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Document 52014DC0230
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS concernant l’évaluation ex post du Fonds européen pour le retour pour la période 2008 - 2010 (Rapport présenté conformément à l’article 50, paragraphe 3, point c), de la décision n° 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007)
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS concernant l’évaluation ex post du Fonds européen pour le retour pour la période 2008 - 2010 (Rapport présenté conformément à l’article 50, paragraphe 3, point c), de la décision n° 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007)
/* COM/2014/0230 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS concernant l’évaluation ex post du Fonds européen pour le retour pour la période 2008 - 2010 (Rapport présenté conformément à l’article 50, paragraphe 3, point c), de la décision n° 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007) /* COM/2014/0230 final */
RAPPORT
DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET
SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS concernant
l’évaluation ex post du Fonds européen pour le retour pour la
période 2008 - 2010 (Rapport présenté conformément à l’article 50,
paragraphe 3, point c), de la décision n° 575/2007/CE du Parlement
européen et du Conseil du 23 mai 2007) 1.
CHAMP D’APPLICATION ET OBJET DU RAPPORT[1] Le Fonds
européen pour le retour (FR) a été créé en 2007, pour la période 2008 – 2013,
dans le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires»[2].
C’est l’un des quatre Fonds institués au titre du programme général[3]. Le Fonds a pour
objectif de soutenir les efforts déployés par les États membres en vue d’améliorer
la gestion des retours dans toutes ses dimensions («gestion intégrée des
retours»), y compris en instaurant entre eux une coopération visant l’obtention
d’économies d’échelle. Il dispose d’un budget total de 676 000 000 EUR.
Les ressources sont réparties entre vingt-six États membres[4]. La décision
portant création du Fonds impose à la Commission de présenter, pour la période
allant de 2008 à 2010[5],
un rapport d’évaluation ex post fondé sur les rapports d’évaluation
nationaux rendant compte des résultats et des retombées des actions cofinancées
par le Fonds[6].
La Commission doit procéder à une évaluation du Fonds, en coopération avec les
États membres, «afin d’apprécier la pertinence, l’efficacité et l’incidence des
actions au regard des objectifs généraux [du Fonds]»[7].
Elle «examine également la complémentarité entre les actions mises en œuvre
dans le cadre du Fonds et celles relevant d’autres politiques, instruments et
initiatives communautaires pertinents»[8]. Le présent
rapport expose les résultats de l’évaluation ex post de l’exécution des
programmes annuels menés de 2008 à 2010, pour lesquels 199 000 000 EUR
ont été alloués aux États membres. Ces derniers devaient transmettre
leurs rapports avant la fin du mois de juin 2012. Cependant, puisque la
période d’admissibilité des actions du programme annuel de 2010 courait jusqu’au
30 juin 2012, l’échéance a été repoussée au 31 octobre 2012 pour que
le présent rapport inclue tous les résultats dudit programme. Les principales
conclusions relatives à la pertinence, à l’efficience, à l’efficacité, à la
complémentarité et à la valeur ajoutée du financement du FR pour la période
2008 - 2010 sont exposées ci-dessous. Pertinence du Fonds au regard de la situation à l’échelle
européenne et dans les états membres Pertinence
par rapport aux facteurs qui, à l’échelle de l’Union, ont conduit à la création
du Fonds Le retour des
ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas, ou plus, les conditions
requises pour entrer, séjourner ou résider sur le territoire d’un État membre
de l’Union est capital si l’on veut éviter de saper la politique d’admission de
ces personnes et faire respecter la loi, un aspect essentiel au sein d’un
espace de liberté, de sécurité et de justice. Concrètement, cependant, l’application
d’une politique du retour constitue un défi considérable, en particulier pour
les États membres dont le produit intérieur brut (PIB) est relativement faible
ou l’expérience limitée, ou pour ceux qui sont confrontés à des flux
migratoires disproportionnés du fait de leur situation géographique ou d’une
économie attrayante. La gestion des retours est un processus complexe: elle
exige de mettre en place de bonnes relations de travail avec les pays de retour
et de trouver un équilibre entre, d’une part, le respect des droits individuels
et les considérations humanitaires et, d’autre part, l’intérêt de l’État à voir
les lois être appliquées. La réduction de
l’immigration irrégulière par une politique de retour efficace est une tâche
qui incombe à chaque État membre. Dans un espace dépourvu de frontières
intérieures, il n’existe en principe aucun obstacle à la circulation des
personnes. Le fait qu’un État membre tolère les séjours irréguliers peut avoir
des effets négatifs sur la lutte contre le travail illégal dans toute l’Union
européenne (UE), ce qui, à son tour, est susceptible d’encourager une plus
forte immigration irrégulière à destination de l’Union. Inversement, la mise en
place de politiques de retour efficaces dans toute l’UE pourrait avoir des
effets bénéfiques sur la crédibilité de la politique commune de l’immigration
et favoriser l’acceptation des ressortissants de pays tiers qui séjournent
légalement dans les États membres. Le Fonds
européen pour le retour se fonde sur les actions préparatoires réalisées au
cours des exercices budgétaires 2005, 2006 et 2007, qui avaient pour but d’aider
les États membres à être prêts pour le lancement des activités du Fonds en
2008. Dans l’optique d’une lutte plus efficace à l’échelon national contre l’immigration
irrégulière, le Fonds européen pour le retour a été créé afin de soutenir le
retour volontaire et, si nécessaire, forcé des ressortissants nationaux en
séjour irrégulier, conformément à un cadre commun de «gestion intégrée des
retours» et à des normes communes. Compte tenu de la situation décrite
ci-dessus, caractérisée par des flux migratoires ayant des incidences diverses
sur chacun des États membres, le Fonds avait pour but de garantir le respect
des principes de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les
membres de l’Union, en soutenant financièrement leurs efforts de gestion
des retours sous toutes leurs dimensions. La répartition des ressources
disponibles de l’UE entre les États membres se fonde sur deux critères qui
reflètent la situation de chaque État à l’égard des obligations assumées dans
ce domaine au nom de l’Union ou dans l’intérêt général de celle-ci, à savoir le
nombre de décisions d’éloignement prononcées à l’encontre de ressortissants de
pays tiers et le nombre de retours vers les pays tiers. Les interventions du
Fonds se fondent sur des programmes stratégiques pluriannuels s’étendant sur la
totalité de la période de programmation (2008 - 2013) et sur des
programmes annuels négociés avec les États membres en vue de l’utilisation des
crédits alloués pour l’année en question. Les priorités d’action
du Fonds sont au nombre de quatre: –
priorité
n° 1: promouvoir l’élaboration d’une stratégie de la gestion des retours
par les États membres –
priorité
n° 2: promouvoir la coopération entre les États membres en matière de
gestion des retours –
priorité
n° 3: promouvoir des outils (inter)nationaux novateurs, spécialement
destinés à la gestion des retours –
priorité
n° 4: promouvoir les normes et les meilleures pratiques communautaires en
matière de gestion des retours. Chaque année,
jusqu’à 7 % des ressources disponibles de l’UE ont été directement
utilisés par la Commission dans des projets transnationaux, des études ou d’autres
types d’actions présentant un intérêt pour l’UE, au moyen d’«actions
communautaires» concernant la politique des retours et les mesures
applicables aux groupes cibles, menées parallèlement aux programmes nationaux. Pendant la
période 2005-2007, des actions préparatoires avaient été lancées; il s’agissait,
en 2005 et 2006, des actions préparatoires RETURN et, l’année suivante, de l’action
préparatoire «Gestion des migrations – Solidarité en action 2007 – Retour et
réinsertion des rapatriés». L’expérience pratique directe que les États membres
et les organisations non gouvernementales (ONG) ont acquise, grâce à ces
instruments, dans la gestion de projets transnationaux, les a aidés à se
préparer au démarrage des interventions du Fonds européen pour le retour en
2008[9].
