misje selekcyjne i orientacyjne, badania lekarskie i postępowania sprawdzające, organizacja podróży i wiz, programy przyjmowania oraz integracji. Państwa członkowskie mogłyby prowadzić niektóre z tych działań wspólnie lub w ścisłej współpracy.

4. Pomocniczość

– Zaangażowanie Wspólnoty w dziedzinie azylu opiera się na potrzebie solidarności między państwami członkowskimi w podjęciu wyzwania, z którym pojedyncze państwa w UE bez granic wewnętrznych nie są w stanie sobie skutecznie poradzić.

– Potrzeba podjęcia działań dotyczących wspólnego europejskiego systemu azylowego została przeanalizowana w niedawnych sprawozdaniach w sprawie oceny skutków.

– Rada Europejska oraz Parlament Europejski wielokrotnie wzywały do utworzenia takiego programu, który miałby również wymiar zewnętrzny.

5. Cele

Ogólne cele polityczne:

a) udzielenie wsparcia na rzecz międzynarodowej ochrony uchodźców w drodze przesiedleń;

b) zwiększenie humanitarnych skutków oraz nasilenie działań UE poprzez większe wspólne zaangażowanie w kwestię przesiedleń;

Cele szczegółowe :

c) zapewnienie większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców;

d) zapewnienie uczestnictwa w przesiedleniach większej liczby państw członkowskich UE;

e) zapewnienie lepszego i trwałego ukierunkowania działań przesiedleńczych w UE na osoby lub grupy osób (w szczególności osoby w trudnej sytuacji, w tym dzieci, lub osoby pochodzące z określonych obszarów geograficznych) najbardziej potrzebujące ochrony;

f) zwiększenie strategicznego wykorzystania przesiedleń na poziomie UE;

g) ogólne zwiększenie międzynarodowej roli UE, w szczególności w odniesieniu do kwestii przesiedleń poprzez rozwój procesu przesiedleń jako integralnego i spójnego elementu polityki zewnętrznej UE;

h) poprawa jakości procedur w zakresie przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy;

i) obniżenie kosztów ekonomicznych i finansowych przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy;

j) ograniczenie różnic między państwami członkowskimi UE w odniesieniu do standardów ochrony oraz zwiększenie skuteczności poprzez konwergencję kryteriów dotyczących przesiedleń.

6. Warianty strategiczne

Na podstawie analizy problemu określono trzy główne elementy polityki w zakresie przesiedleń na poziomie UE: praktyczną współpracę oraz elementy polityczny i finansowy . Tworzą one punkt wyjściowy dla opracowania wariantów strategicznych.

6.1. Pierwszy wariant strategiczny: zachowanie status quo

Europejski Urząd Wsparcia ds. Polityki Azylowej zapewni ramy strukturalne dla prowadzenia działań w ramach współpracy praktycznej , w tym m.in. działań dotyczących przesiedleń. Istnieje potencjalnie szeroka gama działań w ramach współpracy praktycznej, które Europejski Urząd Wsparcia ds. Polityki Azylowej mógłby rozwinąć w odniesieniu do przesiedleń, takie jak określenie najlepszych praktyk, szkolenia, programy partnerskie ukierunkowane na państwa członkowskie, które nie angażują się jeszcze w przesiedlenia, a także organizacja wspólnych działań i operacji przez państwa uczestniczące w procesie przesiedleń.

Jeżeli utrzymane zostanie status quo, elementy polityczne i finansowe nie ulegną dalszemu rozwojowi.

6.2. Drugi wariant strategiczny: wariant średni (proces dynamiczny)

W tym wariancie Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu rozwija również współpracę praktyczną . Rozróżnienie między współpracą praktyczną w tym wariancie a współpracą w wariancie 1. wiąże się przede wszystkim ze związkiem pomiędzy działaniami w ramach współpracy praktycznej oraz dalszym rozwojem elementu politycznego i finansowego. Oczekuje się, że element współpracy praktycznej będzie stymulowany i wzmacniany na skutek rozwoju pozostałych dwóch elementów.

W tym wariancie przewiduje się dalsze opracowanie usystematyzowanej współpracy politycznej poprzez ustanowienie ram prawnych oraz wzmocnienie ich przy pomocy elementu finansowego .

Przewiduje się, że utworzone zostaną ramy polityczne, które określą priorytety polityczne i strategiczne w odniesieniu do przesiedleń. W ramach tych uczestniczyć będą wszystkie istotne zainteresowane strony (eksperci z państw członkowskich, Komisja, UNHCR, organizacje pozarządowe). Do ich zadań będzie należało:

1. Ustalanie wspólnych rocznych priorytetów UE w odniesieniu do przesiedleń, zarówno w zakresie narodowości, jak i określonych kategorii przesiedlanych uchodźców. Umożliwi to skuteczne i elastyczne reagowanie na pojawiające się potrzeby.

2. Państwa członkowskie otrzymują dodatkową pomoc finansową zgodnie z art. 13 ERF III pod warunkiem przeprowadzania przesiedleń zgodne ze wspólnymi rocznymi priorytetami UE w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że państwa członkowskie zachowują swobodę w przeprowadzaniu przesiedleń innych kategorii uchodźców.

3. Zapewnienie zintegrowanego podejścia do przesiedleń, zewnętrznej polityki azylowej UE oraz ogólnie rozumianej polityki zewnętrznej UE.

4. W ramach politycznych przesiedlenia są również poddawane szerszej debacie. Utworzenie ram politycznych prowadzi do lepszego ukierunkowania działań w zakresie praktycznej współpracy prowadzonych przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu.

Państwa członkowskie uzyskają dodatkową pomoc finansową z tytułu przyjmowania uchodźców wchodzących w zakres corocznie ustalanych priorytetów UE. Wymaga to zmiany ERF. W ramach ERF III nie przewidziano żadnej strukturalnej realokacji funduszy, która wywarłaby wpływ na finansowanie innych działań związanych z polityką azylową.

W drugim wariancie zidentyfikowano dwa podwarianty . Różnica pomiędzy tymi podwariantami dotyczy jedynie mechanizmu przewidzianego dla ram politycznych. W podwariancie 2A przewiduje się ustanowienie nowego komitetu w sprawie przesiedleń zgodnie z zasadami procedury komitetowej. W podwariancie 2B przewiduje się wykorzystanie istniejących struktur.

6.3. Trzeci wariant strategiczny: wariant maksymalny

W tym wariancie zakłada się utworzenie w pełni rozwiniętego unijnego programu przesiedleń. Przesiedlenia byłyby prowadzone wspólnie pod względem ustalania priorytetów oraz wykonania. W pełni rozwinięty unijny program przesiedleń mógłby składać się z następujących elementów.

(1) Wszystkie państwa członkowskie uczestniczą w programie, udostępniając określoną liczbę miejsc. Całkowita liczba dostępnych miejsc do osiedlania się na terytorium UE jest ustalana i wypełniana na poziomie UE. Na szczeblu UE zapadają decyzje dotyczące priorytetów w zakresie przesiedleń. Również na szczeblu UE zapewnia się zintegrowanie przesiedleń z zewnętrzną polityką azylową oraz ogólną polityką zewnętrzną UE.

(2) Państwa członkowskie nie prowadzą żadnych przesiedleń poza wspólnym programem przesiedleń. Kryteria przesiedleń oraz status uzyskiwany przez uchodźców po przybyciu również podlegają pełnej harmonizacji.

(3) Proces wyboru osób do przesiedlenia jest całkowicie scentralizowany na poziomie UE. Wszelkie operacje przed wyjazdem są prowadzone wspólnie. Główną rolę organizacyjną obejmuje prawdopodobnie Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu. Wymaga to zwiększenia potencjału Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu pod względem przesiedleń.

(4) Konieczna będzie również całkowita analiza elementu finansowego.

7. Ocena wariantów

Ocenę różnych skutków przedstawiono w Tabeli na stronie 5.

1. Punkt wyjścia ewoluuje, szczególnie ze względu na przewidywane utworzenie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu w 2010 r. Aby lepiej przeliczyć przewidywane skutki utworzenia urzędu, wprowadziliśmy rozróżnienie pomiędzy statycznym punktem wyjścia (sytuacja na wiosnę 2009 r.) a zmiennym punktem wyjścia (przewidywana sytuacja po utworzeniu Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu bez podejmowania dalszych działań UE).

2. Ponieważ przewiduje się, że oczekiwany wynik podwariantów 2A i 2B będzie jednakowy, ocenę skuteczności realizacji celów oraz skutków przeprowadzono wspólnie dla podwariantów 2A i 2B. Tym co odróżnia podwariant 2A od podwariantu 2B, jest jednak ocena wykonalności politycznej i proporcjonalności.

8. Porównanie wariantów

Ilościowy wpływ wariantów 1, 2 i 3

· Skuteczność poszczególnych wariantów w realizacji głównego celu (zapewnienia większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców) ocenia się w następujący sposób: wariant 1 – wzrost o 5 %, wariant 2 – wzrost o 15 %, wariant 3 – wzrost o 10 %.

· Pierwszy skutek wariantów (bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami) ocenia się następująco: wariant 1 – wzrost o 3 825 000 EUR, wariant 2 – wzrost o 11 475 000 EUR, wariant 3 – wzrost o 7 650 000 EUR.

· Drugi skutek (bezpośrednie koszty finansowe / efekt korzyści skali) wariantów ocenia się następująco: wariant 1 – spadek o 803 350 EUR, wariant 2 – spadek o 1 759 000 EUR, wariant 3 – spadek o 2 524 500 EUR.

Ocena ogólna :

1. Warianty 2 i 3 zapewniają lesze wyniki niż wariant 1. Istnieją dwa podstawowe zastrzeżenia wobec wariantu 3: niższy wynik pod względem osiągania głównego celu oraz wykonalności politycznej/proporcjonalności.

2. Większość państw członkowskich preferuje podejście ewolucyjne i kładzie nacisk na bliższą współpracę oraz zaznajomienie nowych państw członkowskich z przesiedleniami, a nie na harmonizację kryteriów przesiedleń. Państwa członkowskie są niewzruszone, jeżeli chodzi o dobrowolny charakter uczestnictwa w programie. Nawet jeżeli istnieje wystarczające wsparcie dla utworzenia w pełni rozwiniętego wspólnego unijnego programu przesiedleń, należy wątpić, czy w obecnej sytuacji niektóre państwa członkowskie byłyby wystarczająco przygotowane na realizację przesiedleń. Wątpliwe jest również, czy na tym etapie utworzenie w pełni rozwiniętego wspólnego unijnego programu przesiedleń jest konieczne i proporcjonalne, aby osiągnąć stawiane cele.

· Porównanie wariantów 1 i 2 wykazuje wyraźną przewagę wariantu 2.

· Podwariant 2B jest preferowany ze względu na polityczną wykonalność i proporcjonalność. Większość państw członkowskich preferuje opieranie się na istniejących mechanizmach konsultacji i podejmowania decyzji. Aktualna atmosfera polityczna sprzyja przesiedleniom, istnieje jednak niechęć wobec tworzenia nowych struktur formalnych ze względu na obciążenia biurokratyczne, które mogłyby się z tym wiązać, oraz obawy państw członkowskich przed ograniczeniem swobody podejmowania decyzji w zakresie priorytetów. Z punktu widzenia proporcjonalności korzystne byłoby wykorzystanie istniejących struktur, jeżeli zapewni to jednakową skuteczność w osiąganiu celów i jeżeli przewiduje się, że wywrze takie same skutki.

· Wariant 2B jest dlatego wariantem preferowanym.

9. Monitorowanie i ocena

W ciągu trzech lat od wprowadzenia wspólnego unijnego programu przesiedleń Komisja przeprowadzi jego ocenę. Uwzględni w niej postępy poczynione w zakresie współpracy politycznej, elementu finansowego oraz praktycznej współpracy.

Określono osiem mierzalnych wskaźników, które obejmują różne aspekty wariantów i celów (polityczne, finansowe oraz współpracę praktyczną).

Porównanie skutków wariantów:||

|Wariant 1|Wariant 2|Wariant 3|

Cele |bieżący|progresywny|dynamiczny|maksymalny|

1|Zapewnienie większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców; |0|Niskie-średnie |Średnie-wysokie|Średnie|

2|Zapewnienie uczestnictwa w przesiedleniach większej liczby państw członkowskich UE; |0|Niskie-średnie|Średnie-wysokie|Wysokie|

3|Zapewnienie lepszego i trwałego ukierunkowania działań w zakresie przesiedleń na najbardziej potrzebujące osoby (np. dzieci, uchodźców z określonych regionów)|0|Niskie-średnie|Wysokie|Wysokie|

4|Zwiększenie strategicznego wykorzystania przesiedleń na poziomie UE|0|Niskie|Średnie|Średnie|

5|Zwiększenie międzynarodowej roli UE w odniesieniu do kwestii przesiedleń poprzez ich rozwój jako integralnego i spójnego elementu polityki zewnętrznej UE |0|Niskie|Średnie|Średnie|

6|Poprawa jakości procedur w zakresie przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy |0|Niskie-średnie|Średnie-wysokie|Wysokie|

7|Obniżenie kosztów ekonomicznych i finansowych przesiedleń wewnątrz UE w przeliczeniu na jednego mieszkańca w drodze współpracy|0|Niskie-średnie|Średnie-wysokie|Wysokie|

8|Ograniczenie różnic między państwami członkowskimi UE w odniesieniu do standardów ochrony oraz zwiększenie skuteczności poprzez konwergencję kryteriów dotyczących przesiedleń|0|Niskie|Średnie|Wysokie|

Skutki|

 1|Bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami (selekcja, przyjęcie, integracja) |0|Niewielki wzrost|Średni-wysoki wzrost|Średnie |

 2|Bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami (selekcja, przyjęcie, integracja) na jednego mieszkańca|0|Niewielki wzrost|Średni wzrost|Znaczący wzrost|

 3|Koszty ekonomiczne i społeczne związane z integracją przesiedlonych uchodźców sensu largo (koszty całkowite) |0|Niewielki wzrost|Średnie-wysokie|Średnie|

 4|Koszty ekonomiczne i społeczne związane z integracją przesiedlonych uchodźców sensu largo (koszty na mieszkańca)|0|Niskie|Niskie|Niskie|

5|Skutki przesiedleń dla krajów trzecich, określonych kategorii uchodźców oraz stosunków zewnętrznych UE|0|Niskie|Średnie|Średnie|

6|Większa równość w zapewnianiu ochrony uchodźcom|0|Niskie|Średnie|Wysokie|

 7|Wpływ na prawa podstawowe|0|Niskie|Średnie-wysokie|Średnie|

Wykonalność polityczna i proporcjonalność|2 A|2 B||

 1|Poparcie głównych zainteresowanych stron dla danego wariantu|0|Średnie|Niskie-średnie|Średnie-wysokie|Niskie|

2|Proporcjonalność |0|Pewne obawy|Pewne obawy|Nieznaczne obawy|Poważne obawy|

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, den 2.9.2009

SEK(2009) 1128 endgültig

ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN zu der MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

zur Einrichtung eines gemeinsamen Neuansiedlungsprogramms der EU und dem Vorschlag für eine ENTSCHEIDUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Entscheidung Nr. 573/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2008 bis 2013 innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ und zur Aufhebung der Entscheidung 2004/904/EG des Rates Zusammenfassung der Folgenabschätzung {KOM(2009) 447 endgültig} {KOM(2009) 456 endgültig} {SEK(2009) 1127}

1. Hintergrundinformationen

Bei der Neuansiedlung werden Flüchtlinge, deren Bedürfnis nach internationalem Schutz vom UNHCR anerkannt wurde, von dem (zumeist der Dritten Welt zuzurechnenden) Erstasylland in ein anderes Land umgesiedelt, in dem ihnen dauerhafter Schutz zuteil wird. Die Neuansiedlung bietet Lösungen für Flüchtlinge, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können und bei denen eine lokale Integration in dem Land, das Erstasyl gewährt hat, nicht möglich ist.

Bei der Neuansiedlung werden Flüchtlinge, die sich in einem Gebiet außerhalb der EU befinden, von einem EU-Mitgliedstaat aufgenommen.

Die Zahl der Flüchtlinge liegt weltweit bei ca. 10 Millionen. Rund 5 % von ihnen benötigen eine Neuansiedlung. Verhältnismäßig wenige dieser Flüchtlinge werden tatsächlich neu angesiedelt. Es besteht also eine strukturelle Diskrepanz zwischen den Bedürfnissen und den entsprechenden humanitären Maßnahmen.

Nur ein geringer Teil der jährlich neu angesiedelten Flüchtlinge wird in der EU neu angesiedelt. Von den 65 596 Flüchtlingen, die 2008 neu angesiedelt werden sollten, fanden 4 378 in der EU Aufnahme. Diese Zahl ist deutlich geringer als die Zahl der Flüchtlinge, die von den USA und anderen herkömmlichen Neuansiedlungsländern der industrialisierten Welt aufgenommen und dort neu angesiedelt wurden.

2. Neuansiedlung in der EU: Aktuelle Situation (Ausgangslage)

Derzeit beteiligen sich zehn EU-Mitgliedstaaten an der Neuansiedlung. Schweden, Dänemark, Finnland, die Niederlande, das Vereinigte Königreich und Irland verfügen bereits seit einigen Jahren über ein Neuansiedlungsprogramm. 2007 beschlossen Portugal, Frankreich, Rumänien und die Tschechische Republik, nationale Neuansiedlungsprogramme einzuführen. Diese positive Entwicklung ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen. Erstens wird die Neuansiedlung seit 2007 aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF III) in erheblichem Umfang finanziell unterstützt. Zweitens haben Interessengruppen aus verschiedenen Mitgliedstaaten in den letzten Jahren viele Projekte und „Patenschaften“ im Bereich Neuansiedlung ins Leben gerufen. Und drittens hat sich das ausgeprägte politische Interesse auf EU-Ebene positiv ausgewirkt. Dieses Interesse galt vor allem dem Umstand, dass in Syrien und Jordanien befindliche irakische Flüchtlinge in der EU neu angesiedelt werden mussten. In seinen 2008 verabschiedeten Schlussfolgerungen zur Neuansiedelung von Flüchtlingen aus dem Irak hob der JI-Rat hervor, dass die Neuansiedlung auch in Syrien und Jordanien zur Aufrechterhaltung des Flüchtlingsschutzes beiträgt. Auf die Schlussfolgerungen des Rates hin haben vier Mitgliedstaaten (Deutschland, Italien, Belgien und Luxemburg), die bis vor Kurzem nicht an der Neuansiedlung beteiligt waren, zugesagt, Flüchtlinge aus dem Irak aufzunehmen.

Das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), das seine Arbeit voraussichtlich 2010 aufnimmt, wird die Mitgliedstaaten und die interessierten Kreise auch in Neuansiedlungsangelegenheiten bei der praktischen Zusammenarbeit unterstützen.

3. Problemstellung

Die derzeitige Lage ist generell positiv zu bewerten; mit der geplanten Einrichtung des EASO dürften sich nach und nach weitere Fortschritte einstellen. Allerdings gibt es noch eine Reihe erheblicher Defizite und struktureller Zwänge.

Das Hauptproblem ist, dass sich die EU derzeit wenig solidarisch mit Drittländern zeigt, die Flüchtlinge aufnehmen. Angesichts des weltweiten Neuansiedlungsbedarfs finden zu wenige Flüchtlinge in der EU Aufnahme. Ein zweites Problem besteht darin, dass sich zu wenige Mitgliedstaaten an der Neuansiedlung beteiligen. Zurzeit siedeln lediglich zehn Mitgliedstaaten (Schweden, Finnland, Dänemark, das Vereinigte Königreich, Irland, die Niederlande, Portugal, Frankreich, Rumänien und die Tschechische Republik) Flüchtlinge neu an. Auf internationaler Ebene kommt der EU im Bereich Neuansiedlung keine ausreichende Bedeutung zu. Dies behindert die EU in ihren Bestrebungen, bei der humanitären Hilfe weltweit eine führende Rolle zu spielen, und begrenzt den Einfluss der EU in internationalen Foren.

Die Mitgliedstaaten, die Neuansiedlungen vornehmen, stimmen sich in nur geringem Maße über die Prioritäten für Neuansiedlungsmaßnahmen ab, also darüber, welche Staatsangehörigkeiten und spezifischen Personengruppen für eine Neuansiedlung in Frage kommen. Diese Prioritäten werden gegenwärtig auf nationaler Ebene von den Mitgliedstaaten in enger bilateraler Absprache mit dem UNHCR festgelegt, ohne dass zuvor Diskussionen und eine Beschlussfassung auf EU-Ebene stattfinden. Folglich wird die Neuansiedlung als Instrument der EU-Außenpolitik nur unzureichend strategisch eingesetzt. Die Neuansiedlung ist nicht nur eine humanitäre Maßnahme, die den tatsächlich neu angesiedelten Personen zugute kommt, sondern entlastet auch den betreffenden Drittstaat, der für eine Vielzahl von Flüchtlingen aufkommen muss. Sie kann daher als Bestandteil der externen Asylpolitik der EU und der EU-Außenpolitik insgesamt eine wichtige Rolle spielen. Die Neuansiedlung hätte eine größere strategische Wirkung, wenn auf EU-Ebene Prioritäten hinsichtlich Staatsangehörigkeiten und spezifischer Kategorien neu anzusiedelnder Personen im Wesentlichen festgelegt würden. Aufgrund des derzeitigen Finanzrahmens gibt es gewisse Zwänge. Im Rahmen des EFF III wird jenen Mitgliedstaaten zusätzliche finanzielle Unterstützung gewährt, die Flüchtlinge neu ansiedeln, welche bestimmten Kategorien zuzuordnen sind. Die dort festgelegten Kriterien sind jedoch zu starr.

Ein drittes Problem ergibt sich daraus, dass keine Strukturen für die praktische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich Neuansiedlung vorhanden sind. So fehlt es derzeit an einem entsprechenden Informationsaustausch und einer angemessenen Koordinierung der Neuansiedlungsanstrengungen. Dies wirkt sich negativ auf die Qualität der Neuansiedlungsmaßnahmen aus. Außerdem können keine Größenvorteile erzielt werden. Die Neuansiedlung bedarf einer erheblichen logistischen Vorbereitung, beispielsweise sind Auswahl und Erkundungsbesuche, ärztliche Untersuchungen und Sicherheitsprüfungen vorzunehmen, müssen Reisevorkehrungen getroffen und Visa ausgestellt werden und sind Aufnahme und Integrationsprogramme nötig. Einige dieser Maßnahmen könnten die Mitgliedstaaten gemeinsam oder in enger Zusammenarbeit ausführen.

4. Subsidiarität

– Das Tätigwerden der Gemeinschaft im Asylbereich ist insofern begründet, als nur die Solidarität unter den Mitgliedstaaten die Lösung von Problemen ermöglicht, die sie in einer EU ohne Binnengrenzen allein nicht wirksam angehen können.

– Der Handlungsbedarf im Bereich des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems wurde bereits in Folgenabschätzungsberichten neueren Datums bewertet.

– Auch haben der Europäische Rat und das Europäische Parlament wiederholt gefordert, das Gemeinsame Europäische Asylsystem, einschließlich seiner externen Dimension, weiter aufzubauen.

5. Ziele

Übergeordnete Ziele :

a) Unterstützung des internationalen Schutzes von Flüchtlingen im Wege der Neuansiedlung;

b) Verbesserung der Wirkung der Anstrengungen der EU im humanitären Bereich durch stärkere Beteiligung aller Mitgliedstaaten an der Neuansiedlung;

Einzelziele :

c) mehr Solidarität der EU mit Drittländern, die Flüchtlinge aufnehmen;

d) Beteiligung von mehr EU-Mitgliedstaaten an der Neuansiedlung;

e) bessere, kontinuierlich erfolgende Ausrichtung der Neuansiedlungsmaßnahmen in der EU auf die am stärksten schutzbedürftigen Personen (zum Beispiel Kinder und Flüchtlinge aus bestimmten geografischen Regionen);

f) verstärkter strategischer Rückgriff auf die Neuansiedlung auf EU-Ebene;

g) Stärkung der internationalen Rolle der EU in Bezug auf die Neuansiedlung, indem diese zu einem integralen und kohärenten Bestandteil der EU-Außenpolitik gemacht wird;

h) Verbesserung der Qualität der Neuansiedlungsverfahren in der EU durch Kooperation;

i) Senkung der wirtschaftlichen und finanziellen Kosten der Neuansiedlung in der EU durch Kooperation;

j) Verringerung der Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten bei den Schutzstandards und Steigerung der Effizienz durch Angleichung der Neuansiedlungskriterien.

6. Optionen

Aufgrund der Problemanalyse wurden drei Hauptbestandteile der Neuansiedlungspolitik auf EU-Ebene ermittelt: die Komponente der praktischen Zusammenarbeit sowie die politische und die finanzielle Komponente. Sie waren der Ausgangspunkt für die Ausarbeitung der Optionen.

6.1. Option 1: Beibehaltung des Status quo

Das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) bietet eine Plattform für die praktische Zusammenarbeit in Asylfragen, darunter auch in Neuansiedlungsangelegenheiten. Das EASO könnte im Bereich Neuansiedlung eine Vielzahl von Maßnahmen zur praktischen Zusammenarbeit entwickeln, so könnte es beispielsweise bewährte Praktiken bestimmen, Schulungen veranstalten, „Patenschaften“, die sich an die noch nicht an der Neuansiedlung beteiligten Mitgliedstaaten richten, ins Leben rufen sowie gemeinsame Maßnahmen und Aktionen für die bereits an der Neuansiedlung beteiligten Länder organisieren.

Wenn der Status quo beibehalten wird, werden die politische und die finanzielle Komponente nicht weiterentwickelt.

6.2. Option 2: Mittlere Option (dynamischer Prozess)

Im Rahmen dieser Option wird ebenfalls die praktische Zusammenarbeit durch das EASO ausgebaut. Die Option 2 unterscheidet sich in dieser Hinsicht von der Option 1 vor allem dadurch, dass die Maßnahmen zur praktischen Zusammenarbeit mit der Weiterentwicklung der politischen und der finanziellen Komponente verknüpft sind. Die Komponente der praktischen Zusammenarbeit soll durch den Ausbau der beiden anderen Komponenten gefördert und verstärkt werden.

Im Rahmen dieser Option ist vorgesehen, eine weiter gehende strukturierte politische Zusammenarbeit durch Festlegung eines auf die finanzielle Komponente gestützten politischen Rahmens zu entwickeln.

Geplant ist die Schaffung eines politischen Rahmen, der politische und strategische Prioritäten für Neuansiedlungsmaßnahmen vorgeben würde. Alle Interessierten (Sachverständige aus den Mitgliedstaaten, Kommission, UNHCR, NRO) werden an diesem politischen Rahmen teilnehmen. Folgende Maßnahmen sind vorgesehen:

1. Es werden gemeinsame jährliche EU-Prioritäten für Neuansiedlungsmaßnahmen sowohl nach Staatsangehörigkeiten als auch nach bestimmten Kategorien neu anzusiedelnder Flüchtlinge festgelegt. So wird auf einen neu entstehenden Bedarf wirksam und flexibel reagiert werden können.

2. Die Mitgliedstaaten würden gemäß Artikel 13 der EFF-III-Entscheidung eine zusätzliche finanzielle Unterstützung erhalten, wenn sie entsprechend diesen gemeinsamen jährlichen EU-Prioritäten Flüchtlinge neu ansiedeln. Hervorzuheben ist aber, dass es den Mitgliedstaaten weiterhin freistünde, auch Flüchtlinge anderer Kategorien anzusiedeln.

3. Ein integrierter Ansatz für die Neuansiedlung, die externe Asylpolitik der EU und die EU-Außenpolitik insgesamt wird festgelegt.

4. Innerhalb dieses politischen Rahmens werden auch die allgemeineren Aspekte der Neuansiedlung erörtert. Die Schaffung eines politischen Rahmens wird zu einer besseren Ausrichtung der vom EASO durchzuführenden Maßnahmen zur politischen Zusammenarbeit führen.

Den Mitgliedstaaten soll zusätzliche finanzielle Unterstützung für die Neuansiedlung von Flüchtlingen gewährt werden, die unter die jährlich zu vereinbarenden EU-Prioritäten fallen. Dazu muss die EFF-Entscheidung geändert werden. Es ist keine strukturelle Neuzuweisung der EFF-III-Mittel vorgesehen, die sich auf die Finanzierung anderer Maßnahmen im Asylbereich auswirken würde.

Innerhalb der Option 2 gibt es zwei Unteroptionen , die sich lediglich aufgrund des für den politischen Rahmen geplanten Verfahrens unterscheiden. Die Unteroption 2A beinhaltet die Einsetzung eines neuen Ausschusses, des Ausschusses für Neuansiedlung, nach den Komitologieregeln, während die Unteroption 2B den Rückgriff auf die bestehenden Strukturen vorsieht.

6.3. Option 3: Am weitesten gehende Option

Im Rahmen dieser Option wird die Einführung einer vollständig ausgearbeiteten EU-weiten Neuansiedlungsregelung erwogen. Die Neuansiedlung würde gemeinsam durchgeführt; dies würde sowohl für die Festlegung der Prioritäten als auch für die Umsetzung der Regelung gelten. Eine umfassende gemeinsame Neuansiedlungsregelung der EU könnte aus folgenden Elementen bestehen:

(1) Alle Mitgliedstaaten würden sich an der Regelung beteiligen, indem sie ein bestimmtes Kontingent an Neuansiedlungsplätzen zur Verfügung stellen. Die Gesamtzahl der verfügbaren Neuansiedlungsplätze in der EU würde auf EU-Ebene festgelegt; auch über die Belegung der Plätze würde auf EU-Ebene entschieden. Die Entscheidungen über die vorrangig anzusiedelnden Personen würden ebenfalls auf EU-Ebene getroffen. Außerdem würde auf EU-Ebene dafür Sorge getragen, dass die Neuansiedlung in die externe Asylpolitik der EU und die EU-Außenpolitik insgesamt integriert würde.

(2) Außerhalb der gemeinsamen Neuansiedlungsregelung würden die Mitgliedstaaten keine Neuansiedlungen vornehmen. Ferner würden die Neuansiedlungskriterien sowie der Status, der den neu anzusiedelnden Flüchtlingen nach ihrer Ankunft zuerkannt wird, in vollem Umfang vereinheitlicht.

(3) Das Verfahren für die Auswahl der neu anzusiedelnden Personen würde vollständig auf EU-Ebene zentralisiert. Alle Maßnahmen zur Vorbereitung auf die Neuansiedlung würden gemeinsam durchgeführt. Dem EASO käme wahrscheinlich eine führende Rolle in organisatorischen Fragen zu. Dazu müssten die EASO-Kapazitäten für die Neuansiedlung erhöht werden.

(4) Die finanzielle Komponente müsste einer umfassenden Überprüfung unterzogen werden.

7. Bewertung der Optionen

Die verschiedenen Auswirkungen der Optionen werden in der Tabelle (siehe unten) bewertet.

1. Insbesondere wegen der für 2010 geplanten Einrichtung des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) wird sich die Ausgangslage ändern. Um die Auswirkungen, die die Einrichtung des EASO haben dürfte, quantifizieren zu können, wurde unterschieden zwischen der gegebenen Ausgangslage (Situation im Frühjahr 2009) und der sich ändernden Ausgangslage (Situation, die nach der Einrichtung des EASO zu erwarten ist, ohne dass weitere Maßnahmen auf EU-Ebene getroffen werden).

2. Da die Unteroptionen 2A und 2B zu denselben Ergebnissen führen dürften, werden ihre Effizienz im Hinblick auf die Erreichung der Ziele und ihre Auswirkungen gemeinsam bewertet. In Bezug auf die politische Durchführbarkeit und die Verhältnismäßigkeit wird dagegen eine getrennte Bewertung der Unteroptionen 2A und 2B vorgenommen.

8. Vergleich der Optionen

Konkrete Auswirkungen der Optionen 1, 2 und 3

· Die Effizienz der Optionen im Hinblick auf die Erreichung des Hauptziels (mehr Solidarität der EU mit Drittländern, die Flüchtlinge aufnehmen) wird wie folgt bewertet: Option 1: 5%ige Steigerung, Option 2: 15%ige Steigerung, Option 3: 10%ige Steigerung.

· Die erste Auswirkung (direkte finanzielle Kosten der Neuansiedlung) der Optionen wird wie folgt bewertet: Option 1: Zunahme um 3 825 000 EUR, Option 2: Zunahme um 11 475 000 EUR, Option 3: Zunahme um 7 650 000 EUR.

· Die zweite Auswirkung (direkte finanzielle Kosten / Größenvorteile) der Optionen wird wie folgt bewertet: Option 1: Rückgang um 803 350 EUR, Option 2: Rückgang um 1 759 000 EUR, Option 3: Rückgang um 2 524 500 EUR.

Gesamtbewertung :

1. Die Optionen 2 und 3 schneiden besser ab als die Option 1. Gegen Option 3 sprechen vor allem zwei Gründe: die schlechtere Bewertung in Bezug auf die Erreichung des Hauptziels und die schlechtere Bewertung in Bezug auf die politische Durchführbarkeit und die Verhältnismäßigkeit.

2. Die meisten Mitgliedstaaten befürworten einen schrittweisen Ansatz, bei dem das Schwergewicht darauf gelegt wird, dass die Mitgliedstaaten enger zusammenarbeiten und die neuen Mitgliedstaaten mit der Neuansiedlungsproblematik vertraut gemacht werden; als weniger erstrebenswert wird dagegen die Vereinheitlichung der Neuansiedlungskriterien angesehen. Mit Nachdruck haben sich die Mitgliedstaaten vor allem dafür ausgesprochen, dass die Beteiligung an der Regelung freiwillig erfolgen sollte. Auch wenn es hinlänglich Unterstützung für die Einführung einer umfassenden gemeinsamen Neuansiedlungsregelung der EU gäbe, ist es zweifelhaft, ob einige Mitgliedstaaten in der derzeitigen Situation angemessen auf die Durchführung von Neuansiedlungen vorbereitet wären. Es ist fraglich, ob eine umfassende gemeinsame Neuansiedlungsregelung der EU notwendig und in diesem Stadium für die Verwirklichung der gesetzten Ziele angemessen ist.

· Bei einem Vergleich der Optionen 1 und 2 wird deutlich, dass die Option 2 vorzuziehen ist.

· Aus Gründen der politischen Durchführbarkeit und der Verhältnismäßigkeit ist der Unteroption 2B der Vorzug zu geben. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich deutlich dafür ausgesprochen, auf die bestehenden Beratungs- und Entscheidungsverfahren zurückzugreifen. Aufgrund der derzeitigen politischen Lage herrscht zwar eine positive Einstellung gegenüber der Neuansiedlung, aber Skepsis gegenüber der Schaffung neuer formaler Strukturen, da damit ein erheblicher Verwaltungsaufwand verbunden sein könnte und befürchtet wird, der Spielraum der Mitgliedstaaten, selbst über die Prioritäten zu entscheiden, würde sich verringern. Im Interesse der Verhältnismäßigkeit ist der Rückgriff auf die bestehenden Strukturen vorzuziehen, wenn diese Lösung eine genauso erfolgreiche Verwirklichung der Ziele gewährleistet und davon auszugehen ist, dass mit ihr dieselbe Wirkung erreicht wird.

