ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 5.10.2023
COM(2023) 572 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
για την επανεξέταση της εφαρμογής του κανονισμού (EΕ) 2017/1938
{SWD(2023) 323 final}
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 5.10.2023
COM(2023) 572 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
για την επανεξέταση της εφαρμογής του κανονισμού (EΕ) 2017/1938
{SWD(2023) 323 final}
Έκθεση σχετικά με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/1938 για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο
1.Εισαγωγή
Ο κανονισμός (ΕΕ) 2017/1938 σχετικά με τα μέτρα κατοχύρωσης της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο (στο εξής: κανονισμός για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο) αποσκοπεί στην πρόληψη και την αντιμετώπιση πιθανών διαταραχών του εφοδιασμού με αέριο. Καθορίζει το πλαίσιο ετοιμότητας της ΕΕ για την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης και ανθεκτικότητας σε περίπτωση διαταραχών του εφοδιασμού με αέριο.
Το άρθρο 17 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο αναθέτει στην Επιτροπή να συναγάγει συμπεράσματα, με βάση τις αξιολογήσεις των σχεδίων προληπτικής δράσης και των σχεδίων έκτακτης ανάγκης των κρατών μελών, για τα πιθανά μέσα ενίσχυσης της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο σε ενωσιακό επίπεδο και να υποβάλει, έως την 1η Σεπτεμβρίου 2023, έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού και, εφόσον απαιτείται, νομοθετικές προτάσεις για την τροποποίηση του εν λόγω κανονισμού.
Κατά τα έξι έτη που παρήλθαν από την έκδοση του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο έχουν επέλθει βαθιές αλλαγές στο τοπίο της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο, κυρίως το 2022 μετά την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, στις οποίες η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αντέδρασε με την έκδοση του σχεδίου REPowerEU 1 , με στόχο την εξοικονόμηση ενέργειας, την επιτάχυνση της μετάβασης σε καθαρές μορφές ενέργειας και τη διαφοροποίηση του ενεργειακού εφοδιασμού της ΕΕ, ώστε να μετριαστεί πλήρως η εξάρτησή της από το ρωσικό αέριο το συντομότερο δυνατόν.
Ως εκ τούτου, οι εισαγωγές αερίου από τη Ρωσία αντικαταστάθηκαν σε μεγάλο βαθμό με προμήθειες από εναλλακτικούς προμηθευτές υπό τη μορφή πρόσθετων εισαγωγών μέσω αγωγών από αξιόπιστους εταίρους και, κυρίως, με τη μορφή σημαντικής αύξησης των εισαγωγών ΥΦΑ (50 bcm, ή αύξηση 73 % το 2022 σε ετήσια βάση). Ενώ οι εισαγωγές από τη Ρωσία αντιστοιχούσαν περίπου στο 50 % των εισαγωγών της ΕΕ μέσω αγωγών πριν από τον πόλεμο, πλέον αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 10 %, στοιχείο που καταδεικνύει την άνευ προηγουμένου αλλαγή που επήλθε στο σύστημα αερίου της ΕΕ κατά το προηγούμενο έτος.
Στο πλαίσιο του σχεδίου REPowerEU, η ΕΕ εξέδωσε επίσης τον αναθεωρημένο κανονισμό (ΕΕ) 2023/435, ο οποίος επιτρέπει στα κράτη μέλη να χρηματοδοτούν στα αντίστοιχα κεφάλαιά τους για το REPowerEU, υπό αυστηρές προϋποθέσεις, επενδύσεις σε υποδομές αερίου με στόχο την απομάκρυνση από το ρωσικό αέριο και την άμεση επίτευξη της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο.
Πέραν του σχεδίου REPowerEU, η ΕΕ εξέδωσε σειρά κανονισμών, όπως ο κανονισμός (ΕΕ) 2022/1032 σχετικά με την αποθήκευση αερίου, με τον οποίο τέθηκε στόχος πλήρωσης των εγκαταστάσεων αποθήκευσης κατά 90 %, ο προσωρινός κανονισμός (ΕΕ) 2022/1369 σχετικά με τη μείωση της ζήτησης και η παράτασή του [κανονισμός (ΕΕ) 2023/706], με τον οποίο τέθηκε στόχος μείωσης της ζήτησης αερίου κατά 15 %, και ο προσωρινός κανονισμός (ΕΕ) 2022/2576 για την αλληλεγγύη, με τον οποίο, μεταξύ άλλων, τέθηκε η νομική βάση για τις από κοινού αγορές αερίου και ενισχύθηκαν οι κανόνες σχετικά με την αλληλεγγύη σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης. Οι κανονισμοί αυτοί εκδόθηκαν προκειμένου να κατοχυρωθεί η ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, συμπληρώνοντας τον ισχύοντα κανονισμό για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο.
Για τη σταδιακή εξάλειψη της προμήθειας ρωσικού αερίου στην ΕΕ απαιτείται ιδιαίτερη έμφαση στη συνεχή διαφοροποίηση του εφοδιασμού. Αυτό σημαίνει ότι θα αυξηθεί η σημασία του ΥΦΑ και, ως εκ τούτου, η εξάρτηση από την παγκόσμια αγορά ΥΦΑ κατά τα επόμενα έτη.