Entre 2008 et la fin de la période de programmation, les actions communautaires
organisées au titre du Fonds européen pour le retour ont permis de cofinancer
des projets transnationaux (avec une prise en charge allant jusqu’à 90 %
du total des coûts admissibles d’une action), essentiellement dans le domaine du
retour volontaire assisté (RVA), par des appels spécifiques à propositions
publiés chaque année. Ces projets, qui complétaient les programmes nationaux,
ont encouragé la coopération et la mise en commun, à l’échelle de l’Union, de l’expérience
accumulée sur les différents aspects du retour volontaire assisté. Il est important
de noter que le présent rapport d’évaluation ex post porte sur la plus
grosse partie des ressources du Fonds, qui fait l’objet d’une gestion partagée
et finance les programmes nationaux. Pertinence
du Fonds au regard de la situation à l’échelle européenne et dans les États
membres au cours des premières années d’activité Depuis leur
démarrage jusqu’à leur achèvement, les programmes annuels de 2008, 2009 et 2010
ont englobé des actions s’étendant de 2008 à la mi-2012. Durant cette période,
la plupart des États membres ont considérablement modifié leurs politiques,
leurs législations et leurs mécanismes institutionnels de manière à renforcer
et à améliorer la gestion des retours (forcés ou volontaires). La transposition
de la directive «Retour»[10]
a rationalisé la gestion des retours en introduisant la possibilité pour les
ressortissants de pays tiers d’opter pour des mesures de retour volontaire et en
incluant des normes pour la rétention des personnes faisant l’objet d’une
décision de retour. Certains États membres ont prévu des mesures de
substitution à la rétention des personnes vulnérables. Durant la période
considérée, les actions menées ont parfois été complétées par de nouvelles
dispositions législatives visant à lutter contre l’immigration irrégulière et à
organiser le retour des migrants en situation irrégulière. Les révoltes qui
ont éclaté en Afrique du Nord en 2011 ont fortement nourri l’accroissement
de la pression migratoire sur les pays méditerranéens, incitant les membres de
l’Union à agir sur la question du retour. Au total, dans les États membres, 630 475
ressortissants de pays tiers ont fait l’objet d’opérations de retour forcé
ou volontaire[11]
entre janvier 2008 et le 30 juin 2012. 60 % de ces opérations
concernaient des retours forcés et 40 % des retours volontaires. Neuf
États membres[12]
sont parvenus à organiser, au moyen de programmes ad hoc, plus de
retours volontaires que d’éloignements forcés, tandis que l’inverse a été
observé dans seize États membres[13],[14].
Plus de la moitié de ces opérations de retour volontaire ont été menées par
seulement deux États membres (SE, UK). Parmi les
personnes rentrant volontairement dans leur pays d’origine, les migrants en
situation irrégulière (dont les personnes ayant dépassé la durée de séjour
autorisée et les demandeurs d’asile déboutés) étaient largement plus nombreux
que les demandeurs d’asile et les réfugiés. Selon les
données fournies fin juin 2012, il y avait à cette date dans l’Union 179 centres
de rétention (pour les ressortissants de pays tiers dans l’attente d’une
mesure d’éloignement), pouvant accueillir au total 17 519 personnes. Durant la
période d’évaluation, vingt et un États membres ont organisé des vols
de retour conjoints[15]
pour 15 563 ressortissants de pays tiers (sur un total de 379 381
ressortissants ayant fait l’objet de mesures d’éloignement forcé). Près de
75 % de l’ensemble de ces ressortissants rapatriés par avion l’ont été par
seulement deux États membres (ES, NL). Compte tenu du
contexte général décrit ci-dessus, les États membres ont eu, dans l’ensemble,
une opinion positive de la pertinence du Fonds pour leurs besoins nationaux. Alors
que la plupart ont jugé pertinents les objectifs du programme, la France a
déclaré ne pas pouvoir répondre à certaines nécessités (telles que la prise en
compte des migrants en situation irrégulière dans le département d’outre-mer de
Mayotte) du fait des règles d’admissibilité. La France a également considéré
que la priorité n° 2 était moins pertinente pour les vols de retour
conjoints, car FRONTEX fournit aussi un financement pour ces vols. Par ailleurs,
certains États membres étaient d’avis que les besoins et les objectifs
correspondants des programmes n’avaient pas changé au cours de la période d’évaluation,
à savoir entre le moment où les objectifs du programme pluriannuel avaient été
définis et l’application des programmes annuels. D’autres ont précisé que les
objectifs restaient valables pour des interventions futures, à financer à
partir des budgets nationaux ou par le Fonds. COMPLÉMENTARITÉ DU FONDS AVEC LES BUDGETS NATIONAUX CONSACRÉS AUX MESURES DE RETOUR ET D’AUTRES
INSTRUMENTS FINANCIERS Les États
membres ont déclaré que le cofinancement apporté par le FR était
complémentaire des ressources disponibles au titre d’autres instruments
financiers de l’Union européenne. Pour plusieurs d’entre eux, le rôle du FR
dans la gestion des migrations complétait celui des trois autres Fonds[16]
relevant du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» (2007-2013)
de l’Union. Les autres sources de financement de l’Union jugées complémentaires
du FR incluaient le Fonds social européen et les actions préparatoires du FR
menées avant l’actuelle période de programmation. Pour ce qui est
de la complémentarité du Fonds par rapport aux sommes investies dans les
mesures de retour par les États, la contribution du Fonds aux budgets nationaux
s’échelonnait entre 100 % (BG, CY, LV, PT) et moins de 1 % (CZ). Le
Fonds a cofinancé respectivement 25 % et 21 % des dépenses générales
de l’Espagne et du Royaume-Uni dans ce domaine. Compte tenu des sommes
investies par ces États membres dans la gestion des retours, ces proportions
sont substantielles. En revanche, la France a déclaré que l’aide financière du
Fonds se reflétait peu sur ses dépenses dans ce domaine, cette aide
représentant 4,9 % seulement du financement des retours forcés pour la
période 2009 - 2011 (elle représente cependant 15,3 % du
financement des retours volontaires). La contribution
du Fonds est plafonnée à 50 % du coût total d’une action ou, pour les
États membres relevant du Fonds de cohésion et pour les actions correspondant à
des priorités spécifiques, à 75 %. À cet égard, l’évaluation montre que le
Fonds contribue avant tout à des domaines dans lesquels les États membres sont
peu susceptibles d’investir à l’échelon national, à savoir l’assistance aux
personnes vulnérables et l’application des règles et normes de l’Union. La
raison en est probablement que ces activités ne sont pas perçues comme des