· Unteroption 2B ist daher vorzuziehen.

9. Überwachung und Bewertung

Die Kommission wird binnen drei Jahren nach Einführung des gemeinsamen Neuansiedlungsprogramms der EU eine Bewertung vornehmen. Dabei werden die Fortschritte bei der politischen Zusammenarbeit, die finanzielle Komponente sowie die praktische Zusammenarbeit Berücksichtigung finden.

Acht quantifizierbare Indikatoren wurden bestimmt, die die verschiedenen Aspekte der Optionen und Ziele (politische, finanzielle und praktische Zusammenarbeit) abdecken.

Vergleich der Auswirkungen der Optionen||

|Option 1|Option 2|Option 3|

Ziele |Status quo|schrittweise Entwicklung|dynamischer Prozess|am weitesten gehende Option|

1|Mehr Solidarität der EU mit Drittländern, die Flüchtlinge aufnehmen |0|gering/mittel |mittel/hoch|mittel|

2|Beteiligung von mehr EU-Mitgliedstaaten an der Neuansiedlung |0|gering/mittel|mittel/hoch|hoch|

3|Bessere, kontinuierlich erfolgende Ausrichtung der Neuansiedlungs maßnahmen auf die Personen, die eine Neuansiedlung am dringendsten benötigen (z. B. Kinder und Flüchtlinge aus bestimmten Regionen)|0|gering/mittel|hoch|hoch|

4|Verstärkter strategischer Rückgriff auf die Neuansiedlung auf EU-Ebene|0|gering|mittel|mittel|

5|Stärkung der internationalen Rolle der EU in Bezug auf die Neuansiedlung, indem diese zu einem integralen und kohärenten Bestandteil der EU-Außenpolitik gemacht wird |0|gering|mittel|mittel|

6|Verbesserung der Qualität der Neuansiedlungsverfahren in der EU durch Kooperation |0|gering/mittel|mittel/hoch|hoch|

7|Senkung der wirtschaftlichen und finanziellen Pro-Kopf-Kosten der Neuansiedlung in der EU durch Kooperation|0|gering/mittel|mittel/hoch|hoch|

8|Verringerung der Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten bei den Schutzstandards und Steigerung der Effizienz durch Angleichung der Neuansiedlungskriterien|0|gering|mittel|hoch|

Auswirkungen|

 1|Direkte finanzielle Kosten der Neuansiedlung (Auswahl, Aufnahme, Integration)|0|geringe Zunahme|mittlere/starke Zunahme|mittel |

 2|Direkte finanzielle Pro-Kopf-Kosten der Neuansiedlung (Auswahl, Aufnahme, Integration)|0|geringer Rückgang|mittlerer Rückgang|erheblicher Rückgang|

 3|Wirtschaftliche und soziale Kosten der Integration neu angesiedelter Flüchtlinge im weitesten Sinne (Gesamtkosten) |0|geringe Zunahme|mittel/hoch|mittel|

 4|Wirtschaftliche und soziale Kosten der Integration neu angesiedelter Flüchtlinge im weitesten Sinne (Pro-Kopf-Kosten)|0|gering|gering|gering|

5|Auswirkungen der Neuansiedlung auf Drittländer, bestimmte Personen kategorien und die Außenbeziehungen der EU|0|gering|mittel|mittel|

6|Mehr Gleichheit bei der Gewährung von Schutz für Flüchtlinge|0|gering|mittel|hoch|

 7|Auswirkungen auf die Grundrechte|0|gering|mittel/hoch|mittel|

Politische Durchführbarkeit und Verhältnismäßigkeit|2 A|2 B||

 1|Unterstützung dieser Option seitens der wichtigsten Akteure|0|mittel|gering/ mittel|mittel/ hoch|gering|

2|Verhältnismäßigkeit |0|gewisse Bedenken|gewisse Bedenken|geringe Beden ken|große Bedenken|

LT

(...PICT...)|EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA|

Briuselis, 2.9.2009

SEK(2009) 1128 galutinis

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS pridedamas prie KOMISIJOS KOMUNIKATO

dėl ES bendrosios pabėgėlių perkėlimo programos sukūrimo ir pasiūlymo dėl EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS SPRENDIMO iš dalies keičiančio 2007 m. gegužės 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimą Nr. 573/2007/EB dėl Europos pabėgėlių fondo 2008–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo ir panaikinantį Tarybos sprendimą 2004/904/EB Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2009) 447 galutinis } {KOM(2009) 456 galutinis } {SEK(2009) 1127}

1. Pagrindinė informacija

Perkėlimas – tai pabėgėlių, kuriems, Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių komisaro (JTVPK) manymu, reikalinga tarptautinė apsauga, perkėlimas iš pirmąjį prieglobstį suteikusios šalies (dažniausiai trečiojo pasaulio šalies) į kitą šalį, kurioje jiems suteikiama nuolatinė apsauga. Perkėlimas – tai papildoma išeitis pabėgėliams, kurie negali grįžti į kilmės šalį ir kurių negalima integruoti pirmąjį prieglobstį suteikusioje šalyje.

Perkėlimas tai pabėgėlių perdavimas ES valstybei narei iš ES nepriklausančios teritorijos.

Visame pasaulyje yra apie 10 mln. pabėgėlių. Maždaug 5 proc. jų reikia perkelti. Tik nedidelė jų dalis yra iš tikrųjų perkeliami. Todėl yra struktūrinis poreikių ir humanitarinių veiksmų neatitikimas.

Tik nedidelė kiekvienais metais perkeliamų pabėgėlių dalis perkeliami į Europos Sąjungą. Iš 2008 m. persikėlusių 65 596 pabėgėlių 4 378 persikėlė į ES. Tai yra labai nedaug palyginti su pabėgėliais, perkeltais į JAV ir kitas tradiciškai perkėlimą vykdančias išsivysčiusias pasaulio šalis.

2. Perkėlimas ES. Dabartinė padėtis (pradinė padėtis)

Šiuo metu pakėlimą kasmet vykdo dešimt ES valstybių narių. Švedija, Danija, Suomija, Nyderlandai, Jungtinė Karalystė ir Airija jau nemažai metų vykdo perkėlimo programą. Nuo 2007 m. nacionalines perkėlimo programas nusprendė sukurti Portugalija, Prancūzija, Rumunija ir Čekija. Šiuos teigiamus pokyčius lėmė nemažai veiksnių. Pirma, nuo 2007 m. perkėlimui skiriama didelė finansinė parama iš Europos pabėgėlių fondo (EPF III). Antra, per paskutinius keletą metų įvairių valstybių narių suinteresuotosios šalys sukūrė daug perkėlimo srities projektų ir porinių programų. Trečias svarbus pokytis – didelis politinis susidomėjimas ES lygmeniu. Visų pirma šis susidomėjimas sutelktas į poreikius perkelti Irako pabėgėlius iš Sirijos ir Jordanijos į ES. 2008 m. TVR Taryba priėmė išvadas dėl pabėgėlių iš Irako perkėlimo, kuriose pabrėžiama, kad vykdant perkėlimą padedama užtikrinti saugumą Sirijoje ir Jordanijoje. Tarybai paskelbus šias išvadas, keturios valstybės narės, kurios iki šiol nevykdė perkėlimo, įsipareigojo perkelti pabėgėlius iš Irako (Vokietija, Italija, Belgija ir Liuksemburgas).

Europos pabėgėlių paramos biuras (EPPB), kuris turėtų pradėti veikti 2010 m., rems valstybių narių ir kitų suinteresuotųjų šalių praktinį bendradarbiavimą, įskaitant bendradarbiavimą perkėlimo srityje.

3. Problemos apibūdinimas

Šiuo metu padėtis apskritai yra gera ir pamažu vystosi, ypač turint omenyje numatytą EPPB įsteigimą. Tačiau yra nemažai svarbių trūkumų ir struktūrinių apribojimų.

Pagrindinė problema – menkas ES solidarumas su trečiosiomis šalimis priimant pabėgėlius. Šis skaičius taip pat nedidelis atsižvelgiant į visuotinius pabėgėlių perkėlimo poreikius. Antra problema ta, kad per mažai valstybių narių vykdo perkėlimą. Šiuo metu tik 10 valstybių narių (Švedija, Suomija, Danija, Jungtinė Karalystė, Airija Nyderlandai, Portugalija, Rumunija ir Čekija) kasmet perkelia pabėgėlius. Tarptautinis ES vaidmuo perkėlimo srityje per menkas. Tai neigiamai veikia ES siekį atlikti svarbų vaidmenį humanitarinėje srityje ir jos įtaką tarptautiniuose forumuose.

Perkėlimą vykdančios ES valstybės narės mažai derina perkėlimo prioritetus, t. y. perkeliamų pabėgėlių tautybes ar konkrečias grupes. Šiuo metu šiuos prioritetus valstybės narės nustato nacionaliniu lygmeniu glaudžiai dvišaliai bendradarbiaudamos su JTVPK, tačiau prieš tai ES lygmeniu nevyksta jokių diskusijų ir nepriimama sprendimų. Dėl to perkėlimas nepakankamai strategiškai naudojamas kaip ES išorės politikos priemonė. Perkėlimo paskirtis ne tik teikti humanitarinę pagalbą veiksmingai perkeltiems asmenims, bet ir sumažinti susijusios trečiosios šalies patiriamą naštą dėl joje esančio didelio pabėgėlių skaičiaus. Todėl perkėlimas gali būti svarbi ES išorės prieglobsčio politikos ir apskritai ES išorės politikos dalis. Strateginiu požiūriu perkėlimo poveikis būtų didesnis, jei ES lygmeniu būtų nustatyti prioritetai dėl tautybės ir konkrečių perkeltinų asmenų kategorijų. Dabartinė finansinė struktūra sudaro kliūčių. Iš EPF III teikiama finansinė parama valstybėms narėms, perkeliančioms konkrečių kategorijų pabėgėlius. Šie kriterijai laikomi per griežtais.

Trečia dabartinės padėties problemų grupė susijusi su struktūrinio praktinio valstybių narių bendradarbiavimo perkėlimo srityje trūkumu. Šiuo metu per mažai keičiamasi informacija apie perkėlimo veiklą ir ji per mažai koordinuojama. Tai neigiamai veikia perkėlimo kokybę. Dar vienas padarinys – masto ekonomijų trūkumas. Perkėlimui vykdyti reikia didelio logistinio pasiruošimo, kaip antai atrankos ir orientavimo misijos, sveikatos ir saugumo patikros, kelionės ir vizų tvarkymas, priėmimo ir integracijos programos. Kai kurią veiklą valstybės narės galėtų vykdyti bendrai arba glaudžiai bendradarbiaudamos.

4. Subsidiarumas

– Bendrija įtraukiama į prieglobsčio sritį, nes valstybėms narėms reikia solidariai spręsti klausimą, kuris Europos Sąjungoje be vidaus sienų negali būti veiksmingai sprendžiamas, jeigu pavienės valstybės veiks atskirai.

– Poreikis imtis veiksmų dėl bendros Europos prieglobsčio sistemos (BEPS) jau įvertinas neseniai paskelbtose poveikio vertinimo ataskaitose.

– Europos Vadovų Taryba ir Europos Parlamentas ne vieną kartą ragino kurti BEPS, įskaitant jos išorės aspektą.

5. Tikslai

Bendri politikos tikslai:

a) vykdant perkėlimą remti pabėgėlių tarptautinę apsaugą;

b) stiprinti ES humanitarinį poveikį ir pastangas, didinant bendrus veiksmus perkėlimo srityje;

Konkretūs tikslai:

c) užtikrinti didesnį ES solidarumą su trečiosiomis šalimis priimant pabėgėlius;

d) užtikrinti, kad daugiau ES valstybių narių dalyvautų perkėlimo veikloje;

e) užtikrinti, kad ES veiksmai būtų nuolatos labiau nukreipti į asmenis arba asmenų grupes (pvz., ypač pažeidžiamus asmenis, įskaitant vaikus, arba asmenis iš konkrečių geografinių teritorijų), kuriems pirmiausia reikia suteikti apsaugą;

f) strategiškiau naudoti perkėlimą ES lygmeniu;

g) apskritai stiprinti ES tarptautinį vaidmenį perkėlimo srityje užtikrinant, kad perkėlimas taptų neatsiejama ir darnia ES išorės politikos dalimi;

h) bendradarbiaujant gerinti perkėlimo procedūrų ES kokybę;

i) bendradarbiaujant mažinti perkėlimo ES ekonomines ir finansines sąnaudas;

j) mažinti ES valstybių narių apsaugos standartų skirtumus ir vienodinant perkėlimo kriterijus didinti veiksmingumą.

6. Politinės galimybės

Išnagrinėjus problemą nustatyti trys pagrindiniai ES perkėlimo politikos komponentai: praktinis bendradarbiavimas , politinis komponentas ir finansinis komponentas . Jų pagrindu parengtos trys politinės galimybės.

6.1. 1 politinė galimybė. Nekeisti dabartinės padėties

Europos pabėgėlių paramos biuras bus praktinio bendradarbiavimo prieglobsčio srityje, įskaitant su perkėlimu susijusią veiklą, pagrindas. Galima vykdyti labai įvairią praktinio bendradarbiavimo veiklą, kurią EPPB galėtų vystyti pabėgėlių perkėlimo srityje, pavyzdžiui, gerosios patirties nustatymas, mokymai, poriniai projektai, skirti perkėlimo iki šiol nevykdančioms valstybėms narėms, ir bendra perkėlimą vykdančių šalių veikla bei operacijos.

Jei dabartinė padėtis nebus keičiama, politinis ir finansinis komponentai toliau nebus plėtojami.

6.2. 2 politinė galimybė. Vidutinė galimybė (dinamiškas procesas)

Pasirinkus šią galimybę praktinį bendradarbiavimą taip pat plėtos EPPB. Pagrindinis praktinio bendradarbiavimo pagal šią ir pirmą galimybę skirtumas yra praktinio bendradarbiavimo veiklos ir politinio bei finansinio komponento tolesnio plėtojimo ryšys. Manoma, kad praktinio bendradarbiavimo komponentas bus skatinamas ir stiprinamas plėtojant kitus du komponentus.

Pagal šią galimybę numatyta sukūrus politinį pagrindą plėtoti struktūriškesnį praktinį bendradarbiavimą ir jį paremti finansiniu komponentu .

Numatyta, kad bus sukurtas politinis pagrindas politiniams ir strateginiams perkėlimo prioritetams nustatyti. Šiuo politiniu pagrindu naudosis visos svarbios suinteresuotosios šalys (valstybių narių ekspertai, Komisija, JTVPK, nevyriausybinės organizacijos). Užduotys bus:

1. Nustatyti bendrus ES metinius perkėlimo srities prioritetus tiek dėl perkeltinų pabėgėlių tautybių, tiek dėl konkrečių kategorijų. Taip bus galima veiksmingiau ir lanksčiau tenkinti naujau kylančius poreikius.

2. Valstybės narės, kurios perkels pabėgėlius pagal šiuos bendrus ES metinius prioritetus, gaus papildomą finansinę paramą pagal Sprendimo dėl EPF III 13 straipsnį. Tačiau reikėtų pabrėžti, kad valstybės narės ir toliau galės laisvai perkelti kitų kategorijų pabėgėlius.

3. Užtikrinti kompleksinį požiūrį į pabėgėlių perkėlimą, išorės prieglobsčio politiką ir apskirtai ES išorės politiką.

4. Taikant šį politinį pagrindą perkėlimo politika bus nagrinėjama plačiau. Sukūrus politinį pagrindą bus galima labiau valdyti praktinio bendradarbiavimo veiklą, kurią turėtų vykdyti EPPB.

Papildoma finansinė parama bus skiriama valstybėms narėms už pabėgėlių perkėlimą pagal sutartus metinius ES prioritetus. Dėl to reikia iš dalies pakeisti EPF. Nenumatytas struktūrinis finansavimo iš EPF III perskirstymas, kuris turėtų įtakos kitos su prieglobsčiu susijusios veiklos finansavimui.

Nustatyti du 2 galimybės variantai. Vienintelis šių variantų skirtumas – numatytas politinio pagrindo mechanizmas. Pagal 2A variantą numatyta sukurti naują pabėgėlių perkėlimo komitetą pagal komitologijos taisykles. Pagal 2B variantą numatyta naudotis esamomis struktūromis.

6.3. 3 politinė galimybė. Maksimali galimybė

Pagal šią galimybę būtų sukurta visapusiškai išvystyta visos ES pabėgėlių perkėlimo programa. Perkėlimas būtų vykdomas bendrai – bendrai nustatomi prioritetai ir bendrai įgyvendinama. Visapusišką ES bendrąją pabėgėlių perkėlimo programą galėtų sudaryti toliau išdėstyti elementai.

(1) Programoje dalyvautų visos valstybės narės, užtikrindamos tam tikrą pabėgėliams perkelti skirtų laisvų vietų skaičių. Bendras laisvų vietų skaičius ES būtų nustatytas ir užpildytas ES lygmeniu. ES lygmeniu būtų nustatyti perkėlimo prioritetai. Taip pat ES lygmeniu būtų užtikrinta, kad perkėlimas būtų įtrauktas į išorės prieglobsčio politiką ir apskirtai į ES išorės politiką.

(2) Valstybės narės perkėlimo nevykdytų ne pagal bendrąją pabėgėlių perkėlimo programą. Perkėlimo kriterijai ir statusas, kurį po atvykimo gautų perkelti pabėgėliai, taip pat būtų visiškai suderinti.

(3) Pabėgėlių perkėlimo atrankos procesas būtų visiškai centralizuotas ES lygmeniu. Visos operacijos prieš išvykimą būtų atliekamos bendrai. Pagrindinė organizacinė funkcija tikriausiai tektų Europos prieglobsčio paramos biurui. Todėl reikėtų padidinti jo pajėgumus perkėlimo srityje.

(4) Reikėtų visiškai peržiūrėti finansinį komponentą.

7. Galimybių vertinimas

Skirtingų poveikių vertinimas pateiktas lentelėje 5 psl.

1. Pradinė padėtis keičiasi, visų pirma dėl to, kad 2010 m. numatyta įsteigti Europos prieglobsčio paramos biurą. Siekdami kiekybiškai įvertinti numatomą EPPB įsteigimo poveikį, atskyrėme pradinę padėtį (padėtį 2009 m. pavasarį) ir besikeičiančią padėtį (numatomą padėtį po EPPB įsteigimo ir jokių tolesnių ES veiksmų).

2. Kadangi numatomi tokie patys 2A ir 2B variantų rezultatai, abiejų variantų veiksmingumo siekiant tikslų ir poveikio vertinimas atliekamas kartu. Tačiau skiriasi 2A ir 2B variantų politinio tinkamumo ir proporcingumo vertinimas.

8. Galimybių palyginimas

Kiekybinis 1, 2 ir 3 galimybių poveikis

· Galimybių veiksmingumas siekiant pagrindinio tikslo (užtikrinti didesnį ES solidarumą su trečiosiomis šalimis priimant pabėgėlius) įvertintas taip: 1 galimybė – 5 proc. padidėjimas, 2 galimybė – 15 proc. padidėjimas ir 3 galimybė – 10 proc. padidėjimas.

· Pirmas galimybių poveikis (tiesioginės su perkėlimu susijusios finansinės sąnaudos) įvertintas taip: 1 galimybė – 3 825 000 EUR padidėjimas, 2 galimybė – 11 475 000 EUR padidėjimas ir 3 galimybė – 7 650 000 EUR padidėjimas.

· Antras galimybių poveikis (tiesioginės finansinės sąnaudos ir masto ekonomijų poveikis) įvertintas taip: 1 galimybė – 803 350 EUR sumažėjimas, 2 galimybė – 1 759 000 EUR sumažėjimas ir 3 galimybė – 2 524 500 EUR sumažėjimas.

Bendras įvertinimas

1. 2 ir 3 galimybės įvertintos geriau nei 1 galimybė. 3 galimybei nepritarti galima dėl dviejų priežasčių: prastesnis pagrindinio tikslo pasiekimo ir politinio tinkamumo (proporcingumo) įvertinimas.

2. Dauguma valstybių narių pasisako už laipsnišką plėtojimą ir dėmesį glaudesniam bendradarbiavimui bei naujų valstybių narių supažindinimui su perkėlimu, o ne perkėlimo kriterijų suderinimą. Valstybės narės ypač tvirtai pasisako už tai, kad dalyvavimas programoje būtų savanoriškas. Net jei būtų pakankamai remiamas visapusiškos ES bendrosios pabėgėlių perkėlimo programos sukūrimas, abejotina, ar kai kurios valstybės narės šiuo metu būtų pakankamai pasirengusios vykdyti pabėgėlių perkėlimą. Abejotina, ar šiuo metu siekiant nustatytų tikslų būtina ir proporcinga sukurti visapusišką ES bendrąją pabėgėlių perkėlimo programą.

· Palyginus 1 ir 2 galimybes pirmenybė aiškiai teikiama 2 galimybei.

· 2B variantas priimtinas dėl jo politinio tinkamumo ir proporcingumo. Dauguma valstybių narių labai pritaria plėtojimui naudojant esamas konsultavimosi ir sprendimų priėmimo priemones. Dabartinė politinė padėtis palanki perkėlimui, tačiau nepalanki naujai formaliai struktūrai sukurti, nes dėl to gali susidaryti biurokratinė našta ir baiminamasi, kad valstybės narės turės mažiau galimybių pačios nuspręsti dėl prioritetų. Atsižvelgiant į proporcingumą, priimtinausia atrodo naudoti esamas struktūras, jei taip galima veiksmingai siekti tikslų ir jei manoma, kad poveikis bus toks pat.

· Todėl 2B variantas vertinamas palankiausiai.

9. Stebėjimas ir vertinimas

Komisija atliks vertinimą praėjus trejiems metams po ES bendrosios pabėgėlių perkėlimo programos sukūrimo. Bus vertinama pažanga politinio bendradarbiavimo, finansinio komponento ir praktinio bendradarbiavimo srityse.

Nustatyti aštuoni kiekybiniai rodikliai, apimantys skirtingus galimybių aspektus ir tikslus (politinis, finansinis ir praktinis bendradarbiavimas).

Galimybių poveikio palyginimas||

|1 galimybė|2 galimybė|3 galimybė|

Tikslai |dabartinė padėtis|laipsniška|dinamiška|maksimali|

1|užtikrinti didesnį ES solidarumą su trečiosiomis šalimis priimant pabėgėlius |0|mažas/ vidutinis |vidutinis/didelis|vidutinis|

2|užtikrinti, kad daugiau ES valstybių narių dalyvautų perkėlimo veikloje |0|mažas/ vidutinis|vidutinis/didelis|didelis|

3|užtikrinti, kad perkėlimo veiksmai būtų nuolatos labiau nukreipti į asmenis, kuriuos labiausiai reikia perkelti (pvz., vaikus, pabėgėlius iš konkrečių regionų)|0|mažas/ vidutinis|didelis|didelis|

4|strategiškiau naudoti perkėlimą ES lygmeniu|0|mažas|vidutinis|vidutinis|

5|stiprinti ES tarptautinį vaidmenį perkėlimo srityje užtikrinant, kad perkėlimas taptų neatsiejama ir darnia ES išorės politikos dalimi |0|mažas|vidutinis|vidutinis|

6|bendradarbiaujant gerinti perkėlimo procedūrų ES kokybę |0|mažas/ vidutinis|vidutinis/didelis|didelis|

7|bendradarbiaujant mažinti perkėlimo ES ekonomines ir finansines sąnaudas vienam perkeltam asmeniui|0|mažas/ vidutinis|vidutinis/didelis|didelis|

8|mažinti ES valstybių narių apsaugos standartų skirtumus ir vienodinant perkėlimo kriterijus didinti veiksmingumą|0|mažas|vidutinis|didelis|

Poveikis|

 1|Tiesioginės sąnaudos, susijusios su perkėlimu (atranka, priėmimu, integracija)|0|mažas padidėjimas|vidutinis/didelis padidėjimas|vidutinis |

 2|Tiesioginės sąnaudos, susijusios su vieno asmens perkėlimu (atranka, priėmimu, integracija) |0|mažas sumažėjimas|vidutinis sumažėjimas|didelis sumažėjimas|

 3|Ekonominės ir socialinės sąnaudos, susijusios su perkeltų pabėgėlių integracija apskritai (bendros sąnaudos) |0|mažas padidėjimas|vidutinis/didelis|vidutinis|

 4|Ekonominės ir socialinės sąnaudos, susijusios su perkeltų pabėgėlių integracija apskritai (sąnaudos vienam asmeniui)|0|mažas|mažas|mažas|

5|Perkėlimo poveikis trečiosioms šalims, konkrečioms kategorijoms ir ES išorės santykiams|0|mažas|vidutinis|vidutinis|

6|Vienodesnės apsaugos teikimo pabėgėliams sąlygos|0|mažas|vidutinis|didelis|

 7|Poveikis pagrindinėms teisėms|0|mažas|vidutinis/didelis|vidutinis|

Politinis tinkamumas ir proporcingumas|2 A|2 B||

 1|Pagrindinių suinteresuotųjų šalių pritarimas šiai galimybei|0|vidutinis|mažas/ vidutinis|vidutinis/didelis|mažas|

2|Proporcingumas |0|šiek tiek kelia susirūpinimą|šiek tiek kelia susirūpinimą|kelia nedidelį susirūpinimą|kelia didelį susirūpinimą|

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOPIENU KOMISIJA|

Briselē, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 galīgā redakcija

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS, kas pievienots KOMISIJAS PAZIŅOJUMAM

par kopējas ES pārvietošanas programmas izveidi un priekšlikumam EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES LĒMUMAM, ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 23. maija Lēmumu Nr. 573/2007/EK, ar ko laikposmam no 2008. gada līdz 2013. gadam izveido Eiropas Bēgļu fondu kā daļu no Vispārīgās programmas „Solidaritāte un migrācijas plūsmu pārvaldība” un ar ko atceļ Padomes Lēmumu 2004/904/EK Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2009) 447 galīgā redakcija } {COM(2009) 456 galīgā redakcija } {SEC(2009) 1127}

1. Vispārējā informācija

Pārvietošana ir tādu bēgļu pārcelšana no pirmā patvēruma valsts (lielākoties no trešās pasaules valstīm) uz citu valsti, kur tie saņem pastāvīgu aizsardzību, attiecībā uz kuriem ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos atzinis, ka tiem ir vajadzīga starptautiska aizsardzība. Pārvietošana piedāvā risinājumus bēgļiem, kuri nevar atgriezties savā izcelsmes valstī un kurus nav iespējams integrēt pirmā patvēruma valstī.

Pārvietošana ir bēgļu pārvešana no teritorijas, kas atrodas ārpus ES, uz kādu no ES valstīm.

Bēgļu skaits pasaulē ir aptuveni 10 miljoni. Apmēram 5 % no tiem ir vajadzīga pārvietošana. Tikai neliela daļa no šiem bēgļiem tiek faktiski pārvietota. Tāpēc pastāv strukturāla neatbilstība starp vajadzībām un humānās palīdzības pasākumiem.

Tikai neliela daļa no katru gadu pārvietotajiem bēgļiem tiek pārvietota ES. No 65 596 bēgļiem, kuri 2008. gadā atstāja savu valsti, lai tiktu pārvietoti, 4378 bēgļi devās uz ES. Tas ir krasā pretstatā bēgļu skaitam, ko uzņēma ASV un citas tradicionālās pārvietošanas valstis industrializētajā pasaulē.

2. Pārvietošana ES   pašreizējā situācija (sākotnējais stāvoklis)

Pašlaik pārvietošanā katru gadu piedalās desmit ES valstis. Zviedrijai, Dānijai, Somijai, Nīderlandei, Apvienotajai Karalistei un Īrijai jau dažus gadus ir pārvietošanas programma. Kopš 2007. gada Portugāle, Francija, Rumānija un Čehija ir nolēmušas ieviest pārvietošanas valsts programmas. Pozitīvo norišu pamatā ir vairāki faktori. Pirmkārt, kopš 2007. gada pārvietošanas vajadzībām ir saņemts ievērojams finansiāls atbalsts no Eiropas Bēgļu fonda (EBF III). Otrkārt, dažos pēdējos gados dažādu dalībvalstu ieinteresētās personas ir izstrādājušas daudzus projektus un sadarbības pasākumus. Trešā pozitīvā aktualitāte ir lielā politiskā ieinteresētība ES līmenī. Tā ir īpaši vērsta uz Irākas bēgļu no Sīrijas un Jordānijas pārvietošanas vajadzībām ES. TI Padome 2008. gadā pieņēma secinājumus par Irākas bēgļu pārvietošanu, kuros uzsvērts, ka pārvietošana veicina aizsardzības situācijas uzturēšanu Sīrijā un Jordānijā. Pēc Padomes secinājumiem četras dalībvalstis, kuras līdz šim neiesaistījās pārvietošanā, apņēmās pārvietot bēgļus no Irākas (DE, IT, BE, LU).

Eiropas Patvēruma atbalsta birojs (EPAB), kurš, paredzams, sāks darboties 2010. gadā, atbalstīs dalībvalstu un citu ieinteresēto personu praktisko sadarbību, tostarp pārvietošanas jomā.

3. Problēmas izklāsts

Pašreizējā situācija kopumā ir pozitīva un pakāpeniski attīstās, īpaši ņemot vērā gaidāmo EPAB izveidi. Tomēr pastāv vairāki nozīmīgi trūkumi un strukturālas nepilnības.

Galvenā problēma ir pašreizējais zemais ES solidaritātes līmenis ar trešām valstīm bēgļu uzņemšanā. Ņemot vērā pārvietošanas vajadzības pasaulē, uzņemto bēgļu skaits ir pārāk mazs. Otra problēma ir tāda, ka pārvietošanā piedalās pārāk maz dalībvalstu. Pašlaik bēgļus katru gadu pārvieto tikai 10 dalībvalstis (Zviedrija, Somija, Dānija, Apvienotā Karaliste, Īrija, Nīderlande, Portugāle, Francija, Rumānija un Čehija). ES starptautiskā loma attiecībā uz pārvietošanu ir nepietiekama. Tas negatīvi ietekmē ES centienus uzņemties svarīgu lomu humāno jautājumu risināšanā globālā mērogā un ES ietekmi starptautiskos forumos.

Starp ES dalībvalstīm, kuras veic pārvietošanu, nav pietiekamas pārvietošanas prioritāšu koordinācijas, piemēram, attiecībā uz tautību un īpašām pārvietojamo personu grupām. Dalībvalstis pašlaik nosaka šīs prioritātes valstu līmenī, uzturot ciešus divpusējos kontaktus ar ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos, iepriekš tās neapspriežot un nepieņemot lēmumus ES līmenī. Rezultātā pārvietošana netiek stratēģiski izmantota kā ES ārējās politikas instruments. Pārvietošana kalpo ne tikai humāniem mērķiem attiecībā pret faktiski pārvietotajām personām, bet arī lai mazinātu attiecīgās trešās valsts slogu saistībā ar liela bēgļu skaita uzņemšanu. Tāpēc pārvietošanai var būt svarīgas komponentes loma ES patvēruma ārējās politikas virzienos un ES ārējā politikā kopumā. Stratēģiskā nozīmē pārvietošanai būtu lielāka ietekme, ja prioritātes, kas saistītas ar tautību un pārvietojamo personu īpašajām kategorijām, galvenokārt būtu noteiktas ES līmenī. Ierobežojumus rada pašreizējā finanšu shēma. EBF III sniedz papildu finansiālo palīdzību tām dalībvalstīm, kuras pārvieto īpašas bēgļu kategorijas. Tiek uzskatīts, ka šie kritēriji ir pārāk neelastīgi.

Trešais problēmu kopums pašreizējā situācijā ir saistīts ar strukturētas praktiskās sadarbības trūkumu starp dalībvalstīm pārvietošanas jautājumos. Pašlaik nenotiek informācijas apmaiņa par pārvietošanas pasākumiem un to koordinācija. Tas negatīvi ietekmē pārvietošanas kvalitāti. Cita ietekme ir apjomradītu ietaupījumu trūkums. Lai risinātu pārvietošanas jautājumus, ir vajadzīgs liels loģistikas sagatavošanas darbs, piemēram, atlases un ievirzes komandējumi, medicīniskās un drošības pārbaudes, ceļošanas un vīzu jautājumu kārtošana, uzņemšanas un integrācijas programmas. Dažus no šiem pasākumiem dalībvalstis, iespējams, varētu veikt kopīgi vai ciešā sadarbībā.

4. Subsidiaritāte

– Kopienas iesaistīšanās patvēruma jomā ir pamatojama ar nepieciešamību pēc dalībvalstu solidaritātes, lai ES bez iekšējām robežām risinātu jautājumus, ko atsevišķas dalībvalstis nevar efektīvi atrisināt, rīkojoties vienas.

– Vajadzība rīkoties saistībā ar kopējo Eiropas patvēruma sistēmu (KEPS) jau ir izvērtēta nesen veiktajos ietekmes novērtējuma ziņojumos.

– Eiropas Padome un Parlaments ir atkārtoti aicinājuši izstrādāt KEPS, tostarp tās ārējo dimensiju.

5. Mērķi

Vispārīgie politikas mērķi :

a) ar pārvietošanas palīdzību sniegt atbalstu bēgļu starptautiskajai aizsardzībai;

b) palielināt humāno ietekmi un pastiprināt ES centienus, kopīgi vairāk iesaistoties pārvietošanā.

Konkrētie mērķi :

c) nodrošināt lielāku ES solidaritāti ar trešām valstīm bēgļu uzņemšanā;

d) nodrošināt, lai pārvietošanā piedalītos vairāk ES dalībvalstu;

e) pastāvīgi nodrošināt mērķtiecīgākus pārvietošanas centienus ES attiecībā uz tām personām vai personu grupām (piemēram, īpaši neaizsargātām personām, tostarp bērniem, vai personām konkrētos ģeogrāfiskajos apgabalos), kurām visvairāk vajadzīga aizsardzība;

f) stratēģiskāk izmantot pārvietošanu ES līmenī;

g) palielināt ES starptautisko lomu kopumā attiecībā uz pārvietošanu, īpaši attīstot pārvietošanu kā ES ārējās politikas neatņemamu un saskaņotu komponenti;

h) ar sadarbības palīdzību uzlabot pārvietošanas procedūru kvalitāti ES;

i) ar sadarbības palīdzību samazināt pārvietošanas saimnieciskās un finanšu izmaksas ES;

j) samazināt atšķirības ES dalībvalstīs attiecībā uz aizsardzības standartiem un ar pārvietošanas kritēriju konverģences palīdzību palielināt efektivitāti.