Επιπλέον, μακροπρόθεσμα, αναμένεται ότι η ζήτηση αερίου θα μειώνεται με διαφορετικό ρυθμό στους διάφορους τομείς και στα διάφορα κράτη μέλη, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει σε μεταβαλλόμενο προφίλ ζήτησης στην ΕΕ. Η μελλοντική αρχιτεκτονική για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο πρέπει να λαμβάνει υπόψη και να στηρίζει τις διαρκείς προσπάθειες απανθρακοποίησης μέσω του συνεχούς εξηλεκτρισμού και της απόδοσης ολοένα και περισσότερης σημασίας στο βιομεθάνιο και το υδρογόνο. Για τον σκοπό αυτόν, απαιτείται ολοκληρωμένη στρατηγική για τον μελλοντικό παροπλισμό και τον επαναπροσδιορισμό της χρήσης των υποδομών, ώστε να διασφαλιστεί η ομαλή μετάβαση που θα εγγυάται την ασφάλεια εφοδιασμού με φυσικό αέριο, βιομεθάνιο και υδρογόνο.
Ως εκ τούτου, η αρχιτεκτονική της ΕΕ για την ασφάλεια εφοδιασμού θα πρέπει να εξακολουθήσει να προσαρμόζεται ανάλογα με τις αλλαγές των προσεχών ετών και δεκαετιών.
Η έκδοση της παρούσας έκθεσης αποσκοπεί στην εκπλήρωση των νομικών απαιτήσεων του άρθρου 17 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο. Ο χρόνος έκδοσής της προσαρμόστηκε ελαφρώς για να ευθυγραμμιστεί με τις συνεχιζόμενες εργασίες σε συναφείς τομείς — λαμβανομένου ιδίως υπόψη του άρθρου 30 του κανονισμού για την αλληλεγγύη που προβλέπει την επανεξέταση του εν λόγω κανονισμού από την Επιτροπή έως την 1η Οκτωβρίου 2023 2 .
Επιπροσθέτως, αρκετές διατάξεις που αφορούν την ασφάλεια εφοδιασμού αποτελούν επί του παρόντος αντικείμενο συζήτησης από τους συννομοθέτες στο πλαίσιο της δέσμης μέτρων για το υδρογόνο και την απανθρακοποίηση της αγοράς αερίου 3 .
2.Αξιολόγηση από την Επιτροπή των σχεδίων προληπτικής δράσης και των σχεδίων έκτακτης ανάγκης των κρατών μελών
Σύμφωνα με το άρθρο 17 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει έκθεση με βάση τις από πλευράς της αξιολογήσεις των επικαιροποιημένων σχεδίων προληπτικής δράσης (ΣΠΔ) και σχεδίων έκτακτης ανάγκης (ΣΕΑ).
Το 2019 τα κράτη μέλη υπέβαλαν στην Επιτροπή τα ΣΠΔ και τα ΣΕΑ, και στη συνέχεια η Επιτροπή αξιολόγησε τα σχέδια αυτά και εξέδωσε σειρά γνωμών 4 με ειδικές συστάσεις και σημεία που χρήζουν βελτίωσης. Η ίδια διαδικασία θα πρέπει να εφαρμοστεί το 2023 λόγω της τακτικής τετραετούς επικαιροποίησης των σχεδίων που απαιτείται δυνάμει του άρθρου 9 παράγραφος 11 και του άρθρου 10 παράγραφος 2 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, και τα κράτη μέλη όφειλαν να υποβάλουν επικαιροποιημένα σχέδια έως τον Μάρτιο του 2023. Ωστόσο, κατά τον χρόνο σύνταξης της παρούσας, η Επιτροπή είχε λάβει μόνο από επτά κράτη μέλη και τα δύο σχέδια, τα περισσότερα εκ των οποίων ελήφθησαν τον Ιούνιο και τον Ιούλιο του 2023 5 . Ως εκ τούτου, η αξιολόγηση της Επιτροπής θα βασιστεί στα ΣΠΔ και στα ΣΕΑ που υποβλήθηκαν το 2019, καθώς και στα διδάγματα που αντλήθηκαν κατά τα πρόσφατα έτη. Επίσης, δεδομένης της μη υποβολής των περισσότερων επικαιροποιημένων σχεδίων, η Επιτροπή διένειμε ερωτηματολόγιο ζητώντας τη γνώμη των μελών της συντονιστικής ομάδας για το φυσικό αέριο σχετικά με τις διατάξεις του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο.
Λεπτομερέστερη επεξήγηση του πλαισίου και της ουσίας των διατάξεων, καθώς και περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με την επανεξέταση από την Επιτροπή των διατάξεων του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο περιλαμβάνονται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD(2023)323.
3.Επανεξέταση του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, πιθανά μέσα ενίσχυσης της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο και διδάγματα που αντλήθηκαν από την κρίση αερίου
3.1. Συντονιστική ομάδα για το φυσικό αέριο
Η συντονιστική ομάδα για το φυσικό αέριο (ΣΟΦΑ) αντλεί τη νομική της βάση από το άρθρο 4 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, το οποίο ορίζει ότι η ΣΟΦΑ τελεί υπό την προεδρία της Επιτροπής και απαρτίζεται από εκπροσώπους των κρατών μελών, του Οργανισμού Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας (ACER), του ΕΔΔΣΜ Αερίου και φορέων που εκπροσωπούν βιομηχανίες και καταναλωτές. Η Επιτροπή μπορεί, αφού ζητήσει τη γνώμη των κρατών μελών, να αποφασίζει σχετικά με τη σύνθεση της ΣΟΦΑ, ώστε να διασφαλίζει ότι είναι πλήρως αντιπροσωπευτική.