priorités nationales ou qu’elles font partie des priorités de l’Union
cofinancées à 75 %. EFFICIENCE DU
FONDS Allocation des ressources et dépenses Au total, le
Fonds a contribué pour plus de 199 000 000 EUR aux programmes
annuels des États membres entre 2008 et 2010. Les niveaux de financement
varient d’un tout petit peu plus de 1 000 000 EUR pour le Luxembourg à
plus de 29 000 000 EUR pour le Royaume-Uni et plus de 27 000
000 EUR pour la Grèce. Les montants les plus élevés ont été accordés aux
États membres dans lesquels arrivent le plus de migrants en situation
irrégulière et qui enregistrent le plus de retours. Il s’agit du
Royaume-Uni, de la Grèce, de la France, de l’Espagne et de l’Italie, qui ont
bénéficié à eux tous de 59 % de la contribution totale de l’Union aux
États membres durant la période considérée. Graphique
n° 1: Répartition du cofinancement du FR par État membre, en milliers d’EUR Pour le
programme de l’année 2008, le taux d’exécution moyen[17]
du cofinancement de l’Union a été de 66 % (36 600 000 EUR
ont été dépensés, sur un total de 55 500 000 EUR alloués). Le
taux d’exécution variait entre 16 % (NL) et 100 % (ES). Pour les
programmes des années 2009 et 2010, les taux d’exécution moyens allaient de
27 % en République tchèque à 99 % en Espagne. Au total, le taux d’exécution
était supérieur à 75 % dans seize États membres[18]
et dépassait 90 % dans six d’entre eux[19]. Dans six
États membres, le taux d’exécution moyen du cofinancement de l’Union dans les
programmes annuels 2009 et 2010 était inférieur ou égal à 50 %[20].
Les États membres qui affichent un taux d’exécution élevé sont souvent ceux
qui reçoivent une aide financière importante, alors que ceux qui rendent compte
de faibles taux d’exécution bénéficient d’un cofinancement moindre. Cette
situation pourrait s’expliquer par le fait que, dans les États membres auxquels
sont allouées de fortes sommes, la contribution du Fonds représente une petite
part du budget national réservé aux mesures de retour, ces pays étant par
ailleurs habitués à mener des actions dans ce domaine sur la base d’un
préfinancement. En revanche, les États membres auxquels sont alloués des
montants plus faibles sont souvent moins expérimentés, et doivent compter sur
un nombre d’intervenants plus limité. Au total, les
États membres sont parvenus à dépenser 76 % des montants qui leur
ont été accordés pour leurs programmes annuels entre 2008 et 2010 (151 000 000
EUR dépensés sur un total de 199 000 000 EUR alloués). Les actions
entreprises relevaient dans leur majorité de la priorité 1, puis des priorités
3, 4 et 2, de même que les dépenses effectuées. Graphique
n° 2: Interventions du FR entre 2008 et 2010, par priorité: nombre d’actions,
dépenses en millions d’EUR et nombre d’États membres intervenant La plupart des
dépenses des programmes annuels réalisés de 2008 à 2010 – 114 000 000 EUR,
soit 82 % des dépenses totales – ont servi à financer des actions relevant
de la priorité 1 (Promouvoir l’élaboration d’une approche stratégique de
la gestion des retours). Les États membres qui ont investi le plus d’argent
dans cette priorité étaient la France, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni.
Par ailleurs, 12 % des ressources de l’Union ont été consacrés à des
actions relevant de la priorité 3 (Promouvoir des outils novateurs destinés à
la gestion des retours). Ce sont l’Autriche, la Belgique, la Grèce, l’Allemagne
et la Suède qui ont le plus dépensé pour cette priorité. Seuls 4 800 000 EUR
ont été dépensés pour la priorité 4 (Promouvoir les normes et les meilleures pratiques
communautaires), essentiellement par la France, la Lettonie et la République
slovaque. La France a concentré à elle seule 46 % des dépenses consacrées
à cette priorité. La priorité 2 (Promouvoir la coopération entre les États
membres) n’a attiré que 4 000 000 EUR, principalement dépensés par l’Italie,
le Royaume-Uni et l’Irlande. Pour ce qui est
des catégories d’action financées, les retours forcés ont absorbé la plupart
des ressources allouées (38 % des dépenses totales), suivis par les
retours volontaires (36 %). C’est le Royaume-Uni qui a de loin dépensé le
plus pour les mesures de retour volontaire (61 % des dépenses totales dans
cette catégorie). Modifications des programmes annuels Au total, vingt
États membres[21] ont
déclaré qu’au moins un de leurs programmes annuels avait nécessité une
modification formelle. La plupart des États membres[22]
ont dû procéder, dans un ou plusieurs de leurs programmes annuels, à des
modifications représentant plus de 10 % du budget. Ces modifications
avaient pour but de garantir l’absorption totale des ressources financières
restantes et de réajuster les prévisions de dépenses afin d’en améliorer l’efficacité
et l’efficience. Au total, dix-huit États membres[23]
ont jugé ces modifications utiles. Plusieurs États membres ont précisé
que, grâce à ces modifications, ils avaient redistribué leurs ressources
budgétaires, les déplaçant de domaines où elles auraient été sous-utilisées
vers des domaines susceptibles de nécessiter plus de ressources que prévu. D’autres
ont expliqué que ces modifications avaient contribué à garantir une réalisation
efficiente des projets et donc à renforcer l’efficience globale de ces derniers,
ou qu’elles leur avaient permis d’adapter les actions prévues à des besoins
nouveaux ou changeants ou à des circonstances imprévues. Certains États membres
ont néanmoins déclaré que les programmes annuels, trop rigides, n’autorisaient
pas l’adaptation des objectifs à l’évolution des besoins. Coûts de gestion des programmes L’assistance
technique accordée par le Fonds était la principale source de financement des
coûts de gestion. Sur les 139 000 000 EUR dépensés pour les
projets pendant la période d’évaluation, plus de 12 000 000 EUR
(environ 9 %) ont été consacrés par les États membres à l’assistance
technique. La plupart des États membres ont utilisé l’assistance technique premièrement
pour les frais de personnel de l’autorité responsable ou de l’autorité
déléguée, puis pour leur équipement informatique et, en dernier lieu, pour des
frais de voyage ou d’organisation de manifestations. La majorité d’entre eux
ont jugé l’assistance technique très utile, déclarant en particulier qu’elle
avait facilité l’administration du Fonds et, par conséquent, contribué à
une gestion plus performante et efficiente de celui-ci; certains (LU, RO) ont
cependant rendu compte de difficultés dans l’utilisation des sommes allouées,
du fait des restrictions imposées en matière d’admissibilité et d’affectation
des ressources. Évaluation globale de l’efficience La plupart des
États membres ont décrit comme efficiente la réalisation des programmes[24].