6. Politikas risinājumu varianti

Pamatojoties uz problēmu analīzi, ES līmenī tika apzinātas pārvietošanas politikas trīs galvenās komponentes: praktiskā sadarbība , politiskā un finanšu komponente . Tās ir sākumpunkts politisko risinājumu izstrādei.

6.1. Politikas risinājums Nr. 1 – līdzšinējā stāvokļa saglabāšana

Eiropas Patvēruma atbalsta birojs nodrošinās strukturālo pamatu praktisko sadarbības pasākumu veikšanai patvēruma jomā, tostarp pasākumiem, kas saistīti ar pārvietošanu. Potenciāli ir iespējams plašs praktisko sadarbības pasākumu klāsts, kurus EPAB varētu izstrādāt attiecībā uz pārvietošanu, piemēram, paraugprakses apzināšana, mācības, sadarbības pasākumi, kas vērsti uz dalībvalstīm, kuras pagaidām nav iesaistījušās pārvietošanā, un kopīgu pasākumu un darbību organizēšana starp esošajām pārvietošanas valstīm.

Saglabājot līdzšinējo stāvokli, netiks turpmāk attīstītas politiskās un finanšu komponentes .

6.2. Politikas risinājums Nr. 2 – vidusceļš (dinamiskais process)

Atbilstoši šim risinājumam EPAB attīstīs arī praktisko sadarbību . Atšķirība starp praktisko sadarbību atbilstoši šim risinājumam un risinājumam Nr. 1 galvenokārt saistīta ar saikni starp praktiskās sadarbības pasākumiem un politiskās un finanšu komponentes turpmāko attīstību. Paredzams, ka praktiskās sadarbības komponenti stimulēs un pastiprinās divu pārējo komponenšu attīstība.

Atbilstoši šim risinājumam ir paredzēts turpināt strukturētas politiskās sadarbības attīstību, izveidojot politisko pamatu , un uzturēt to ar finanšu komponentes palīdzību .

Paredzēts, ka tiks izveidots tāds politiskais pamats, kuram būs noteiktas politiskās un stratēģiskās prioritātes attiecībā uz pārvietošanu. Saskaņā ar šo politisko pamatu piedalīsies visas attiecīgās ieinteresētās personas (dalībvalstu eksperti, Komisija, ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos, NVO). Uzdevumi būs šādi:

1. noteikt kopējas ES ikgadējās prioritātes saistībā ar pārvietošanu – gan attiecībā uz tautībām, gan uz pārvietojamo bēgļu īpašajām kategorijām. Tas ļaus efektīvi un elastīgi reaģēt uz jaunām vajadzībām;

2. dalībvalstis saņems papildu finansiālo palīdzību saskaņā ar EBF III 13. pantu, ja tās veiks pārvietošanu atbilstoši šīm kopējām ES ikgadējām prioritātēm. Tomēr jāuzsver, ka dalībvalstis joprojām varēs brīvi izvēlēties, vai pārvietot pārējo kategoriju bēgļus;

3. nodrošināt integrētu pieeju starp pārvietošanas, patvēruma ārējās politikas un ES ārējās politikas virzieniem kopumā;

4. saskaņā ar šo politisko pamatu pārvietošana tiks arī apspriesta vispārīgāk. Līdz ar politiskā pamata izveidi tiks labāk virzīti praktiskās sadarbības pasākumi, kas jāveic EPAB.

Dalībvalstīm tiks sniegta papildu finansiālā palīdzība to bēgļu pārvietošanai, uz kuriem attiecas ikgadējās saskaņotās ES prioritātes. Tas nosaka vajadzību pēc grozījumiem EBF. Saskaņā ar EBF III nav paredzēts strukturāls finansējuma pārdalījums, kas varētu ietekmēt citu ar patvērumu saistītu pasākumu finansējumu.

Atbilstoši risinājumam Nr. 2 ir apzināti divi risinājuma varianti . Atšķirība starp šiem risinājuma variantiem attiecas vienīgi uz mehānismu, kas paredzēts politiskajam pamatam. Risinājuma Nr. 2 A variantā saskaņā ar komitoloģijas noteikumiem paredzēts izveidot jaunu Pārvietošanas komiteju. Risinājuma Nr. 2 B variantā paredzēts izmantot pašreizējās struktūras.

6.3. Politikas risinājums Nr. 3 – maksimālais risinājums

Uzskata, ka atbilstoši šim risinājumam tiks izveidota pilnībā izstrādāta ES mēroga pārvietošanas programma. Pārvietošanu veiktu kopīgi attiecībā uz prioritāšu noteikšanu un arī īstenošanu. Pilnvērtīga pārvietošanas kopējā ES programma varētu ietvert šādus elementus:

(1) visas dalībvalstis piedalītos shēmā, nodrošinot noteikta vietu skaita pieejamību. ES līmenī tiktu noteikts un aizpildīts pārvietošanas vietu kopējais skaits ES. ES līmenī tiktu pieņemti lēmumi par pārvietošanas prioritātēm. ES līmenī arī būtu nodrošināts, ka pārvietošana tiek integrēta patvēruma ārējās politikas virzienos un ES ārējā politikā kopumā;

(2) dalībvalstis neveiktu pārvietošanu, kas neietilpst pārvietošanas programmas ietvaros. Tāpat arī tiktu pilnībā saskaņoti pārvietošanas kritēriji un statuss, ko pēc ierašanās piešķir bēgļiem;

(3) pārvietošanas atlases process būtu pilnībā centralizēts ES līmenī. Visas pirmsizceļošanas darbības tiktu veiktas kopīgi. Ļoti iespējams, ka EPAB būtu vadošā organizatoriskā loma. Šai nolūkā būtu jāpalielina EPAB resursi attiecībā uz pārvietošanu;

(4) būtu pilnībā jāpārskata finanšu komponente.

7. Risinājumu novērtējums

Dažādos ietekmes novērtējumus skatīt 5. lappusē dotajā tabulā.

1. Sākotnējā situācija attīstās īpaši sakarā ar gaidāmo Eiropas Atbalsta biroja (EPAB) izveidošanu 2010. gadā. Lai kvantitatīvi noteiktu EPAB izveides ietekmi, mēs nodalījām statisko sākotnējo situāciju (situācija 2009. gada pavasarī) no sākotnējās situācijas attīstības (situācija, kas paredzama pēc EPAB izveides bez ES turpmākas rīcības).

2. Tā kā paredzams, ka risinājuma Nr. 2 A un B varianta rezultāti būs vienādi, tiek veikts kopīgs mērķu sasniegšanas efektivitātes novērtējums risinājuma Nr. 2 A un B variantam. Tomēr risinājuma Nr. 2 A un B variantam ir atšķirīgs politisko īstenošanas iespēju un proporcionalitātes novērtējums.

8. Risinājumu salīdzinājums

Risinājuma Nr. 1, Nr. 2 un Nr. 3 kvantitatīvā ietekme

· Risinājumu efektivitāti galvenā mērķa sasniegšanā (nodrošināt lielāku ES solidaritāti ar trešām valstīm bēgļu uzņemšanā) vērtē šādi: risinājums Nr. 1 – pieaugums par 5 %, risinājums Nr. 2 – pieaugums par 15 %, risinājums Nr. 3 – pieaugums par 10 %.

· Risinājumu pirmo ietekmi (tiešās finanšu izmaksas, kas saistītas ar pārvietošanu) vērtē šādi: risinājums Nr. 1 – pieaugums par EUR 3 825 000, risinājums Nr. 2 – pieaugums par EUR 11 475 000, risinājums Nr. 3 – pieaugums par EUR 7 650 000.

· Risinājumu otro ietekmi (tiešās finanšu izmaksas / ietekme uz apjomradītu ietaupījumu) vērtē šādi: risinājums Nr. 1 – samazinājums par EUR 803 350, risinājums Nr. 2 – samazinājums par EUR 1 759 000, risinājums Nr. 3 – samazinājums par EUR 2 524 500.

Vispārīgs novērtējums

1. Risinājumi Nr. 2 un Nr. 3 tiek vērtēti augstāk nekā risinājums Nr. 1. Pret risinājumu Nr. 3 ir divi galvenie iebildumi: zemāki rādītāji galvenā mērķa sasniegšanā un attiecībā uz politisko īstenošanas iespēju un proporcionalitāti.

2. Lielākā daļa dalībvalstu dod priekšroku pieejai, kas saistīta ar pieaugumu un kurā uzsvars tiek likts uz ciešāku sadarbību un jauno valstu iepazīstināšanu ar pārvietošanu nevis pārvietošanas kritēriju saskaņošanu. Dalībvalstu nostāja jo īpaši ir ļoti stingra attiecībā uz brīvprātīgo dalību shēmā. Pat ja būtu pietiekams atbalsts pilntiesīgas kopējas ES pārvietošanas programmas izveidei, ir apšaubāms, vai pašreizējā situācijā dažas dalībvalstis būtu pietiekami sagatavotas īstenot pārvietošanu. Jautājums par to, vai šajā posmā ir vajadzīga un samērīga pilntiesīgas kopējas ES pārvietošanas programmas izveide, ir strīdīgs.

· Risinājumu Nr. 1 un Nr. 2 salīdzinājums skaidri liecina, ka priekšroka tiek dota risinājumam Nr. 2.

· Risinājuma Nr. 2 B variantam priekšroka tiek dota, pamatojoties uz politiskās īstenošanas iespējām / proporcionalitāti. Lielākā daļa dalībvalstu noteikti izvēlas balstīties uz pašreizējo apspriešanas un lēmumu pieņemšanas mehānismu. Pašreizējā politiskā situācija ir labvēlīga pārvietošanai, bet jaunu formālu struktūru veidošana tiek uztverta negribīgi iespējamā birokrātiskā sloga dēļ un bailēs no tā, ka tiktu samazinātas dalībvalstu iespējas pašām brīvi lemt par prioritātēm. No proporcionalitātes viedokļa labāk ir izmantot esošās struktūras, ja tādējādi mērķus var sasniegt tikpat efektīvi un ja gaidāmā ietekme ir tāda pati.

· Tāpēc priekšroka dodama risinājuma Nr. 2 B variantam.

9. Uzraudzība un novērtēšana

Komisija veiks novērtējumu trīs gados pēc kopējās ES pārvietošanas programmas ieviešanas. Tajā tiks vērtēti gūtie panākumi attiecībā uz politisko sadarbību, finanšu komponenti, kā arī praktisko sadarbību.

Ir noteikti astoņi kvantitatīvie rādītāji, kas attiecas uz risinājumu un mērķu dažādajiem aspektiem (politiskie, finanšu un praktiskās sadarbības aspekti).

Risinājumu ietekmes salīdzinājums||

|Risinājums Nr. 1|Risinājums Nr. 2.|Risinājums Nr. 3|

Mērķi |pašreizējie|progresīvie|dinamiskie|maksimālie|

1|nodrošināt lielāku ES solidaritāti ar trešām valstīm bēgļu uzņemšanā |0|Zema/vidēja |Vidēja/augsta|Vidēja|

2|nodrošināt, lai pārvietošanā piedalītos vairāk ES dalībvalstu |0|Zema/vidēja|Vidēja/augsta|Augsta|

3|nodrošināt, lai pārvietošanas darbs būtu mērķtiecīgāks, pastāvīgs un vērsts uz tiem, kam pārvietošana visvairāk vajadzīga (piem., bērniem, bēgļiem no konkrētiem reģioniem)|0|Zema/vidēja|Augsta|Augsta|

4|stratēģiskāk izmantot pārvietošanu ES līmenī|0|Zema|Vidēja|Vidēja|

5|palielināt ES starptautisko lomu attiecībā uz pārvietošanu, attīstot to kā ES ārējās politikas neatņemamu un saskaņotu komponenti |0|Zema|Vidēja|Vidēja|

6|ar sadarbības palīdzību uzlabot pārvietošanas procedūru kvalitāti ES |0|Zema/vidēja|Vidēja/augsta|Augsta|

7|ar sadarbības palīdzību samazināt pārvietošanas saimnieciskās un finanšu izmaksas uz vienu iedzīvotāju ES|0|Zema/vidēja|Vidēja/augsta|Augsta|

8|samazināt atšķirības ES dalībvalstīs attiecībā uz aizsardzības standartiem un ar pārvietošanas kritēriju konverģences palīdzību palielināt efektivitāti|0|Zema|Vidēja|Augsta|

Ietekme|

 1|Tiešās finanšu izmaksas, kas saistītas ar pārvietošanu (atlase, uzņemšana, integrācija)|0|Neliels pieaugums|Vidējs/liels pieaugums|Vidējas |

 2|Tiešās finanšu izmaksas uz vienu iedzīvotāju, kas saistītas ar pārvietošanu (atlase, uzņemšana, integrācija)|0|Neliels samazinājums|Vidējs samazinājums|Ievērojams samazinājums|

 3|Saimnieciskās un sociālās izmaksas, kas saistītas ar pārvietoto bēgļu integrāciju plašā nozīmē (kopējās izmaksas) |0|Neliels pieaugums|Vidējas/augstas|Vidējas|

 4|Saimnieciskās un sociālās izmaksas, kas saistītas ar pārvietoto bēgļu integrāciju plašā nozīmē (izmaksas uz vienu iedzīvotāju)|0|Zemas|Zemas|Zemas|

5|Pārvietošanas ietekme uz trešām valstīm, īpašām kategorijām un ES ārējām attiecībām|0|zema|Vidēja|vidēja|

6|Vienlīdzības palielināšanās bēgļu aizsardzībā|0|Zema|Vidēja|Augsta|

 7|Ietekme uz pamattiesībām|0|Zema|Vidēja/augsta|vidēja|

Politiskās īstenošanas iespējas un proporcionalitāte|Nr. 2.A|Nr. 2.B||

 1|Galveno ieinteresēto personu atbalsts šim risinājumam|0|Vidējs|Zems/vidējs|Vidējs/augsts|Zems|

2|Proporcionalitāte |0|Zināmas bažas|Zināmas bažas|Nelielas bažas|Lielas bažas|

MT

(...PICT...)|KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussel 2.9.2009

SEG(2009) 1128 finali

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI mehmuż mal- KOMUNIKAZZJONI TAL-KUMMISSJONI

dwar it-twaqqif ta' Programm Konġunt tal-UE dwar ir-Risistemazzjoni u l-proposta għal DEĊIŻJONI TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li temenda d-Deċiżjoni Nru 573/2007/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat- 23 ta' Mejju 2007 li tistabbilixxi l-Fond Ewropew għar-Refuġjati għall-perjodu mill-2008 sa l-2013 bħala parti mill-programm ġenerali "Solidarjetà u Ġestjoni tal-Flussi ta' Migrazzjoni" u li tħassar id-Deċiżjoni tal-Kunsill 2004/904/KE Taqsira tal-Valutazzjoni tal-Impatt {KUMM(2009) 447 finali} {KUMM(2009) 456 finali} {SEG(2009) 1127}

1. Informazzjoni ta' sfond

Ir-risistemazzjoni hija r-rilokazzjoni ta' refuġjati, li huma rikonoxxuti mill-UNHCR li jeħtieġu protezzjoni internazzjonali, mill-ewwel pajjiż ta' ażil (l-aktar fit-tielet dinja) lejn pajjiż ieħor fejn jingħataw protezzjoni permanenti. Ir-risistemazzjoni toffri soluzzjonijiet lil refuġjati li ma jistgħux jirritornaw fil-pajjiż tal-oriġini tagħhom, u li ma jistgħux jiġu integrati lokalment fil-pajjiż tal-ewwel ażil.

Ir-risistemazzjoni hija t-trasferiment ta' refuġjati minn pajjiżi li jinsabu barra mit-territorju tal-UE lejn Stat Membru tal-UE.

L-għadd ta' refuġjati madwar id-dinja huwa ta' madwar 10 miljuni. Madwar 5% minnhom jeħtieġu risistemazzjoni. Huwa biss proporzjon żgħir ta' dawn ir-refuġjati li effetivament jiġu risistemati. Għalhekk hemm diskrepanza strutturali bejn il-ħtiġiet u r-rispons umanitarju.

Hija biss parti żgħira mir-refuġjati li jiġu risistemati fis-sena li tiġi risistemata fl-UE. Mill-65.596 refuġjat li telqu għal risistemazzjoni fl-2008, 4.378 refuġjat telqu lejn l-UE. Dan huwa kuntrast qawwi mal-għadd ta' refuġjati risistemati li jintlaqgħu mill-Istati Uniti u pajjiżi oħra tradizzjonali ta' risistemazzjoni fid-dinja industrijalizzata.

2. Risistemazzjoni fl-UE: is-sitwazzjoni ta' bħalissa (punt ta' tluq)

Bħalissa għaxar Stati Membri qegħdin jipparteċipaw kull sena fir-risistemazzjoni. L-Iżvezja, id-Danimarka, il-Finlandja, ir-Renju Unit u l-Irlanda kollha ilhom għal xi snin involuti fi programmi ta' risistemazzjoni. Mill-2007 il-Portugall, Franza, ir-Rumanija u r-Repubblika Ċeka ddeċidew li jintroduċu programmi nazzjonali ta' risistemazzjoni. Dan l-iżvilupp pożittiv huwa dovut għal għadd ta' fatturi. L-ewwel nett, ir-risistemazzjoni ilha tirċievi appoġġ finanzjarju qawwi mill-Fond Ewropew għar-Refuġjati (FER III) mill-2007. It-tieni nett, f'dawn l-aħħar snin ġew żviluppati ħafna proġetti u attivitajiet ta' ġemellaġġ dwar ir-risistemazzjoni bejn partijiet interessati minn Stati Membri differenti. Żvilupp pożittiv ieħor huwa l-interess politiku qawwi fil-livell tal-UE. Dan l-interess iffoka partikolarment fuq il-ħtiġiet ta' risistemazzjoni ta' refuġjati Iraqini mis-Sirja u l-Ġordan lejn l-UE. Fl-2008 il-Kunsill tal-ĠAI adotta konklużjonijiet dwar ir-risistemazzjoni ta' refuġjati mill-Iraq, li jenfasizzaw li r-risistemazzjoni tikkontribwixxi għaż-żamma tas-sitwazzjoni ta' protezzjoni fis-Sirja u l-Ġordan. Wara l-Konklużjonijiet tal-Kunsill erba' Stati Membri li sa dan l-aħħar ma kinux involuti f'attivitajiet ta' risistemazzjoni, impenjaw ruħhom li jirrisistemaw refuġjati mill-Iraq (DE, IT, BE, LU).

L-Uffiċċju ta' Appoġġ Ewropew fil-Qasam tal-Ażil (EASO), li mistenni jibda jopera fl-2010, se jagħti appoġġ lill-Istati Membri u lill-partijiet interessati fil-kooperazzjoni prattika, inkluż ir-risistemazzjoni.

3. Id-definizzjoni tal-problema

Is-sitwazzjoni attwali hija ġeneralment pożittiva u qed tevolvi gradwalment, partikolarment fid-dawl tal-ħolqien mistenni tal-EASO. Madanakollu, hemm għadd ta' nuqqasijiet importanti u restrizzjonijiet strutturali.

Il-problema prinċipali hija li bħalissa hawn livell baxx ta' solidarjetà mill-UE fil-konfront ta’ pajjiżi terzi li qegħdin jilqgħu refuġjati. Dan l-għadd għadu limitat wisq, meta wieħed jikkunsidra l-ħtiġiet globali ta' risistemazzjoni. Problema oħra hija l-għadd ta' Stati Membri li jipparteċipaw fir-risistemazzjoni huwa żgħir wisq. Fil-preżent 10 Stati Membri biss (l-Iżvezja, il-Finlandja, id-Danimarka, ir-Renju Unit, l-Irlanda, l-Olanda, il-Portugall, Franza, ir-Rumanija u r-Repubblika Ċeka) huma involuti fir-risistemazzjoni ta' refuġjati fuq bażi annwali. Ir-rwol internazzjonali tal-UE fir-rigward tar-risistemazzjoni mhuwiex suffiċjenti. Dan iħalli impatt negattiv fuq l-ambizzjoni tal-UE li jkollha rwol prominenti fi kwistjonijiet umanitarji globali u fuq l-influwenza tal-UE f'fora internazzjonali.

Ftit li xejn teżisti koordinazzjoni bejn dawk l-Istati Membri li jwettqu risistemeazzjoni, fir-rigward tal-prijoritajiet tar-risistemazzjoni, jiġifieri n-nazzjonalitajiet u l-gruppi speċifiċi li jiġu risistemati. Bħalissa dawn il-prijoritajiet huma stabbiliti mill-Istati Membri fuq bażi nazzjonali f'kuntatti bilaterali mill-qrib mal-UNHCR, mingħajr diskussjonijiet minn qabel u mingħajr teħid ta' deċiżjonijiet fil-livell tal-UE. B'riżultat ta' dan jeżisti wkoll nuqqas ta' użu strateġiku tar-risistimeazzjoni bħala strument tal-politika esterna tal-UE. Ir-risistemazzjoni mhux biss isservi għal skop umanitarju fil-konfront ta' dawk il-persuni li huma risistemati effettivament, iżda teħles ukoll lill-pajjiż terz inkwistjoni mill-piż assoċjat mal-fatt li jospita għadd kbir ta' refuġjati. Għalhekk ir-risistemazzjoni jista' jkollha rwol importanti bħala komponent tal-politiki esterni b'rabta mal-ażil tal-UE u kif ukoll tal-politika esterna b'mod akar ġenerali. L-impatt tar-risistemazzjoni f'termini strateġiċi jkun akbar jekk il-prijoritajiet b'rabta man-nazzjonalitajiet u l-kategoriji speċifiċi li jeħtieġu risistemazzjoni jkunu fil-biċċa l-kbira tagħhom stabbiliti fil-livell tal-UE. Il-qafas finanzjarju kurrenti għandu ċerti limiti. L-FRE III jipprovdi għajnuna finanzjarja lil dawk l-Istati Membri li jirrisistemaw kategoriji speċifiċi ta' refuġjati. Dawn il-kriterji huma kkunsidrati bħala riġidi wisq.

Sensiela oħra ta' problemi b'rabta mas-sitwazzjoni preżenti hija n-nuqqas ta' kooperazzjoni prattika strutturata bejn l-Istati Membri fir-rigward tar-risistemazzjoni. Bħalissa hemm nuqqas ta' skambju ta' informazzjoni u ta' koordinazzjoni dwar l-attivitajiet ta' risistemazzjoni. Dan iħalli effett negattiv fuq il-kwalità tar-risistemazzjoni. Konsegwenza oħra hija li hemm nuqqas ta' ekonomiji fil-kobor. Ir-risistemazzjoni tirredkjedi tħejjija loġistika tajba, bħal missjonijiet ta' għażla u orjentazzjoni, analiżi mediċi u tas-sigurtà, arranġamenti għall-ivjaġġar u l-viża, programmi ta' akkoljenza u integrazzjoni. Potenzjalment, fost dawn l-attivitajiet hemm uħud li jistgħu jitwettqu b'mod konġunt jew f'kooperazzjoni mill-qrib bejn l-Istati Membri.

4. Sussidjarjetà

– L-involviment tal-Komunità fil-qasam tal-ażil huwa msejjes fuq il-ħtieġa ta' solidarjetà fost l-Istati Membri fl-indirizzar ta' sfida li, f'UE mingħajr fruntieri interni, ma tistax tiġi indirizzata b'mod effikaċi jekk il-pajjiżi individwali jaġixxu għal rashom.

– Il-ħtieġa ta' azzjoni fir-rigward tas-Sistema Ewropea Komuni tal-Ażil (SEKA) diġà ġiet ivvalutata f'rapporti ta' valutazzjoni tal-impatt li saru reċentement.

– Il-Kunsill Ewropew u l-Parlament Ewropew tennew sejħiet biex tiġi żviluppata s-SEKA, inkluża d-dimensjoni esterna tagħha.

5. Għanijiet

Għanijiet tal-politika ġenerali:

(a) li jingħata appoġġ għall-protezzjoni internazzjonali tar-refuġjati permezz tar-risistemazzjoni;

(b) it-tisħiħ tal-impatt umanitarju u tal-isforzi tal-UE permezz ta' involviment komuni akbar fir-risistemazzjoni;

Għanijiet speċifiċi:

(c) l-iżgurar ta' aktar solidarjetà mill-UE ma' pajjiżi terzi fl-akkoljenza ta' refuġjati;

(d) l-iżgurar li aktar Stati Membri tal-UE jipparteċipaw fir-risistemazzjoni;

(e) l-iżgurar li l-isforzi ta' risistemazzjoni fl-UE jkunu mmirati aħjar, fuq bażi regolari, lejn dawk il-persuni jew gruppi ta' persuni (eż. persuni partikolarment vulnerabbli, inklużi tfal, jew persuni minn żoni ġeografiċi speċifiċi) li l-aktar jinsabu fil-bżonn ta' protezzjoni;

(f) iż-żieda fl-użu strateġiku tar-risistemazzjoni fil-livell tal-UE;

(g) it-tisħiħ tar-rwol internazzjnali tal-UE b'mod ġenerali, fir-rigward tar-risistemazzjoni speċifikament billi r-risistemazzjoni tiġi żvilippata bħala komponent integrali u koerenti tal-politiki esterni tal-UE;

(h) it-tisħiħ, permezz tal-kooperazzjoni, tal-kwalità tal-proċeduri ta' risistemazzjoni fl-UE;

(i) it-tnaqqis, permezz tal-kooperazzjoni, tal-ispejjeż ekonomiċi u finanzjarji tar-risistemazzjoni fl-UE;

(j) it-tnaqqis tad-differenzi bejn l-Istati Membri tal-UE fir-rigward tal-istandards ta' protezzjoni u għat-tisħiħ tal-effiċjenza permezz tal-konverġenza tal-kriterji ta' risistemazzjoni;

6. Alternattivi ta' Politika

Abbażi tal-analiżi tal-problema, ġew identifikati tliet komponenti ewlenin tal-politiki ta' risistemazzjoni fil-livell tal-UE: il-komponent tal- kooperazzjoni prattika , dak politiku u dak finanzjarju . Dawn jiffurmaw il-punt ta' tluq fl-elaborazzjoni tal-alternattivi ta' politika.

6.1. L-ewwel alternattiva ta' politika: iż-żamma tal-istatus quo

L-Uffiċċju ta' Appoġġ Ewropew fil-Qasam tal-Ażil ser jipprovdi qafas għat-twettiq ta' attivitajiet ta' kooperazzjoni prattika dwar l-ażil, inklużi attivitajiet fir-rigward tar-risistemazzjoni. Potenzjalment teżisti firxa wiesgħa ta' attivitajiet ta' kooperazzjoni prattika li l-EASO jista' jiżviluppa fir-rigward tar-risistemazzjoni, bħall-identifikazzjoni tal-aħjar prattiki, taħriġ, arranġamenti ta' ġemellaġġ immirati lejn dawk l-Istati Membri li għadhom mhumiex involuti fir-risistemazzjoni, u l-organizzazzjoni ta' attivitajiet u operazzjonijiet konġunti bejn pajjiżi li qegħdin jinvolvu ruħhom f'attivitajiet ta' risistemazzjoni bħalissa.

Jekk jiżamm l-istatus quo, il- komponenti politiċi u finanzjarji mhumiex se jiġu żviluppati ulterjorment.

6.2. It-tieni alternattiva ta’ politika: alternattiva medja (il-proċess dinamiku)

Taħt din l-alternattiva l- kooperazzjoni prattika tiġi żviluppata wkoll mill-EASO. Id-distinzjoni bejn il-kooperazzjoni prattika taħt din l-alternattiva u l-alternattiva 1 hija primarjament relatata mar-rabta bejn attivitajiet ta' kooperazzjoni prattika u l-iżvilupp ulterjuri tal-komponent politiku u finanzjarju. Il-komponent tal-kooperazzjoni prattika hu mistenni li jkun stimulat u msaħħaħ permezz tal-iżvilupp taż-żewġ komponenti l-oħra.

Taħt din l-alternattiva huwa previst l-iżvilupp ta' kooperazzjoni politika strutturata ulterjuri permezz tat- twaqqif ta' qafas politiku u li dan jintrifed permezz tal-komponent finanzjarju .

Huwa previst li jinħoloq qafas politiku li jistabbilixxi l-prijoritajiet politiċi u strateġiċi fir-rigward tar-risistemazzjoni. Il-partijiet interessati relevanti kollha (esperti mill-Istati Membri, il-Kummissjoni, il-UNHCR, NGOs) ser jipparteċipaw f'dan il-qafas politiku. Il-kompiti ser ikunu dawn li ġejjin:

1. L-iffissar ta' prijoritajiet annwali komuni tal-UE fir-rigward tar-risistemazzjoni, kemm fir-rigward tan-nazzjonalitajiet u kif ukoll tal-kategoriji ta' refuġjati li għandhom jiġu risistemati. Dan ser jippermetti li tingħata risposta b'manjiera effettiva u adattabbli għall-ħtiġijiet ġodda li jokkorru.

2. L-Istati Membri jirċievu għajnuna finanzjarja żejda taħt l-Artikolu 13 tal-FER III, jekk iwettqu risistemazzjoni f'konformità mal-prijoritajiet annwali komuni tal-UE. Madanakollu, għandu jiġi enfasizzat li l-Istati Membri jibqgħu ħielsa li jwettqu risistemazzjoni ta' kategorji oħra ta' refuġjati.

3. L-iżgurar ta' approċċ integrat bejn ir-risistemazzjoni, il-politiki esterni b'rabta mal-ażil u l-politiki esterni inġenerali tal-UE.

4. Fi ħdan dan il-qafas politiku r-risistemazzjoni se tkun ukoll diskussa b'mod aktar ġenerali. It-twaqqif ta' qafas politiku ser iwassal għal aktar iggwidar tal-attivitajiet ta' kooperazzjoni prattika li għandhom jitwettqu mill-EASO.

Ser tingħata għajnuna finanzjarja żejda lill-Istati Membri għar-risistemazzjoni ta' refuġjati li jaqgħu taħt il-prijoritajiet tal-UE li jintlaħaq qbil dwarhom kull sena. Dan jirrikjedi emenda tal-FER. Mhi prevista ebda riallokazzjoni strutturali ta' fondi taħt il-FER III, billi dan iħalli impatt fuq il-finanzjament ta' attivitajiet oħra relatati mal-ażil.

Fit-tieni alternattiva, ġew identifikati żewġ sottoalternattivi oħrajn. Id-differenza bejn dawn is-sottoalternattivi tirrigwarda biss il-mekkaniżmu li huwa previst għall-qafas politiku. Is-sottoalternattiva 2A tipprovdi għat-twaqqif ta' Kumitat ġdid dwar ir-risistemazzjoni taħt ir-regoli tal-Komitoloġija. Is-sottoalternattiva 2B tipprovdi għall-użu ta' strutturi eżistenti.

6.3. It-tielet alternattiva ta’ politika: alternattiva massima

F'din l-alternattiva jiġi kkunsidrat il-ħolqien ta' skema ta' risistemazzjoni żviluppata bis-sħiħ madwar l-Ewropa. Ir-risistemazzjoni titwettaq b'mod konġunt f'dak li jirrigwarda l-iffissar ta' prijoritajiet kif ukoll fir-rigward tal-implimentazzjoni. Skema ta' risistemazzjoni konġunta madwar l-UE stabbilita fis-sod tista' tkun tikkonsisti mill-elementi li ġejjin.

(1) L-Istati Membri kollha jipparteċipaw fl-iskema billi joffru d-disponibbiltà ta' għadd ta' postijiet. L-għadd totali ta' postijiet disponibbli għal risistemazzjoni fl-UE jiġi stabbilit u jimtela fil-livell tal-UE. Jittieħdu deċiżjonijiet fil-livell tal-UE dwar il-prijoritajiet ta' risistemazzjoni. Jiġi żgurat ukoll fil-livell tal-UE, li r-risistemazzjoni tiġi integrata fil-politika esterna b'rabta mal-ażil u fil-politiki esterni ġenerali tal-UE.

(2) Ma ssir l-ebda risistemazzjoni mill-Istati Membri lil hinn mill-iskema ta' risistemazzjoni konġunta. Ikun hemm ukoll armonizzazzjoni sħiħa tal-kriterji ta' risistemazzjoni u tal-istatus li r-refuġjati risistemati jingħataw wara l-wasla tagħhom.

(3) Il-proċess tal-għażla tar-risistemazzjoni tkun ċentralizzata bis-sħiħ fil-livell tal-UE. Kull operazzjoni qabel it-tluq issir b'mod konġunt. X'aktarx l-EASO jkollu rwol organizzattiv prinċipali. Dan jitlob għal żieda fil-kapaċità tal-EASO fir-rigward tar-risistemazzjoni.

(4) Ikun hemm il-ħtieġa ta' reviżjoni mill-qiegħ tal-komponent finanzjarju.

7. Valutazzjoni tal-alternattivi

Ara l-valutazzjoni tal-impatti differenti fit-Tabella f’paġna 5.

1. Il-punt ta' tluq qiegħed jevolvi, partikolarment minħabba t-twaqqif mistenni tal-Uffiċċju ta' Appoġġ Ewropew (EASO) fl-2010. Sabiex issir kwantifikazzjoni tal-impatti mistennija b'riżultat tat-twaqqif tal-EASO, għamilna distinzjoni bejn il-punt ta' tluq statiku (is-sitwazzjoni fir-rebbiegħa tal-2009) u l-punt ta' tluq li qiegħed jevolvi (is-sitwazzjoni mistennija wara t-twaqqif tal-EASO mingħajr azzjoni ulterjuri mill-UE).

2. Billi r-riżultati mistennija tas-sottoalternattivi 2A u 2B mistennija li jkunu l-istess, issir valutazzjoni waħda tal-effikaċja fil-kisba tal-għanijiet kif ukoll tal-impatti għas-sottoalternattivi 2A u 2B. Madanakollu, il-fattur li jiddistingwi s-sottoalternattiva 2A mis-sottoalternattiva 2B hija l-valutazzjoni tal-fattibbiltà politika u l-proporzjonalità.

8. Tqabbil tal-alternattivi

Impatt kwanitifkat tal-alternattivi 1, 2 u 3

· L-effikaċja tal-alternattivi fil-ksib tal-għan prinċipali (l-iżgurar ta' aktar solidarjetà min-naħa tal-UE fil-konfront ta' pajjiżi terzi fir-rigward tal-akkoljenza ta' refuġjati) titqies kif ġej: alternattiva 1 – żieda ta' 5%, alternattiva 2 – żieda ta' 15%, alternattiva 3– żieda ta' 10%;

· L-ewwel impatt (spejjeż finanzjarji diretti relatati mar-risistemazzjoni) tal-alternattivi jitqies kif ġej: alternattiva 1 – żieda ta' EUR 3.825.000, alternattiva 2 – żieda ta' EUR 11.475.000, alternattiva 3 – żieda ta' EUR 7.650.000.