Το 2022 καταγράφηκε πρωτοφανής αριθμός συνεδριάσεων, καθώς η ΣΟΦΑ συγκλήθηκε 24 φορές. Ειδικότερα, η ΣΟΦΑ συζήτησε τις τελευταίες εξελίξεις όσον αφορά την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο στο πλαίσιο της εισβολής της Ρωσίας στην Ουκρανία και των επακόλουθων διαταραχών του εφοδιασμού με αέριο. Επιπλέον, διευκολύνθηκαν οι ανταλλαγές απόψεων σχετικά με βέλτιστες πρακτικές για τα εθνικά μέτρα πρόληψης και έκτακτης ανάγκης, καθώς και για τα επόμενα βήματα όσον αφορά τη θέσπιση μέτρων σε επίπεδο ΕΕ για την ενίσχυση της ετοιμότητας, οι οποίες διαδραμάτισαν βασικό ρόλο στην ενημέρωση της Επιτροπής προκειμένου να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις.
Οι εκπρόσωποι της ΣΟΦΑ ανέφεραν στις απαντήσεις τους σε ερωτηματολόγιο που διανεμήθηκε από την Επιτροπή τον Μάιο του 2023 ότι εκτίμησαν θετικά τη λειτουργία της ομάδας, πρωτίστως επικροτώντας την προσαρμόσιμη και ευέλικτη μορφή της.
Επιπλέον, η Επιτροπή απέστειλε ειδικές προσκλήσεις σε τρίτες χώρες για συνεδρίαση της ΣΟΦΑ με σκοπό την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο. Αρκετά κράτη μέλη εξέφρασαν θετική γνώμη για τη συνέχιση της αποστολής προσκλήσεων με μεγαλύτερη συχνότητα σε χώρες προμήθειας ή διαμετακόμισης.
3.2. Ο κανόνας για την υποδομή
Το άρθρο 5 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι, σε περίπτωση διαταραχής της μεγαλύτερης υποδομής (N-1), είναι δυνατή η ικανοποίηση της συνολικής ζήτησης αερίου κατά τη διάρκεια μιας ημέρας εξαιρετικά υψηλής ζήτησης αερίου. Αυτό περιλαμβάνει την υποχρέωση να εξασφαλίζεται η μόνιμη υλική ικανότητα αμφίδρομης ροής στις διασυνδέσεις μεταξύ κρατών μελών, εκτός εάν χορηγηθεί εξαίρεση.
Όσοι απάντησαν στο ερωτηματολόγιο που διανεμήθηκε στη ΣΟΦΑ ανέφεραν ότι ο κανόνας για την υποδομή αποτελούσε κατάλληλο κίνητρο για τη διασφάλιση επαρκούς χωρητικότητας υποδομών, ιδίως με σκοπό να διευκολυνθούν οι αντίστροφες ροές από τη Δύση προς την Ανατολή που παρατηρήθηκαν το 2022, μετά την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία. Άλλοι τόνισαν την ανάγκη να συμπληρωθεί αυτή η προσέγγιση που βασίζεται στις υποδομές με μεγαλύτερη έμφαση στην πλευρά της προσφοράς, π.χ. με τη θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων διαφοροποίησης. Μπορούν να εξεταστούν πρόσθετες διατάξεις για την πρόληψη μελλοντικών τρωτών σημείων που οφείλονται στην εξάρτηση από έναν και μόνο προμηθευτή. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί μέσω περαιτέρω ανταλλαγής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 14 ή μέσω πρόσθετου κανόνα S-1, με παράλληλη στάθμιση των οφελών για την ασφάλεια με τις δυνητικές δαπάνες ή ανεπάρκειες.
Όσοι απάντησαν στο ερωτηματολόγιο ανέφεραν ότι, παρότι οι αυστηρότεροι κανόνες μπορούν να συμβάλουν στη βελτίωση της ασφάλειας εφοδιασμού, πρωταρχικό μέλημα θα πρέπει να αποτελεί η αποφυγή του κινδύνου δημιουργίας μη αξιοποιήσιμων περιουσιακών στοιχείων.
3.3. Κανόνας για τον εφοδιασμό και προστατευόμενοι πελάτες
Το άρθρο 6 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο καθορίζει τον κανόνα για τον εφοδιασμό, ο οποίος προβλέπει ότι τα κράτη μέλη απαιτούν από τις επιχειρήσεις αερίου να λάβουν μέτρα για να εξασφαλίσουν τον εφοδιασμό με αέριο στους προστατευόμενους πελάτες σε ένα σύνολο προκαθορισμένων περιστάσεων.
Στους προστατευόμενους πελάτες, όπως ορίζονται στο άρθρο 2 σημείο 5, συμπεριλαμβάνονται τα νοικοκυριά. Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να συμπεριλάβουν σε αυτούς 1) ΜΜΕ, 2) βασικές κοινωνικές υπηρεσίες και 3) εγκαταστάσεις τηλεθέρμανσης. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της ενεργειακής κρίσης του 2022, ο ρόλος της εθελοντικής μείωσης της ζήτησης σε όλους τους τομείς άρχισε να αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία. Ως εκ τούτου, ο κανονισμός για την αλληλεγγύη θέσπισε τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν μέτρα για τη μείωση της μη απαραίτητης κατανάλωσης των προστατευόμενων πελατών.