Quelques-uns étaient de l’avis contraire, essentiellement à cause des
difficultés rencontrées pour obtenir un cofinancement, des mécanismes d’application
complexes et contraignants sur le plan administratif et du rapport élevé entre
les coûts administratifs et le total des montants alloués (AT, CZ, CY, NL). Les principales
difficultés évoquées[25]
étaient les suivantes:
lenteurs dans l’approbation des
documents tant par les États membres que par la Commission;
obtention difficile du
cofinancement;
mécanismes et procédures d’application
chronophages, conduisant à une réalisation tardive des projets;
absence de communication et de
coopération véritables avec les représentants des pays tiers;
information insuffisante sur l’ampleur
du groupe cible bénéficiaire ou mesures de retour difficiles à appliquer.
La plupart des
États membres[26]
ont affirmé être dépendants, du point de vue à la fois juridique et
financier, de l’approbation de la décision de la Commission pour entamer la
réalisation de leurs programmes annuels. Certains (FR, LU, SI, SE, UK) ont
déclaré ne pas être financièrement dépendants de l’approbation des décisions de
la Commission, car le financement nécessaire provenait de leur budget national. EFFICACITÉ DES
ACTIONS RÉALISÉES GRÂCE AU FONDS La présente
section brosse un tableau des réalisations et résultats des programmes annuels
menés de 2008 à 2010, pour chacune des quatre priorités du Fonds[27]. Résultats
globaux et principales réalisations Les résultats
globaux et les réalisations du Fonds ont été jugés positifs ou très positifs
par vingt-trois États membres[28]. Trois États[29] seulement ont
rendu un avis neutre. Ces trois pays se sont prononcés ainsi parce que les
résultats escomptés n’avaient pas été obtenus et que seules quelques actions
avaient été réalisées (CZ), parce que les résultats n’avaient pas été obtenus
ou n’étaient pas quantifiables (LU) ou parce que seul un petit nombre d’actions
avait été réalisé, rendant difficile une évaluation générale (SE). Le tableau
ci-dessous présente les réalisations et résultats globaux du Fonds. Tableau
1: Vue d’ensemble des réalisations et résultats globaux des actions menées Catégorie d’action || Réalisations à l’échelon de l’Union européenne – Programmes annuels de 2008 à 2010 || Résultats à l’échelon de l’Union européenne – Programmes annuels de 2008 à 2010 || Priorité 1. Augmentation du nombre de retours volontaires || 51 341 demandes de retour volontaire/ déclarations d’intention || 9 788 opérations de retour volontaire || 39 115 retours volontaires || 20 568 bénéficiaires d’une aide à la réintégration (si applicable) || Priorités 1, 3 et 4 2. Augmentation du nombre de retours forcés || 2 404 vols nationaux de retour forcé || || 97 962 personnes ayant fait l’objet d’opérations unilatérales de retour forcé || || Priorités 1 et 2 3. Renforcement/Amélioration de l’information/du conseil || 397 mesures/campagnes d’information || 83 235 bénéficiaires || 17 699 retours volontaires consécutifs à une mesure de conseil || || Priorités 1 et 3 4. Renforcement/Amélioration de l’assistance aux personnes vulnérables || 10 255 bénéficiaires || || 7 804 retours volontaires de personnes ayant bénéficié de l’assistance || 232 retours forcés de personnes ayant bénéficié de l’assistance || Priorités 1 et 3 5. Renforcement/Amélioration de l’aide à la réintégration || 691 mesures de réintégration || 7 636 bénéficiaires || 4 541 retours ayant été précédés ou devant être suivis de mesures d’aide à la réintégration || || Priorités 1 et 3 6. Expérimentation ou introduction de nouveaux outils ou initiatives || 3 081 nouveaux outils ou initiatives introduits || || 6 230 retours traités dans le cadre de nouvelles initiatives ou influencés par celles-ci || 2 041 retours en tant que conséquence directe des nouveaux outils ou initiatives introduits || Priorités 1 et 3 7. Amélioration du niveau de connaissances dans les États membres || 14 112 membres du personnel des pouvoirs publics ayant acquis de nouvelles connaissances || 3 091 membres du personnel d’ONG ou d’autres intervenants ayant acquis de nouvelles connaissances || 310 partenariats de coopération || 46 dispositions légales ou pratiques administratives concernant les retours modifiées ou introduites || Priorités 1 et 3 8. Renforcement/Amélioration de la coopération avec les autres États membres || 5 nouveaux partenariats de coopération[30] || 41 opérations conjointes de retour menées avec d’autres États membres || 820 retours effectués dans des opérations conjointes || 7 pratiques transposées et appliquées || Priorités 2 et 4 9. Amélioration de l’application des règles et normes de l’Union européenne || 11 mesures préparatoires prises en vue de la transposition de la directive || 17 organismes appliquant ces mesures || 2 184 retours réalisés à la suite de l’introduction de ces mesures || || Priorité 4 10. Renforcement/Amélioration de la coopération à l’échelon national || 77 nouveaux partenariats (entre ONG, entre des ONG et des institutions publiques, etc.) || 15 activités conjointes conçues et réalisées || || 27 retours volontaires par suite des activités conjointes/de coopération || Priorités 1 et 4 11. Renforcement/Amélioration de la coopération avec les pays tiers || 269 nouveaux partenariats de coopération || 3 415 cas documentés grâce à l’amélioration de la coopération avec des pays tiers || 25 007 retours forcés consécutifs à des activités de coopération || 39 687 retours volontaires consécutifs à des activités conjointes/de coopération || Priorité 3 Réalisations
et résultats relevant de la priorité 1 (Promouvoir l’élaboration d’une approche
stratégique de la gestion des retours) L’essentiel des
retours forcés cofinancés par le Fonds (97 %) relevaient de la priorité 1 (le
reste relevant de la priorité 2). Ces retours de ressortissants de pays tiers ont
été en grande partie le fait de l’Espagne (48 550), puis de la Grèce
(17 338), de l’Italie (8 321) et de Chypre (6 947). Pour ce qui est
des retours volontaires, 88 % d’entre eux résultaient également d’actions
entreprises au titre de la priorité 1. C’est le Royaume-Uni qui a le
plus procédé à ces retours volontaires de ressortissants de pays tiers
(14 110). L’Allemagne (4 903), la France (3 900),
la Pologne (2 616) et les Pays-Bas (2 613) ont
également procédé à un grand nombre de retours au titre de la priorité 1. C’est
aussi au Royaume-Uni que les bénéficiaires d’une aide à la réintégration (14 288)
ont été les plus nombreux: ce chiffre représente 70 % de l’ensemble des ressortissants
de pays tiers ayant reçu cette aide. La Pologne (3 510), les Pays-Bas
(835) et l’Italie (782) ont également fourni cette aide à un nombre
considérable de personnes. Au titre de la priorité
1, douze États membres[31]
ont organisé des campagnes d’information et le même nombre[32]
a réalisé des actions visant directement à conseiller les candidats potentiels
au retour. L’Espagne, la Finlande et l’Irlande ont considéré que la
production et la diffusion à grande échelle d’informations sur le retour ont
été l’une des réalisations majeures des actions menées dans le cadre de cette
priorité. Les plus grands nombres de bénéficiaires de mesures de conseil ont
été enregistrés en Autriche (26 687), aux Pays-Bas (24 634) et en
Allemagne (10 476) et les plus grands nombres de retours consécutifs à de
telles mesures en Autriche (10 144), en Allemagne (2 705) et au
Portugal (1 871). Les personnes
vulnérables ont reçu une assistance au retour dans quinze États membres[33].