· It-tieni impatt (spejjeż finanzjarji diretti / effett ta' ekonomiji tal-kobor) tal-alternattivi jitqies kif ġej: alternattiva 1 – tnaqqis ta' EUR 803.350, alternattiva 2 – tnaqqis ta' EUR 1 759 000, alternattiva 3 – tnaqqis ta' EUR 2 524 500.

Valutazzjoni globali:

1. L-alternattivi 2 u 3 jiksbu punteġġ aħjar mill-alternattiva 1. Hemm żewġ oġġezzjonijiet ewlenin kontra l-alternattiva 3: punteġġ aktar baxx fir-rigward tal-ksib tal-għan u tal-fattibbiltà/proporzjonalità politika.

2. Il-maġġoranza tal-Istati Membri jiffavorixxu approċċ inkrementali u li jitfa' enfasi fuq kooperazzjoni aktar mill-qrib u mal-familjarizzazzjoni ta' Stati Membri ġodda mar-risistemazzjoni, aktar milli l-armonizzazzjoni tal-kriterji ta' risistemazzjoni. Il-pożizzjonijiet tal-Istati Membri huma iebsa ħafna partikolarment fuq in-natura volontarja tal-parteċipazzjoni fl-iskema. Anke jekk kien hemm appoġġ suffiċjenti għat-twaqqif ta' skema ta' risistemazzjoni konġunta stabbilita fis-sod madwar l-UE, teżisti inċertezza dwar kemm l-Istati Membri jkunu mħejjija biżżejjed li jimplimetaw ir-risistemazzjoni fis-sitwazzjoni attwali. Hemm dubji dwar jekk it-twaqqif ta' skema ta' risistemazzjoni konġunta stabbilita fis-sod madwar l-UE huwiex neċessarju u proporzjonali f'dan l-istadju biex jinkisbu l-għanijiet stabbiliti.

· Paragun bejn l-alternattivi 1 u 2 juri preferenza ċara għal alternattiva 2.

· Is-sottoalternattiva 2B hija ppreferuta abbażi tal-fattibbiltà politika u l-proporzjonalità. Hemm preferenza qawwija fost il-maġġoranza tal-Istati Membri li tissokta ħidma fuq il-mekkaniżmi eżistenti ta' konsultazzjoni u teħid ta' deċiżjonijiet. Is-sitwazzjoni politika kurrenti hija pożittiva fir-rigward tar-risistemazzjoni iżda riluttanti li tinħoloq kwalunkwe struttura ġdida, minħabba l-piż burokratiku li tista' ġġib magħha u l-biża' li l-Istati Membri titnaqqsilhom il-libertà li jiddeċiedu huma stess dwar il-prijoritajiet. Mill-perspettiva tal-proporzjonalità l-użu ta' strutturi eżistenti huwa kkunsidrat bħala preferibbli, jekk dan ikun effettiv bl-istress mod fil-ksib tal-għanijiet u jekk ikun mistenni li jkollu l-istess impatti.

· Għalhekk is-sottoalternattiva 2B hija l-alternattiva ppreferuta.

9. Monitoraġġ u evalwazzjoni

Il-Kummissjoni ser twettaq evalwazzjoni fi żmien tliet snin wara l-introduzzjoni tal-iskema ta' risistemazzjoni konġunta tal-UE. L-evalwazzjoni ser tinkludi l-progress li sar fir-rigward tal-kooperazzjoni politika, tal-komponent finanzjarju u kif ukoll tal-kooperazzjoni prattika.

Ġew identifikati tmien indikaturi kwantifikabbli, li jkopru l-aspetti differenti tal-alternattiva u l-għanijiet (politiċi, finanzjarji u ta' kooperazzjoni prattika).

Paragun bejn l-impatti tal-alternattivi||

|Alternattiva 1|Alternattiva 2|Alternattiva 3|

Għanijiet |issa|progressiva|dinamika|massima|

1|tiġi żgurata aktar solidarjetà mill-UE ma' pajjiżi terzi fl-akkoljenza ta' refuġjati |0|Baxxa/medja |Medja/għolja|Medja|

2|jiġi żgurat li aktar Stati Membri tal-UE jipparteċipaw fir-risistemazzjoni |0|Baxxa/medja|Medja/għolja|Għolja|

3|jiġi żgurat li l-isforzi ta' risistemazzjoni jkunu mmirati aħjar, fuq bażi regolari, lejn dawk li huma l-aktar fil-bżonn (eż. tfal, refuġjati minn reġjuni speċifiċi)|0|Baxxa/medja|Għolja|Għolja|

4|jiżdied l-użu strateġiku tar-risistemazzjoni fil-livell tal-UE|0|Baxxa|Medja|Medja|

5|jissaħħaħ ir-rwol internazzjonali tal-UE fir-rigward tar-risistemazzjoni billi din tiġi żvilippata bħala komponent integrali u koerenti tal-politiki esterni tal-UE |0|Baxxa|Medja|Medja|

6|tissaħħaħ il-kwalità tal-proċeduri ta' risistemazzjoni fl-UE permezz tal-kooperazzjoni |0|Baxxa/medja|Medja/għolja|Għolja|

7|jitnaqqsu l-ispejjeż ekonomiċi u finanzjarji ras għal ras tar-risistemazzjoni fl-UE permezz tal-kooperazzjoni|0|Baxxa/medja|Medja/għolja|Għolja|

8|jitnaqqsu d-differenzi bejn l-Istati Membri tal-UE fir-rigward tal-istandards ta' protezzjoni u għat-tisħiħ tal-effiċjenza permezz tal-konverġenza tal-kriterji ta' risistemazzjoni|0|Baxxa|Medja|Għolja|

Impatti|

 1|Spejjeż finanzjarji diretti relatati mar-risistemazzjoni (għażla, akkoljenza, integrazzjoni) |0|Żieda baxxa|Żieda medja/għolja|Medja |

 2|Spejjeż finanzjarji diretti relatati mar-risistemazzjoni (għażla, akkoljenza, integrazzjoni) pro capita |0|Tnaqqis żgħir|tnaqqis medju|tnaqqis sinifikanti|

 3|Spejjeż ekonomiċi u soċjali relatati mal-integrazzjoni ta' refuġjati risistemati, f'sens wiesa' (spejjeż totali) |0|Żieda baxxa|Medja/għolja|Medja|

 4|Spejjeż ekonomiċi u soċjali relatati mal-integrazzjoni ta' refuġjati risistemati, f'sens wiesa' (spejjeż ras għal ras)|0|Baxxa|Baxxa|Baxxa|

5|Impatt tar-risistemazzjoni fuq pajjiżi terzi, kategoriji speċifiċi u relazzjonijiet esterni tal-UE|0|baxxa|Medja|medja|

6|Żieda fl-ugwaljanza fl-għoti ta' protezzjoni lir-refuġjati|0|Baxxa|Medja|Għolja|

 7|L-impatt fuq id-drittijiet fundamentali |0|Baxxa|Medja/għolja|medja|

Fattibilità politika u proporzjonalità|2 A|2 B||

 1|Appoġġ fost il-partijiet interessati ewlenin għal din l-alternattiva |0|Medja|Baxxa/medja|Medja/Għolja|Baxxa|

2|Proporzjonalità |0|Xi tħassib|Xi tħassib|Ftit tħassib|Tħassib serju|

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 2.9.2009

SEK(2009) 1128 v konečnom znení

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE, ktorý sprevádza OZNÁMENIE KOMISIE

o vytvorení spoločného programu EÚ pre presídľovanie a návrh ROZHODNUTIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 573/2007/ES z 23. mája 2007, ktorým sa zriaďuje Európsky fond pre utečencov na obdobie rokov 2008 až 2013 ako súčasť všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov a ktorým sa zrušuje rozhodnutie Rady 2004/904/ES Zhrnutie posúdenia vplyvu {KOM(2009) 447 v konečnom znení } {KOM(2009) 456 v konečnom znení } {SEK(2009) 1127}

1. Základné informácie

Presídlenie je premiestnenie utečencov, ktorých potreba medzinárodnej ochrany je uznaná Vysokým komisárom OSN pre utečencov (UNHCR − United Nations High Commissioner for Refugees), z prvej krajiny azylu (väčšinou v treťom svete) do inej krajiny, v ktorej sa im dostáva stálej ochrany. Presídlenie ponúka riešenie pre utečencov, ktorí sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu a ktorých nie je možné lokálne začleniť v krajine prvého azylu.

Presídlenie je premiestnenie utečencov z územia mimo EÚ do členského štátu EÚ.

Počet utečencov na celom svete je približne 10 miliónov. Asi 5 % z nich je potrebné presídliť. Iba malá časť týchto utečencov je skutočne presídlená. Existuje preto štrukturálny rozpor medzi potrebami a humanitárnou pomocou.

Iba malá časť utečencov presídlených každý rok je presídlená do EÚ. Zo 65 596 utečencov, ktorí boli v roku 2008 presídlení, bolo do EÚ presídlených 4 378 utečencov. To ostro kontrastuje s počtami presídlených utečencov, ktorých prijali USA a ďalšie vyspelé priemyselné krajiny tradične prijímajúce presídlených utečencov.

2. Presídľovanie do EÚ: súčasná situácia (východiskový stav)

V súčasnosti sa každý rok zapája do presídľovania desať členských štátov EÚ. Švédsko, Dánsko, Fínsko, Holandsko, Spojené kráľovstvo a Írsko majú program pre presídľovanie už niekoľko rokov. Portugalsko, Francúzsko, Rumunsko a Česká republika sa rozhodli zaviesť vnútroštátne programy pre presídľovanie od roku 2007. Tento pozitívny vývoj ovplyvnilo niekoľko faktorov. Po prvé, na presídľovanie sa od roku 2003 poskytuje značná finančná podpora z Európskeho fondu pre utečencov (ERF III – European Refugee Fund). Po druhé, v niekoľkých posledných rokoch sa medzi zainteresovanými stranami z rôznych členských štátov rozvinulo mnoho projektových a twinningových aktivít zameraných na presídľovanie. Tretím pozitívnym faktorom je silný politický záujem na úrovni EÚ. Tento záujem sa zameral najmä na potreby presídliť irackých utečencov zo Sýrie a Jordánska do EÚ. V roku 2008 prijala Rada pre spravodlivosť a vnútorné veci závery o presídľovaní utečencov z Iraku, v ktorých sa zdôraznilo, že presídľovaním sa prispieva k udržaniu situácie v oblasti ochrany utečencov v Sýrii a Jordánsku. Po prijatí záverov Rady sa štyri členské štáty, ktoré sa doteraz nezapojili do presídľovania, zaviazali presídliť utečencov z Iraku (DE, IT, BE, LU).

Európsky podporný úrad pre azyl (EASO – European Asylum Support Office), ktorý by mal začať pôsobiť v roku 2010, bude podporovať členské štáty a ďalšie zainteresované strany pri praktickej spolupráci vrátane presídľovania.

3. Vymedzenie problému

Súčasná situácia je vo všeobecnosti pozitívna a postupne sa vyvíja, najmä vzhľadom na očakávané vytvorenie EASO. Existuje však niekoľko významných nedostatkov a štrukturálnych obmedzení.

Hlavným problémom je súčasná nízka úroveň solidarity EÚ s tretími krajinami pri prijímaní utečencov. Tento počet je príliš obmedzený vzhľadom na škálu celkových potrieb súvisiacich s presídľovaním. Druhým problémom je skutočnosť, že na presídľovaní utečencov sa zúčastňuje veľmi málo členských štátov. V súčasnosti sa na ňom podieľa každý rok iba 10 členských štátov (Švédsko, Fínsko, Dánsko, Spojené kráľovstvo, Írsko, Holandsko, Portugalsko, Francúzsko, Rumunsko a Česká republika). Medzinárodná úloha EÚ v presídľovaní nie je dostatočná. To má negatívny vplyv na snahu EÚ zohrávať poprednú úlohu v rámci riešenia celosvetových humanitárnych otázok a teda aj na postavenie EÚ na medzinárodných fórach.

Koordinácia priorít v oblasti presídľovania, t. j. v oblasti národností a osobitných skupín, ktoré sa presídľujú, je medzi členskými štátmi EÚ, ktoré vykonávajú presídľovanie, nízka. Tieto priority v súčasnosti stanovujú členské štáty na vnútroštátnej úrovni v rámci úzkych dvojstranných kontaktov s UNHCR bez predchádzajúcej diskusie a rozhodovania na úrovni EÚ. V dôsledku toho chýba aj strategické využitie presídľovania ako nástroja vonkajšej politiky EÚ. Presídľovanie slúži nielen humanitárnemu účelu z hľadiska osôb, ktoré sa skutočne presídlia, ale aj na zmiernenie bremena, ktoré znáša daná tretia krajina v spojitosti s prijatím veľkého počtu utečencov. Presídľovanie preto môže zohrávať dôležitú úlohu ako zložka vonkajších azylových politík EÚ a všeobecnejšie vonkajšej politiky EÚ. Vplyv presídľovania v strategickom zmysle by bol väčší, ak by sa priority, pokiaľ ide národnosti a osobitné kategórie, ktoré sa majú presídliť, stanovili prevažne na úrovni EÚ. Súčasný finančný rámec predstavuje obmedzenia. ERF III poskytuje ďalšiu finančnú pomoc tým členským štátom, ktoré presídľujú osobitné kategórie utečencov. Tieto kritériá sa považujú za príliš prísne.

Tretí súbor problémov súčasnej situácie sa týka nedostatočnej štruktúrovanej praktickej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti presídľovania. V súčasnosti chýba výmena informácií a koordinácia činností v oblasti presídľovania. To má negatívny vplyv na kvalitu presídľovania. Ďalším dôsledkom sú chýbajúce úspory z rozsahu. Presídľovanie si vyžaduje veľa logistických príprav, napr. výberové a orientačné misie, lekársky a bezpečnostný skríning, cestovné a vízové opatrenia, programy zamerané na prijatie a začlenenie utečencov. Niektoré z týchto činností by sa mohli potenciálne vykonávať spoločne alebo v úzkej spolupráci medzi členskými štátmi.

4. Subsidiarita

– Zapojenie Spoločenstva do azylovej oblasti je založené na potrebe solidarity medzi členskými štátmi pri riešení problému, ktorý v EÚ bez vnútorných hraníc nemôžu účinne vyriešiť jednotlivé krajiny konajúce samostatne.

– Potreba konať, pokiaľ ide o spoločný európsky azylový systém (CEAS – Common European Asylum System), sa už vyhodnotila v nedávnych správach z posúdenia vplyvu.

– Európska rada a Európsky parlament opakovane vyzvali k vypracovaniu CEAS vrátane jeho vonkajšieho rozmeru.

5. Ciele

Celkové ciele politiky :

a) podporiť medzinárodnú ochranu utečencov prostredníctvom presídľovania;

b) zvýšiť humanitárny dosah a úsilie EÚ prostredníctvom väčšieho spoločného zapojenia do presídľovania;

Špecifické ciele :

c) zabezpečiť väčšiu solidaritu EÚ s tretími krajinami pri prijímaní utečencov;

d) zabezpečiť, aby sa na presídľovaní podieľalo viac členských štátov EÚ;

e) zabezpečiť, aby úsilie v oblasti presídľovania v EÚ bolo priebežne lepšie zamerané na tie osoby alebo skupiny osôb (napr. zvlášť ohrozené osoby vrátane detí alebo osoby zo špecifických geografických oblastí), ktoré najviac potrebujú ochranu;

f) zvýšiť strategické využívanie presídľovania na úrovni EÚ;

g) posilniť vo všeobecnosti medzinárodnú úlohu EÚ, pokiaľ ide o presídľovanie, konkrétne rozvíjaním presídľovania ako neoddeliteľnej a koordinovanej zložky vonkajších politík EÚ;

h) zlepšiť kvalitu postupov presídľovania v EÚ prostredníctvom spolupráce;

i) znížiť hospodárske a finančné náklady na presídľovanie v EÚ prostredníctvom spolupráce;

j) zmenšiť rozdiely medzi členskými štátmi EÚ, pokiaľ ide o normy ochrany, a zvýšiť účinnosť prostredníctvom zblíženia kritérií presídľovania.

6. Možnosti politiky

Na základe analýzy problémov sa na úrovni EÚ stanovili tri hlavné zložky politík v oblasti presídľovania: zložka praktickej spolupráce , politická zložka a finančná zložka. Tieto zložky tvoria východisko pre vypracovanie týchto možností politiky.

6.1. Možnosť č. 1: zachovanie statusu quo

Európsky podporný úrad pre azyl poskytne rámec na praktickú spoluprácu v azylových otázkach vrátane presídľovania. EASO by mohol potenciálne vypracovať široké spektrum opatrení týkajúcich sa praktickej spolupráce v oblasti presídľovania utečencov, ako napr. stanovenie osvedčených postupov, školenia, twinningové dohody zamerané na členské štáty, ktoré ešte nie sú zapojené do presídľovania, a organizovanie spoločných aktivít a operácií medzi existujúcimi krajinami vykonávajúcimi presídlenie utečencov.

Ak sa zachová status quo, politická zložka a finančná zložka sa nebudú ďalej rozvíjať.

6.2. Možnosť č. 2: stredná možnosť (dynamický proces)

V rámci tejto možnosti bude praktická spolupráca takisto ďalej rozvíjaná Európskym podporným úradom pre azyl. Od praktickej spolupráce v rámci možnosti 1 sa odlišuje predovšetkým tým, že opatrenia praktickej spolupráce sú spojené s ďalším rozvojom politickej a finančnej zložky. Očakáva sa, že zložka praktickej spolupráce sa bude stimulovať a posilňovať rozvojom ostatných dvoch zložiek.

V rámci tejto možnosti sa plánuje rozvoj ďalšej štruktúrovanej politickej spolupráce vytvorením politického rámca a jeho podpora cez finančnú zložku .

Predpokladá sa, že sa vytvorí politický rámec, ktorý by stanovil politické a strategické priority v oblasti presídľovania. Do tohto politického rámca sa zapoja všetky príslušné zainteresované strany (odborníci z členských štátov, Komisia, UNHCR, mimovládne organizácie). Úlohy budú takéto:

1. Stanovia sa spoločné ročné priority EÚ v oblasti presídľovania, pokiaľ ide o národnosti aj osobitné kategórie utečencov, ktorí sa majú presídliť. To umožní účinne a pružne reagovať na nové vznikajúce potreby.

2. Členské štáty by získali mimoriadnu finančnú pomoc podľa článku 13 ERF III, ak presídlia utečencov podľa týchto spoločných ročných priorít EÚ. Je však potrebné zdôrazniť, že členské štáty budú naďalej môcť voľne rozhodovať o presídlení iných kategórií utečencov.

3. Zabezpečí sa integrovaný prístup medzi presídľovaním, vonkajšími azylovými politikami a vonkajšími politikami EÚ ako celku.

4. V rámci tohto politického rámca sa o presídľovaní bude diskutovať aj všeobecnejšie. Vytvorenie politického rámca bude viesť k lepšiemu riadeniu opatrení praktickej spolupráce, ktoré má vykonávať EASO.

Členským štátom sa poskytne mimoriadna finančná pomoc na presídlenie utečencov, ktorí patria do každoročne schválených priorít EÚ. To si vyžaduje zmenu a doplnenie ERF. Nepredpokladá sa žiadne štrukturálne prerozdelenie finančných prostriedkov v rámci ERF III, ktoré by malo vplyv na financovanie iných činností súvisiacich s azylom.

V rámci možnosti č. 2 sa stanovili dve čiastkové možnosti . Rozdiel medzi týmito čiastkovými možnosťami sa týka iba mechanizmu, s ktorým sa počíta v prípade politického rámca. Čiastková možnosť 2A stanovuje zriadenie nového výboru pre presídľovanie na základe komitologických pravidiel. Čiastková možnosť 2B stanovuje využívanie existujúcich štruktúr.

6.3. Možnosť č. 3: maximálna možnosť

V rámci tejto možnosti sa uvažuje o zavedení úplne vypracovaného programu pre presídľovanie s pôsobnosťou v celej EÚ. Presídľovanie by sa uskutočňovalo spoločne, pokiaľ ide o stanovenie priorít aj vykonávanie. Plnohodnotný spoločný program EÚ pre presídľovanie by mohol pozostávať z týchto prvkov:

(1) Všetky členské štáty by sa zapojili do programu tak, že by sprístupnili určitý počet miest. Celkový počet dostupných miest na presídlenie v rámci EÚ by sa stanovil a naplnil na úrovni EÚ. Na úrovni EÚ by sa rozhodovalo o prioritách v oblasti presídľovania. Na úrovni EÚ by sa zabezpečilo aj to, aby sa otázka presídľovania začlenila do vonkajších politík v oblasti azylu a vonkajších politík EÚ ako celku.

(2) Mimo spoločného programu pre presídľovanie by členské štáty nevykonávali žiadne presídľovanie. Úplne by sa zosúladili aj kritériá presídľovania a postavenie, ktoré by presídlení utečenci získali po príchode.

(3) Proces výberu týkajúci sa presídlenia by sa úplne centralizoval na úrovni EÚ. Všetky operácie pred odchodom utečencov by sa uskutočňovali spoločne. Je veľmi pravdepodobné, že EASO by zohrával vedúcu organizačnú úlohu. To by si vyžiadalo zvýšenie kapacity EASO, pokiaľ ide o presídľovanie.

(4) Finančná zložka by sa musela úplne prehodnotiť.

7. Posúdenie možností

Posúdenie rôznych vplyvov je uvedené v tabuľke na strane 8.

1. Východiskový stav sa vyvíja, najmä v dôsledku očakávaného zriadenia Európskeho podporného úradu pre azyl (EASO – European Support Office) v roku 2010. Aby sme kvantifikovali očakávané vplyvy vytvorenia EASO, rozlišovali sme medzi statickým východiskovým stavom (situácia na jar roku 2009) a vyvíjajúcim sa východiskovým stavom (situácia očakávaná po vytvorení EASO bez prijatia ďalšieho opatrenia EÚ).

2. Keďže sa predpokladá, že očakávaný výsledok čiastkových možností 2A a 2B bude rovnaký, posúdenie účinnosti pri dosahovaní cieľov, ako aj vplyvov sa vykonáva pre čiastkové možnosti 2A a 2B spoločne. Naopak, pokiaľ ide o posúdenie politickej uskutočniteľnosti a proporcionality, existuje medzi čiastkovými možnosťami 2A a 2B rozdiel.

8. Porovnanie možností

Kvantifikovaný vplyv možností č. 1, 2 a 3

· Účinnosť možností pri dosahovaní hlavného cieľa (zabezpečiť väčšiu solidaritu EÚ s tretími krajinami pri prijímaní utečencov) sa hodnotí takto: možnosť č. 1: 5-percentné zvýšenie, možnosť č. 2: 15-percentné zvýšenie, možnosť č. 3: 10-percentné zvýšenie.

· Prvý vplyv jednotlivých možností (priame finančné náklady súvisiace s presídľovaním) sa hodnotí takto: možnosť č. 1: zvýšenie o 3 825 000 EUR, možnosť č. 2: zvýšenie o 11 475 000 EUR, možnosť č. 3: zvýšenie o 7 650 000 EUR.

· Druhý vplyv jednotlivých možností (priame finančné náklady/účinok úspor z rozsahu) sa hodnotí takto: možnosť č. 1: zníženie o 803 350 EUR, možnosť č. 2: zníženie o 1 759 000 EUR, možnosť č. 3: zníženie o 2 524 500 EUR.

Celkové posúdenie :

1. Výsledok v prípade možností č. 2 a 3 je lepší ako v prípade možnosti č. 1. Proti možnosti č. 3 hovoria dve hlavné námietky: horšie výsledky pri dosahovaní hlavného cieľa a politickej uskutočniteľnosti/proporcionality.

2. Väčšina členských štátov uprednostňuje prístup, ktorý je prírastkový a ktorý kladie dôraz skôr na užšiu spoluprácu a oboznámenie nových členských štátov s otázkou presídľovania než na zosúladenie kritérií presídľovania. Členské štáty sa výrazne vyslovujú najmä za to, aby účasť v tomto programe bola dobrovoľná. Aj keby existovala dostatočná podpora vytvorenia plnohodnotného spoločného programu EÚ pre presídľovanie, možno pochybovať o tom, či by niektoré členské štáty boli za súčasnej situácie dostatočne pripravené na presídľovanie utečencov. Je sporné, či vytvorenie plnohodnotného spoločného programu EÚ pre presídľovanie je v tomto štádiu nevyhnutné a primerané na dosiahnutie stanovených cieľov.

· Porovnanie možností č. 1 a 2 svedčí o jasnom uprednostnení možnosti č. 2.

· Čiastková možnosť 2B sa uprednostňuje z dôvodov politickej uskutočniteľnosti a proporcionality. Väčšina členských štátov sa výrazne vyslovuje za to, aby sa využívali existujúce konzultačné a rozhodovacie mechanizmy. Súčasná politická situácia je pozitívna, pokiaľ ide o presídľovanie, ale váhavá, pokiaľ ide o akúkoľvek novú formálnu štruktúru, ktorá by mohla spôsobiť byrokratické zaťaženie a vyvolať obavu z možného obmedzenia voľného rozhodovania členských štátov o prioritách. Z hľadiska proporcionality sa využitie existujúcich štruktúr považuje za vhodnejšie vtedy, ak je rovnako účinné pri dosahovaní cieľov a ak možno očakávať, že bude mať rovnaký vplyv.

· Preto sa uprednostňuje čiastková možnosť 2B.

9. Monitorovanie a hodnotenie

Komisia uskutoční hodnotenie do troch rokov po zavedení spoločného programu EÚ pre presídľovanie. Hodnotiť sa bude pokrok, ktorý sa dosiahol v oblasti politickej spolupráce, finančnej zložky, ako aj praktickej spolupráce.

Stanovilo sa osem kvantifikovateľných ukazovateľov, ktoré sa týkajú rôznych aspektov možností a cieľov (politická, finančná a praktická spolupráca).

Porovnanie vplyvov možností||

|Možnosť č. 1|Možnosť č. 2|Možnosť č. 3|

Ciele |status quo|postupný vývoj|dynamický proces|maximálna možnosť|

1|Zabezpečiť väčšiu solidaritu EÚ s tretími krajinami pri prijímaní prisťahovalcov|0|nízky/stredný |stredný/vysoký|stredný|

2|Zabezpečiť, aby sa na presídľovaní zúčastňovalo viac členských štátov EÚ|0|nízky/stredný|stredný/vysoký|vysoký|

3|Zabezpečiť, aby úsilie v oblasti presídľovania bolo priebežne lepšie zamerané na tých, ktorí to najviac potrebujú (napr. deti, utečenci z osobitných oblastí)|0|nízky/stredný|vysoký|vysoký|

4|Zvýšiť strategické využívanie presídľovania na úrovni EÚ|0|nízky|stredný|stredný|

5|Posilniť medzinárodnú úlohu EÚ v oblasti presídľovania prostredníctvom jej rozvíjania ako neoddeliteľnej a koordinovanej zložky vonkajších politík EÚ |0|nízky|stredný|stredný|

6|Prostredníctvom spolupráce zlepšiť kvalitu postupov presídľovania v EÚ |0|nízky/stredný|stredný/vysoký|vysoký|

7|Prostredníctvom spolupráce znížiť hospodárske a finančné náklady na presídlenie jednej osoby do EÚ |0|nízky/stredný|stredný/vysoký|vysoký|

8|Znížiť rozdiely medzi členskými štátmi EÚ v normách ochrany a zvýšiť účinnosť prostredníctvom zblíženia kritérií presídľovania |0|nízky|stredný|vysoký|

Vplyvy|

1|Priame finančné náklady na presídlenie (výber, prijatie, začlenenie) |0|malé zvýšenie|stredné/vysoké zvýšenie|stredné zvýšenie|

2|Priame finančné náklady na presídlenie (výber, prijatie, začlenenie) pripadajúce na osobu |0|malé zníženie|stredné zníženie|značné zníženie|

3|Hospodárske a sociálne náklady na začlenenie presídlených utečencov v širšom zmysle (celkové náklady) |0|malé zníženie|stredné/vysoké|stredné|

4|Hospodárske a sociálne náklady na začlenenie presídlených utečencov v širšom zmysle (náklady pripadajúce na osobu)|0|nízke|nízke|nízke|

5|Vplyv presídľovania na tretie krajiny, osobitné kategórie a vonkajšie vzťahy EÚ|0|nízky|stredný|stredný|

6|Zvýšená rovnosť pri poskytovaní ochrany utečencom|0|nízka|stredná|vysoká|

7|Vplyv na základné práva|0|nízky|stredný/vysoký|stredný|

Politická realizovateľnosť a proporcionalita|2 A|2 B||

1|Podpora tejto možnosti zo strany kľúčových zainteresovaných strán|0|stredná|nízka/ stredná|stredná/vysoká|nízka|

2|Proporcionalita |0|určité obavy|určité obavy|malé obavy|veľké obavy|

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 konč.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE

o vzpostavitvi skupnega programa EU za ponovno naselitev in predlogu za ODLOČBO EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Odločbe št. 573/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce za obdobje 2008–2013 v okviru splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ in razveljavitvi Odločbe Sveta 2004/904/ES Povzetek ocene učinka {COM(2009) 447 konč } {COM(2009) 456 konč } {SEC(2009) 1127}

1. Splošne informacije

Ponovna naselitev je premestitev beguncev, ki jim je Visoki komisariat ZN za begunce (UNHCR) priznal potrebo po mednarodni zaščiti, iz prve države azila (večinoma v državah tretjega sveta) v neko drugo državo, ki jim nudi stalno zaščito. Ponovna naselitev je rešitev za begunce, ki se ne morejo vrniti v svojo državo izvora ali se vključiti v državo, kjer so prvič poiskali azil.

Ponovna naselitev je premestitev beguncev zunaj ozemlja EU na ozemlje držav članic EU.

Na vsem svetu je okrog 10 milijonov beguncev. Okrog 5 % od teh je treba ponovno naseliti. Le majhen delež teh beguncev se uspešno ponovno naseli, zato je med potrebami in odzivi na humanitarnem področju strukturna razlika.

EU vsako leto sprejme le majhen delež beguncev, ki se ponovno naselijo. Od skupno 65 596 beguncev, ki so se leta 2008 ponovno naselili, je 4 378 beguncev prišlo v EU. To je v velikem nasprotju s številom ponovno naseljenih beguncev, ki so jih sprejeli v ZDA ali drugih državah razvitega sveta, ki običajno sprejemajo begunce.

2. Ponovna naselitev v EU: trenutno stanje (začetno stanje)

Trenutno deset držav članic EU vsako leto sodeluje pri ponovno naselitvi. Švedska, Danska, Finska, Nizozemska, Združeno kraljestvo in Irska že nekaj let sodelujejo v programu za ponovno naselitev. Od leta 2007 so se Portugalska, Francija, Romunija in Češka odločile vzpostaviti nacionalne programe za ponovno naselitev. Ta pozitiven razvoj je splet številnih dejavnikov. Prvič, Evropski sklad za begunce (ERF III) daje od leta 2007 dalje močne finančne spodbude za ponovno naselitev. Drugič, številne projekte in partnerske dejavnosti za ponovno naselitev so v zadnjih nekaj letih razvile zainteresirane strani iz različnih držav članic. Tretji pozitiven razvoj je velik politični interes na ravni EU. Ta interes je usmerjen predvsem v potrebo po ponovni naselitvi iraških beguncev iz Sirije in Jordanije v EU. Leta 2008 je Svet PNZ sprejel sklepe o ponovni naselitvi beguncev iz Iraka, v katerih je poudarjeno, da ponovna naselitev prispeva k ohranitvi zaščite beguncev v Siriji in Jordaniji. Na podlagi teh sklepov Sveta so se štiri države članice, ki do pred kratkim niso sodelovale pri ponovnih naselitvah (Nemčija, Italija, Belgija in Luksemburg), zavezale k ponovni naselitvi beguncev iz Iraka na svojem ozemlju.

Evropski urad za podporo azilu (EASO), ki naj bi začel delovati leta 2010, bo podpiral države članice in druge zainteresirane strani pri sodelovanju v praksi, vključno s ponovnimi naselitvami.

3. Opredelitev problema

Trenutno stanje je na splošno dobro in se postopno razvija, zlasti glede na pričakovano vzpostavitev urada EASO. Vendar so še prisotne bistvene pomanjkljivosti in strukturne omejitve.

Glavni problem je trenutno nizka raven solidarnosti EU do tretjih držav, kar zadeva sprejem beguncev. To število ponovno naseljenih beguncev, ki jih sprejme EU, je premajhno glede na globalne potrebe po ponovni naselitvi. Drugi problem je, da premalo držav članic sodeluje v projektu ponovne naselitve. Trenutno le 10 držav članic (Švedska, Finska, Danska, Združeno kraljestvo, Irska, Nizozemska, Portugalska, Francija, Romunija in Češka) vsako leto ponovno naseli begunce. Mednarodna vloga, ki jo ima EU v zvezi s ponovnimi naselitvami, je nezadostna. To negativno vpliva na ambicije EU, da bi imela pomembno vlogo pri svetovnih humanitarnih dejavnostih, in s tem na vpliv, ki ga ima v mednarodnih forumih.

Tiste države članice, ki izvajajo ponovno naselitev, pa se med seboj premalo usklajujejo v zvezi s prednostnimi nalogami pri ponovni naselitvi, tj. nacionalnosti in posebne skupine, ki se ponovno naselijo. Te prednostne naloge zdaj določajo države članice na nacionalni ravni v tesnih dvostranskih stikih z UNHCR ter brez predhodnega posvetovanja in odločanja na ravni EU. Zato se ponovna naselitev tudi premalo strateško uporablja kot instrument zunanje politike EU. Ponovna naselitev služi s humanitarnega vidika osebam, ki so dejansko ponovno naseljene, pa tudi temu, da se zadevni tretji državi odvzame breme, ki ga ima kot gostiteljica velikega števila beguncev. Ponovna naselitev ima torej lahko pomembno vlogo kot sestavni del zunanjih azilnih politik EU, pa tudi zunanjih politik EU na splošno. Učinek ponovne naselitve v strateškem smislu bi bil večji, če bi se na ravni EU na splošno določile prednostne naloge v smislu nacionalnosti in posebnih kategorij, ki jih je treba ponovno naseliti. Trenuten finančni okvir je ovira. ERF III zagotavlja dodatno finančno pomoč tistim državam članicam, ki ponovno naseljujejo posebne kategorije beguncev. Ta merila so preveč toga.

Tretja vrsta problemov trenutnega stanja je povezana s pomanjkanjem strukturiranega sodelovanja v praksi med državami članicami na področju ponovne naselitve. Trenutno ni nobene izmenjave informacij in usklajevanja dejavnosti ponovne naselitve. To negativno vpliva na kakovost ponovne naselitve. Druga posledica je pomanjkanje ekonomije obsega. Ponovna naselitev zahteva znatne logistične priprave, kot so izbirne in orientacijske misije, zdravstveni in varnostni pregledi, potovalne in vizumske ureditve ter programi sprejema in vključevanja. Nekatere od teh dejavnosti bi lahko države članice izvajale skupaj ali pa v tesnem medsebojnem sodelovanju.