Πολλά κράτη μέλη ανέφεραν ότι δεν αντιμετωπίζουν σημαντικές προκλήσεις σχετικά με την εφαρμογή του κανόνα για τον εφοδιασμό. Όσον αφορά τους προστατευόμενους πελάτες, ορισμένα κράτη μέλη επισήμαναν δυσκολίες στην εκτίμηση της ζήτησης των προστατευόμενων πελατών. Ορισμένοι από όσους απάντησαν έκριναν ότι θα ήταν χρήσιμη η περαιτέρω εναρμόνιση του ορισμού των προστατευόμενων πελατών σε επίπεδο ΕΕ, παρότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι εθνικές ιδιαιτερότητες.
Αρκετοί από όσους απάντησαν ανέφεραν ότι θεωρούν πως ο περιορισμός της μη απαραίτητης κατανάλωσης των προστατευόμενων πελατών (που προβλέπεται επί του παρόντος στον κανονισμό για την αλληλεγγύη) θα πρέπει να γίνει μόνιμος, καθώς παρέχει πρόσθετη ευελιξία για την επίτευξη των σκοπών της ασφάλειας εφοδιασμού.
Δεδομένου ότι σε ορισμένα κράτη μέλη η σταδιακή εξάλειψη της ζήτησης αερίου των νοικοκυριών ενδέχεται να πραγματοποιηθεί νωρίτερα από ό,τι σε άλλους τομείς, ενδέχεται στο μέλλον να απαιτηθεί η επανεξέταση του ορισμού των προστατευόμενων πελατών προκειμένου να προσαρμοστεί στο μεταβαλλόμενο προφίλ ζήτησης διασφαλίζοντας παράλληλα την κάλυψη των οικιακών αναγκών, ιδίως όσον αφορά την κατανάλωση αερίου από ευάλωτους καταναλωτές.
3.4. Εκτιμήσεις επικινδυνότητας και περιφερειακές ομάδες κινδύνου
Για να εξασφαλιστεί η ετοιμότητα έναντι δυνητικών κινδύνων για την ασφάλεια εφοδιασμού, ο κανονισμός για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο θεσπίζει μια αρχιτεκτονική εκτιμήσεων επικινδυνότητας και περιφερειακών ομάδων κινδύνου, η οποία καθορίζεται στο άρθρο 7 και στα παραρτήματα I, IV και V του κανονισμού.
Η αρχιτεκτονική αυτή ξεκινά με προσομοίωση σε επίπεδο ΕΕ των διαταραχών του εφοδιασμού και της υποδομής αερίου, η οποία διενεργείται από το ΕΔΔΣΜ Αερίου, έπειτα από την οποία τα κράτη μέλη προβαίνουν σε εθνική εκτίμηση επικινδυνότητας και κοινή εκτίμηση επικινδυνότητας σε ειδικές περιφερειακές ομάδες κινδύνου, οι οποίες αντιστοιχούν στους κύριους διαδρόμους παροχής.
Οι πρώτες κοινές και εθνικές εκτιμήσεις επικινδυνότητας διενεργήθηκαν το 2018 και θα πρέπει να επικαιροποιούνται ανά τετραετία. Λόγω των προκλήσεων που αντιμετωπίστηκαν κατά τη διάρκεια της ενεργειακής κρίσης το 2022, αρκετά κράτη μέλη ανέφεραν ότι δεν διέθεταν διοικητική ικανότητα για να ηγηθούν των ομάδων κινδύνου ή να διενεργήσουν εγκαίρως τις εκτιμήσεις επικινδυνότητας.
Ωστόσο, οι εν λόγω εκτιμήσεις επικινδυνότητας και τα σχετικά ΣΠΔ και ΣΕΑ είναι υψίστης σημασίας για την ετοιμότητα της ΕΕ όσον αφορά τους κινδύνους για τον επόμενο χειμώνα και τα επόμενα έτη.
Η Επιτροπή αρχικά δεν είχε κινήσει διαδικασίες επί παραβάσει λόγω της έκτακτης κρίσης του 2022. Ωστόσο, λόγω της έλλειψης προόδου και της σημασίας που έχει η προετοιμασία για τον χειμώνα 2023-24, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει 26 διαδικασίες EU Pilot στα μέσα Ιουνίου 2023, για να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα καταρτίσουν και θα κοινοποιήσουν τις εκτιμήσεις επικινδυνότητας και τα αντίστοιχα ΣΠΔ και ΣΕΑ.
Βάσει της πείρας που αποκτήθηκε από την επικαιροποίηση των εκτιμήσεων επικινδυνότητας και τη λειτουργία των ομάδων κινδύνου, καθώς και από τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν τα μέλη της ΣΟΦΑ, προέκυψαν ορισμένα ερωτήματα πέραν της έλλειψης διοικητικής ικανότητας στα κράτη μέλη:
·Η τρέχουσα περιφερειακή προσέγγιση των ομάδων κινδύνου φαίνεται ότι δεν είναι πλέον κατάλληλη για τον επιδιωκόμενο σκοπό, δεδομένων του μεταβαλλόμενου γεωπολιτικού τοπίου, της αυξημένης σημασίας του ΥΦΑ και του μειωμένου ρόλου ορισμένων από τους διαδρόμους παροχής μέσω αγωγών.
·Αρκετοί από όσους απάντησαν πρότειναν μια προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ, ενδεχομένως με περιφερειακές αναλύσεις ευαισθησίας, όπου το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής θα διαδραματίζει ενισχυμένο ρόλο.