C’est en Espagne que cette assistance a été la plus massive, les 6 178
bénéficiaires ayant tous opté pour un retour volontaire. Quatre États
membres (BE, HU, LT, EE) ont déclaré avoir procédé à des retours forcés de
personnes vulnérables qui avaient bénéficié de mesures d’assistance au retour. Au titre de la
priorité 1, dix États membres[34]
ont élaboré de nouveaux outils ou initiatives, lesquels
allaient d’outils de sensibilisation et de renforcement des capacités pour les
retours volontaires assistés à la collecte d’informations biométriques sur les
personnes demandant une assistance au retour, en passant par la publication de
guides sur le retour et la conception d’outils de gestion et de suivi financier
de l’assistance au retour. Certains États membres[35]
ont organisé des actions d’information ou de formation à l’intention des
pouvoirs publics ou des ONG concernées. Concernant les
résultats des actions relevant de la priorité 1 et, en particulier, des actions
d’information ou de formation précitées, l’Allemagne, l’Irlande, Malte, le
Portugal et la Roumanie ont rendu compte de la création de partenariats de
coopération. Par ailleurs, six États membres (BE, EL, LV, MT, NL, PT) ont
déclaré que la coopération avec les pays tiers s’était améliorée
grâce aux actions menées au titre de la priorité 1. En conséquence, des
opérations supplémentaires de retour forcé (BE: 428, EL: 301) et de retour
volontaire (BE: 120, MT: 9, NL: 168 et SE: 55) ont pu être effectuées. Les États
membres ont décrit comme suit les effets à long terme des activités financées
au titre de cette priorité:
trois d’entre eux[36]
ont précisé que le cofinancement du FR avait permis de mettre en place
pour la première fois des mesures de retour volontaire et de réintégration
dans leur pays;
sept[37]
ont déclaré que les actions cofinancées avaient débouché sur des
améliorations systémiques dans la gestion des retours et contribué à
la définition de méthodes normalisées;
dix-huit[38]
ont considéré que les actions relevant de la priorité 1 avaient grandement
contribué à améliorer la gestion globale des retours à l’échelon national;
d’aucuns ont aussi mentionné une
meilleure qualité des procédures de retour volontaire ou forcé,
prenant par exemple la forme de nouveaux outils[39],
d’une assistance aux personnes vulnérables faisant l’objet d’une mesure de
retour forcé[40],
de partenariats avec des ONG ou d’autres intervenants[41]
ou d’une coopération renforcée avec des pays tiers[42].
Réalisations
et résultats relevant de la priorité 2 (Promouvoir la coopération entre les
États membres) Sept États
membres[43]ont mené
des opérations conjointes de retour, soit des opérations menées en
coopération avec d’autres États membres. Au total, les opérations de ce type réalisées
au titre de la priorité 2 se sont traduites par 820 retours. Sept États
membres[44] ont
déclaré que les actions réalisées dans le cadre de la priorité 2 avaient servi
à instaurer des partenariats avec d’autres États membres. Au
total, seize partenariats ont été créés. Grâce à ces partenariats, les États
membres ont pu échanger leur expérience sur le difficile processus d’obtention,
auprès de certains pays d’origine, des documents des personnes faisant l’objet
d’une mesure de retour, organiser des réunions conjointes de groupes de travail
sur des sujets tels que la conclusion d’accords de réadmission et établir des
partenariats pour les retours à une frontière commune (UK et FR). Pour douze[45]
des quinze États membres concernés, les résultats des actions relevant de la
priorité 2 ont contribué à l’amélioration de la gestion globale des retours
à l’échelon national. Parmi les effets à long terme constatés, les États
membres ont cité:
la création de synergies durables
et les avantages d’une mise en réseau résultant des vols de retour
conjoints et d’autres échanges;
les effets positifs de la mise en
valeur et de l’application de normes européennes et des critères communs
de formation pour les opérations conjointes de retour;
l’amélioration de la communication
et de la coopération avec les pays tiers résultant de l’acquisition par
les responsables d’une expérience en matière de gestion des retours.
Seuls trois
États membres[46]
ont considéré que les actions relevant de la priorité 2 avaient apporté une
contribution limitée à la gestion globale des retours à l’échelon national. Réalisations et
résultats relevant de la priorité 3 (Promouvoir des outils novateurs) Les actions
relevant de la priorité 3 ont donné lieu à la conception ou à l’introduction de
nouveaux outils et initiatives [bases de données sur les pays d’origine,
service téléphonique d’information sur le retour volontaire (assisté), site web
multilingue, etc.], mais aussi à des formations ou à des mesures d’information
à l’intention des pouvoirs publics et des ONG sur ces outils et initiatives.