4. Subsidiarnost

– Sodelovanje Skupnosti na področju azila temelji na potrebi po solidarnosti med državami članicami pri spoprijemanju z izzivom, katerega v EU brez notranjih meja posamezne države same ne morejo učinkovito obravnavati.

– Potreba po ukrepanju v zvezi s skupnim evropskim azilnim sistemom (CEAS) je že bila ocenjena v nedavnih poročilih o oceni učinka.

– Evropski svet in Evropski parlament sta večkrat pozvala k razvoju sistema CEAS in njegove zunanje razsežnosti.

5. Cilji

Splošni cilji politike:

(a) podpiranje mednarodne zaščite beguncev s ponovno naselitvijo;

(b) povečanje humanitarnega vpliva in prizadevanj EU z večjim skupnim sodelovanjem pri ponovni namestitvi;

Posebni cilji:

(c) zagotovitev večje solidarnosti EU do tretjih držav pri sprejemanju beguncev;

(d) zagotovitev, da se v ponovno naselitev vključi več držav članic;

(e) zagotovitev, da so prizadevanja za ponovno naselitev v EU, ki morajo biti trajna, bolj usmerjena v osebe ali skupine (npr. posebej ranljive osebe, vključno z otroki, ali osebe iz določenih geografskih območij), ki najbolj potrebujejo zaščito;

(f) povečanje strateške uporabe ponovne naselitve na ravni EU;

(g) okrepitev splošne mednarodne vloge EU v zvezi s ponovno naselitvijo, zlasti z vključitvijo ponovne naselitve kot sestavnega in skladnega dela zunanjih politik EU;

(h) izboljšanje kakovosti postopkov ponovne naselitve v EU s sodelovanjem;

(i) zmanjšanje gospodarskih in finančnih stroškov ponovne naselitve v EU s sodelovanjem;

(j) zmanjšanje razlik med državami članicami EU v zvezi s standardi zaščite in povečanje učinkovitosti z zbliževanjem meril za ponovno naselitev.

6. Možnosti politike

Na podlagi analize problemov so bili določeni trije glavni vidiki politik za ponovno naselitev na ravni EU: sodelovanje v praksi , politični ter finančni vidik. So začetna točka za oblikovanje možnosti politik.

6.1. 1. možnost: ohranitev obstoječega stanja

Evropski urad za podporo azilu bo zagotovil okvir za izvajanje dejavnosti sodelovanja v praksi na področju azila, vključno z dejavnostmi v zvezi s ponovno naselitvijo. Na voljo je vrsta dejavnosti sodelovanja v praksi, ki bi jih urad EASO lahko razvil v zvezi s ponovno naselitvijo, kot so določitev najboljših praks, usposabljanje, dogovori o sodelovanju, namenjeni državam članicam, ki še ne sodelujejo pri ponovni naselitvi, ter organiziranje skupnih dejavnosti in operacij med državami, ki že sodelujejo v tem projektu.

Če se ohrani obstoječe stanje, se politični ter finančni vidik ne bosta naprej razvijala.

6.2. 2. možnost: srednja možnost (dinamični proces)

V okviru te možnosti bo prav tako urad EASO razvil sodelovanje v praksi . Razlika med sodelovanjem v praksi v okviru te možnosti in možnosti 1 je povezana predvsem s povezavo med dejavnostmi sodelovanja v praksi ter nadaljnjim razvojem političnega in finančnega vidika. Pričakuje se, da se bo vidik sodelovanje v praksi spodbujalo in krepilo z razvojem drugih dveh vidikov.

V okviru te možnosti je predviden nadaljnji razvoj strukturiranega političnega sodelovanja z oblikovanjem političnega okvira , ki bo podprt s finančnim vidikom .

Predvideno je, da bo oblikovan politični okvir, ki bo določil politične in strateške prednostne naloge v zvezi s ponovno naselitvijo. V tem političnem okviru bodo sodelovale vse zadevne zainteresirane strani (strokovnjaki iz držav članic, Komisija, UNHCR, NVO). Naloge bodo naslednje:

1. Določitev skupnih letnih prednostnih nalog EU za ponovno naselitev v smislu nacionalnosti in posebnih kategorij beguncev, ki jih je treba ponovno naseliti. To bo omogočilo učinkovit in prilagodljiv odziv na novo nastajajoče potrebe.

2. Države članice bi prejele dodatno finančno pomoč na podlagi člena 13 ERF III, če bodo ponovno naselile begunce v skladu s temi skupnimi letnimi prednostnimi nalogami EU. Vendar pa je treba poudariti, da bodo države še naprej same odločale o ponovni naselitvi beguncev, ki spadajo v druge kategorije.

3. Zagotovitev celostnega pristopa med ponovno naselitvijo, zunanjimi azilnimi politikami in zunanjimi politikami EU kot celote.

4. V okviru tega političnega okvira se bo o ponovni naselitvi tudi na splošno razpravljalo. Oblikovanje političnega okvira bo privedlo do boljšega usmerjanja dejavnosti sodelovanja v praksi, ki jih bo izvajal urad EASO.

Države članice bodo dodatno finančno pomoč prejele za ponovno naselitev beguncev, ki spadajo v dogovorjene letne prednostne naloge EU. Zaradi tega je treba spremeniti ERF. Strukturne prerazporeditve financiranja v okviru ERF III, ki bi imele učinek na financiranje drugih dejavnosti, povezanih z azilom, niso predvidene.

V okviru 2. možnosti sta določeni dve različici . Razlika med tema različicama je povezana le z mehanizmom, ki je predviden za politični okvir. Različica 2A predvideva ustanovitev novega odbora za ponovno naselitev v okviru pravil komitologije. Različica 2B predvideva uporabo obstoječih struktur.

6.3. 3. možnost: celosten pristop

V okviru te možnosti se predvideva oblikovanje popolnoma razvitega programa za ponovno naselitev za celotno EU. Ponovno naselitev bi izvedli tako, da bi skupaj določili prednostne naloge in tudi izvajanje. Dovršen skupni program EU za ponovno naselitev bi lahko sestavljali naslednji elementi.

(1) V programu bi sodelovale vse države članice tako, da bi dale na voljo določeno število mest. Skupno število razpoložljivih mest za ponovno naselitev v EU bi bilo določeno in zapolnjeno na ravni EU. Odločitve na ravni EU bi se sprejemale ob upoštevanju prednosti za ponovno naselitev. Na ravni EU bi se zagotovilo tudi, da se ponovna naselitev vključi v zunanje azilne politike in zunanje politike EU kot celote.

(2) Države članice bi ponovno naselitev izvajale izključno v okviru skupnega programa za ponovno naselitev. Prav tako bi bila povsem usklajena merila za ponovno naselitev in status, ki bi ga ponovno naseljeni begunci dobili ob prihodu.

(3) Postopek izbire za ponovno naselitev bi bil v celoti centraliziran na ravni EU. Vse operacije pred odhodom bi se izvedle skupaj. EASO bi najverjetneje imel glavno organizacijsko vlogo. Zaradi tega bi bilo treba povečati zmogljivosti urada EASO v zvezi s ponovnimi naselitvami.

(4) Finančni vidik bi bilo treba v celoti revidirati.

7. Ocena možnosti

Za oceno posameznih učinkov glej tabelo na strani 7.

1. Začetno stanje se razvija, zlasti zaradi pričakovane ustanovitve evropskega urada za podporo azilu (EASO) leta 2010. Da bi količinsko opredelili pričakovane učinke ustanovitve urada EASO, smo razlikovali med nespremenjenim začetnim stanjem (stanje spomladi 2009) in začetnim stanjem v razvoju (pričakovano stanje po ustanovitvi urada EASO brez nadaljnjih ukrepov EU).

2. Ker se pričakuje, da bodo rezultati različic 2A in 2B enaki, je ocena učinkovitosti doseganja ciljev ter učinka za različici 2A in 2B opravljena skupaj. Vendar se različici 2A in 2B razlikujeta po oceni politične izvedljivosti in sorazmernosti.

8. Primerjava možnosti

Količinsko opredeljen učinek možnosti 1, 2 in 3

· Učinkovitost možnosti za dosego glavnega cilja (zagotovitev večje solidarnosti EU do tretjih držav pri sprejemanju beguncev) je ocenjena tako: možnost 1 – 5-odstotno povečanje, možnost 2 – 15-odstotno povečanje, možnost 3 – 10-odstotno povečanje;

· Prvi učinek možnosti (neposredni finančni stroški, povezani s ponovno naselitvijo) je ocenjen tako: možnost 1 – povečanje za 3 825 000 EUR, možnost 2 – povečanje za 11 475 000 EUR, možnost 3 – povečanje za 7 650 000 EUR.

· Drugi učinek možnosti (neposredni finančni stroški / učinek ekonomije obsega) je ocenjen tako: možnost 1 – zmanjšanje za 803 350 EUR, možnost 2 – zmanjšanje za 1 759 000 EUR, možnost 3 – zmanjšanje za 2 524 500 EUR.

Splošna ocena :

1. Možnosti 2 in 3 sta boljši od možnosti 1. Proti možnosti 3 se pojavita dva glavna pomisleka: slabši rezultat pri doseganju glavnega cilja in politična izvedljivost/sorazmernost.

2. Večina držav članic zagovarja pristop, ki je postopen ter daje poudarek tesnejšemu sodelovanju in seznanjanju novih držav članic s ponovno naselitvijo, ne pa uskladitve meril za ponovno naselitev. Stališča držav članic so neomajna zlasti kar zadeva prostovoljno naravo sodelovanja v programu. Tudi če bi bila podpora za dovršen skupni program EU za ponovno naselitev zadostna, se porajajo dvomi, da bodo nekatere države članice glede na trenutno stanje ustrezno pripravljene na izvajanje ponovne naselitve. Vprašljivo je, ali je na tej stopnji za dosego zastavljenih ciljev vzpostavitev dovršenega skupnega programa EU za ponovno naselitev potrebna in sorazmerna.

· V primerjavi možnosti 1 in 2 je primernejša možnost 2.

· Različica 2B ima prednost zaradi politične izvedljivosti in sorazmernosti. Večina držav članic zagovarja razvoj na podlagi obstoječih mehanizmov posvetovanja in odločanja. Trenutne politične razmere so naklonjene ponovni naselitvi in odklonilne do oblikovanja nove formalne strukture zaradi morebitne upravne obremenitve in bojazni, da bi države članice imele manjši vpliv pri odločanju o prednostnih nalogah. Z vidika sorazmernosti se zdi uporaba obstoječih struktur zaželena, če bo učinkovita pri doseganju ciljev in če se predvideva, da bo imela enake učinke.

· Različica 2B je zato najprimernejša.

9. Spremljanje in vrednotenje

Komisija bo skupni program EU za ponovno naselitev ovrednotila v treh letih po njegovi uvedbi. V vrednotenje bo vključen napredek, dosežen na področjih političnega sodelovanja, finančnega vidika in sodelovanja v praksi.

Določenih je bilo osem količinskih kazalnikov, ki zajemajo različne vidike možnosti in ciljev (politično, finančno in sodelovanje v praksi).

Primerjava učinkov možnosti||

|Možnost 1|Možnost 2|Možnost 3|

Cilji |zdaj|postopni|dinamični|celostni|

1|zagotovitev večje solidarnosti EU do tretjih držav pri sprejemanju beguncev |0|nizko/srednji |srednje/visok|srednji|

2|zagotovitev, da se v ponovno naselitev vključi več držav članic |0|nizko/srednji|srednje/visok|visok|

3|zagotovitev, da so prizadevanja za ponovno naselitev, ki morajo biti trajna, bolje usmerjena v osebe, ki najbolj potrebujejo zaščito (npr otroci, begunci iz določenih geografskih območij)|0|nizko/srednji|visok|visok|

4|povečanje strateške uporabe ponovne naselitve na ravni EU|0|nizek|srednji|srednji|

5|okrepitev mednarodne vloge EU v zvezi s ponovno naselitvijo z razvojem ponovne naselitve kot sestavnega in skladnega dela zunanjih politik EU |0|nizek|srednji|srednji|

6|izboljšanje kakovosti postopkov ponovne naselitve v EU s sodelovanjem |0|nizko/srednji|srednje/visok|visok|

7|zmanjšanje gospodarskih in finančnih stroškov ponovne naselitve v EU na prebivalca, s sodelovanjem|0|nizko/srednji|srednje/visok|visok|

8|zmanjšanje razlik med državami članicami EU v zvezi s standardi zaščite in povečanje učinkovitosti z zbliževanjem meril za ponovno naselitev.|0|nizek|srednji|visok|

Učinki|

 1|neposredni finančni stroški v zvezi s ponovno naselitvijo (izbira, sprejem, vključevanje) |0|majhno povečanje|srednje/visoko povečanje|srednje |

 2|neposredni finančni stroški v zvezi s ponovno naselitvijo (izbira, sprejem, vključevanje) na prebivalca|0|majhno zmanjšanje|srednje zmanjšanje|znatno zmanjšanje|

 3|gospodarski in socialni stroški, povezani z vključevanjem ponovno naseljenih beguncev na splošno (skupni stroški) |0|majhno povečanje|srednje/visoko|srednje|

 4|gospodarski in socialni stroški, povezani z vključevanjem ponovno naseljenih beguncev na splošno (stroški na prebivalca)|0|nizek|nizek|nizek|

5|učinek ponovne naselitve na tretje države, posebne kategorije in zunanje odnose EU|0|nizek|srednji|srednji|

6|večja enakost pri zagotavljanju zaščite beguncev|0|nizek|srednji|visok|

 7|učinek na temeljne pravice|0|nizek|srednje/visok|srednji|

Politična izvedljivost in sorazmernost|2 A|2 B||

 1|podpora med ključnimi zainteresiranimi stranmi za to možnost|0|srednji|nizko/srednji|srednje/visok|nizek|

2|sorazmernost |0|nekaj pomislekov|nekaj pomislekov|malo pomislekov|veliko pomislekov|

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE|

Bruxelles, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 final

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI de însoțire a COMUNICĂRII COMISIEI

privind crearea unui Program comun de reinstalare al UE și propunerea de DECIZIE A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 mai 2007 de instituire a Fondului european pentru refugiați pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii”, precum și de abrogare a Deciziei 2004/904/CE a Consiliului Rezumatul evaluării impactului {COM(2009) 447 final} {COM(2009) 456 final} {SEC(2009) 1127}

1. Informații privind contextul

Reinstalarea este deplasarea refugiaților care, potrivit ICNUR, au nevoie de protecție internațională, din prima țară de azil (în cele mai multe cazuri din lumea a treia) către o altă țară unde primesc protecție permanentă. Reinstalarea oferă o soluție refugiaților care nu se pot întoarce în țara lor de origine și care nu pot fi integrați local în prima țară de azil.

Reinstalarea este transferul refugiaților din afara teritoriului UE către un stat membru al UE.

Numărul refugiaților din întreaga lume este de aproape 10 milioane. Aproximativ 5% dintre aceștia au nevoie să fie reinstalați. Numai o mică parte dintre acești refugiați sunt reinstalați efectiv. Prin urmare, există o discrepanță structurală între nevoi și răspunsul umanitar.

Numai o mică parte a refugiaților reinstalați în fiecare an sunt reinstalați în UE. Din 65 596 de refugiați plecați pentru a fi reinstalați în 2008, 4 378 au fost reinstalați în UE. Acest număr contrastează acut cu numărul de refugiați reinstalați preluați de SUA și de alte țări din lumea industrializată care participă în mod tradițional la reinstalare.

2. Reinstalarea în UE: situația actuală (cadru de referință)

În prezent, zece state membre ale UE participă anual la reinstalare. Suedia, Danemarca, Finlanda, Țările de Jos, Regatul Unit și Irlanda au un program de reinstalare de câțiva ani. Din 2007, Portugalia, Franța, România și Republica Cehă au decis să introducă programe naționale de reinstalare. Această evoluție pozitivă se datorează mai multor factori. În primul rând, din 2007, reinstalarea primește un sprijin financiar semnificativ din Fondul european pentru refugiați (FER III). În al doilea rând, în ultimii câțiva ani au fost elaborate multe proiecte și activități de înfrățire privind reinstalarea între părțile interesate din diferite state membre. O a treia evoluție pozitivă este puternicul interes politic la nivelul UE. Interesul s-a îndreptat în special asupra nevoii de a reinstala refugiații irakieni din Siria și Iordania în UE. În 2008, Consiliul JAI a adoptat concluziile privind reinstalarea refugiaților din Irak, fapt care a subliniat că reinstalarea contribuie la menținerea situației de protecție în Siria și Iordania. În urma concluziilor Consiliului, patru state membre care până nu demult nu participau la reinstalare s-au angajat să reinstaleze refugiați irakieni (DE, IT, BE, LU).

Biroul European de Sprijin pentru Azil (BESA), care se preconizează că va fi operațional în 2010, va sprijini statele membre și alte părți interesate în ceea ce privește cooperarea practică, inclusiv reinstalarea.

3. Definirea problemei

Situația actuală este în general pozitivă și evoluează treptat, în special datorită creării preconizate a BESA. Cu toate acestea, există o serie de deficiențe importante și constrângeri structurale.

Principala problemă este nivelul scăzut de solidaritate demonstrată de UE față de țările terțe în ceea ce privește primirea refugiaților. Cifra actuală este prea limitată, având în vedere nevoile mondiale în materie de reinstalare. A doua problemă este că prea puține state membre participă la reinstalare. În prezent, numai 10 state membre (Suedia, Finlanda, Danemarca, Regatul Unit, Irlanda, Țările de Jos, Portugalia, Franța, România și Republica Cehă) reinstalează anual refugiați. Rolul internațional al UE în privința reinstalării nu este suficient. Acest lucru are un impact negativ asupra ambiției UE de a juca un rol proeminent în problemele umanitare mondiale și asupra influenței UE în forurile internaționale.

Există un nivel redus de coordonare între statele membre ale UE care efectuează reinstalarea cu privire la prioritățile în materie de reinstalare, mai precis naționalitățile și grupurile specifice care sunt reinstalate. În prezent, aceste priorități sunt stabilite de statele membre la nivel național, în strânsă legătură cu ICNUR, fără discuții preliminare și decizii luate la nivelul UE. Ca rezultat, nu există o utilizare strategică a reinstalării ca instrument UE de politică externă. Reinstalarea nu are numai un scop umanitar față de persoanele reinstalate efectiv, ci și scopul de a ușura, pentru țara terță în cauză, sarcina de a găzdui un număr mare de refugiați. Prin urmare, reinstalarea poate juca un rol important în calitate de componentă a politicilor externe ale UE în materie de azil și a politicilor externe ale UE în sens mai general. Impactul strategic al reinstalării ar fi mai mare dacă prioritățile referitoare la naționalitățile și la categoriile specifice care trebuie reinstalate ar fi stabilite în principal la nivelul UE. Actualul cadru financiar impune constrângeri. FER III acordă asistență financiară suplimentară acelor state membre care reinstalează categorii specifice de refugiați. Aceste criterii sunt considerate prea rigide.

A treia categorie de probleme existente în prezent se referă la lipsa cooperării practice structurate dintre statele membre cu privire la reinstalare. În prezent, nu există schimburi de informații sau coordonare în ceea ce privește activitățile de reinstalare, fapt care are un efect negativ asupra calității reinstalării. O altă consecință este absența economiilor de scară. Reinstalarea necesită multă pregătire logistică, cum ar fi misiunile de selecție și de orientare, controalele medicale și de securitate, regimul de călătorie și de viză, programele de primire și integrare. Unele dintre aceste activități ar putea fi eventual efectuate împreună de statele membre sau printr-o strânsă cooperare între acestea.

4. Subsidiaritate

– Implicarea Comunității în domeniul azilului are ca fundament necesitatea solidarității între statele membre pentru abordarea acestei provocări care, într-o Uniune Europeană fără granițe interne, nu poate fi eficient tratată prin acțiunea individuală a fiecărei țări.

– Necesitatea de acțiune în cadrul sistemului european comun de azil (SECA) a fost deja evaluată în rapoarte recente de evaluare a impactului.

– Consiliul European și Parlamentul European au lansat numeroase apeluri în vederea dezvoltării SECA, inclusiv a dimensiunii sale externe.

5. Obiective

Obiectivele generale ale politicii :

(a) sprijinirea protecției internaționale a refugiaților prin reinstalare;

(b) creșterea impactului eforturilor UE în ceea ce privește acțiunile umanitare printr-o mai mare implicare în reinstalare.

Obiective specifice :

(c) garantarea unei mai mari solidarități a UE cu țările terțe în ceea ce privește primirea refugiaților;

(d) garantarea faptului că la reinstalare participă mai multe state membre ale UE;

(e) garantarea faptului că eforturile de reinstalare în UE sunt mai bine orientate, în permanență, către persoanele sau grupurile de persoane (de exemplu persoanele în mod special vulnerabile, inclusiv copiii, sau persoanele dintr-o anumită zonă geografică) care au cea mai mare nevoie de protecție;

(f) sporirea gradului de utilizare strategică a reinstalării la nivelul UE;

(g) consolidarea rolului internațional al UE în general și în special cu privire la reinstalare, prin dezvoltarea acesteia drept componentă integrală și coerentă a politicilor externe ale UE;

(h) îmbunătățirea, prin cooperare, a calității procedurilor de reinstalare din UE;

(i) diminuarea, prin cooperare, a costurilor economice și financiare ale reinstalării din UE;

(j) reducerea diferențelor între statele membre ale UE în ceea ce privește standardele de protecție și creșterea eficienței prin convergența criteriilor privind reinstalarea.

6. Opțiuni de politică

După analiza problemei, au fost identificate trei componente principale ale politicilor în materie de reinstalare la nivelul UE: cooperarea practică , componenta politică și cea financiară . Acestea constituie punctul de plecare pentru elaborarea opțiunilor de politică.

6.1. Opțiunea de politică nr. 1: menținerea statu quoului

Biroul European de Sprijin pentru Azil va oferi un cadru pentru efectuarea activităților de cooperare practică în materie de azil, inclusiv activități legate de reinstalare. Există o serie largă de activități de cooperare practică pe care BESA le-ar putea dezvolta cu privire la reinstalare, cum ar fi identificarea celor mai bune practici, formări, acorduri de înfrățire pentru statele membre care nu sunt încă implicate în activități de reinstalare, precum și organizarea unor activități și operațiuni comune pentru țările care participă în prezent la reinstalare.

Dacă se menține statu quoul, componenta politică și cea financiară nu vor fi dezvoltate în continuare.

6.2. Opțiunea de politică nr. 2: opțiune intermediară (proces dinamic)

În cadrul acestei opțiuni, BESA ar dezvolta, de asemenea, activități de cooperare practică . Diferența între cooperarea practică din cadrul acestei opțiuni și cea de la opțiunea nr. 1 constă în principal în legătura dintre activitățile de cooperare practică și dezvoltarea suplimentară a componentei politice și a celei financiare. Componenta cooperării practice se preconizează că va fi stimulată și consolidată prin dezvoltarea celorlalte două componente.

În cadrul acestei opțiuni, se preconizează dezvoltarea suplimentară a cooperării politice structurate prin crearea unui cadru politic care să fie susținut de componenta financiară .

Se prevede crearea unui cadru politic care să stabilească prioritățile politice și strategice referitoare la reinstalare. La acest cadru politic vor participa toate părțile interesate relevante (experți din statele membre, Comisia, ICNUR, ONG-uri). Sarcinile vor fi următoarele:

1. stabilirea priorităților anuale comune ale UE privind reinstalarea, ținând cont de naționalități și de categoriile specifice de refugiați care trebuie reinstalați. Aceasta va permite un răspuns mai eficace și mai adaptabil la nevoile nou apărute;

2. statele membre ar primi asistență financiară suplimentară în temeiul articolului 13 din decizia FER III dacă reinstalează refugiați în conformitate cu prioritățile anuale comune ale UE. Cu toate acestea, ar trebui subliniat că statele membre vor fi în continuare libere să efectueze reinstalarea altor categorii de refugiați;

3. asigurarea unei abordări integrate între reinstalare, politicile externe ale UE în materie de azil și politicile externe ale UE în general;

4. în acest cadru politic, reinstalarea va face obiectul unor discuții mai generale. Crearea unui cadru politic ar duce la o mai bună orientare a activităților de cooperare practică urmând a fi efectuate de BESA.

Statele membre vor beneficia de asistență financiară suplimentară pentru reinstalarea refugiaților care fac obiectul priorităților UE convenite anual. Acest fapt necesită modificarea FER. Nu se preconizează nicio realocare structurală a finanțării din FER III care ar avea un impact asupra finanțării altor activități legate de azil.

În cadrul opțiunii nr. 2 se identifică două subopțiuni . Diferența între cele două se referă la mecanismul preconizat pentru cadrul politic. Subopțiunea 2A prevede crearea unui nou comitet privind reinstalarea în temeiul normelor privind comitologia. Subopțiunea 2B prevede utilizarea structurilor existente.

6.3. Opțiunea de politică nr. 3: opțiunea maximă

În cadrul acestei opțiuni, se prevede crearea unui program de reinstalare complet dezvoltat la nivelul întregii UE. Reinstalarea ar avea loc atât la nivelul stabilirii priorităților, cât și la nivelul punerii în aplicare propriu-zise. Un program complet, comun la nivelul UE în materie de reinstalare ar putea consta în următoarele elemente:

(1) toate statele membre ar participa la program prin punerea la dispoziție a unui anumit număr de locuri pentru reinstalare. Numărul total de locuri de reinstalare disponibile în UE, precum și ocuparea acestora ar fi stabilite la nivelul UE. S-ar lua decizii la nivel comunitar cu privire la cazurile prioritare care trebuie reinstalate. De asemenea, tot la nivel comunitar, s-ar asigura faptul că reinstalarea ar fi integrată în politicile externe în materie de azil și politicile externe ale UE în general;

(2) statele membre nu ar efectua reinstalări în afara programului comun de reinstalare. De asemenea, s-ar realiza deplina armonizare a criteriilor de reinstalare și a statutului pe care refugiații reinstalați l-ar primi după sosire;

(3) procesul de selecție în vederea reinstalării ar fi complet centralizat la nivelul UE. Toate operațiunile dinaintea plecării ar fi efectuate în comun. Cel mai probabil, BESA ar conduce organizarea operațiunilor, fapt care ar necesita creșterea capacităților BESA în ceea ce privește reinstalarea;

(4) componenta financiară va trebui complet revizuită.

7. Evaluarea opțiunilor

Pentru evaluarea diferitelor impacturi, a se vedea tabelul de la pagina 5.

1. Cadrul de referință evoluează, în special datorită creării preconizate a Biroului European de Sprijin pentru Azil (BESA) în 2010. Pentru a cuantifica impactul preconizat al creării BESA, am făcut diferența între cadrul de referință static (situația în primăvara anului 2009) și cadrul de referință progresiv (situația preconizată după crearea BESA, fără adoptarea altor acțiuni UE).

2. Deoarece se preconizează că rezultatul subopțiunilor 2A și 2B va fi identic, evaluarea eficacității în ceea ce privește realizarea obiectivelor, precum și evaluarea impactului sunt realizate împreună pentru cele două subopțiuni. Cu toate acestea, ceea ce deosebește subopțiunile 2A și 2B este evaluarea fezabilității politice și a proporționalității.

8. Compararea opțiunilor

Impactul cuantificat al opțiunilor nr. 1, 2 și 3

· Eficacitatea opțiunilor cu privire la realizarea obiectivului principal (garantarea unei mai mari solidarități a UE cu țările terțe în ceea ce privește primirea refugiaților) este evaluată după cum urmează: opțiunea nr. 1 – creștere cu 5%, opțiunea nr. 2 – creștere cu 15%, opțiunea nr. 3 – creștere cu 10%.

· Primul impact (costuri financiare directe legate de reinstalare) al opțiunilor este evaluat după cum urmează: opțiunea nr. 1 – creștere cu 3 825 000 de euro, opțiunea nr. 2 – creștere cu 11 475 000 de euro, opțiunea nr. 3 – creștere cu 7 650 000 de euro.

· Al doilea impact (costuri financiare directe/efectul economiilor de scară) al opțiunilor este evaluat după cum urmează: opțiunea nr. 1 – diminuare cu 803 350 de euro, opțiunea nr. 2 – diminuare cu 1 759 000 de euro, opțiunea nr. 3 – diminuare cu 2 524 500 de euro.

Evaluare generală

1. Opțiunile nr. 2 și 3 au rezultate mai bune decât opțiunea nr. 1. Există două obiecții cu privire la opțiunea nr. 3: rezultat mai slab cu privire la realizarea obiectivului principal și fezabilitatea politică/proporționalitatea.

2. Majoritatea statelor membre sunt în favoarea unei abordări progresive, care pune accentul mai degrabă pe o cooperare mai strânsă și pe familiarizarea noilor state membre cu reinstalarea, decât pe armonizarea criteriilor pentru reinstalare. În special cu privire la natura voluntară a participării la program, pozițiile statelor membre sunt foarte ferme. Chiar dacă ar exista suficient sprijin pentru crearea unui program complet, comun la nivelul UE în materie de reinstalare, nu există certitudinea că unele state membre ar fi suficient de pregătite, în situația actuală, să pună în aplicare reinstalarea. Există îndoieli dacă crearea unui program complet, comun la nivelul UE în materie de reinstalare este necesară și proporțională în acest moment pentru a atinge obiectivele stabilite.

· O comparare a opțiunilor nr. 1 și 2 arată o preferință clară pentru opțiunea nr. 2.

· Se preferă subopțiunea 2B din motive de fezabilitate politică și proporționalitate. Majoritatea statelor membre manifestă o preferință puternică de a se porni de la mecanismele existente de cooperare și luare a deciziilor. Situația politică actuală manifestă o atitudine pozitivă față de reinstalare, însă există ezitări cu privire la crearea unei noi structuri formale, din cauza sarcinii birocratice pe care ar implica-o aceasta și a temerii că libertatea de decizie a statelor membre cu privire la prioritățile în sine ar fi redusă. Din perspectiva proporționalității, este preferată utilizarea structurilor existente, dacă acest lucru este la fel de eficace în atingerea obiectivelor și dacă se preconizează că va avea același impact.

· Prin urmare, este preferată subopțiunea 2B.

9. Monitorizare și evaluare

Comisia va realiza o evaluare în termen de trei ani după introducerea programului comun la nivelul UE în materie de reinstalare. Evaluarea va cuprinde progresele înregistrate cu privire la cooperarea politică, componenta financiară, precum și la cooperarea practică.

Au fost identificați opt indicatori cuantificabili, care acoperă diferitele aspecte ale opțiunii și ale obiectivelor (politic, financiar și cooperare practică).

Compararea impacturilor opțiunilor||

|Opțiunea nr. 1|Opțiunea nr. 2|Opțiunea nr. 3|

Obiective |actuală|progresivă|dinamică|maximă|

1|garantarea unei mai mari solidarități a UE cu țările terțe în ceea ce privește primirea refugiaților |0|scăzut/mediu |mediu/ridicat|mediu|

2|garantarea faptului că la reinstalare participă mai multe state membre ale UE |0|scăzut/mediu|mediu/ridicat|ridicat|

3|garantarea faptului că eforturile în materie de reinstalare sunt mai bine orientate, în permanență, către persoanele care au cea mai mare nevoie (de exemplu copiii, refugiații din anumite zone geografice)|0|scăzut/mediu|ridicat|ridicat|

4|creșterea utilizării strategice a reinstalării la nivelul UE|0|scăzut|mediu|mediu|

5|consolidarea rolului internațional al UE cu privire la reinstalare, prin dezvoltarea acesteia drept componentă integrală și coerentă a politicilor externe ale UE |0|scăzut|mediu|mediu|

6|îmbunătățirea, prin cooperare, a calității procedurilor de reinstalare din UE |0|scăzut/mediu|mediu/ridicat|ridicat|

7|diminuarea, prin cooperare, a costurilor economice și financiare per capita ale reinstalării în UE|0|scăzut/mediu|mediu/ridicat|ridicat|

8|reducerea diferențelor între statele membre ale UE în ceea ce privește standardele de protecție și creșterea eficienței prin convergența criteriilor de reinstalare|0|scăzut|mediu|ridicat|

Impacturi|

 1|Costuri financiare directe legate de reinstalare (selecție, primire, integrare)|0|creștere ușoară|creștere medie/ridicată|medii |

 2|Costuri financiare directe legate de reinstalare (selecție, primire, integrare) per capita|0|diminuare ușoară|diminuare medie|diminuare semnificativă|

 3|Costuri economice și sociale legate de integrarea refugiaților reinstalați, în sens larg (costuri totale) |0|creștere ușoară|medii/ridicate|medii|

 4|Costuri economice și sociale legate de integrarea refugiaților reinstalați, în sens larg (costuri per capita) |0|scăzute|scăzute|scăzute|

5|Impactul reinstalării asupra țărilor terțe, categoriilor specifice și relațiilor externe ale UE|0|scăzut|mediu|mediu|

6|Egalitate mai mare în asigurarea protecției refugiaților|0|scăzut|mediu|ridicat|

 7|Impactul asupra drepturilor fundamentale|0|scăzut|mediu/ridicat|mediu|

Fezabilitatea politică și proporționalitatea|2 A|2 B||

 1|Sprijinul acordat acestei opțiuni de cele mai importante părți interesate |0|mediu|scăzut/mediu|mediu/ridicat|scăzut|

2|Proporționalitatea |0|câteva probleme|câteva probleme|puține probleme|probleme importante|

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 2.9.2009

SEK(2009) 1128 lopullinen

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON

EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustamisesta ja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON PÄÄTÖKSEKSI Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa ja neuvoston päätöksen 2004/904/EY kumoamisesta 23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamisesta Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2009) 447 lopullinen } {KOM(2009) 456 lopullinen } {SEK(2009) 1127}

1. Tausta

Uudelleensijoittamisella tarkoitetaan pakolaisten, jotka Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on tunnustanut kansainvälistä suojelua tarvitseviksi, uudelleensijoittamista ensimmäisestä vastaanottajamaasta (yleensä kolmannen maailman maa) toiseen maahan, jossa he saavat pysyvää suojelua. Uudelleensijoittaminen tarjoaa ratkaisun pakolaisille, jotka eivät voi palata lähtömaahansa ja joita ei voida integroida paikallisesti ensimmäiseen vastaanottajamaahan.

Uudelleensijoittamisessa pakolaiset siirretään EU:n alueen ulkopuolelta johonkin EU:n jäsenvaltioon.

Pakolaisia on noin 10 miljoonaa eri puolilla maailmaa. Noin viisi prosenttia heistä tarvitsee uudelleensijoittamista. Vain pieni osa näistä pakolaisista sijoitetaan todellisuudessa uudelleen. Näin ollen tarpeiden ja humanitaaristen toimien välillä on rakenteellinen ristiriita.