3.5. Σχέδια προληπτικής δράσης και σχέδια έκτακτης ανάγκης
Τα ΣΠΔ αποσκοπούν στην πρόληψη της εμφάνισης κρίσεων και βασίζονται στις εθνικές και κοινές εκτιμήσεις επικινδυνότητας, ενώ τα ΣΕΑ αναφέρουν τις διαδικασίες, τις αρμοδιότητες και τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν κατά τη διάρκεια μιας κρίσης.
Πέραν των στοιχείων που περιγράφονται στην ενότητα 2, η Επιτροπή θεωρεί απαραίτητο να εξεταστούν περαιτέρω τα κάτωθι σημεία που δεν απαιτούνται επί του παρόντος βάσει του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο:
·Η πρόοδος που σημειώθηκε όσον αφορά τη σταδιακή εξάλειψη της προμήθειας ρωσικού αερίου, καθώς και περιγραφή και πρόβλεψη των προσπαθειών διαφοροποίησης στο πλαίσιο της περιγραφής του εθνικού συστήματος αερίου. Εναλλακτικά, αυτό θα μπορούσε να διευκολυνθεί μέσω ενισχυμένης ανταλλαγής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 14.
·Εκτίμηση της μεταβαλλόμενης κατανομής της κατανάλωσης αερίου.
·Εκτός από τον ρόλο της εγχώριας παραγωγής (συμπεριλαμβανομένου του βιομεθανίου), θα πρέπει να εξεταστεί περαιτέρω το αν θα πρέπει να συμπεριληφθούν εθνικές στρατηγικές για το υδρογόνο. Το σημείο αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία, εάν επηρεάζει την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο ή την αντικατάσταση της ζήτησης αερίου στο πλαίσιο της ανάπτυξης μιας ασφαλούς ευρωπαϊκής αγοράς υδρογόνου.
Παρότι τα ΣΕΑ που ελήφθησαν αφότου άρχισε να ισχύει ο κανονισμός μπορούν γενικά να βελτιωθούν, σύμφωνα με τις συστάσεις που διατυπώνονται στις γνώμες της Επιτροπής, η δοκιμή αλληλεγγύης που διενήργησαν από κοινού η Επιτροπή, τα κράτη μέλη και το ΕΔΔΣΜ Αερίου τον Δεκέμβριο του 2022 επιβεβαίωσε τον σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν τα ΣΕΑ για τη διασφάλιση ταχείας και αποτελεσματικής αντίδρασης σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης. Τα κράτη μέλη επιβεβαίωσαν ότι αποτελεί επιτακτική ανάγκη να ελέγχει η Επιτροπή τα ΣΕΑ όσον αφορά μέτρα που ενδέχεται να έχουν διασυνοριακές επιπτώσεις, όπως εκείνα που περιορίζουν διασυνοριακές ροές ή δυναμικότητες.
Όπως περιγράφεται αναλυτικότερα στο συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD(2023)323, τα σημαντικότερα σημεία που απουσίαζαν από τα ΣΠΔ ήταν τα εξής:
1)λεπτομέρειες σχετικά με τη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη,
2)πληροφορίες σχετικά με τον κανόνα για τον εφοδιασμό (την επιβολή του) και πληροφορίες σχετικά με τον κανόνα για την υποδομή,
3)ανακριβείς πληροφορίες σχετικά με τους προστατευόμενους πελάτες (αλληλεγγύη),
4)λεπτομέρειες σχετικά με τα περιφερειακά και εθνικά συστήματα αερίου,
5)ανεπαρκείς εκτιμήσεις των επιπτώσεων που έχουν τα προληπτικά μέτρα στην οικονομία, στην εσωτερική αγορά, στους καταναλωτές και στο περιβάλλον.
Από την άλλη πλευρά, όσον αφορά τα ΣΕΑ, τα κύρια ζητήματα ήταν το ημιτελές περιφερειακό κεφάλαιο, συμπεριλαμβανομένης της έλλειψης ρυθμίσεων αλληλεγγύης, και η έλλειψη ποσοτικού προσδιορισμού του αντίκτυπου των μέτρων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να βελτιώσουν τα σημεία που απαριθμούνται, όπως τονίστηκε ήδη στις γνώμες που εκδόθηκαν το 2019.
3.6. Αρμοδιότητες σε διάφορα επίπεδα κρίσης
Μία από τις βασικές διατάξεις του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο αφορά την καθιέρωση διαφορετικών επιπέδων κρίσης σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο στο άρθρο 11, το οποίο ορίζει τα ακόλουθα τρία εθνικά επίπεδα κρίσης: 1) έγκαιρη προειδοποίηση, 2) επιφυλακή και 3) έκτακτη ανάγκη.
Επιπλέον, η Επιτροπή μπορεί να κηρύξει κατάσταση έκτακτης ανάγκης σε επίπεδο περιφέρειας ή ΕΕ, κατά τη διάρκεια της οποίας η Επιτροπή έχει συντονιστική αρμοδιότητα. Με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/1369 σχετικά με τη μείωση της ζήτησης θεσπίστηκε επίσης προσωρινά κατάσταση επιφυλακής στην ΕΕ.