Les États membres ont également procédé à des retours volontaires,
fourni une assistance aux personnes vulnérables, conseillé/informé les
ressortissants nationaux de pays tiers et apporté une aide à la
réintégration à certains d’entre eux. Enfin, des partenariats de
coopération ont été établis avec des pays tiers, par exemple pour des projets
de réintégration (AT, MT, ES). L’Espagne a ainsi organisé des séminaires de
formation sur la coopération et la pérennité des retours à l’intention des
responsables de pays tiers. D’autres États membres (BG, HU, PL, RO, SI) ont
instauré une coopération avec des services consulaires et diplomatiques en vue
de documenter l’identité des personnes faisant l’objet d’une mesure de retour. L’évaluation
des États membres concernant ces réalisations était mitigée. Treize d’entre
eux (BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) ont considéré que les
résultats des actions relevant de cette priorité répondaient aux objectifs
fixés. Certains (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK) étaient d’avis que les résultats
n’y répondaient pas ou y répondaient seulement partiellement - parce que les
objectifs de certaines actions n’avaient pas été pleinement atteints ou que
certains projets n’avaient pas été réalisés. Quant aux effets
à long terme des activités, dix-sept États membres[47]
ont considéré qu’ils avaient été positifs et avaient contribué à une gestion
durable des retours, tandis que d’autres ont déclaré que le nombre d’actions
réalisées était trop faible pour avoir une incidence notable sur la gestion des
retours (MT, SE), ou la période d’évaluation trop brève pour que les
répercussions des projets puissent être évaluées (DE). Réalisations
et résultats relevant de la priorité 4 (Promouvoir les normes et les meilleures
pratiques communautaires) Les actions
réalisées au titre de la priorité 4 ont surtout permis au personnel des
pouvoirs publics et/ou des ONG ou autres intervenants de se familiariser avec
les normes et pratiques exemplaires de l’Union en matière de gestion des
retours. Quatorze États membres[48]
ont déclaré avoir organisé des formations sur ces normes et pratiques. C’est l’Italie
qui a formé le plus de gens (3 390), suivie par la Pologne (2 666) et
la Grèce (2 234). Cinq États
membres (BE, BG, HU, LT, SK) ont mené des actions liées à l’application de la
directive «Retour»; en République slovaque, ces actions ont par exemple permis de
fournir une aide juridique à 273 personnes faisant l’objet d’une mesure de
retour, et une assistance à 647 personnes vulnérables. Dans l’ensemble,
les résultats ont été jugés très positifs, et considérés
comme à la fois répondant aux objectifs fixés et favorisant la gestion globale
des retours. Lorsque les résultats étaient appréciés de façon moins positive,
la raison résidait normalement dans le faible nombre d’actions réalisées (FI). VALEUR AJOUTÉE
DU FONDS Effets
sur les volumes (pratiques): en quoi les interventions du Fonds ont-elles
soutenu l’éventail complet des activités consacrées au retour? Les États
membres ont généralement indiqué que le soutien du Fonds avait permis d’accroître
l’ampleur, la durée et la viabilité des activités nationales liées au retour. D’après leurs
rapports, la valeur ajoutée du Fonds semble être la plus importante dans le
domaine des retours volontaires. Plusieurs États membres ont en effet cité l’appui
apporté dans ce domaine comme l’une des valeurs ajoutées essentielles du Fonds.
Cet appui a plus précisément permis:
d’introduire pour la première fois
des programmes de retour volontaire dans trois États membres (CY, LV, SI);
de faciliter ou d’étendre l’accès à
des programmes de retour volontaire (CZ, EE, ES, FI, MT, PL, PT);
de clairement accroître la volonté
de rentrer volontairement, grâce à l’introduction de mesures de conseil et
d’aide à la réintégration, à des incitations financières (CZ, ES, FR, MT,
PT, SK), à une information exhaustive (par exemple, sur l’aide à la
création d’entreprise dans le pays de retour) ainsi qu’à des actions de
promotion et de sensibilisation sur les possibilités de retour volontaire
(BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). À cet égard, le rapport de la Belgique
indique que «Le Fonds a contribué de manière significative à l’augmentation
du nombre de retours volontaires, non seulement par une offre accrue d’assistance,
mais aussi (...) en fournissant à tous les intervenants des informations
actualisées sur le retour volontaire et des outils de dialogue sur ce
sujet, faisant ainsi plus largement connaître l’option du retour
volontaire»;
de soutenir la participation des
ONG aux mesures de retour volontaire assisté (CZ, NL).
Plusieurs États
membres ont déclaré que le Fonds avait également apporté une valeur ajoutée
significative dans le domaine des retours forcés, en permettant: ·
la participation à des vols conjoints (BE, EL); ·
une amélioration de la coopération entre les États
membres et les pays tiers (EE, EL, IT, MT, SI, SE, PL), aboutissant plus
précisément: -
à
une meilleure identification des documents officiels et, partant, à une
réduction de la période de rétention et à une procédure plus rapide de retour; -
à
la prise de contacts dans des pays tiers, notamment ceux ne disposant pas d’une
présence consulaire dans les États membres, contacts qui ont eu des
répercussions positives sur la conclusion et l’application d’accords de
réadmission; ·
l’amélioration de l’équipement de la police et de
la formation des policiers concernant les normes de l’Union européenne, avec,
pour résultats, de meilleurs services de police pour les personnes faisant l’objet
de mesures de retour, lesquelles étaient en mesure de mieux comprendre leurs
droits, les raisons de leur rétention et les procédures de retour leur étant
appliquées (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK). Quant à la
perception de la valeur ajoutée du Fonds par rapport, d’une part, aux
politiques et programmes nationaux en place et, d’autre part, aux budgets
nationaux, la plupart des États membres[49] ont
considéré qu’elle résidait – a fortiori en une période de restrictions
budgétaires – dans l’accroissement des ressources financières disponibles
pour les mesures de retour forcé ou volontaire. Néanmoins, certains États
membres ont fait observer que la valeur ajoutée du Fonds était limitée, du
fait de sa contribution relativement faible aux budgets nationaux alloués à la
gestion des retours (LU, FR). Effets
sur le rôle incombant aux États membres: en quoi le Fonds a-t-il contribué à
préparer les États membres à une application correcte de la directive «Retour»? En ce qui
concerne l’application de la directive «Retour», dix-sept États membres[50]
sur vingt-quatre[51]
ont considéré que le Fonds avait contribué à l’établissement de systèmes de
retour, tant forcé que volontaire, conformes à la directive. En Hongrie, le
Fonds a nettement facilité la mise en place de programmes de retour volontaire
assisté, l’amélioration des conditions de rétention et la qualité des opérations
aériennes de retour forcé. Pour la Slovénie, la contribution la plus importante
du Fonds a été le soutien apporté aux programmes de retour volontaire et de
réintégration instaurés pour la première fois dans le pays. Pour l’Estonie, la
signature entre le ministère de l’Intérieur et la Croix-Rouge estonienne d’un
accord de coopération conforme aux exigences de la directive «Retour»
constituait l’un des résultats majeurs de l’intervention du Fonds. D’autres
États membres ont indiqué que leur réglementation en matière de retour était
déjà conforme à la directive, que, pendant la période d’évaluation, l’application
de celle-ci était financée sur le budget national, et non par le Fonds européen
pour le retour, ou encore que ladite application avait commencé après cette
période. Il est utile de
préciser que le Parlement européen a établi un lien politique entre le Fonds
européen pour le retour et l’adoption de la directive. L’idée est que les
crédits de l’Union servant à financer les activités des États membres dans le
domaine du retour devraient être accordés uniquement à la condition que les
États membres conviennent au préalable d’adopter des normes communes
garantissant un traitement humain et digne aux personnes faisant l’objet d’une
mesure de retour. Cette position de principe a contribué à débloquer les
négociations au sein du Conseil, puis a permis l’adoption de la directive
«Retour», à la fin de l’année 2008. Cependant, le fait que le Royaume-Uni soit
le premier bénéficiaire du Fonds européen pour le retour alors qu’il n’a
toujours pas décidé de se soumettre à l’application de la directive est une
source constante de préoccupations pour la Commission. Effets
sur l’ampleur des actions menées: en quoi le Fonds a-t-il permis de cofinancer
des activités qui n’auraient pu avoir lieu sans le soutien de l’Union
européenne? La plupart des
États membres (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE,
SK, UK) ont considéré que certaines activités cofinancées par le Fonds
auraient pu être menées partiellement sans le soutien de l’Union. Ils ont
déclaré que les activités, en particulier dans le domaine du retour volontaire
(information, incitations financières, aide à la réintégration, conseil) n’auraient
pas eu la même ampleur. Cette conclusion souligne encore la valeur ajoutée
du Fonds pour les retours volontaires. À cet égard, il est précisé dans le
rapport de l’Allemagne: «Sans le (...) Fonds, de nombreuses mesures de retour n’auraient
pu avoir lieu, ou auraient été bien plus limitées. L’aide financière européenne
a permis d’organiser des sessions de conseil sur le retour plus intensives,
exigeant un investissement en temps plus conséquent et axées sur la proposition
de solutions individuelles, lesquelles ont clairement eu des retombées positives
sur la volonté de rentrer des personnes concernées. Ainsi, des sessions de
conseil à l’intention de groupes spécifiques, tels que des femmes victimes de
traumatismes, ont pu être proposées (...). Grâce à ces mesures étendues de
conseil et de soutien, un changement s’opère actuellement dans les mesures de
retour, au profit d’une réintégration durable.» Certains États
membres ont aussi déclaré qu’une aide moins importante aurait été fournie
aux personnes vulnérables (personnes ayant des besoins spéciaux ou familles)
(EE, BE, LT). Certains États
membres (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) ont indiqué que des
activités cofinancées par le Fonds, concernant le retour volontaire et l’action
des ONG par exemple, n’auraient pas du tout pu être réalisées sans cette aide
financière de l’Union. À titre d’exemple, l’Estonie a précisé qu’elle n’aurait
probablement pas été en mesure de mettre en place des mesures de réintégration.
La République tchèque a déclaré que les incitations financières au retour ainsi
que les mesures de réintégration n’auraient pu être proposées sans le soutien
du Fonds. La Grèce a indiqué que la coopération avec d’autres États membres ou
les réunions bilatérales avec les autorités de pays tiers auraient été très
difficiles à instaurer sans l’assistance du Fonds. D’autres États
membres (EE, PT, RO, ES, BE), en revanche, ont mentionné qu’en l’absence de
l’aide du Fonds, les activités liées au retour forcé auraient pu être financées
sur le budget national. L’Espagne a ainsi fait savoir que des ressources significatives
avaient été réservées chaque année dans le budget national pour le financement
de l’assistance aux personnes faisant l’objet d’une mesure de retour, les commissions
d’identification et les vols de retour. Certains États membres (CZ, FI, FR, LU)
ont déclaré que des activités cofinancées par le Fonds auraient pu en grande
partie être réalisées. Ce point concerne aussi largement les mesures d’éloignement,
qui s’appuient sur une base légale dans la plupart des États membres. Bonnes
pratiques et enseignements tirés Certains États
membres ont précisé que les pratiques administratives suivantes avaient notablement
contribué à une gestion efficace des retours:
l’établissement de bonnes relations
avec les bénéficiaires;
la définition de mesures de
programmation visant à prévenir une sous-utilisation des fonds alloués;
la mise en place de projets de plus
longue durée ou pluriannuels;
l’instauration d’un climat de
compréhension mutuelle entre les divers intervenants.
Les bonnes pratiques
de gestion des retours qui ont été mentionnées sont les suivantes:
les programmes de retour
volontaire
(UK),
l’instauration de relations
étroites avec les pays de retour (LT, NL, PL, PT);
les activités de conseil sur
les programmes de retour organisées à l’intention des candidats potentiels
au retour (DE, HU, IE, IT, MT);
la mise en place d’une politique
intégrée du retour, allant de mesures préparatoires préalables au
retour jusqu’à l’aide à la réintégration (BE, EE, PT);
la coopération avec les ONG pour
l’application des programmes de retour volontaire et la cartographie des
communautés de migrants (IT, PT);
la participation des centres d’accueil
et de rétention à l’information des bénéficiaires potentiels des
programmes de retour volontaire (FI, RO).
Par ailleurs, un
petit nombre d’États membres a évoqué les bonnes pratiques suivantes, dans le
domaine de la coopération avec les pays de retour: ·
une
conférence organisée dans le but de développer les relations entre États
membres et pays tiers, suivie par la signature d’accords de réadmission; ·
les
contacts pris avec les autorités consulaires de pays tiers pouvant confirmer l’identité
des personnes faisant l’objet d’une mesure de retour; ·
la
coopération instaurée entre des ONG nationales et leurs partenaires dans les
pays d’accueil, pour les opérations de retour volontaire. Enfin, certains
États membres ont souligné les enseignements tirés pour la gestion du
Fonds, qui concernaient entre autres:
l’amélioration de la planification,
la simplification des procédures,
une efficience accrue des
procédures de cofinancement,
l’amélioration de la passation des
marchés publics,
l’élaboration d’évaluations des
besoins et de pratiques visant une plus grande pérennité des résultats.
Ce dernier point
se réfère à une aide à la réintégration soigneusement adaptée aux besoins de
chaque ressortissant de pays tiers, à la transmission des connaissances d’un
chef de projet à l’autre, à des actions de réintégration liées aux politiques
locales de développement des pays de retour, au recours à des conseillers des
pays concernés pour l’information des candidats potentiels au retour sur les
programmes de retour volontaire et à la tenue de visites régulières de suivi
dans les pays d’origine où sont réalisés ces programmes. CONCLUSIONS Au vu des
rapports d’évaluation des États membres, et compte tenu d’autres informations
disponibles, la Commission est d’avis que les programmes de 2009, 2009 et 2010
du Fonds européen pour le retour ont, dans l’ensemble, été appliqués de façon plutôt
satisfaisante. Les autorités nationales et organisations chargées de la
réalisation des projets ont pu parvenir à de bons résultats, même si la
première année de mise en œuvre du Fonds a été difficile pour certains États
membres. Par ailleurs, il
est permis de conclure que le Fonds tient ses promesses et stimule une
gestion intégrée des retours dans les États membres. Le Fonds a facilité l’information
sur le retour en plusieurs langues et par des canaux de communication ciblés (au
moyen de campagnes d’information ou de mesures de diffusion à grande échelle), l’introduction
ou le développement d’activités de conseil pour les candidats potentiels au
retour (activités qui ont par exemple été étendues à de nouvelles catégories de
migrants, telles que les personnes en rétention, les familles ou les victimes
de la traite des êtres humains), l’introduction ou le développement de l’aide à
la réintégration dans le pays d’origine et la mise en place de bases de données
sur des pays spécifiques. Pour ce qui est des résultats atteints, les États
membres ont déclaré que les actions cofinancées par le Fonds avaient contribué,
de façon significative dans certains pays, à la définition générale d’une
gestion intégrée des retours, à l’augmentation du nombre des retours et à une
meilleure qualité des procédures appliquées. De plus, le
Fonds a aidé les États membres à recourir aux retours volontaires plutôt qu’aux
retours forcés, et a même permis à certains d’entre eux d’introduire des
mesures de retour volontaire et de réintégration. Dans l’ensemble néanmoins,
les retours forcés continuent d’être les plus nombreux. À l’avenir, il convient
que l’action des États membres se concentre encore davantage sur le retour
volontaire, conformément aux normes de l’Union, qui privilégient cette forme de
retour. Même si quelques réalisations ont
été mentionnées dans le domaine de la coopération entre États membres (vols
conjoints de retour, échange de pratiques exemplaires, etc.), le faible volume
des montants alloués à cet objectif, à savoir moins de 3 % des dépenses
totales des États membres pendant la période d’évaluation, révèle soit des
difficultés à mettre en place des réseaux de coopération, soit la préférence
donnée aux vols conjoints organisés par FRONTEX. Il y a lieu, à l’avenir, d’encourager
davantage une coopération concrète, le but étant de limiter les activités
redondantes ayant trait, par exemple, à la coopération avec les pays tiers, à
la formation ou à la collecte d’informations sur la situation des pays de
retour. Concernant le
principe de solidarité étayant l’action du Fonds, le Royaume-Uni, la Grèce,
la France, l’Espagne et l’Italie, dont les dotations représentaient
conjointement 59 % de la contribution totale de l’Union entre 2008 et
2010, ont plutôt bien réussi à gérer les ressources du Fonds et à appliquer les