Vain pieni osa vuosittain uudelleensijoitettavista pakolaisista sijoitetaan EU:n alueelle. Vuonna 2008 uudelleensijoitetuista 65 596 pakolaisesta EU:hun tuli 4 378 pakolaista. Luku eroaa huomattavasti Yhdysvaltojen ja muiden perinteisten teollistuneen maailman uudelleensijoittajamaiden sijoittamien pakolaisten määrästä.

2. Uudelleensijoittaminen EU:ssa: tämänhetkinen tilanne (lähtökohta)

Tällä hetkellä kymmenen EU:n jäsenvaltiota osallistuu vuosittain uudelleensijoittamiseen. Ruotsilla, Tanskalla, Suomella, Alankomailla, Yhdistyneellä kuningaskunnalla ja Irlannilla on ollut uudelleensijoittamisohjelma jo muutamia vuosia. Vuoden 2007 jälkeen Portugali, Ranska, Romania ja Tšekki ovat päättäneet ottaa kansallisen uudelleensijoittamisohjelman käyttöön. Tämä myönteinen kehitys johtuu useista tekijöistä. Ensinnäkin Euroopan pakolaisrahasto (ERF III) on tukenut merkittävästi uudelleensijoittamista vuodesta 2007 alkaen. Toiseksi eri jäsenvaltioiden sidosryhmät ovat viime vuosina toteuttaneet monia uudelleensijoittamiseen liittyviä hankkeita ja kumppanuusjärjestelyjä. Kolmas myönteinen kehityssuuntaus on EU:n tasolla osoitettu vahva poliittinen mielenkiinto. Tämä mielenkiinto suuntautui erityisesti tarpeeseen sijoittaa Syyriassa ja Jordaniassa olevia irakilaisia pakolaisia EU:n alueelle. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi vuonna 2008 päätelmät irakilaisten pakolaisten uudelleensijoittamisesta. Päätelmissä korostettiin sitä, että uudelleensijoittaminen edistää suojelutilanteen säilyttämistä Syyriassa ja Jordaniassa. Neuvoston päätelmien jälkeen neljä jäsenvaltiota, jotka eivät aikaisemmin olleet mukana uudelleensijoittamisessa, päätti sitoutua sijoittamaan pakolaisia Irakista (Saksa, Italia, Belgia ja Luxemburg).

Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO), jonka toiminta alkanee vuonna 2010, tukee jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä käytännön yhteistyössä, myös uudelleensijoittamisessa.

3. Ongelman määrittely

Tilanne on nyt yleensä ottaen myönteinen ja kehittyy edelleen vähitellen, erityisesti kun otetaan huomioon EASO:n mahdollinen perustaminen. Monia merkittäviä puutteita ja rakenteellisia rajoitteita on kuitenkin havaittavissa.

Suurin ongelma on se, että EU osoittaa nykyisin vähän solidaarisuutta kolmansia maita kohtaan pakolaisten vastaanottamisessa. EU:n vastaanottamien pakolaisten määrä on liian pieni, kun otetaan huomioon koko maailman uudelleensijoittamistarve. Toinen ongelma on se, että liian harvat jäsenvaltiot osallistuvat uudelleensijoittamiseen. Tällä hetkellä vain 10 jäsenvaltiota (Ruotsi, Suomi, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Alankomaat, Portugali, Ranska, Romania ja Tšekki) uudelleensijoittaa pakolaisia vuosittain. EU:n kansainvälinen rooli uudelleensijoittamisessa ei ole riittävä. Tällä on kielteinen vaikutus EU:n tavoitteeseen olla keskeinen toimija maailmanlaajuisissa humanitaarisissa asioissa sekä EU:n vaikutusvaltaan kansainvälisillä foorumeilla.

Uudelleensijoittamiseen osallistuvien EU:n jäsenvaltioiden välinen koordinointi on uudelleensijoittamista koskevien painopisteiden (ts. uudelleensijoitettavien kansallisuuksien ja erityisryhmien) osalta vähäistä. Jäsenvaltiot päättävät painopisteistä kansallisesti ja tekevät tiivistä kahdenvälistä yhteistyötä UNHCR:n kanssa ilman EU:n tasolla käytäviä alustavia neuvotteluja tai tehtäviä päätöksiä. Tämän seurauksena uudelleensijoittamista ei käytetä strategisesti EU:n ulkopoliittisena välineenä. Uudelleensijoittaminen täyttää humanitaarisen tarkoituksen ei ainoastaan niiden henkilöiden osalta, jotka todella sijoitetaan uudelleen, vaan myös kolmansien maiden osalta, kun niiltä poistuu suurten pakolaismäärien sijoittamiseen liittyvä taakka. Uudelleensijoittamisella voi sen vuoksi olla tärkeä asema osana EU:n ulkoista turvapaikkapolitiikkaa ja yleisemmin EU:n ulkopolitiikkaa. Uudelleensijoittamisen vaikutus olisi strategisesti suurempi, jos uudelleensijoitettavien pakolaisten kansallisuuksia ja erityisryhmiä koskevista painopisteistä päätettäisiin ensi sijassa EU:n tasolla. Nykyinen rahoituskehys asettaa rajoitteita. Euroopan pakolaisrahasto antaa lisärahoitusta niille jäsenvaltioille, jotka uudelleensijoittavat erityispakolaisryhmiä. Näitä kriteerejä pidetään liian jäykkinä.

Kolmannen ongelmaryhmän muodostaa jäsenvaltioiden rakenteellisen yhteistyön puute uudelleensijoittamisessa. Tiedonvaihto ja koordinointi uudelleensijoittamistoimissa ovat puutteellisia. Tällä on kielteinen vaikutus uudelleensijoittamisen laatuun. Toinen seuraus on mittakaavaetujen puuttuminen. Uudelleensijoittaminen edellyttää huomattavia logistisia valmisteluja, kuten valinta- ja perehdyttämismatkoja, terveys- ja turvallisuustarkastuksia, matkustus- ja viisumijärjestelyjä sekä vastaanotto- ja integrointiohjelmia. Jäsenvaltiot voisivat mahdollisesti toteuttaa eräät näistä toiminnoista joko yhdessä tai läheisessä yhteistyössä toistensa kanssa.

4. Toissijaisuusperiaate

– Yhteisön osallistumisen taustalla on tarve kehittää jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta EU:ssa, jossa ei ole sisärajoja, haasteellisessa tilanteessa, josta yksittäiset maat eivät yksin pysty selviytymään tehokkaasti.

– Yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää koskevien toimien tarvetta on jo tarkasteltu viimeaikaisissa vaikutusten arviointia koskevissa kertomuksissa.

– Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat useasti kehottaneet luomaan mainitun järjestelmän ja sille ulkoisen ulottuvuuden.

5. Tavoitteet

Yleistavoitteet :

(a) tuetaan pakolaisten kansainvälistä suojelua uudelleensijoittamisen avulla;

(b) lisätään humanitaarista vaikutusta ja EU:n toimia osallistumalla uudelleensijoittamiseen enemmän yhdessä;

Erityistavoitteet :

(c) varmistetaan, että EU osoittaa enemmän solidaarisuutta kolmansille maille pakolaisten vastaanottamisessa;

(d) varmistetaan, että useammat EU:n jäsenvaltiot osallistuvat uudelleensijoittamiseen;

(e) varmistetaan, että EU:n toteuttamat uudelleensijoittamistoimet kohdistetaan jatkuvasti suojelua eniten tarvitseviin henkilöihin tai henkilöryhmiin (erityisesti heikoimmassa asemassa olevat henkilöt, kuten lapset, tai tietyiltä maantieteellisiltä alueilta olevat henkilöt);

(f) lisätään uudelleensijoittamisen strategista käyttöä EU:n tasolla;

(g) vahvistetaan EU:n kansainvälistä roolia yleisesti uudelleensijoittamista koskevissa asioissa erityisesti kehittämällä uudelleensijoittamista kiinteänä ja johdonmukaisena osana EU:n ulkopolitiikkaa;

(h) parannetaan yhteistyön avulla EU:ssa sovellettavien uudelleensijoittamismenettelyjen laatua;

(i) alennetaan yhteistyön avulla uudelleensijoittamiseen liittyviä taloudellisia ja rahoituksellisia kustannuksia EU:ssa;

(j) supistetaan EU:n jäsenvaltioiden välisiä suojelunormien eroja ja lisätään tehokkuutta lähentämällä uudelleensijoittamiskriteerejä.

6. Toimintavaihtoehdot

Ongelman tarkastelun perusteella uudelleensijoittamispolitiikan kolme tärkeintä osatekijää EU:n tasolla ovat seuraavat: käytännön yhteistyö, poliittinen osatekijä ja rahoituksellinen osatekijä . Ne muodostavat lähtökohdan toimintapoliittisten vaihtoehtojen muodostamiselle.

6.1. 1. toimintavaihtoehto: nykyisen tilanteen säilyttäminen

Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) tehtävänä on tarjota puitteet turvapaikka-asioissa tehtävälle käytännön yhteistyölle , myös uudelleensijoittamista koskeville toimille. On monia mahdollisia uudelleensijoittamiseen liittyviä käytännön yhteistyön muotoja, joita EASO voisi kehittää, kuten parhaiden käytänteiden kartoittaminen, koulutus, sellaisiin jäsenvaltioihin kohdistuvat kumppanuusjärjestelyt, jotka eivät vielä osallistu uudelleensijoittamiseen, ja uudelleensijoittamiseen osallistuvien maiden välisten yhteisten toimintojen järjestäminen.

Jos tilanne säilyy nykyisellään, poliittisia ja rahoituksellisia osatekijöitä ei kehitetä edelleen.

6.2. 2. toimintavaihtoehto: keskitason vaihtoehto (dynaaminen prosessi)

Myös tässä vaihtoehdossa EASO kehittäisi käytännön yhteistyötä . Vaihtoehdossa tarkoitettu käytännön yhteistyö eroaisi 1. vaihtoehdon mukaisesta käytännön yhteistyöstä ensisijaisesti niin, että siinä käytännön yhteistyön toiminnot liittyisivät poliittisen ja rahoituksellisen osatekijän kehittämiseen edelleen. Kahden muun osatekijän kehitys edistäisi ja vahvistaisi käytännön yhteistyön osatekijää.

Tässä vaihtoehdossa kehitettäisiin jäsenneltyä poliittista yhteistyötä ottamalla käyttöön poliittinen kehys ja vahvistamalla sitä rahoituksellisella osatekijällä .

Tavoitteena on luoda poliittinen kehys, jonka puitteissa asetettaisiin uudelleensijoittamiseen liittyvät poliittiset ja strategiset painopisteet. Kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät (jäsenvaltioiden asiantuntijat, komissio, UNHCR ja kansalaisjärjestöt) osallistuvat poliittiseen kehykseen. Tehtävät ovat seuraavat:

1. Uudelleensijoittamiseen liittyvien, EU:n yhteisten vuotuisten painopisteiden määrittäminen uudelleensijoitettavien pakolaisten kansallisuuksien ja erityisryhmien osalta. Tämän ansiosta uusiin tarpeisiin voidaan vastata tehokkaasti ja joustavasti.

2. Jäsenvaltiot voivat saada Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta tehdyn päätöksen 13 artiklan mukaista lisärahoitusta, jos ne sijoittavat pakolaisia uudelleen EU:n yhteisten vuotuisten painopisteiden mukaisesti. On korostettava, että jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapaasti uudelleensijoittaa muita pakolaisryhmiä.

3. Uudelleensijoittamisen, ulkoisen turvapaikkapolitiikan ja EU:n ulkopolitiikan välisen integroidun lähestymistavan varmistaminen.

4. Tämän poliittisen kehyksen puitteissa uudelleensijoittamisesta keskusteltaisiin myös yleisemmin. Poliittisen kehyksen luominen johtaa siihen, että EASO:n toteuttamia käytännön yhteistyön toimia ohjataan entistä enemmän.

Jäsenvaltiot saavat lisärahoitusta vuosittain sovittujen EU:n painopisteiden kattamien pakolaisten uudelleensijoittamiseen. Tämä edellyttää Euroopan pakolaisrahastosta annetun päätöksen muuttamista. Aikomuksena ei ole tehdä rakenteellisia muutoksia pakolaisrahastosta annettavan tuen jakotapaan, koska sillä olisi vaikutusta muiden turvapaikka-asioihin liittyvien toimintojen rahoitukseen.

Tässä toisessa toimintavaihtoehdossa on kaksi alavaihtoehtoa : Alavaihtoehdot eroavat toisistaan ainoastaan poliittista kehystä koskevan mekanismin osalta. Alavaihtoehdossa 2A perustetaan uusi uudelleensijoittamista käsittelevä komitea komitologiasääntöjen mukaisesti. Alavaihtoehdossa 2B käytettäisiin olemassa olevia rakenteita.

6.3. 3. toimintavaihtoehto: maksimivaihtoehto

Tämän vaihtoehdon mukaan perustettaisiin täysimääräinen EU:n laajuinen uudelleensijoittamisjärjestelmä. Uudelleensijoittaminen toteutettaisiin yhteistoimintana painopisteiden määrittelemisen ja myös täytäntöönpanon osalta. EU:n yhteinen uudelleensijoittamisohjelma olisi täysin joustava ja koostuisi seuraavista osista:

(1) Kaikki jäsenvaltiot osallistuisivat ohjelmaan asettamalla tietyn käytettävissä olevan uudelleensijoituspaikkojen määrän. EU:ssa käytettävien paikkojen kokonaismäärä asetettaisiin ja täytettäisiin EU:n tasolla. Päätökset uudelleensijoittamista koskevista painopisteistä tehtäisiin EU:n tasolla. Samoin EU:n tasolla varmistettaisiin, että uudelleensijoittamistoimet integroitaisiin ulkoiseen turvapolitiikkaan ja EU:n yleiseen ulkopolitiikkaan.

(2) Jäsenvaltiot eivät toteuttaisi uudelleensijoittamistoimia yhteisen ohjelman ulkopuolella. Uudelleensijoittamista koskevat kriteerit ja uudelleensijoitetuille pakolaisille heidän saapumisensa jälkeen myönnettävä status yhdenmukaistettaisiin.

(3) Uudelleensijoitettavien pakolaisten valintaprosessi keskitettäisiin EU:n tasolla. Kaikki lähtöä edeltävät toiminnot toteutettaisiin yhdessä. EASO:lla olisi todennäköisesti johtava rooli toiminnan organisoinnissa. Tämä edellyttäisi EASO:n uudelleensijoittamistoimiin liittyvän kapasiteetin lisäämistä.

(4) Rahoituksellista osatekijää olisi tarkistettava kokonaisuudessaan.

7. Vaihtoehtojen arviointi

Eri vaihtoehtojen vaikutusten arviointi esitetään taulukossa sivulla 5.

1. Perustilanne muuttuu erityisesti siksi, että vuonna 2010 on tarkoitus perustaa Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO). EASO:n perustamisesta johtuvien vaikutusten määrittelemiseksi olemme erottaneet staattisen perustilanteen (tilanne keväällä 2009) ja muuttuvan perustilanteen (tilanne EASO:n perustamisen jälkeen, jos EU ei toteuta muita toimia).

2. Koska alavaihtoehtojen 2A ja 2B odotetaan johtavan samaan tulokseen, niiden tehokkuutta tavoitteiden saavuttamiseksi ja vaikutusta arvioidaan yhdessä. Vaihtoehto 2A eroaa kuitenkin vaihtoehto 2B:stä poliittisen toteutettavuuden ja oikeasuhteisuuden arvioinnin osalta.

8. Vaihtoehtojen vertailu

Vaihtoehtojen 1, 2 ja 3 määrällinen vaikutus

· Vaihtoehtojen tehokkuus päätavoitteen saavuttamiseksi (EU:n paremman solidaarisuuden varmistaminen kolmansien maiden suhteen pakolaisten vastaanottamisessa) on seuraava: vaihtoehto 1 – 5 prosentin lisäys, vaihtoehto 2 – 15 prosentin lisäys, vaihtoehto 3 – 10 prosentin lisäys;

· Vaihtoehtojen ensimmäinen vaikutus (uudelleensijoittamiseen liittyvät suorat rahoituskustannukset) on seuraava: vaihtoehto 1 – lisäys 3 825 000 euroa, vaihtoehto 2 – lisäys 11 475 000 euroa, vaihtoehto 3 – lisäys 7 650 000 euroa.

· Vaihtoehtojen toinen vaikutus (suorat rahoituskustannukset / mittakaavaetujen vaikutus) on seuraava: vaihtoehto 1 – vähennys 803 350 euroa, vaihtoehto 2 – vähennys 1 759 000 euroa, vaihtoehto 3 – vähennys 2 524 500 euroa.

Yleisarvio :

1. Vaihtoehdot 2 ja 3 saavat vaihtoehtoa 1 paremman arvosanan. Vaihtoehtoa 3 vastaan puhuu kaksi seikkaa: alhaisempi arvosana päätavoitteen saavuttamisessa ja poliittinen toteutettavuus / oikeasuhteisuus.

2. Useimmat jäsenvaltiot kannattavat asteittaista lähestymistapaa, jossa korostetaan tiiviimpää yhteistyötä ja opastetaan uusia jäsenvaltioita uudelleensijoittamiseen liittyvissä asioissa kriteerien yhdenmukaistamisen sijaan. Jäsenvaltioilla on vakaa mielipide erityisesti siitä, että ohjelmaan osallistumisen pitäisi olla vapaaehtoista. Vaikka EU:n yhteisen kokonaisvaltaisen uudelleensijoittamisohjelman perustaminen saisikin riittävää kannatusta, on epävarmaa, olisivatko eräät jäsenvaltiot nykyisessä tilanteessa riittävän valmiit osallistumaan uudelleensijoittamiseen. On kyseenalaista, olisiko mainitun kokonaisvaltaisen ohjelman perustaminen tässä vaiheessa tarpeellinen ja oikeasuhteinen toimenpide tavoitteiden saavuttamiseksi.

· Vaihtoehtojen 1 ja 2 vertailun pohjalta suositellaan vaihtoehtoa 2.

· Alavaihtoehtoa 2B suositellaan poliittisen toteutettavuuden ja oikeasuhteisuuden perusteella. Suurin osa jäsenvaltioista katsoo, että perustana olisi käytettävä nykyisiä konsultointi- ja päätöksentekomekanismeja. Uudelleensijoittamiseen suhtaudutaan nykyisessä poliittisessa tilanteessa myönteisesti, mutta uutta muodollista rakennetta ei haluta luoda siihen mahdollisesti liittyvän byrokratian vuoksi ja koska jäsenvaltiot pelkäävät, että niiden vapaus päättää itse painopisteistä vähenisi. Oikeasuhteisuuden näkökulmasta tarkasteltuna nykyisten rakenteiden käyttö on suotavaa, jos tavoitteet saavutetaan yhtä tehokkaasti ja vaikutusten odotetaan pysyvän samoina.

· Tämän vuoksi alavaihtoehto 2B on paras.

9. Seuranta ja arviointi

Komissio arvioi EU:n yhteistä uudelleensijoittamisohjelmaa kolmen vuoden kuluttua ohjelman perustamisen jälkeen. Arvioinnissa otetaan huomioon poliittisen yhteistyön, rahoituksellisen osatekijän ja käytännön yhteistyön suhteen saavutettu edistys.

Arvioinnissa käytetään kahdeksaa määrällisesti mitattavaa indikaattoria, jotka kattavat vaihtoehdon eri osat ja tavoitteet (poliittinen, rahoituksellinen ja käytännön yhteistyö).

Vaihtoehtojen vaikutusten vertailu||

|Vaihtoehto 1|Vaihtoehto 2|Vaihtoehto 3|

Tavoitteet |nyt|progressii vinen|dynaaminen|maksimi|

1|Varmistetaan EU:n parempi solidaarisuus kolmansille maille pakolaisten vastaanottamisessa|0|pieni/keski suuri |keskisuuri/suuri|keskisuuri|

2|Varmistetaan, että useammat EU:n jäsenvaltiot osallistuvat uudelleensijoittamiseen |0|pieni/keski suuri|keskisuuri/suuri|suuri|

3|Varmistetaan, että uudelleensijoittamistoimet kohdistetaan jatkuvasti eniten tarvitseviin henkilöihin (esim. lapset, tietyiltä alueilta olevat pakolaiset)|0|pieni/keski suuri|suuri|suuri|

4|Lisätään uudelleensijoittamisen strategista käyttöä EU:n tasolla|0|pieni|keskisuuri|keskisuuri|

5|Vahvistetaan EU:n kansainvälistä roolia uudelleensijoittamista koskevissa asioissa kehittämällä uudelleensijoittamista kiinteänä ja johdonmukaisena osana EU:n ulkopolitiikkaa |0|pieni|keskisuuri|keskisuuri|

6|Parannetaan yhteistyön avulla EU:ssa sovellettavien uudelleensijoittamismenettelyjen laatua |0|pieni/keski suuri|keskisuuri/suuri|suuri|

7|Alennetaan yhteistyön avulla uudelleensijoittamiseen liittyviä henkeä kohden laskettuja taloudellisia ja rahoituksellisia kustannuksia EU:ssa|0|pieni/keski suuri|keskisuuri/suuri|suuri|

8|Supistetaan EU:n jäsenvaltioiden välisiä suojelunormien eroja ja lisätään tehokkuutta lähentämällä uudelleensijoittamiskriteerejä|0|pieni|keskisuuri|suuri|

Vaikutukset|

 1|Uudelleensijoittamiseen (valinta, vastaanotto, integrointi) liittyvät suorat rahoituskustannukset|0|pieni lisäys|keskisuuri/suuri lisäys|keskisuuri |

 2|Uudelleensijoittamiseen (valinta, vastaanotto, integrointi) liittyvät suorat rahoituskustannukset henkeä kohden|0|pieni vähennys|keskisuuri vähennys|merkittävä vähennys|

 3|Uudelleensijoitettujen pakolaisten integrointiin liittyvät taloudelliset ja sosiaaliset kustannukset laajemmassa merkityksessä (kokonaiskustannukset) |0|pieni lisäys|keskisuuri/suuri|keskisuuri|

 4|Uudelleensijoitettujen pakolaisten integrointiin liittyvät taloudelliset ja sosiaaliset kustannukset laajemmassa merkityksessä (kustannukset henkeä kohden)|0|pieni|pieni|pieni|

5|Uudelleensijoittamisen vaikutus kolmansiin maihin, erityisryhmiin ja EU:n ulkosuhteisiin|0|pieni|keskisuuri|keskisuuri|

6|Tasa-arvon lisääntyminen pakolaisten suojelussa|0|pieni|keskisuuri|suuri|

 7|Vaikutus perusoikeuksiin|0|pieni|keskisuuri/suuri|keskisuuri|

Poliittinen toteutettavuus ja oikeasuhteisuus|2 A|2 B||

 1|Keskeisten sidosryhmien tuki tälle vaihtoehdolle|0|keskisuuri|pieni/kes kisuuri|keski suu ri/suu ri|pieni|

2|Oikeasuhteisuus |0|eräitä ongelmia|eräitä ongelmia|vähän ongel mia|paljon ongelmia|

PT

(...PICT...)|COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS|

Bruxelas, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

sobre a criação de um Programa Conjunto de Reinstalação da UE e a proposta de DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Decisão n.º 573/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Maio de 2007, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral “Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios” e que revoga a Decisão 2004/904/CE do Conselho Síntese da avaliação de impacto {COM(2009) 447 final} {COM(2009) 456 final} {SEC(2009) 1127}

1. Informações de base

A reinstalação consiste na deslocação de refugiados que, segundo o ACNUR, carecem de protecção internacional, do primeiro país de asilo (sobretudo no terceiro mundo) para outro país no qual beneficiam de protecção permanente. A reinstalação representa a solução para refugiados impedidos de regressar ao país de origem que não podem ser integrados localmente no país de primeiro asilo.

A reinstalação é a transferência de refugiados do exterior do território da UE para um Estado Membro da UE.

O número de refugiados em todo o mundo eleva-se a cerca de 10 milhões. Destes, quase 5% carecem de reinstalação. Apenas uma pequena parte destes refugiados estão efectivamente reinstalados. Existe, portanto, uma discrepância estrutural entre as necessidades e a resposta humanitária.

Apenas uma pequena parte dos refugiados reinstalados todos os anos são acolhidos pela UE. Dos 65 596 refugiados que beneficiaram de reinstalação em 2008, 4 378 foram acolhidos na UE. O contraste com o número de refugiados reinstalados pelos EUA e outros países tradicionais de reinstalação do mundo industrializado salta à vista.

2. Reinstalação na UE: situação de base actual

Neste momento são dez os Estados-Membros da UE que participam anualmente na reinstalação. Suécia, Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Reino Unido e Irlanda têm já há alguns anos um programa de reinstalação. Desde 2007, Portugal, França, Roménia e República Checa decidiram introduzir programas nacionais de reinstalação. Esta evolução positiva fica a dever-se a vários factores. Em primeiro lugar, a reinstalação tem vindo a receber grande apoio financeiro do Fundo Europeu para os Refugiados (FER III) desde 2007. Em segundo lugar, nos anos mais recentes foram desenvolvidos muitos projectos e acções de geminação em matéria de reinstalação entre partes interessadas de diversos Estados-Membros. Um terceiro elemento positivo é o grande interesse político a nível da UE. Este interesse centrou-se especialmente nas necessidades de reinstalação na UE de refugiados iraquianos da Síria e Jordânia. Em 2008, o Conselho JAI adoptou conclusões sobre a reinstalação de refugiados do Iraque, nas quais se sublinhava que a reinstalação contribui para a manutenção da situação de protecção na Síria e Jordânia. Na sequência das conclusões do Conselho, quatro Estados-Membros que até há pouco tempo não participavam regularmente em actividades de reinstalação comprometeram-se a acolher refugiados do Iraque (DE, IT, BE e LU).

O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), que se espera possa começar a funcionar em 2010, dará apoio aos Estados-Membros e outros interessados no domínio da cooperação prática, nomeadamente para efeitos de reinstalação.

3. Definição do problema

A situação actual é geralmente positiva e está a evoluir de forma gradual, em particular devido à criação prevista do GEAA. No entanto, há ainda algumas insuficiências e barreiras estruturais consideráveis.

O principal problema é o nível actualmente baixo de solidariedade da UE com países terceiros no que se refere ao acolhimento de refugiados. Este número é demasiado reduzido, atendendo à escala das necessidades mundiais de reinstalação. O segundo problema é que são muito poucos os Estados-Membros que participam na reinstalação. Actualmente, só 10 Estados Membros (Suécia, Finlândia, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Países Baixos, Portugal, França, Roménia e República Checa) reinstalam refugiados todos os anos. O papel internacional da UE em matéria de reinstalação é demasiado apagado. Este facto produz um efeito negativo para a ambição da UE de desempenhar um papel de destaque nos assuntos humanitários do planeta e para a sua influência em fóruns internacionais.

Há pouca coordenação entre os Estados-Membros que participam na reinstalação no que toca às prioridades a seguir, isto é, as nacionalidades e os grupos específicos a acolher. Estas prioridades são actualmente fixadas pelos Estados-Membros a nível nacional em contacto bilateral estreito com o ACNUR, sem debate nem tomada de decisão prévios a nível da UE. Deste modo, a reinstalação não é utilizada de forma estratégica enquanto instrumento da política externa da UE. A reinstalação não tem apenas fins humanitários relativamente às pessoas efectivamente reinstaladas, mas também serve para aliviar o país terceiro em questão dos encargos associados ao acolhimento de grande número de refugiados. Assim, a reinstalação pode ser um elemento importante da política de asilo e da política externa geral da UE. O impacto estratégico da reinstalação seria maior se as prioridades relativas às nacionalidades e a categorias específicas de pessoas a reinstalar fossem fixadas em termos mais gerais a nível da UE. O quadro financeiro actual coloca entraves. O FER III prevê assistência financeira adicional para os Estados-Membros que reinstalarem categorias específicas de refugiados. Estes critérios são considerados demasiado rígidos.

Um terceiro conjunto de problemas da situação actual prende-se com a ausência de cooperação prática estruturada entre Estados-Membros no domínio da reinstalação. Não há, neste momento, trocas de informação sobre acções de reinstalação nem coordenação neste domínio, o que produz efeitos negativos sobre a qualidade da reinstalação. Outra das consequências é a inexistência de economias de escala. A reinstalação exige uma grande preparação logística, que inclui missões de selecção e orientação, exames médicos e de segurança, estabelecimento de condições de viagem e vistos e programas de recepção e integração. Potencialmente, algumas destas acções poderiam ser levadas a cabo em conjunto pelos Estados Membros ou em estreita cooperação entre eles.

4. Subsidiariedade

– A participação da Comunidade no domínio do asilo baseia-se na necessidade de promover a solidariedade entre os Estados-Membros para enfrentar um desafio que, numa UE sem fronteiras internas, não pode ser enfrentado isoladamente por cada um dos países.

– A necessidade de agir no que se refere ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) já foi avaliada em relatórios de avaliação de impacto mais recentes.

– O Conselho Europeu e o Parlamento Europeu apelaram várias vezes para o desenvolvimento do SECA, incluindo a sua dimensão externa.

5. Objectivos

Objectivos gerais :

a) apoiar a protecção internacional de refugiados através da reinstalação;

b) aumentar o impacto e os esforços humanitários da UE através de uma maior participação conjunta na reinstalação;

Objectivos específicos :

c) assegurar a solidariedade da UE com países terceiros através do acolhimento de refugiados;

d) garantir a participação de mais Estados-Membros da UE na reinstalação;

e) assegurar que os esforços de reinstalação da UE sejam mais bem dirigidos, de forma contínua, para as pessoas ou grupos de pessoas (por exemplo, pessoas especialmente vulneráveis, incluindo crianças, ou pessoas de determinadas zonas geográficas) que mais carecem de protecção;

f) aumentar a utilização estratégica da reinstalação a nível da UE;

g) reforçar, em termos gerais, o papel internacional da UE em matéria de reinstalação, nomeadamente fazendo da reinstalação um elemento integrante e coerente das políticas externas da UE;

h) aumentar, através da cooperação, a qualidade dos procedimentos de reinstalação na UE;

i) reduzir, através da cooperação, os custos económicos e financeiros da reinstalação na UE;

j) reduzir as diferenças entre Estados-Membros da UE em matéria de normas de protecção e aumentar a eficiência através da convergência dos critérios de reinstalação.

6. Opções estratégicas

Na sequência da análise do problema foram identificados três elementos principais das políticas de reinstalação a nível da UE: componentes da cooperação prática , política e financeira . São estes os pontos de partida para a definição das opções estratégicas.

6.1. 1.ª opção: manutenção do statu quo

O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo constituirá um quadro estrutural para a realização de acções de cooperação prática neste domínio, incluindo acções de reinstalação. Existe, potencialmente, uma vasta gama de acções de cooperação prática que o GEAA pode promover no domínio da reinstalação, tais como identificação de boas práticas, acções de formação, acordos de geminação com Estados-Membros que ainda não participem na reinstalação e organização de actividades e operações conjuntas entre os países que já participem na reinstalação.

Se se mantiver o statu quo , as componentes política e financeira não carecem de ulteriores desenvolvimentos.

6.2. 2.ª opção: opção intermédia (processo dinâmico)

Esta opção preconiza que a cooperação prática seja também promovida pelo GEAA. A distinção entre a cooperação prática prevista nesta opção e a da opção 1 está ligada, acima de tudo, à conexão entre as acções de cooperação prática e o desenvolvimento ulterior das componentes política e financeira. Espera-se que a componente de cooperação prática seja estimulado e reforçado pelo desenvolvimento das duas outras componentes.

Nesta opção prevê-se o desenvolvimento de uma cooperação política estruturada através da criação de um quadro político e do seu reforço por intermédio da componente financeira .

Prevê-se a criação de um quadro político que permita fixar prioridades políticas e estratégicas para a reinstalação. Todas as partes interessadas relevantes (peritos dos Estados-Membros, Comissão, ACNUR e ONG) terão lugar neste quadro político. As funções serão as seguintes:

1. Fixar prioridades anuais comuns da UE para a reinstalação, no que se refere tanto às nacionalidades como às categorias específicas de refugiados a reinstalar. Desta forma será possível responder de forma eficaz e flexível às necessidades emergentes.

2. Os Estados-Membros receberão assistência financeira adicional nos termos do artigo 13.º do FER III se reinstalarem refugiados de acordo com as prioridades anuais comuns da UE. No entanto, deve ser sublinhado que os Estados-Membros deverão continuar a poder reinstalar outras categorias de refugiados.

3. Assegurar uma abordagem integrada entre a reinstalação, as políticas de asilo da UE e a política externa da União no seu conjunto.

4. O tema da reinstalação seria também debatido de forma mais genérica no âmbito deste quadro político. A criação de um quadro político levaria a uma melhor condução das acções de cooperação prática a promover pelo GEAA.

Será concedida assistência financeira adicional aos Estados-Membros que reinstalem refugiados incluídos nas prioridades anuais acordadas pela UE. Para o efeito, é necessário alterar o FER. Não se prevê a reafectação estrutural de fundos no âmbito do FER III, o que teria consequências para o financiamento de outras acções relacionadas com o asilo.

A 2.ª opção inclui duas subopções . A diferença entre elas reside apenas no mecanismo previsto para o quadro político a instituir. A subopção 2A prevê a criação de um novo Comité da Reinstalação nos termos das regras de comitologia. A subopção 2B prevê o recurso a estruturas já existentes.

6.3. 3.ª opção: opção máxima

Esta opção preconiza a criação de um regime de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE. A reinstalação seria feita conjuntamente, incluindo não só a fixação de prioridades mas também a sua aplicação. Um regime de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE teria as seguintes características:

(1) Todos os Estados-Membros participariam no regime disponibilizando um determinado número de lugares. O número total de lugares disponíveis para a reinstalação na UE seria fixado e preenchido a nível da UE. Seriam tomadas decisões a nível da UE acerca das categorias prioritárias a reinstalar. Seria assegurado, também a nível da UE, que a reinstalação seria integrada nas políticas de asilo e políticas externas gerais da UE.

(2) Os Estados-Membros não reinstalariam refugiados fora do regime conjunto de reinstalação. Os critérios de reinstalação e o estatuto de que gozariam os refugiados depois de reinstalados seriam também totalmente harmonizados.

(3) O processo de selecção para efeitos de reinstalação seria totalmente centralizado a nível da UE. Todas as operações anteriores à partida seriam realizadas conjuntamente. Muito provavelmente, o GEAA seria chamado a assumir a liderança do regime. Este aspecto exigiria um aumento das capacidades do GEAA em termos de reinstalação.

(4) O elemento financeiro deveria ser inteiramente revisto.

7. Avaliação das opções

Ver a avaliação dos diversos impactos no quadro da página 5.

1. As condições de base estão a evoluir, sobretudo devido às expectativas ligadas à criação do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) em 2010. A fim de quantificar os efeitos esperados da criação do GEAA, fizemos uma distinção entre a hipótese estática (situação na Primavera de 2009) e a hipótese evolutiva (situação esperada depois da criação do GEAA sem acções subsequentes da UE).

2. Visto que os resultados esperados das subopções 2A e 2B devem ser semelhantes, a avaliação da eficácia para alcançar os objectivos, bem como dos impactos, é feita conjuntamente para as duas subopções. No entanto, aquilo que distingue as subopções 2A e 2B é a avaliação da viabilidade política e proporcionalidade.

8. Comparação das opções

Impacto quantificado das opções 1, 2 e 3

· A eficácia das opções para alcançar o objectivo principal (assegurar maior solidariedade da UE com países terceiros através do acolhimento de refugiados) é classificada do seguinte modo: opção 1 – aumento de 5 %; opção 2 – aumento de 15 %; opção 3 – aumento de 10 %.

· O primeiro impacto (custos financeiros directos ligados à reinstalação) das opções é classificado do seguinte modo: opção 1 – aumento de 3 825 000 EUR; opção 2 – aumento de 11 475 000 EUR; opção 3 – aumento de 7 650 000 EUR.

· O segundo impacto (custos financeiros directos / efeito das economias de escala) das opções é classificado do seguinte modo: opção 1 – menos 803 350 EUR; opção 2 – menos 1 759 000 EUR; opção 3 – menos 2 524 500 EUR.

Avaliação geral :

1. As opções 2 e 3 obtêm melhores resultados que a opção 1. Há duas objecções principais contra a opção 3: maus resultados para atingir o objectivo principal e na viabilidade política/proporcionalidade.

2. A maior parte dos Estados-Membros prefere uma abordagem gradual que incida sobretudo na cooperação mais estreita e na familiarização dos Estados-Membros com a reinstalação, mais do que na harmonização dos critérios de reinstalação. Sobretudo no que diz respeito à natureza voluntária da participação no regime, as posições dos Estados-Membros são muito firmes. Ainda que houvesse apoio suficiente para a criação de um sistema de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE, alguns Estados-Membros poderiam não estar, neste momento, suficientemente preparados para proceder à reinstalação. É duvidoso que a criação de um sistema de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE seja necessária e proporcionada nesta fase para atingir os objectivos fixados.

· A comparação entre as opções 1 e 2 revela uma preferência clara pela opção 2.

· A subopção 2B é a preferida, devido às suas viabilidade política e proporcionalidade. A maioria dos Estados-Membros prefere inequivocamente recorrer aos mecanismos de consulta e decisão já existentes. A situação política actual é favorável à reinstalação, mas há relutância relativamente à criação de uma nova estrutura formal, devido aos encargos burocráticos que poderá implicar e ao receio de uma eventual diminuição da liberdade de decisão dos Estados Membros quanto à escolha das prioridades. Do ponto de vista da proporcionalidade, o recurso às estruturas já existentes afigura-se preferível, se tal se revelar igualmente eficaz para atingir os objectivos e se forem esperados impactos semelhantes.

· Por conseguinte, a subopção 2B é a opção preferida.

9. Acompanhamento e avaliação

A Comissão procederá a uma avaliação no prazo de três anos após a introdução do regime conjunto de reinstalação da UE. A avaliação incidirá sobre os progressos obtidos em termos de cooperação política, elemento financeiro e também cooperação prática.

Foram definidos oito indicadores quantificáveis, que cobrem os diversos aspectos de cada opção e os objectivos fixados (cooperação política, financeira e prática).

Comparação do impacto das opções||

|Opção 1|Opção 2|Opção 3|

Objectivos |agora|progressiva|dinâmica|máxima|

1|assegurar maior solidariedade da UE com países terceiros através do acolhimento de refugiados |0|Baixo/médio |Médio/elevado|Médio|

2|garantir a participação de mais Estados-Membros da UE na reinstalação |0|Baixo/médio|Médio/elevado|Elevado|

3|garantir que os esforços de reinstalação sejam mais bem dirigidos, de forma contínua, para os mais necessitados (por exemplo, crianças ou refugiados de regiões específicas) |0|Baixo/médio|Elevado|Elevado|

4|aumentar a utilização estratégica da reinstalação a nível da UE|0|Baixo|Médio|Médio|

5|reforçar, em termos gerais, o papel internacional da UE em matéria de reinstalação, nomeadamente fazendo da reinstalação um elemento integral e coerente das políticas externas da UE |0|Baixo|Médio|Médio|

6|aumentar, através da cooperação, a qualidade dos procedimentos de reinstalação na UE |0|Baixo/médio|Médio/elevado|Elevado|

7|reduzir, através da cooperação, os custos económicos e financeiros da reinstalação na UE|0|Baixo/médio|Médio/elevado|Elevado|

8|reduzir as diferenças entre Estados-Membros da UE em matéria de normas de protecção e aumentar a eficiência através da convergência dos critérios de reinstalação|0|Baixo|Médio|Elevado|

Impactos|

 1|Custos financeiros directos ligados à reinstalação (selecção, recepção, integração)|0|Pequeno aumento|Aumento médio/elevado|Médio |

 2|Custos financeiros directos ligados à reinstalação (selecção, recepção, integração)|0|Pequena diminuição|Diminuição média|Diminuição considerável|

 3|Custos económicos e sociais relacionados com a integração de refugiados acolhidos, em sentido lato (custos totais) |0|Pequeno aumento|Médio/elevado|Médio|

 4|Custos económicos e sociais relacionados com a integração de refugiados acolhidos, em sentido lato (custos totais per capita )|0|Baixo|Baixo|Baixo|

5|Impacto da reinstalação sobre países terceiros, categorias específicas e relações externas da UE|0|Baixo|Médio|Médio|

6|Aumento da igualdade na protecção dada aos refugiados|0|Baixo|Médio|Elevado|

 7|Impacto sobre os direitos fundamentais|0|Baixo|Médio/elevado|Médio|

Viabilidade política e proporcionalidade|2 A|2 B||

 1|Apoio entre intervenientes essenciais nesta opção|0|Médio|Baixo/médio|Médio/elevado|Baixo|

2|Proporcionalidade |0|Alguma preocupação|Alguma preocupação|Pouca preocupação|Grande preocupação|

EL

(...PICT...)|ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ|

Βρυξέλλες, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 τελικό

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ που συνοδεύει την ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

σχετικά με τη θέσπιση κοινού ευρωπαϊκού προγράμματος επανεγκατάστασης και την πρόταση ΑΠΟΦΑΣΗΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 573/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2007 , σχετικά με τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων, για την περίοδο 2008 έως 2013, ως μέρος του γενικού προγράμματος Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, και για την κατάργηση της απόφασης 2004/904/ΕΚ του Συμβουλίου Σύνοψη της εκτίμησης επιπτώσεων {COM(2009) 447 τελικό } {COM(2009) 456 τελικό } {SEC(2009) 1127}

1. Βασικές πληροφοριες

Επανεγκατάσταση είναι η μεταφορά προσφύγων, οι οποίοι έχουν αναγνωριστεί από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR) ως άτομα που έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας, από την πρώτη χώρα ασύλου (κυρίως χώρα του Τρίτου Κόσμου) σε άλλη χώρα όπου τους χορηγείται μόνιμη προστασία. Η επανεγκατάσταση προσφέρει λύσεις σε πρόσφυγες που δεν μπορούν να επιστρέψουν στη χώρα καταγωγής τους και οι οποίοι δεν μπορούν να ενσωματωθούν στην τοπική κοινωνία της πρώτης χώρας ασύλου.

Επανεγκατάσταση είναι η μεταφορά προσφύγων από εδάφη εκτός ΕΕ σε ένα κράτος μέλος της ΕΕ.

Ο αριθμός των προσφύγων παγκοσμίως ανέρχεται σε 10 εκατομμύρια. Περίπου 5% εξ αυτών έχουν ανάγκη επανεγκατάστασης. Μόνο μικρή μερίδα αυτών των προσφύγων επανεγκαθίσταται αποτελεσματικά. Ως εκ τούτου, υπάρχει διαρθρωτική ανακολουθία μεταξύ των αναγκών και της ανθρωπιστικής επέμβασης.

Μόνο μικρή μερίδα προσφύγων επανεγκαθίσταται κάθε χρόνο στην ΕΕ. Από τους 65.596 πρόσφυγες που έπρεπε να επανεγκατασταθούν το 2008, μόνο 4.378 επανεγκαταστάθηκαν στην ΕΕ. Αυτό έρχεται σε αντίθεση με τους αριθμούς των προσφύγων που επανεγκαταστάθηκαν στις ΗΠΑ και άλλες συνήθεις χώρες επανεγκατάστασης του βιομηχανικού κόσμου.

2. Επανεγκατάσταση στην ΕΕ: τρεχουσα κατασταση (βαση)

Επί του παρόντος, δέκα κράτη μέλη συμμετέχουν κάθε χρόνο στην επανεγκατάσταση. Η Σουηδία, η Δανία, η Φινλανδία, οι Κάτω Χώρες, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία εφαρμόζουν ήδη ένα πρόγραμμα επανεγκατάστασης εδώ και μερικά χρόνια. Από το 2007, η Πορτογαλία, η Γαλλία, η Ρουμανία και η Τσεχική Δημοκρατία αποφάσισαν να θέσουν σε εφαρμογή εθνικά προγράμματα επανεγκατάστασης. Αυτή η θετική εξέλιξη οφείλεται σε πολλούς παράγοντες. Πρώτον, από το 2007 εισπράττεται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ERF III) σημαντική οικονομική ενίσχυση για επανεγκατάσταση. Δεύτερον, τα τελευταία χρόνια αναπτύχθηκαν πολλά έργα και δραστηριότητες αδελφοποίησης που σχετίζονται με την επανεγκατάσταση, από ενδιαφερόμενους κύκλους συμφερόντων που προέρχονται από διάφορα κράτη μέλη. Μια τρίτη θετική εξέλιξη είναι το ισχυρό πολιτικό ενδιαφέρον σε επίπεδο ΕΕ. Το ενδιαφέρον επικεντρώνεται ιδιαίτερα στην ανάγκη επανεγκατάστασης Ιρακινών προσφύγων από τη Συρία και την Ιορδανία στην ΕΕ. Το 2008, το Συμβούλιο ΔΕΥ ενέκρινε συμπεράσματα σχετικά με την επανεγκατάσταση προσφύγων από το Ιράκ, στα οποία επισημαίνεται ότι η επανεγκατάσταση συμβάλλει στη διατήρηση της κατάστασης προστασίας στη Συρία και την Ιορδανία. Έπειτα από τα συμπεράσματα του Συμβουλίου, τέσσερα κράτη μέλη, τα οποία μέχρι πρόσφατα δεν συμμετείχαν στην επανεγκατάσταση, δεσμεύτηκαν να προβούν σε επανεγκατάσταση προσφύγων από το Ιράκ (DE, IT, BE, LU).

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO), η οποία αναμένεται να λειτουργήσει το 2010, θα διευκολύνει την πρακτική συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και άλλων ενδιαφερομένων, συμπεριλαμβανομένης της επανεγκατάστασης.

3. Ορισμός του προβληματος

Η τρέχουσα κατάσταση είναι γενικά θετική και εξελίσσεται σταδιακά, ιδίως λόγω της αναμενόμενης δημιουργίας της EASO. Ωστόσο, υφίστανται πολλά σημαντικά ελλείμματα και διαρθρωτικοί περιορισμοί.

Το κύριο πρόβλημα εντοπίζεται στο τρέχον χαμηλό επίπεδο αλληλεγγύης το οποίο επιδεικνύει η ΕΕ προς τρίτες χώρες, όσον αφορά την υποδοχή προσφύγων. Ο αριθμός των επανεγκαθιστάμενων προσφύγων είναι υπερβολικά περιορισμένος, δεδομένης της κλίμακας των αναγκών επανεγκατάστασης παγκοσμίως. Ένα δεύτερο πρόβλημα είναι ότι πολύ λίγα κράτη μέλη συμμετέχουν στην επανεγκατάσταση. Επί του παρόντος, μόνο δέκα κράτη μέλη (η Σουηδία, η Φινλανδία, η Δανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ιρλανδία, οι Κάτω Χώρες, η Πορτογαλία, η Γαλλία, η Ρουμανία και η Τσεχική Δημοκρατία) προβαίνουν σε επανεγκατάσταση προσφύγων σε ετήσια βάση. Ο διεθνής ρόλος που διαδραματίζει η ΕΕ σε σχέση με την επανεγκατάσταση δεν επαρκεί. Το γεγονός αυτό έχει αρνητική επίπτωση στη φιλοδοξία της ΕΕ να διαδραματίσει εξέχοντα ρόλο στις ανθρωπιστικές υποθέσεις παγκοσμίως, καθώς επίσης στην επιρροή που ασκεί η ΕΕ σε διεθνή φόρουμ.

Υπάρχει ελάχιστη συνεργασία μεταξύ εκείνων των κρατών μελών που διεξάγουν την επανεγκατάσταση, όσον αφορά τις προτεραιότητες της επανεγκατάστασης, δηλαδή τις εθνικότητες και τις συγκεκριμένες ομάδες που επανεγκαθίστανται. Αυτές οι προτεραιότητες ορίζονται επί του παρόντος από τα κράτη μέλη σε εθνικό επίπεδο, σε στενές διμερείς επαφές με την UNHCR, χωρίς προηγούμενες διαβουλεύσεις και λήψη αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ. Ως αποτέλεσμα, υπάρχει επίσης έλλειψη στρατηγικής χρήσης της επανεγκατάστασης ως οργάνου εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ. Η επανεγκατάσταση δεν εξυπηρετεί μόνο ανθρωπιστικό σκοπό απέναντι στα πρόσωπα που επανεγκαθίστανται αποτελεσματικά, αλλά παράλληλα απαλλάσσει την τρίτη χώρα από το φορτίο που συνεπάγεται η φιλοξενία μεγάλου αριθμού προσφύγων. Η επανεγκατάσταση μπορεί, ως εκ τούτου, να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο ως τμήμα των εξωτερικών πολιτικών ασύλου της ΕΕ και της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ εν γένει. Η στρατηγική επίπτωση της επανεγκατάστασης θα ήταν μεγαλύτερη, εάν οι προτεραιότητες όσον αφορά τις εθνικότητες και τις συγκεκριμένες κατηγορίες προς επανεγκατάσταση καθορίζονταν κατά κύριο λόγο σε επίπεδο ΕΕ. Το τρέχον χρηματοοικονομικό πλαίσιο θέτει περιορισμούς. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ΕΤΠ III) παρέχει επιπλέον οικονομική ενίσχυση σε εκείνα τα κράτη μέλη που προβαίνουν σε επανεγκατάσταση συγκεκριμένων κατηγοριών προσφύγων. Αυτά τα κριτήρια θεωρούνται υπερβολικά αυστηρά.

Ένα τρίτο σύνολο προβλημάτων της παρούσας κατάστασης σχετίζεται με την έλλειψη δομημένης πρακτικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών σε ό,τι αφορά την επανεγκατάσταση. Επί του παρόντος, υπάρχει έλλειψη ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού των δραστηριοτήτων επανεγκατάστασης. Το γεγονός αυτό επηρεάζει αρνητικά την επανεγκατάσταση. Μια άλλη συνέπεια είναι η έλλειψη οικονομιών κλίμακας. Η επανεγκατάσταση απαιτεί σημαντική υλικοτεχνική προετοιμασία, όπως αποστολές επιλογής και προσανατολισμού, ιατρικούς ελέγχους και ελέγχους ασφαλείας, ρύθμιση λεπτομερειών όσον αφορά το ταξίδι και τη θεώρηση, προγράμματα υποδοχής και ένταξης. Ορισμένες από αυτές τις δραστηριότητες θα μπορούσαν, ενδεχομένως, να διεξάγονται από κοινού ή με στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών.

4. Επικουρικότητα

– Η κοινοτική παρέμβαση στον τομέα του ασύλου στηρίζεται στην ανάγκη επικουρικότητας μεταξύ των κρατών μελών για την αντιμετώπιση μιας πρόκλησης, η οποία σε μια ΕΕ χωρίς εσωτερικά σύνορα δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά από τη μεμονωμένη δράση των επιμέρους χωρών.

– Η ανάγκη για δράση όσον αφορά το ενιαίο ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου (CEAS) έχει ήδη εκτιμηθεί σε πρόσφατες εκθέσεις για την εκτίμηση επιπτώσεων.

– Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχουν ζητήσει επανειλημμένα την ανάπτυξη ενιαίου ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, συμπεριλαμβανομένης της εξωτερικής του διάστασης.

5. Στόχοι

Γενικοί στόχοι πολιτικής :

α) υποστήριξη της διεθνούς προστασίας προσφύγων μέσω της επανεγκατάστασης·

β) αύξηση της ανθρωπιστικής επιρροής και των ανθρωπιστικών προσπαθειών της ΕΕ με περισσότερη ενιαία συμμετοχή στην επανεγκατάσταση·

Ειδικοί στόχοι :

γ) επίδειξη μεγαλύτερης αλληλεγγύης εκ μέρους της ΕΕ προς τρίτες χώρες κατά την υποδοχή προσφύγων·

δ) διασφάλιση της συμμετοχής περισσότερων κρατών μελών στην επανεγκατάσταση·

ε) καλύτερη στοχοθέτηση των προσπαθειών επανεγκατάστασης στην ΕΕ, σε μόνιμη βάση, σε εκείνα τα άτομα ή ομάδες ατόμων (π.χ. ιδιαίτερα ευάλωτα άτομα, συμπεριλαμβανομένων των παιδιών, ή ατόμων που προέρχονται από συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές) που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη προστασίας·

στ) αύξηση της στρατηγικής χρήσης της επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ·

ζ) ενίσχυση του διεθνούς ρόλου της ΕΕ γενικότερα και ειδικότερα όσον αφορά την επανεγκατάσταση, με αναγωγή της επανεγκατάστασης σε αναπόσπαστο και συνεκτικό μέρος των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ·

η) βελτίωση, μέσω της συνεργασίας, της ποιότητας των διαδικασιών επανεγκατάστασης στην ΕΕ·

θ) μείωση, μέσω της συνεργασίας, του οικονομικού και δημοσιονομικού κόστους της επανεγκατάστασης στην ΕΕ·

ι) περιορισμός των διαφορών μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά τις προδιαγραφές προστασίας και αύξηση της αποτελεσματικότητας μέσω της σύγκλισης των κριτηρίων επανεγκατάστασης·

6. Επιλογές πολιτικής

Βάσει της ανάλυσης του προβλήματος, εντοπίζονται τρία κύρια στοιχεία πολιτικών επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ: η πρακτική συνεργασία , το πολιτικό στοιχείο και το χρηματοοικονομικό στοιχείο. Τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σημείο εκκίνησης για την επεξεργασία των επιλογών πολιτικής.

6.1. 1η επιλογή πολιτικής: διατήρηση της ισχύουσας κατάστασης

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο θα παρέχει ένα πλαίσιο για τη διεξαγωγή δραστηριοτήτων πρακτικής συνεργασίας όσον αφορά το άσυλο, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων που αφορούν την επανεγκατάσταση. Υπάρχει δυνατότητα για ένα ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων πρακτικής συνεργασίας τις οποίες θα μπορούσε να αναπτύξει η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO) όσον αφορά την επανεγκατάσταση, όπως ο προσδιορισμός των βέλτιστων πρακτικών, εκπαιδεύσεις, συμφωνίες αδελφοποίησης με στόχο κράτη μέλη που δεν συμμετέχουν ακόμα στην επανεγκατάσταση, καθώς επίσης οργάνωση κοινών δραστηριοτήτων και λειτουργιών μεταξύ εκείνων που ήδη συμμετέχουν.

Εάν διατηρηθεί η ισχύουσα κατάσταση, δεν θα υπάρξει περαιτέρω εξέλιξη του πολιτικού και χρηματοοικονομικού στοιχείου .

6.2. 2η επιλογή πολιτικής: μεσαία επιλογή (η δυναμική διαδικασία)

Στο πλαίσιο αυτής της επιλογής, επίσης αναπτύσσεται η πρακτική συνεργασία από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο . Σε σχέση με την πρακτική συνεργασία, η επιλογή 2 διακρίνεται από επιλογή 1 κυρίως επειδή συνδέει τις δραστηριότητες πρακτικής συνεργασίας με την περαιτέρω ανάπτυξη του πολιτικού και χρηματοοικονομικού στοιχείου. Αναμένεται τόνωση και ενίσχυση του στοιχείου της πρακτικής συνεργασίας από την ανάπτυξη των άλλων δύο στοιχείων.

Στο πλαίσιο αυτής της επιλογής προβλέπεται η ανάπτυξη περισσότερο διαρθρωμένης πολιτικής συνεργασίας μέσω της δημιουργίας ενός πολιτικού πλαισίου και η υποστήριξή του μέσω του χρηματοοικονομικού στοιχείου .

Προβλέπεται η δημιουργία ενός πολιτικού πλαισίου, το οποίο θα θέσει πολιτικές και στρατηγικές προτεραιότητες σε σχέση με την επανεγκατάσταση. Σε αυτό το πολιτικό πλαίσιο θα συμμετέχουν όλοι οι σχετικοί ενδιαφερόμενοι (εμπειρογνώμονες από τα κράτη μέλη, η Επιτροπή, η UNHCR, ΜΚΟ). Τα καθήκοντα θα είναι τα εξής:

1. Ορισμός ενιαίων ετήσιων προτεραιοτήτων της ΕΕ σε σχέση με την επανεγκατάσταση, ως προς τις εθνικότητες και ως προς τις συγκεκριμένες κατηγορίες προσφύγων προς επανεγκατάσταση. Αυτό καθιστά εφικτή την αποτελεσματική και ευέλικτη ανταπόκριση σε νέες ανάγκες.

2. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν επιπλέον οικονομική ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 13 του ΕΤΠ III, εφόσον προβαίνουν σε επανεγκατάσταση προσφύγων σύμφωνα με τις ενιαίες ετήσιες προτεραιότητες της ΕΕ. Θα πρέπει, ωστόσο, να υπογραμμιστεί ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επανεγκαθιστούν άλλες κατηγορίες προσφύγων.

3. Διασφάλιση μιας ενιαίας προσέγγισης για την επανεγκατάσταση, τις εξωτερικές πολιτικές ασύλου και τις εξωτερικές πολιτικές της ΕΕ.

4. Μέσα σε αυτό το πολιτικό πλαίσιο, η επανεγκατάσταση εξετάζεται επίσης γενικότερα. Η δημιουργία ενός πολιτικού πλαισίου θα οδηγήσει στην προώθηση από μέρους της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο περισσότερων δραστηριοτήτων πρακτικής συνεργασίας.

Στα κράτη μέλη παρέχεται επιπλέον οικονομική ενίσχυση για την επανεγκατάσταση προσφύγων που εμπίπτουν στις ετήσιες συμφωνημένες προτεραιότητες της ΕΕ. Αυτό απαιτεί τροποποίηση του ΕΤΠ. Δεν προβλέπεται διαρθρωτική ανακατανομή της χρηματοδότησης υπό το ΕΤΠ III, η οποία θα είχε επίπτωση στη χρηματοδότηση άλλων δραστηριοτήτων που σχετίζονται με το άσυλο.

Στο πλαίσιο της 2ης επιλογής, εντοπίζονται δύο υποεπιλογές . Η διαφορά μεταξύ των δύο υποεπιλογών έγκειται αποκλειστικά στο μηχανισμό που προβλέπεται για το πολιτικό πλαίσιο. Η υποεπιλογή 2Α προβλέπει τη σύσταση νέας επιτροπής για την επανεγκατάσταση, σύμφωνα με τους κανόνες της επιτροπολογίας. Η υποεπιλογή 2Β προβλέπει τη χρήση των υφιστάμενων δομών.

6.3. 3η επιλογή πολιτικής: φιλόδοξη επιλογή

Στο πλαίσιο αυτής της επιλογής, εξετάζεται η δημιουργία ενός πλήρως αναπτυγμένου σχεδίου επανεγκατάστασης σε ολόκληρη την ΕΕ. Η επανεγκατάσταση θα διεξάγεται από κοινού όσον αφορά τον ορισμό των προτεραιοτήτων, αλλά και την εφαρμογή. Ένα πλήρως αναπτυγμένο κοινό σχέδιο επανεγκατάστασης για την ΕΕ θα μπορούσε να περιλαμβάνει τα ακόλουθα στοιχεία.

(1) Όλα τα κράτη μέλη συμμετέχουν στο σχέδιο διαθέτοντας συγκεκριμένο αριθμό θέσεων. Ο συνολικός αριθμός διαθέσιμων θέσεων επανεγκατάστασης εντός της ΕΕ ορίζεται και συμπληρώνεται σε επίπεδο ΕΕ. Οι αποφάσεις σχετικά με τις προτεραιότητες επανεγκατάστασης λαμβάνονται σε επίπεδο ΕΕ. Επίσης σε επίπεδο ΕΕ, διασφαλίζεται η ενσωμάτωση της επανεγκατάστασης στις εξωτερικές πολιτικές ασύλου και τις εξωτερικές πολιτικές της ΕΕ συνολικά.

(2) Καμία επανεγκατάσταση δεν διεξάγεται από τα κράτη μέλη πέρα από το κοινό σχέδιο επανεγκατάστασης. Υπάρχει επίσης πλήρης εναρμόνιση των κριτηρίων επανεγκατάστασης και του καθεστώτος που χορηγείται στους πρόσφυγες μετά την άφιξή τους.

(3) Η διαδικασία επιλογής επανεγκατάστασης γίνεται κεντρικά σε επίπεδο ΕΕ. Όλες οι εργασίες πριν την αναχώρηση διεξάγονται από κοινού. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο κατέχει πιθανότατα ηγετικό οργανωτικό ρόλο. Κάτι τέτοιο απαιτεί αύξηση των ικανοτήτων της όσον αφορά την επανεγκατάσταση.

(4) Το χρηματοοικονομικό στοιχείο θα πρέπει να αναθεωρηθεί πλήρως.

7. Αξιολόγηση των επιλογών

Για την εκτίμηση των διαφόρων επιπτώσεων, ανατρέξτε στον πίνακα της σελίδας 5.

1. Η κατάσταση αναφοράς θα εξελιχθεί, ιδιαίτερα λόγω της αναμενόμενης ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO) το 2010. Προκειμένου να ποσοτικοποιήσουμε τις αναμενόμενες επιπτώσεις από την ίδρυση της EASO, διακρίναμε μεταξύ της στατικής κατάστασης (η κατάσταση την άνοιξη του 2009) και της εξελισσόμενης κατάστασης (η αναμενόμενη κατάσταση μετά την ίδρυση της EASO χωρίς περαιτέρω δράση της ΕΕ).

2. Καθώς η απόδοση των υποεπιλογών 2Α και 2Β αναμένεται να είναι ίδια, η εκτίμηση της αποτελεσματικότητας όσον αφορά την επίτευξη των στόχων, καθώς και των επιπτώσεων, είναι ενιαία για τις υποεπιλογές 2Α και 2Β. Ωστόσο, αυτό που διακρίνει την υποεπιλογή 2Α από την υποεπιλογή 2Β είναι η εκτίμηση της πολιτικής σκοπιμότητας και της αναλογικότητας.

8. Σύγκριση των επιλογών

Ποσοτική επίπτωση των επιλογών 1, 2 και 3

· Η αποτελεσματικότητα των επιλογών όσον αφορά την επίτευξη του πρωταρχικού στόχου (διασφάλιση μεγαλύτερης επικουρικότητας της ΕΕ προς τρίτες χώρες όσον αφορά την υποδοχή προσφύγων) βαθμολογείται ως εξής: επιλογή 1 – αύξηση 5%, επιλογή 2 – αύξηση 15%, επιλογή 3 – αύξηση 10%·

· Η πρώτη επίπτωση των επιλογών (άμεσο οικονομικό κόστος που σχετίζεται με την επανεγκατάσταση) βαθμολογείται ως εξής: επιλογή 1 – αύξηση ύψους 3.825.000 ευρώ, επιλογή 2 – αύξηση ύψους 11.475.000 ευρώ, επιλογή 3 – αύξηση ύψους 7.650.000 ευρώ.

· Η δεύτερη επίπτωση των επιλογών (άμεσο οικονομικό κόστος / επίδραση οικονομιών κλίμακας) βαθμολογείται ως εξής: επιλογή 1 – μείωση ύψους 803.350 ευρώ, επιλογή 2 – μείωση ύψους 1.759.000 ευρώ, επιλογή 3 – μείωση ύψους 2.524.500 ευρώ.

Συνολική εκτίμηση :

1. Οι επιλογές 2 και 3 έχουν καλύτερη βαθμολογία από την επιλογή 1. Υπάρχουν δύο βασικές ενστάσεις ως προς την επιλογή 3: χαμηλότερη βαθμολογία για την επίτευξη του πρωταρχικού στόχου και πολιτική σκοπιμότητα/αναλογικότητα.

2. Η πλειονότητα των κρατών μελών είναι υπέρ μιας προσέγγισης, η οποία είναι αυξητική και δίνει έμφαση στη στενότερη συνεργασία και την εξοικείωση των νέων κρατών μελών με την επανεγκατάσταση, αντί της εναρμόνισης των κριτηρίων επανεγκατάστασης. Ιδιαίτερα όσον αφορά την εθελοντική φύση της συμμετοχής στο σχέδιο, οι θέσεις των κρατών μελών είναι πολύ σταθερές. Ακόμα και αν υπήρχε επαρκής στήριξη για την κατάρτιση ενός πλήρως αναπτυγμένου κοινού σχεδίου επανεγκατάστασης της ΕΕ, είναι αμφίβολο εάν ορισμένα από τα κράτη μέλη θα ήταν, υπό τις τρέχουσες συνθήκες, επαρκώς έτοιμα να εφαρμόσουν την επανεγκατάσταση. Είναι αμφίβολο κατά πόσο η κατάρτιση ενός πλήρως αναπτυγμένου κοινού σχεδίου επανεγκατάστασης της ΕΕ είναι απαραίτητη και ανάλογη σε αυτή τη φάση για την επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί.

· Η σύγκριση των επιλογών 1 και 2 δείχνει σαφή προτίμηση για την επιλογή 2.

· Προτιμάται η υποεπιλογή 2Β για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας και αναλογικότητας. Τα περισσότερα κράτη μέλη προτιμούν να χρησιμοποιηθούν ως βάση οι υπάρχοντες μηχανισμοί διαβουλεύσεων και λήψης αποφάσεων. Η τρέχουσα πολιτική κατάσταση είναι θετική για την επανεγκατάσταση, αλλά δεν υπάρχει διάθεση δημιουργίας μιας νέας επίσημης δομής, λόγω του γραφειοκρατικού φόρτου που ενδέχεται να συνεπάγεται και του φόβου ότι μπορεί να περιοριστεί η ελευθερία των κρατών μελών να αποφασίζουν σχετικά με τις προτεραιότητες. Από την άποψη της αναλογικότητας, θεωρείται προτιμότερη η χρήση των υφιστάμενων δομών, εφόσον είναι εξίσου αποτελεσματικές στην επίτευξη των στόχων και αναμένεται να έχουν τις ίδιες επιπτώσεις.

· Ως εκ τούτου, η υποεπιλογή 2Β είναι προτιμότερη.

9. Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Η Επιτροπή θα διεξαγάγει αξιολόγηση εντός τριών ετών από την εισαγωγή του κοινού σχεδίου επανεγκατάστασης της ΕΕ. Η αξιολόγηση θα περιλαμβάνει την πρόοδο που σημειώθηκε όσον αφορά την πολιτική συνεργασία, το χρηματοοικονομικό στοιχείο, καθώς και την πρακτική συνεργασία.

Έχουν προσδιοριστεί οκτώ ποσοτικοί δείκτες, οι οποίες καλύπτουν τις διάφορες πτυχές της επιλογής και των στόχων (πολιτική, χρηματοοικονομική και πρακτική συνεργασία).

Σύγκριση των επιπτώσεων των επιλογών||

|Επιλογή 1|Επιλογή 2|Επιλογή 3|

Στόχοι |τώρα|σύγχρονη|δυναμική|μέγιστου βαθμού|

1|διασφάλιση μεγαλύτερης επικουρικότητας της ΕΕ προς τρίτες χώρες όσον αφορά την υποδοχή προσφύγων |0|Χαμηλή/μεσαία |Μεσαία/υψηλή|Μεσαία|

2|διασφάλιση της συμμετοχής περισσότερων κρατών μελών στην επανεγκατάσταση |0|Χαμηλή/μεσαία|Μεσαία/υψηλή|Υψηλή|

3|καλύτερη στοχοθέτηση των προσπαθειών επανεγκατάστασης , σε μόνιμη βάση, σε εκείνα τα άτομα που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη (π.χ. παιδιά ή πρόσφυγες από συγκεκριμένες περιοχές)|0|Χαμηλή/μεσαία|Υψηλή|Υψηλή|

4|αύξηση της στρατηγικής χρήσης της επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ|0|Μικρή|Μεσαία|Μεσαία|

5|ενίσχυση του διεθνούς ρόλου της ΕΕ όσον αφορά την επανεγκατάσταση, με αναγωγή της σε αναπόσπαστο και συνεκτικό μέρος των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ |0|Μικρή|Μεσαία|Μεσαία|

6|βελτίωση, μέσω της συνεργασίας, της ποιότητας των διαδικασιών επανεγκατάστασης στην ΕΕ |0|Μικρή/μεσαία|Μεσαία/μεγάλη|Μεγάλη|

7|μείωση, μέσω της συνεργασίας, του κατά κεφαλή οικονομικού και δημοσιονομικού κόστους της επανεγκατάστασης στην ΕΕ|0|Μικρή/μεσαία|Μεσαία/μεγάλη|Μεγάλη|

8|περιορισμός των διαφορών μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά τις προδιαγραφές προστασίας και αύξηση της αποτελεσματικότητας μέσω της σύγκλισης των κριτηρίων επανεγκατάστασης|0|Μικρός|Μεσαίος|Μεγάλος|

Επιπτώσεις|

 1|Άμεσο οικονομικό κόστος που σχετίζεται με την επανεγκατάσταση (επιλογή, υποδοχή, ένταξη) |0|Μικρή αύξηση|Μεσαία/μεγάλη αύξηση|Μεσαία |

 2|Άμεσο κατά κεφαλή οικονομικό κόστος που σχετίζεται με την επανεγκατάσταση (επιλογή, υποδοχή, ένταξη) |0|Μικρή μείωση|Μεσαία μείωση|Σημαντική μείωση|

 3|Οικονομικό και κοινωνικό κόστος της ένταξης των επανεγκατεστημένων προσφύγων με την ευρεία έννοια (συνολικό κόστος) |0|Μικρή αύξηση|Μεσαίο/υψηλό|Μεσαίο|

 4|Οικονομικό και κοινωνικό κόστος της ένταξης των επανεγκατεστημένων προσφύγων με την ευρεία έννοια (κόστος κατά κεφαλή)|0|Χαμηλό|Χαμηλό|Χαμηλό|

5|Επίπτωση της επανεγκατάστασης σε τρίτες χώρες, σε συγκεκριμένες κατηγορίες και στις εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ|0|Μικρή|Μεσαία|Μεσαία|

6|Αύξηση ισότητας κατά την παροχή προστασίας στους πρόσφυγες|0|Μικρή|Μεσαία|Μεγάλη|

 7|Επίπτωση στα θεμελιώδη δικαιώματα |0|Μικρή|Μεσαία/μεγάλη|Μεσαία|

Πολιτική σκοπιμότητα και αναλογικότητα|2 Α|2 Β||

 1|Υποστήριξη της συγκεκριμένης επιλογής εκ μέρους των βασικών ενδιαφερόμενων |0|Μεσαία|Μικρή/ μεσαία|Μεσαία/ μεγάλη|Μικρή|

2|Αναλογικότητα |0|Ορισμένες επιφυλάξεις|Ορισμένες επιφυλάξεις|Ελάχιστες επιφυλάξεις|Πολυάριθμες επιφυλάξεις|

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 2.9.2009

SEC(2009) 1128 final

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT accompanying the COMMUNICATION OF THE COMMISSION

on the establishment of a Joint EU Resettlement Programme and the proposal for a DECISION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Decision No 573/2007/EC of the European Parliament and of the Council of 23 May 2007 establishing the European Refugee Fund for the period 2008 to 2013 as part of the General programme "Solidarity and Management of Migration Flows" and repealing Council Decision 2004/904/EC Summary of the Impact Assessment

{COM(2009) 447 final } {COM(2009) 456 final } {SEC(2009) 1127}

1. Background information

Resettlement is the relocation of refugees, who are recognized by UNHCR as being in need of international protection, from the first country of asylum (mostly in the third world) to another country where they receive permanent protection. Resettlement offers solutions to refugees who can not return to their country of origin, and who can not be integrated locally in the country of first asylum.

Resettlement is the transfer of refugees from outside EU territory to an EU Member State.

The number of refugees worldwide is around 10 million. Around 5% out of them are in need of resettlement. Only a small proportion of these refugees are effectively resettled. There is therefore a structural discrepancy between the needs and the humanitarian response.

Only a small part of the refugees who are resettled each year are resettled to the EU. Out of the 65.596 refugees who departed for resettlement in 2008, 4.378 refugees departed to the EU. This contrasts sharply with the numbers of resettled refugees who were taken in by the USA and other traditional resettlement countries in the industrialized world.

2. Resettlement in the EU: current situation (baseline)

There are at present ten EU Member States which participate annually in resettlement. Sweden, Denmark, Finland, Netherlands, United Kingdom and Ireland have had a resettlement programme already for some years. Since 2007 Portugal, France, Romania and the Czech Republic decided to introduce national resettlement programmes. This positive development is due to a number of factors. Firstly, resettlement receives strong financial support by the European Refugee Fund (ERF III) since 2007. Secondly, many project and twinning activities on resettlement were developed among stakeholders from different Member States over the past few years. A third positive development is the strong political interest at the EU level. This interest focused particularly on the needs to resettle Iraqi refugees from Syria and Jordan to the EU. In 2008 the JHA Council adopted conclusions on the resettlement of refugees from Iraq, which highlight that resettlement contributes to the maintenance of the protection situation in Syria and Jordan. Following the Council Conclusions four Member States which until recently were not engaged in resettlement, have committed themselves to resettle refugees from Iraq (DE, IT, BE, LU).

The European Asylum Support Office (EASO), which is expected to become operational in 2010, will support the Member States and other stakeholders in practical cooperation, including resettlement.

3. Problem definition

The current situation is generally positive and is gradually evolving, particularly given the expected creation of the EASO. However, there are a number of important deficits and structural constraints.

The principal problem is the current low level of solidarity by the EU with third countries in receiving refugees. This number is too limited, given the scale of the global resettlement needs. A second problem is that too few Member States participate in resettlement. At present only 10 Member States (Sweden, Finland, Denmark, UK, Ireland, the Netherlands, Portugal, France, Romania and the Czech Republic) resettle refugees on a yearly basis. The international role of the EU regarding resettlement is not sufficient. This has a negative impact on the ambition of the EU to play a prominent role in global humanitarian affairs and on the influence of the EU in international fora.

There is little coordination between those EU Member States which carry out resettlement, on the resettlement priorities, i.e. the nationalities and specific groups which are resettled. These priorities are currently set by the Member States on a national level in close bilateral contacts with UNHCR, without prior discussions and decision making at the EU level. As a result there is also a lack of strategic use of resettlement as an EU external policy instrument. Resettlement serves not only a humanitarian purpose vis-à-vis those persons who are effectively resettled, but also to relieve the third country in question of the burden associated with hosting large numbers of refugees. Resettlement can therefore play an important role as a component of EU external asylum policies and EU external policy more generally. The impact of resettlement in strategic terms would be larger if priorities with respect to nationalities and specific categories to be resettled were largely set at an EU level. The current financial framework poses constraints. ERF III provides additional financial assistance to those Member States which resettle specific categories of refugees. These criteria are considered to be too rigid.

A third set of problems of the present situation relate to the lack of structured practical cooperation among Member States on resettlement. There is currently a lack of exchange of information and coordination on resettlement activities. This has a negative effect on the quality of resettlement. Another consequence is that there is a lack of economies of scale. Resettlement requires much logistical preparation, such as selection and orientation missions, medical and security screenings, arrangements for travel and visa, reception and integration programmes. Some of these activities could potentially be carried out jointly or in close cooperation between Member States.

4. Subsidiarity

– Community involvement in the asylum field is founded on the need for solidarity among Member States in addressing a challenge that, in an EU without internal borders, cannot be effectively dealt with by individual countries acting alone.

– The need to act as regards the Common European Asylum System (CEAS) has already been assessed in recent impact assessment reports.

– There have been repeated calls from the European Council and the European Parliament to develop the CEAS, including its external dimension.

5. Objectives

O verall policy objectives :

(a) to give support to the international protection of refugees through resettlement;

(b) to increase the humanitarian impact and efforts of the EU by greater common involvement in resettlement;

Specific objectives :

(c) to ensure greater solidarity by the EU with third countries in receiving refugees;

(d) to ensure that more EU Member States participate in resettlement;

(e) to ensure that resettlement efforts in the EU are better targeted, on an ongoing basis, towards those persons or groups of persons (e.g. particularly vulnerable persons, including children, or persons from specific geographic areas) who are most in need of protection;

(f) to increase the strategic use of resettlement at an EU level;

(g) to reinforce the international role of the EU generally, regarding resettlement specifically by developing resettlement as an integral and coherent component of EU external policies;

(h) to improve through cooperation the quality of the resettlement procedures in the EU;

(i) to lower through cooperation the economic and financial costs of resettlement in the EU;

(j) to reduce the differences among EU Member States regarding protection standards and to increase efficiency through the convergence of resettlement criteria;

6. Policy options

On the basis of the problem analysis three main components of resettlement policies at the EU level have been identified: the practical cooperation , political and financial component. They form the starting point for the elaboration of the policy options.

6.1. 1st policy option: maintenance of status quo

The European Asylum Support Office will provide a framework for carrying out practical cooperation activities on asylum, including activities with respect to resettlement. There is potentially a wide range of practical cooperation activities which EASO could develop with respect to resettlement, such identification of best practices, trainings, twinning arrangements targeted at Member States which are not involved in resettlement yet, and organizing joint activities and operations between existing resettlement countries.

If the status quo is maintained, the political and financial components will not be further developed.

6.2. 2nd policy option: medium option (the dynamic process)

Under this option practical cooperation will also be developed by the EASO. The distinction between the practical cooperation under this option and option 1 is primarily related to the link between practical cooperation activities and the further development of the political and financial component. The practical cooperation component is expected to be stimulated and reinforced by the development of the other two components.

Under this option it is envisaged to develop further structured political cooperation through the establishment of a political framework and to underpin it via the financial component .

It is foreseen that a political framework will be created which would set political and strategic priorities with respect to resettlement. All relevant stakeholders (experts from Member States, Commission, UNHCR, NGO's) will participate in this political framework. The tasks will be the following:

1. Setting of common EU annual priorities with respect to resettlement, both with respect to nationalities and specific categories of refugees to be resettled. This will allow to respond in an effective and adaptable manner to new arising needs.

2. Member States would receive extra financial assistance under Article 13 of ERF III, if they resettle according to these common EU annual priorities. It should, however, be underlined that Member States will remain free to carry out resettlement of other categories of refugees.

3. Ensure an integrated approach between resettlement, external asylum policies and EU external policies as a whole.

4. Within this political framework resettlement will also be discussed more generally. The creation of a political framework will lead to more steering of practical cooperation activities to be carried out by EASO.

Extra financial assistance will be provided to Member States for the resettlement of refugees which fall under the annually agreed EU priorities. This requires an amendment of ERF. No structural reallocation of funding under ERF III is foreseen, which would have an impact on the funding of other asylum related activities.

Within the 2 nd option, two sub-options are identified . The difference between these sub-options relate only to the mechanism which is foreseen for the political framework. Sub-option 2A provides for the establishment of a new Committee on resettlement under Comitology rules. Sub-option 2B provides for the use of existing structures.

6.3. 3 rd policy option: maximum option

Under this option it is considered that a fully developed EU wide resettlement scheme will be established. Resettlement would be carried out jointly in terms of priority setting and also in terms of implementation. A full-fledged joint EU resettlement scheme could consist of the following elements.

(1) All Member States would participate in the scheme by making a certain number of places available. The total number of available resettlement places within the EU would be set and filled at EU level. At EU level decisions would be made on priorities to be resettled. At EU level it would also be ensured that resettlement would be integrated into external asylum policies and EU external policies as a whole.

(2) No resettlement would be carried out by the Member States outside of the joint resettlement scheme. There would also be full harmonization of resettlement criteria and the status which resettled refugees would receive after arrival.

(3) The resettlement selection process would be fully centralized at the EU level. All pre-departure operations would be carried out jointly. EASO would most likely have a leading organizational role. This would require an increase in capacity of EASO with respect to resettlement.

(4) The financial component would need to be reviewed completely.

7. Assessment of options

See for assessment of the different impacts the Table on page 5.

1. The baseline is evolving, particularly because of the expected establishment of the European Support Office (EASO) in 2010. In order to quantify the expected impacts of the creation of EASO, we have made a distinction between the static baseline (situation in spring 2009) and the evolving baseline (situation expected after the creation of EASO without further EU action taken).

2. Since the expected output of sub-options 2A and 2B is expected to be the same, the assessment of the effectiveness in reaching the objectives as well as impacts is done together for sub-options 2A and 2B. However, what distinguishes sub-option 2A from sub-option 2B is the assessment of political feasibility and proportionality.

8. Comparison of options

Quantified impact of options 1, 2 and 3

· The effectiveness of the options in reaching the principal objective ( to ensure greater solidarity by the EU with third countries in receiving refugees ) is rated as follows: option 1 – 5% increase, option 2 – 15 % increase, option 3 – 10 % increase;

· The first impact (direct financial costs related to resettlement) of the options is rated as follows: option 1 – increase of Euros 3.825.000, option 2 – increase of Euros 11.475.000, option 3 – increase of Euros 7.650.000.

· The second impact (direct financial cost / effect of economies of scale) of the options is rated as follows: option 1 – decrease of Euros 803.350, option 2 – decrease of Euros 1.759.000, option 3 – decrease of Euros 2.524.500.

Over-all assessment :

1. Option 2 and 3 score better than option 1. There are two main objections against option 3: lower score on reaching the principal objective and political feasibility/proportionality.

2. A majority of Member States favour an approach which is incremental and which puts emphasis on closer cooperation and familiarizing new Member States with resettlement, rather than on harmonizing resettlement criteria. Particularly on the voluntary nature of participation in the scheme, positions of Member States are very firm. Even if there was sufficient support for the establishment of a fully-fledged joint EU resettlement scheme, it is doubtful whether some Member States would under the current situation be sufficiently prepared to implement resettlement. It is questionable whether the establishment of a fully-fledged joint EU resettlement scheme is necessary and proportionate at this stage to reach the set objectives.

· A comparison of options 1 and 2 shows a clear preference for option 2.

· Sub-option 2B is preferred on grounds of political feasibility and proportionality. There is a strong preference among a majority of Member States to build on existing consultation and decision making mechanisms. The current political situation is positive towards resettlement but reluctant to create any new formal structure, because of the bureaucratic burden this might entail and the fear that Member States' freedom to decide on priorities themselves would be reduced. From the perspective of proportionality the use of existing structures is considered preferable, if this is as effective in reaching the objectives and if it is expected to have the same impacts.

· Sub-option 2B is therefore the preferred option.

9. Monitoring and Evaluation

The Commission will carry out an evaluation within three years after the introduction of the EU joint resettlement scheme. The evaluation will include the progress made with respect to political cooperation, the financial component as well as practical cooperation.

Eight quantifiable indicators have been identified, which cover the different aspects of the option and the objectives (political, financial and practical cooperation).

Comparison of impacts of options||

|Option 1|Option 2|Option 3|

Objectives |now|progressive|dynamic|maximum|

1|ensure greater solidarity by the EU with third countries in receiving refugees |0|Low/medium |Medium/high|Medium|

2|ensure that more EU Member States participate in resettlement |0|Low/medium|Medium/high|High|

3|ensure that resettlement efforts are better targeted, on ongoing basis, towards those most in need (e.g. children, refugees from specific regions)|0|Low/medium|High|High|

4|Increase strategic use of resettlement at an EU level|0|Low|Medium|Medium|

5|reinforce the international role of the EU regarding resettlement by developing it as an integral and coherent component of EU external policies |0|Low|Medium|Medium|

6|improve through cooperation the quality of the resettlement procedures in the EU |0|Low/medium|Medium/high|High|

7|lower through cooperation the economic and financial costs per capita of resettlement in the EU|0|Low/medium|Medium/high|High|

8|reduce the differences among EU Member States regarding protection standards and to increase efficiency through the convergence of resettlement criteria|0|Low|Medium|High|

Impacts|

 1|Direct financial costs related to resettlement (selection, reception, integration) |0|Small increase|Medium/high increase|Medium |

 2|Direct financial costs related to resettlement (selection, reception, integration) pro capita |0|Small decrease|medium decrease|significant decrease|

 3|Economic and social costs related to the integration of resettled refugees, in a wide sense (total costs) |0|Small increase|Medium/high|Medium|

 4|Economic and social costs related to the integration of resettled refugees, in a wide sense (per capita costs)|0|Low|Low|Low|

5|Impact of resettlement on third countries, specific categories and EU external relations|0|low|Medium|medium|

6|Increased equality in providing protection to refugees|0|Low|Medium|High|

 7|Impact on fundamental rights |0|Low|Medium/high|medium|

Political feasibility and proportionality|2 A|2 B||

 1|Support among key stakeholders for this option |0|Medium|Low/medium|Medium/High|Low|

2|Proportionality |0|Some concern|Some concern|Little concern|Large concern|

CS

(...PICT...)|KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ|

V Bruselu dne 2.9.2009

SEK(2009) 1128 v konečném znění

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE

o vytvoření společného programu EU pro znovuusídlování a návrhu ROZHODNUTÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterým se mění rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 573/2007/ES ze dne 23. května 2007 o zřízení Evropského uprchlického fondu na období 2008 až 2013 jako součásti obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“ a o zrušení rozhodnutí Rady 2004/904/ES Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2009) 447 v konečném znění } {KOM(2009) 456 v konečném znění } {SEK(2009) 1127}

1. Souvislosti

Znovuusídlení je přemístění uprchlíků, kteří jsou Vysokým komisařem OSN pro uprchlíky uznáni jako osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, z první země azylu (většinou ve třetím světě) do jiné země, kde se jim dostane trvalé ochrany. Znovuusídlení nabízí řešení pro uprchlíky, kteří se nemohou vrátit do své země původu a které nelze začlenit místně v zemi prvního azylu.

Znovuusídlení je přesun uprchlíků z území mimo EU do některého členského státu EU.

Počet uprchlíků celosvětově dosahuje okolo 10 milionů osob. U přibližně 5 % z nich je nutné znovuusídlení. Pouze malá část těchto uprchlíků je účinně znovuusídlena. Mezi potřebami a humanitární reakcí proto existuje strukturální nesoulad.

Pouze malá část uprchlíků, kteří jsou každý rok znovuusídleni, je znovuusídlena v EU. Z celkem 65 596 uprchlíků, kteří v roce 2008 odcestovali za účelem znovuusídlení, odcestovalo do EU 4 378 uprchlíků. To je v ostrém rozporu s počty znovuusídlených uprchlíků, kteří byli přijati v USA či jiných tradičních zemích znovuusídlení v průmyslově vyspělém světě.

2. Znovuusídlování v EU: současný stav (výchozí situace)

V současnosti se každoročně na znovuusídlování podílí deset členských států EU. Švédsko, Dánsko, Finsko, Nizozemsko, Spojené království a Irsko mají programy znovuusídlování již řadu let. Od roku 2007 rozhodly o zavedení vnitrostátních programů znovuusídlování Portugalsko, Francie, Rumunsko a Česká republika. Tento pozitivní vývoj je zapříčiněn řadou činitelů. Za prvé, znovuusídlení je od roku 2007 poskytována velká finanční podpora z Evropského uprchlického fondu (ERF III). Za druhé, mezi zúčastněnými stranami z různých členských států bylo v několika minulých letech rozvinuto mnoho projektových a twinningových činností v oblasti znovuusídlování. Třetím pozitivním posunem je velký politický zájem na úrovni EU. Tento zájem se zaměřil především na nutnost znovuusídlení iráckých uprchlíků ze Sýrie a Jordánska v EU. V roce 2008 Rada ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci přijala závěry o znovuusídlení uprchlíků z Iráku, v nichž je zdůrazněno, že znovuusídlení přispívá k udržení režimu ochrany v Sýrii a Jordánsku. Na základě závěrů Rady se čtyři členské státy, které se až donedávna na znovuusídlování nepodílely, zavázaly k znovuusídlení uprchlíků z Iráku (DE, IT, BE, LU).

Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), který má podle očekávání začít fungovat v roce 2010, bude podporovat členské státy a ostatní zúčastněné strany při praktické spolupráci, včetně znovuusídlování.

3. Vymezení problému

Stávající situace je celkově pozitivní a postupně se vyvíjí, zejména vzhledem k předpokládanému zřízení EASO. Existuje však řada významných nedostatků a strukturálních omezení.

Hlavním problémem je stávající nízká úroveň solidarity EU s třetími zeměmi při přijímání uprchlíků. Počet přijatých uprchlíků je příliš omezený vzhledem k rozsahu celkových potřeb v oblasti znovuusídlování. Druhým problémem je to, že se na znovuusídlování podílí příliš málo členských států. V současnosti každoročně znovuusídluje uprchlíky pouze 10 členských států (Švédsko, Finsko, Dánsko, Spojené království, Irsko, Nizozemsko, Portugalsko, Francie, Rumunsko a Česká republika). Mezinárodní úloha EU s ohledem na znovuusídlování není dostatečná. To má negativní dopad na úsilí EU hrát přední úlohu ve světových humanitárních záležitostech a na vliv EU na mezinárodních fórech.

Mezi členskými státy EU, které znovuusídlování provádějí, existuje malá koordinace, pokud jde o priority v oblasti znovuusídlování, tj. státní příslušnost a zvláštní skupiny, které jsou znovuusídlovány. Tyto priority v současnosti členské státy stanoví na vnitrostátní úrovni v úzkých dvoustranných kontaktech s Vysokým komisařem OSN pro uprchlíky bez předchozích jednání a rozhodování na úrovni EU. V důsledku toho se znovuusídlování nevyužívá strategicky jako nástroj vnější politiky EU. Znovuusídlování slouží nejen humanitárnímu účelu s ohledem na osoby, které jsou skutečně znovuusídleny, nýbrž rovněž dotyčnou třetí zemi zprošťuje zátěže spojené s přijetím velkého počtu uprchlíků. Znovuusídlování proto může hrát důležitou úlohu jako složka vnějších azylových politik EU a vnější politiky EU obecně. Dopad znovuusídlování by byl ze strategického hlediska větší, pokud by byly priority s ohledem na státní příslušnost a zvláštní kategorie znovuusídlovaných osob stanoveny převážně na úrovni EU. Ve stávajícím finančním rámci existují omezení. ERF III poskytuje dodatečnou finanční pomoc těm členským státům, které znovuusídlují zvláštní kategorie uprchlíků. Má se za to, že tato kritéria jsou příliš přísná.

Třetí soubor současných problémů se týká chybějící strukturované praktické spolupráce mezi členskými státy v oblasti znovuusídlování. V současnosti nedochází k výměně názorů a v oblasti znovuusídlování neexistuje koordinace činností. To má negativní dopad na kvalitu znovuusídlení. Dalším důsledkem je to, že neexistují úspory z rozsahu. Znovuusídlování vyžaduje velkou logistickou přípravu, například pracovní návštěvy zaměřené na výběr a průzkum, zdravotní a bezpečnostní kontroly, zajištění cesty a víz, programy pro přijetí a začlenění. Některé z těchto činností by mohly být potenciálně prováděny společně nebo v úzké spolupráci mezi členskými státy.

4. Subsidiarita

– Účast Společenství v oblasti azylu je založena na potřebě solidarity mezi členskými státy při řešení problému, jímž se v EU bez vnitřních hranic nemohou účinně zabývat jednotlivé země samy.

– Potřeba jednat s ohledem na společný evropský azylový systém již byla vyhodnocena v nedávných zprávách o posouzení dopadů.

– Evropská rada a Evropský parlament opakovaně požadovaly rozvoj společného evropského azylového systému, včetně jeho vnějšího rozměru.

5. Cíle

Celkové cíle politiky :

a) prostřednictvím znovuusídlení poskytnout podporu mezinárodní ochraně uprchlíků;

b) zvýšit humanitární dopad a úsilí EU větší společnou účastí na znovuusídlování.

Specifické cíle :

c) zajistit větší solidaritu EU s třetími zeměmi při přijímání uprchlíků;

d) zajistit, aby se na znovuusídlování podílelo více členských států;

e) zajistit, aby byly snahy EU v oblasti znovuusídlování trvale lépe zaměřeny na osoby nebo skupiny osob (např. obzvláště zranitelné osoby, včetně dětí, nebo osoby z určitých zeměpisných oblastí), které potřebují ochranu nejvíce;

f) zvýšit strategické využívání znovuusídlování na úrovni EU;

g) posílit obecně mezinárodní úlohu EU tím, že se bude znovuusídlování rozvíjet jako nedílná a soudržná složka vnějších politik EU;

h) prostřednictvím spolupráce zlepšit kvalitu postupů při znovuusídlování v EU;

i) prostřednictvím spolupráce snížit ekonomické a finanční náklady na znovuusídlování v EU;

j) snížit rozdíly mezi jednotlivými členskými státy s ohledem na normy ochrany a zvýšit účinnost prostřednictvím sbližování kritérií pro znovuusídlování.

6. Možnosti politiky

Na základě analýzy problému byly určeny tři hlavní složky politik v oblasti znovuusídlování na úrovni EU: praktická spolupráce , politická a finanční složka. Tyto složky představují výchozí bod pro vypracování možností politiky.

6.1. 1. možnost politiky: zachování současné situace

Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu poskytne rámec pro uskutečňování praktické spolupráce v oblasti azylu, včetně činností týkajících se znovuusídlování. Existuje potenciálně široká škála činností v oblasti praktické spolupráce, které by EASO mohl rozvíjet s ohledem na znovuusídlování, například stanovení osvědčených postupů, odborná příprava, opatření v oblastí twinningu zaměřená na členské státy, jež se dosud na znovuusídlování nepodílejí, a organizování společných činností a operací mezi stávajícími zeměmi, které se znovuusídlování účastní.

Bude-li zachována současná situace, nebude se dále rozvíjet politická a finanční složka .

6.2. 2. možnost politiky: střední možnost (dynamický proces)

V rámci této možnosti by EASO rovněž rozvíjel praktickou spolupráci . Rozdíl mezi praktickou spoluprací v rámci této možnosti a možnosti č. 1 souvisí především s vazbou mezi činnostmi v oblasti praktické spolupráce a dalším rozvojem politické a finanční složky. Očekává se, že složka týkající se praktické spolupráce bude podporována a posílena rozvojem druhých dvou složek.

V rámci této možnosti se předpokládá rozvoj další strukturované politické spolupráce vytvořením politického rámce a její podpora prostřednictvím finanční složky .

Předpokládá se, že bude vytvořen politický rámec, který stanoví politické a strategické priority v oblasti znovuusídlování. Do tohoto politického rámce se zapojí všechny příslušné zúčastněné strany (odborníci z členských států, Komise, Vysoký komisař OSN pro uprchlíky, nevládní organizace). Úkoly budou následující:

1. Stanovení společných ročních priorit EU v oblasti znovuusídlování, co se týká státní příslušnosti i zvláštních kategorií uprchlíků, kteří mají být znovuusídleni. To umožní reagovat účinně a pružně na nově vznikající potřeby.

2. Členské státy obdrží mimořádnou finanční pomoc podle článku 13 ERF III, pokud budou provádět znovuusídlování podle těchto společných ročních priorit EU. Je však nutno zdůraznit, že členské státy budou moci provádět znovuusídlování ostatních kategorií uprchlíků.

3. Zajištění integrovaného přístupu mezi znovuusídlováním, vnějšími azylovými politikami a celkovými vnějšími politikami EU.

4. Na základě tohoto politického rámce bude znovuusídlování projednáváno rovněž obecněji. Vytvoření politického rámce povede k většímu řízení činností v oblasti praktické spolupráce, jež bude vykonávat EASO.

Členským státům bude poskytnuta mimořádná finanční pomoc na znovuusídlení uprchlíků, kteří spadají do každoročně schválených priorit EU. To vyžaduje změnu ERF. Nepředpokládá se strukturální přerozdělení finančních prostředků v rámci ERF III, které by mělo dopad na financování ostatních činností souvisejících s azylem.

V rámci možnosti č. 2 jsou určeny dvě dílčí možnosti . Rozdíl mezi těmito dílčími možnostmi se týká pouze mechanismu, jenž se předpokládá u politického rámce. Dílčí možnost č. 2A předpokládá zřízení nového Výboru pro znovuusídlování podle pravidel pro projednávání ve výborech. Dílčí možnost č. 2B předpokládá využití stávajících struktur.

6.3. 3. možnost politiky: maximální možnost

Podle této možnosti se má za to, že bude vytvořen plně rozvinutý program pro znovuusídlování zahrnující celou EU. Znovuusídlování by se uskutečňovalo společně, pokud jde o stanovení priorit a rovněž provádění. Plnohodnotný společný program EU pro znovuusídlování by se mohl skládat z následujících prvků.

(1) Do programu jsou zapojeny všechny členské státy tak, že poskytnou určitý počet míst. Celkový počet dostupných míst pro znovuusídlení v rámci EU by byl stanoven a naplněn na úrovni EU. Na úrovni EU by bylo rozhodováno o prioritách v oblasti znovuusídlování. Na úrovni EU by bylo rovněž zajištěno, že znovuusídlování bude začleněno do vnějších azylových politik a vnějších politik EU jako celku.

(2) Členské státy by neprováděly znovuusídlování mimo společný program pro znovuusídlování. Existovala by rovněž úplná harmonizace kritérií pro znovuusídlování a statusu znovuusídlovaných uprchlíků po příchodu.

(3) Proces výběru pro znovuusídlení by byl plně centralizován na úrovni EU. Veškeré operace před odjezdem by se uskutečňovaly společně. EASO by měl s největší pravděpodobností vedoucí organizační úlohu. To by vyžadovalo zvýšení kapacity EASO s ohledem na znovuusídlování.

(4) Bylo by nutno zcela revidovat finanční složku.

7. Posouzení možností

Jednotlivé dopady jsou posouzeny v níže uvedené tabulce.

1. Výchozí situace se vyvíjí, částečně kvůli předpokládanému vytvoření Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) v roce 2010. V zájmu vyčíslení očekávaných dopadů zřízení EASO jsme rozlišovali mezi statickou výchozí situací (situace na jaře 2009) a vyvíjející se výchozí situací (očekávaná situace po zřízení EASO bez přijetí dalších opatření EU).

2. Jelikož se očekává, že předpokládaný výsledek dílčích možností č. 2A a 2B bude stejný, je posouzení účinnosti při dosahování cílů a rovněž dopadů provedeno pro dílčí možnosti č. 2A a 2B společně. Co však odlišuje dílčí možnost č. 2A od dílčí možnosti č. 2B, je posouzení politické proveditelnosti a přiměřenosti.

8. Srovnání možností

Vyčíslený dopad možností č. 1, 2 a 3

· Účinnost jednotlivých možností při dosahování hlavního cíle (zajištění větší solidarity EU s třetími zeměmi při přijímání uprchlíků) je hodnocena takto: možnost č. 1 – 5% nárůst, možnost č. 2 – 15% nárůst, možnost č. 3 – 10% nárůst.

· První dopad (přímé finanční náklady spojené se znovuusídlováním) jednotlivých možností je ohodnocen takto: možnost č. 1 – zvýšení o 3 825 000 EUR, možnost č. 2 – zvýšení o 11 475 000 EUR, možnost č. 3 – zvýšení o 7 650 000 EUR.

· Druhý dopad (přímé finanční náklady / účinek úspor z rozsahu) jednotlivých možností je ohodnocen takto: možnost č. 1 – snížení o 803 350 EUR, možnost č. 2 – snížení o 1 759 000 EUR, možnost č. 3 – snížení o 2 524 500 EUR.

Celkové posouzení :

1. Možnosti č. 2 a 3 vykazují lepší výsledek než možnost č. 1. Vůči možnosti č. 3 existují dvě hlavní námitky: horší výsledek s ohledem na dosažení hlavního cíle a politická proveditelnost / přiměřenost.

2. Většina členských států upřednostňuje přístup, který je progresivní a který klade větší důraz na užší spolupráci a seznámení nových členských států se znovuusídlováním než na harmonizaci kritérií pro znovuusídlování. Zejména ohledně dobrovolné povahy účasti v systému jsou postoje členských států velmi pevné. I kdyby existovala dostatečná podpora pro vytvoření plnohodnotného společného programu EU pro znovuusídlování, není jisté, zda by některé členské státy byly v současné situaci na realizaci znovuusídlování dostatečně připraveny. Je sporné, zda je vytvoření plnohodnotného společného programu EU pro znovuusídlování v této fázi nezbytné a přiměřené k dosažení stanovených cílů.

· Ze srovnání možností č. 1 a 2 vyplývá jednoznačné upřednostnění možnosti č. 2.

· Dílčí možnost č. 2B se upřednostňuje z důvodu politické proveditelnosti a přiměřenosti. Většina členských států důrazně upřednostňuje navázání na stávající mechanismy konzultací a rozhodování. Současná politická situace je nakloněna znovuusídlování, neexistuje však ochota vytvořit novou formální strukturu kvůli byrokratické zátěži, kterou by to mohlo znamenat, a kvůli obavě, že by byla omezena svoboda členských států, pokud jde o rozhodování o samotných prioritách. Z hlediska přiměřenosti se upřednostňuje využití stávajících struktur, je-li to účinné při dosahování cílů a očekává-li se, že to bude mít stejné dopady.

· Upřednostňovanou možností je proto dílčí možnost č. 2B.

9. Monitorování a hodnocení

Do tří let od zavedení společného programu EU pro znovuusídlení provede Komise vyhodnocení. Hodnocení bude zahrnovat pokrok, jehož bylo dosaženo s ohledem na politickou spolupráci, finanční složku, jakož i praktickou spolupráci.

Bylo stanoveno osm vyčíslitelných ukazatelů týkajících se jednotlivých aspektů možnosti a cílů (politická, finanční a praktická spolupráce).

Srovnání dopadů jednotlivých možností||

|Možnost č. 1|Možnost č. 2|Možnost č. 3|

Cíle|nyní|postupná|dynamická|maximální|

1|Zajistit větší solidaritu EU s třetími zeměmi při přijímání uprchlíků|0|malý/střední|střední/vysoký|střední|

2|Zajistit, aby se na znovuusídlování podílelo více členských států|0|malý/střední|střední/vysoký|vysoký|

3|Zajistit, aby byly snahy v oblasti znovuusídlování trvale lépe zaměřeny na osoby, které potřebují ochranu nejvíce (např. děti, uprchlíci z určitých oblastí)|0|malý/střední|vysoký|vysoký|

4|Zvýšit strategické využívání znovuusídlení na úrovni EU|0|malý|střední|střední|

5|Posílit mezinárodní úlohu EU s ohledem na znovuusídlování prostřednictvím rozvoje znovuusídlování jako nedílné a soudržné složky vnějších politik EU|0|malý|střední|střední|

6|Prostřednictvím spolupráce zlepšit kvalitu postupů při znovuusídlování v EU|0|malý/střední|střední/vysoký|vysoký|

7|Prostřednictvím spolupráce snížit ekonomické a finanční náklady na znovuusídlování na osobu v EU|0|malý/střední|střední/vysoký|vysoký|

8|Snížit rozdíly mezi jednotlivými členskými státy EU s ohledem na normy ochrany a zvýšit účinnost prostřednictvím sbližování kritérií pro znovuusídlování|0|malý|střední|vysoký|

Dopady|

1|Přímé finanční náklady spojené se znovuusídlováním (výběr, přijetí, začlenění)|0|malý nárůst|střední/vysoký nárůst|střední|

2|Přímé finanční náklady spojené se znovuusídlováním (výběr, přijetí, začlenění) na osobu|0|malý pokles|střední pokles|významný pokles|

3|Ekonomické a sociální náklady spojené se začleněním znovuusídlených uprchlíků, v širokém smyslu (celkové náklady)|0|malý nárůst|střední/vysoké|střední|

4|Ekonomické a sociální náklady spojené se začleněním znovuusídlených uprchlíků, v širokém smyslu (náklady na osobu)|0|malé|malé|malé|

5|Dopad znovuusídlování na třetí země, zvláštní kategorie uprchlíků a vnější vztahy EU|0|malý|střední|střední|

6|Větší rovnost při poskytování ochrany uprchlíkům|0|malý|střední|vysoký|

7|Dopad na základní práva|0|malý|střední/vysoký|střední|

Politická proveditelnost a přiměřenost|2 A|2 B||

1|Podpora dané možnosti u hlavních zúčastněných stran|0|střední|malá/střední|střední/vysoká|malá|

2|Přiměřenost|0|určité obavy|určité obavy|malé obavy|velké obavy|