Κατά τη διάρκεια της ενεργειακής κρίσης του 2022, ιδίως δε κατά τη διάρκεια της δοκιμής αλληλεγγύης που πραγματοποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2022, κρίθηκε ότι η κατάσταση έκτακτης ανάγκης στην ΕΕ θα πρέπει να οριστεί περαιτέρω και ότι τα κριτήρια για το πότε θα πρέπει να κηρυχθεί κατάσταση έκτακτης ανάγκης σε επίπεδο περιφέρειας και πότε σε επίπεδο ΕΕ είναι ασαφή. Ορισμένα κράτη μέλη διατύπωσαν την παρατήρηση, μέσω του ερωτηματολογίου που υποβλήθηκε στη ΣΟΦΑ, ότι η κατάρτιση ενωσιακού σχεδίου έκτακτης ανάγκης μπορεί να είναι χρήσιμη, ιδίως για την αποσαφήνιση των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των διαφόρων οργάνων της ΕΕ και των εθνικών αρχών σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης.
Επιπλέον, με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/1369 σχετικά με τη μείωση της ζήτησης θεσπίστηκε κατάσταση επιφυλακής στην ΕΕ ως αντίδραση στην εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, μέσω της οποίας τα κράτη μέλη δεσμεύονταν να μειώσουν υποχρεωτικά τη ζήτηση αερίου κατά 15 %. Δεδομένου ότι ο εν λόγω κανονισμός θα λήξει στο τέλος του Μαρτίου του 2024, θα πρέπει να εξεταστεί αν η επιφυλακή σε επίπεδο ΕΕ είναι χρήσιμη μακροπρόθεσμα. Η ΣΟΦΑ υπέβαλε παρατηρήσεις μέσω ερωτηματολογίου, επισημαίνοντας ότι είναι θετική στη διατήρηση του εν λόγω μηχανισμού, παρότι αυτό εξαρτάται από τα μέτρα που θα ενεργοποιεί. Ορισμένοι από όσους απάντησαν ανέφεραν ότι τόσο η ενεργοποίηση όσο και τα επακόλουθα μέτρα θα μπορούσαν να σχετίζονται με την πλήρωση των εγκαταστάσεων αποθήκευσης. Άλλοι ανέφεραν ότι τα μέτρα που συνδέονται με την κατάσταση επιφυλακής στην ΕΕ θα πρέπει, όπως και το 2022, να αποτελούν εκατοστημόριο μείωσης της ζήτησης, με το ποσοστό να προσαρμόζεται στην εκάστοτε κρίση.
Επιπλέον, ενώ το άρθρο 12 παράγραφος 5 στοιχείο α) του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο ορίζει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιορίζουν αδικαιολόγητα τις διασυνοριακές ροές αερίου, για την ολοκλήρωση της διαδικασίας που θα έπρεπε να ακολουθηθεί εν μέσω κρίσης ενδέχεται να απαιτηθεί έως και μία εβδομάδα. Συνεπώς, με το άρθρο 25 του κανονισμού για την αλληλεγγύη θεσπίστηκαν πρόσθετες διασφαλίσεις για την κατοχύρωση των διασυνοριακών ροών, με τις οποίες παρέχεται στην Επιτροπή η δυνατότητα να υποχρεώσει το εκάστοτε κράτος μέλος της ΕΕ να τροποποιήσει τις ενέργειές του με άμεση ισχύ. Οι περισσότεροι από όσους απάντησαν στο ερωτηματολόγιο της ΣΟΦΑ θεωρούν ότι οι διασφαλίσεις για τις διασυνοριακές ροές θα είναι χρήσιμες και μετά τη λήξη ισχύος του προσωρινού κανονισμού (ΕΕ) 2022/2576, είτε επειδή κρίνουν θετικά τις νέες διατάξεις του άρθρου 25 είτε επειδή θεωρούν ότι οι διατάξεις του άρθρου 12 παράγραφος 5 θα έπρεπε ήδη να τηρούνται ανά πάσα στιγμή.
3.7. Αλληλεγγύη
Το άρθρο 13 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο καθορίζει τις απαιτήσεις του μηχανισμού αλληλεγγύης, ο οποίος αποτελεί μηχανισμό έσχατης ανάγκης σε περίπτωση σοβαρής κατάστασης έκτακτης ανάγκης στον τομέα του αερίου, όταν απειλείται η ζήτηση των «εξ αλληλεγγύης προστατευόμενων πελατών» και όταν η αγορά δεν μπορεί πλέον να εξασφαλίσει τις αναγκαίες ποσότητες.
Όπως απαιτεί το άρθρο 13 παράγραφος 10, τα κράτη μέλη πρέπει να συνάψουν διμερείς συμφωνίες αλληλεγγύης έως την 1η Δεκεμβρίου 2018, οι οποίες περιλαμβάνουν τις τεχνικές, νομικές και χρηματοδοτικές ρυθμίσεις που διασφαλίζουν τη λειτουργία της αλληλεγγύης στην πράξη. Οι εν λόγω συμφωνίες αλληλεγγύης υλοποιούν την αλληλεγγύη στην πράξη, αλλά η απουσία τους δεν μεταβάλλει τη νομική υποχρέωση. Προκειμένου να διευκολυνθούν οι διμερείς συμφωνίες αλληλεγγύης, η Επιτροπή εξέδωσε τη σύσταση (ΕΕ) 2018/177 στην οποία διατύπωσε σύσταση σχετικά με τα τεχνικά, νομικά και χρηματοδοτικά στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνονται στις διμερείς συμφωνίες αλληλεγγύης.