programmes, avec un taux d’exécution moyen de 83 %. Tous ces pays
sauf un ont jugé très positifs les résultats et réalisations du Fonds. La Grèce
les a décrits comme positifs, à cause de problèmes législatifs et
administratifs dans la mise en œuvre du Fonds. Les procédures
et systèmes du nouveau Fonds établi pour la période 2014 - 2020 tiennent
compte des critiques des États membres, qui ont souligné la nécessité de
simplifier et de réduire les contraintes administratives. La première
génération d’instruments de financement solidaire (à savoir les Fonds SOLID,
qui incluent le Fonds européen pour le retour) combine un cadre pluriannuel et
des programmes annuels, ce qui rend le système complexe, chronophage et
relativement difficile à gérer. Les futurs Fonds s’orienteront vers une
programmation pluriannuelle, qui devrait apporter une plus grande souplesse,
réduire considérablement la charge de travail de la Commission, des États
membres et des bénéficiaires, et permettre une gestion des Fonds davantage axée
sur les résultats. En outre, alors qu’il existe actuellement quatre Fonds
institués par quatre actes de base dans le cadre du programme général
«Solidarité et gestion des flux migratoires», la structure des prochains Fonds
sera simplifiée et seuls deux Fonds coexisteront: le Fonds pour la sécurité
intérieure et le Fonds «Asile et migration» (issu de la fusion du Fonds
européen pour le retour, du Fonds européen pour les réfugiés et du Fonds
européen d’intégration des ressortissants de pays tiers actuellement en place). [1] La Commission a rédigé le présent rapport à partir,
essentiellement, des données fournies par les États membres participants. En
dépit du contrôle de la qualité qu’elle a effectué, la présence d’incohérences
ou d’inexactitudes ne peut être exclue. Néanmoins, elle considère que celles-ci
ne devraient pas être de nature à porter atteinte à la pertinence et à la
fiabilité des conclusions formulées dans le rapport. [2] Communication de la Commission au Conseil et au
Parlement européen établissant un programme-cadre de solidarité et de gestion
des flux migratoires pour la période 2007-2013, COM(2005) 123 final. [3] Les autres Fonds sont le Fonds pour les frontières
extérieures, le Fonds européen pour les réfugiés et le Fonds européen
d’intégration des ressortissants de pays tiers. [4] Conformément au protocole sur la position du Danemark,
ce pays ne participe pas à l’action du Fonds. [5] Décision n° 575/2007/CE du Parlement européen et du
Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds européen pour le
retour pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général
«Solidarité et gestion des flux migratoires», article 50, paragraphe 3. [6] Décision n° 575/2007/CE, article 50, paragraphe 2. [7] Décision n° 575/2007/CE, article 49, paragraphe 2. [8] Décision n° 575/2007/CE, article 49, paragraphe 3. [9] L’évaluation des actions préparatoires est disponible à
l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm. [10] Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du
Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes
applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers
en séjour irrégulier. La directive s’applique à tous les États membres à
l’exception du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni. Le délai de
transposition expirait le 24 décembre 2010. [11] Ensemble des programmes nationaux, dont le Fonds européen
pour le retour. [12] AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK. [13] BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK,
SI, ES. [14] Chypre n’a pas fourni de données concernant les retours
volontaires. [15] Ensemble des programmes nationaux, dont le Fonds européen
pour le retour. [16] Fonds pour les frontières extérieures, Fonds européen pour
les réfugiés et Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers. [17] Le taux d’exécution mesure le niveau d’utilisation réelle
des sommes ayant été allouées aux États membres. [18] AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE,
SK, UK. [19] AT, DE, ES, FR, IT, PT. [20] BG, CZ, EE, LT, LU, SI. [21] Aucun des États membres suivants n’a modifié l’un ou
l’autre de ses programmes annuels entre 2008 et 2010: AT, BG, CZ, LU, MT, SI. [22] DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK,
UK. [23] BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT,
RO, SE, SK, UK. Chypre n’a fourni aucune évaluation
concernant la modification de son programme de 2009. [24] AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL,
PL, PT, SE, SI, SK, UK. [25] AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT,
NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [26] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL,
PT, RO, SK. [27] La présentation des réalisations et résultats par priorité
reflète la façon dont les États membres ont interprété ces priorités et classé
leurs projets en conséquence. Des projets similaires peuvent relever de
priorités différentes d’un État membre à l’autre. Les résultats et réalisations
de chacune des priorités se recoupent quelque peu; à titre d’exemple, les
retours volontaires figurent parmi les résultats d’actions réalisées au titre
tant de la priorité 1 que de la priorité 3, et les personnes vulnérables ont
été aidées dans le cadre d’actions relevant des priorités 1, 3 et 4. [28] Très positifs: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT,
SK, UK (13). Positifs: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO,
SI (10). [29] CZ, LU, SE. [30] Dans les catégories
d’action 10 et 11, un partenariat est une nouvelle forme de coopération, à
l’échelon national ou avec des pays tiers, mise en place avec l’aide du Fonds
européen de retour; il s’agit donc de nouvelles initiatives de coopération avec
les intervenants concernés. [31] BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK. [32] AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO. [33] AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT,
SE. [34] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [35] DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO. [36] CY, SI, LV. [37] EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE. [38] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT,
PL, PT, SE, SI. [39] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [40] BE, HU, LT, EE. [41] DE, IE, PT, SE. [42] BE, EL, LV, MT, NL, PT. [43] BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK. [44] BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. [45] BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK. [46] BG, EE, LU. [47] AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [48] BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK. [49] BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK. [50] BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL,
PT, RO, SI. [51] Le Royaume-Uni et l’Irlande bénéficient d’une clause
d’exemption concernant la directive «Retour».