Κατά τον χρόνο σύνταξης της παρούσας, είχαν υπογραφεί μόνο 8 από τις 40 συμφωνίες αλληλεγγύης, συγκεκριμένα μεταξύ Αυστρίας και Γερμανίας, Δανίας και Γερμανίας, Εσθονίας και Λετονίας, Λετονίας και Λιθουανίας, Ιταλίας και Σλοβενίας, Εσθονίας και Φινλανδίας, Δανίας και Σουηδίας, καθώς και Σλοβενίας και Κροατίας.
Όπως ανέφεραν αρκετά κράτη μέλη, οι λόγοι για την έλλειψη προόδου είναι η τεχνική πολυπλοκότητα, η έλλειψη εμπειρογνωσίας στις εθνικές διοικήσεις και οι πολιτικές δυσκολίες στην επίτευξη συμφωνίας, ιδίως όσον αφορά τη χρηματική αποζημίωση.
Δεδομένης της ανεπαρκούς προόδου, τον Μάιο του 2020 η Επιτροπή απέστειλε προειδοποιητική επιστολή σε 25 κράτη μέλη λόγω μη συμμόρφωσης με τις διατάξεις περί αλληλεγγύης. Η Επιτροπή διεξάγει συναντήσεις με τα κράτη μέλη σχετικά με τη δέσμη παραβάσεων, κατά τις οποίες συζητούνται οι παραβάσεις όσον αφορά την αλληλεγγύη. Επιπλέον, η Επιτροπή προσφέρει υποστήριξη προκειμένου να διευκολύνει τις συζητήσεις μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών μελών ώστε να υπερνικήσουν τις υφιστάμενες δυσκολίες.
Νομοθετικές εξελίξεις
Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι ρυθμίσεις αλληλεγγύης θα είναι αποτελεσματικές και λειτουργικές και να αντισταθμιστεί η έλλειψη διμερών συμφωνιών, η Επιτροπή πρότεινε τον Δεκέμβριο του 2021 την τροποποίηση του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο μέσω της δέσμης μέτρων για το υδρογόνο και την απανθρακοποίηση της αγοράς αερίου, ώστε να θεσπιστούν κοινοί κανόνες αλληλεγγύης που θα είναι εφαρμοστέοι απουσία διμερών συμφωνιών.
Δεδομένου ότι οι διοργανικές διαπραγματεύσεις για την εν λόγω δέσμη μέτρων δεν πλησίαζαν στην ολοκλήρωσή τους κατά τη διάρκεια της κρίσης του 2022, στις 19 Δεκεμβρίου 2022 οι υπουργοί της ΕΕ εξέδωσαν τον κανονισμό για την αλληλεγγύη σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης, με τον οποίο θεσπίστηκαν προκαθορισμένοι κανόνες αλληλεγγύης που είναι εφαρμοστέοι απουσία διμερών συμφωνιών, με περιορισμό της μέγιστης αποζημίωσης που πρέπει να καταβάλλεται για την αλληλεγγύη. Ο κανονισμός για την αλληλεγγύη επέκτεινε επίσης προσωρινά την προστασία αλληλεγγύης σε κρίσιμες ποσότητες αερίου για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, καθώς και την υποχρέωση αλληλεγγύης στα κράτη μέλη της ΕΕ που διαθέτουν εγκαταστάσεις ΥΦΑ.
Ο κανονισμός για την αλληλεγγύη εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 122 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), οπότε κατέστη προσωρινό μέτρο έκτακτης ανάγκης που λήγει στο τέλος του 2023. Σε περίπτωση που δεν εγκριθεί η δέσμη μέτρων για το υδρογόνο και την απανθρακοποίηση της αγοράς αερίου πριν από αυτήν την ημερομηνία, τα πράγματα στον εν λόγω τομέα θα επανέλθουν στην προ της κρίσης κατάσταση, όπως περιγράφηκε ανωτέρω.
Δοκιμή αλληλεγγύης (δοκιμαστική άσκηση)
Για να δοκιμαστούν οι διατάξεις αλληλεγγύης του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο και του κανονισμού για την αλληλεγγύη, η Επιτροπή διεξήγαγε δοκιμή από κοινού με τα κράτη μέλη και το ΕΔΔΣΜ Αερίου τον Δεκέμβριο του 2022.
Εντοπίστηκαν ορισμένα σημεία που χρήζουν παρακολούθησης:
·Οι περισσότεροι συμμετέχοντες συμφώνησαν ότι το ΥΦΑ μπορεί να προσφέρει πρόσθετη ευελιξία σε περίπτωση κρίσης. Ωστόσο, για την αλληλεγγύη με βάση το ΥΦΑ θα απαιτηθούν μηχανισμοί της αγοράς και παρέμβαση της αρμόδιας αρχής, υπό την προϋπόθεση ότι έχουν εξαντληθεί όλα τα μέτρα που βασίζονται στην αγορά, σημείο που θα πρέπει να αποσαφηνιστεί περαιτέρω.
·Διαπιστώθηκε ότι δεν υπάρχει νομική βάση για να ζητηθεί αλληλεγγύη μέσω αγωγού σε γειτονικό κράτος μέλος το οποίο δεν είναι άμεσα συνδεδεμένο.
·Σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος λάβει δύο αιτήματα αλληλεγγύης, η σχετική διαδικασία κρίθηκε ασαφής.
·Οι συμμετέχοντες εξέφρασαν την επιθυμία να ισχύει χρονικό διάστημα 24 ωρών όσον αφορά την αλληλεγγύη που παρέχεται μέσω αγωγών, ενώ οι 72 ώρες θα μπορούσαν να συνεχίσουν να είναι κατάλληλες για την αλληλεγγύη που παρέχεται μέσω ΥΦΑ.
Περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τη δοκιμή αλληλεγγύης διατίθενται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD(2023)323.
4.Συμπέρασμα
Η ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο στην Ευρώπη έχει βελτιωθεί από πέρυσι χάρη στην επιτυχή εφαρμογή πρόσθετων μέτρων από την ΕΕ και τα κράτη μέλη της σε όλους τους βασικούς τομείς της ενεργειακής πολιτικής. Δεδομένου ότι η Ρωσία χρησιμοποιεί την ενέργεια ως πολιτικό και οικονομικό όπλο, η ΕΕ δρα συλλογικά, με πνεύμα αλληλεγγύης, για να μειώσει την εξάρτησή της από τα ρωσικά ορυκτά καύσιμα, ενώ παράλληλα εξακολουθεί να αντιμετωπίζει την κλιματική κρίση, επιταχύνοντας τις προσπάθειές της με στόχο την αύξηση της ανθεκτικότητας των κρίσιμων υποδομών και των κρίσιμων οντοτήτων της. Η κλιμάκωση και η ανάπτυξη της ανανεώσιμης ενέργειας που παράγεται στην Ευρώπη έχει επιταχυνθεί σημαντικά. Η ΕΕ έχει ενισχύσει τους δεσμούς της με διεθνείς εταίρους για να διαφοροποιήσει τις προμήθειες ενέργειας και έχει αναλάβει συντονισμένη δράση για να αυξήσει την ετοιμότητα, μεταξύ άλλων μέσω δράσης για την αποθήκευση ενέργειας ή τη μείωση της ζήτησης.
Ωστόσο, εξακολουθούν να υπάρχουν κίνδυνοι για την ασφάλεια εφοδιασμού της Ένωσης με αέριο όπως, για παράδειγμα, η πλήρης διακοπή των ρωσικών εισαγωγών, τα συμβάντα στις υποδομές, οι δυσμενείς καιρικές συνθήκες, η αύξηση της ζήτησης αερίου στην Ευρώπη ή οι περιορισμένες δυνατότητες εφοδιασμού με φορτία ΥΦΑ.
Επιπλέον, το ενεργειακό σύστημα βρίσκεται σε διαδικασία μετάβασης προς την απανθρακοποίηση μέσω της αυξανόμενης ενσωμάτωσης ανανεώσιμων αερίων και αερίων χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών, καθώς και μέσω της αύξησης του εξηλεκτρισμού. Αυτός ο μετασχηματισμός του ενεργειακού συστήματος βελτιώνει την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο μειώνοντας την εξάρτηση της ΕΕ από τα ορυκτά καύσιμα, και κυρίως από το φυσικό αέριο. Η αρχιτεκτονική του μέλλοντος για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο θα πρέπει να προσαρμοστεί ώστε να ενσωματώσει τα ανανεώσιμα αέρια και τα αέρια χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών, συμπεριλαμβανομένων του βιομεθανίου και του υδρογόνου, καθώς και τον περαιτέρω εξηλεκτρισμό και την τομεακή ολοκλήρωση του ενεργειακού συστήματος.
Το νέο πλαίσιο θα πρέπει να βασιστεί στη δέσμη μέτρων για το υδρογόνο και την απανθρακοποίηση της αγοράς αερίου και να τη στηρίξει, αφότου αυτή εγκριθεί. Η αυξανόμενη ανάπτυξη των ανανεώσιμων αερίων και των αερίων χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών, συμπεριλαμβανομένων του βιομεθανίου και του υδρογόνου, καθώς και ο αυξανόμενος εξηλεκτρισμός του ενεργειακού συστήματος αποτελούν ουσιώδη στοιχεία που θα πρέπει να ληφθούν υπόψη σε οποιαδήποτε μελλοντική εξέλιξη του νομικού πλαισίου για την ασφάλεια εφοδιασμού ώστε να είναι εγγυημένη η ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο και να υποστηρίζεται η επίτευξη των στόχων της ΕΕ για την απανθρακοποίηση.
Η παρούσα έκθεση επισημαίνει ορισμένες δυνητικές βελτιώσεις της αρχιτεκτονικής της ΕΕ για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο. Ειδικότερα, όπως ορίζει το άρθρο 17 του κανονισμού για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, η έκθεση αποτελεί τη βάση για περαιτέρω προβληματισμό ενόψει ενδεχόμενης μελλοντικής πρότασης της Επιτροπής για την τροποποίηση του εν λόγω κανονισμού.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=COM%3A2022%3A230%3AFIN&qid=1653033742483
Το κεφάλαιο IV του κανονισμού για την αλληλεγγύη αφορά τα προσωρινά μέτρα που εφαρμόζονται σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης στον τομέα του αερίου. Συμπληρώνει τον κανονισμό για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο.
https://energy.ec.europa.eu/topics/markets-and-consumers/market-legislation/hydrogen-and-decarbonised-gas-market-package_el . Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ. ενότητα 3.7.
https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-security/commissions-opinions-preventive-action-plans-and-emergency-plans_el
Στις αρχές του Ιουνίου του 2023 εστάλησαν κοινοποιήσεις μέσω του συστήματος EU Pilot στα κράτη μέλη που δεν έχουν υποβάλει σχέδια προληπτικής δράσης, σχέδια έκτακτης ανάγκης και εκτιμήσεις επικινδυνότητας. Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ. ενότητες 3.4.1 και 3.5 του συνοδευτικού εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής.