(1)

Ved brev af 20. juli 2004, der blev registreret hos Kommissionen den 22. juli 2004 (SG/2004/A/7988), anmeldte de danske myndigheder ovennævnte foranstaltning til Kommissionen.

(2)

Ved brev af 13. september 2004 og 14. december 2004 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som blev fremsendt ved brev af 14. oktober 2004 og 15. marts 2005, der blev registreret henholdsvis den 18. oktober 2004 (COMP/2004/A/37970) og den 15. marts 2005 (SG/2005/A/2724).

(3)

Efter et møde med Generaldirektoratet for Konkurrence og Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunionen den 27. april 2005 anmodede de danske myndigheder ved brev af 12. maj 2005, der blev registreret den 17. maj 2005 (COMP/2005/A/33975), om mere tid til at supplere deres anmeldelse.

(4)

Efter nogle få ændringer (2) af foranstaltningen blev sagen drøftet yderligere på møder mellem repræsentanter for Kommissionen og de danske myndigheder den 12. oktober 2005, den 15. december 2005 og den 21. februar 2006.

(5)

Ved brev af 10. juli 2006, der blev registreret den 11. juli 2006 (COMP/2006/A/35577), meddelte de danske myndigheder Kommissionen, at de betragtede anmeldelsen som fuldstændig og anmodede den om at fortsætte den foreløbige undersøgelse af foranstaltningen i den form, den var blevet fremlagt på mødet den 12. oktober 2005.

(6)

I 1992 blev der i Danmark indført en CO2-afgift, som pålægges energiprodukter og elektricitet. Afgiften er en forbrugsafgift, som for øjeblikket andrager 90 DKK pr. ton udledt CO2.

(7)

Husholdningerne og visse dele af servicesektoren betaler fuld afgift, men der anvendes en lavere sats for alle andre momsregistrerede virksomheder. Kommissionen godkendte ved sin beslutning i sag NN 75/2004 denne såkaldte virksomhedssats (3), fordi støttemodtagerne efter godtgørelsen betalte en afgift, som oversteg EU's minimumsafgiftssatser, der er fastsat i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet   (4) (i det følgende benævnt »energibeskatningsdirektivet«).

(8)

I forbindelse med energi, der anvendes i visse »tunge processer«, får virksomhederne en yderligere nedsættelse af den generelle virksomhedssats. »Tunge processer« defineres som produktionsprocesser, hvor en CO2-afgift på 50 DKK pr. ton CO2 belaster virksomheden med mere end 3 % af værditilvæksten og med mere end 1 % af produktionens værdi. Begge kriterier skal være opfyldt. En liste over processer, der betragtes som »tunge processer«, er vedføjet som bilag til loven om CO2-afgiften og ajourføres regelmæssigt. Efter ajourføringer af listen er godtgørelsen for »tunge processer« blevet godkendt af Kommissionen i flere beslutninger, senest i statsstøttesag N 317/A/2004 (5).

(9)

En række energiintensive virksomheder har indgået frivillige energispareaftaler med den danske regering. Hvis de når de mål, der er fastsat i disse aftaler, får de som kompensation en yderligere nedsættelse af CO2-afgiften. Ordningen med frivillige aftaler blev senest godkendt af Kommissionen i beslutningen om statsstøttesag N 540/2002 (6).

(10)

Som nævnt ovenfor er der fastsat minimumsafgiftssatser for forbruget af energiprodukter og elektricitet. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF  (7) (i det følgende benævnt »kvotedirektivet«) trådte EU's ordning for handel med emissionskvoter (i det følgende benævnt »EU's kvotesystem«) i kraft den 1. januar 2005. Som følge heraf skal den, der driver et anlæg, som er omfattet af dette direktiv (driftslederen), returnere kvoter for sine drivhusgasemissioner. Driftslederen tildeles enten disse kvoter gratis ved begyndelsen af hver kvoteperiode eller køber dem på auktioner og/eller på markedet. I den første kvoteperiode, der blev indledt i januar 2005 og varer indtil december 2007, var medlemsstaterne forpligtede til at tildele mindst 95 % af kvoterne gratis (8). Danmark valgte at bortauktionere de resterende 5 % ved åbne auktioner.

(11)

Ved den anmeldte ordning foreslår de danske myndigheder, at energiintensive virksomheder (9), der er omfattet af EU's kvotesystem, fritages helt for CO2-afgiften (ved godtgørelse). Andre virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, betaler en CO2-afgift svarende til 50 % af minimumsafgiftssatserne. De danske myndigheder er dog af den opfattelse, at alle virksomheder, der for øjeblikket er omfattet af EU's kvotesystem, er energiintensive som defineret i energibeskatningsdirektivet, og at brændselsforbruget i hele den industriproces, der er omfattet af EU's kvotesystem, derfor vil være berettiget til fuld godtgørelse af CO2-afgiften, hvis den anmeldte foranstaltning godkendes.

(12)

Den anmeldte fritagelse gælder kun for brændselsforbruget (mineralolieprodukter, gas og kul) inden for industriaktiviteter, der er omfattet af EU's kvotesystem. Den omfatter ikke el- og varmeforbrug og vedrører heller ikke brændsel, der anvendes til rumopvarmning og varmt vand.

(13)

Retsgrundlaget for de foreslåede fritagelser er lov nr. 464 af 9. juni 2004.

(14)

Brændselsforbruget i forbindelse med alle industriaktiviteter (både tunge og lette processer), der er omfattet af kvotedirektivet, bortset fra el- og varmeproduktion, foreslås helt eller delvis fritaget for CO2-afgift, som beskrevet ovenfor. I Danmark betyder dette, at følgende processer fritages:

(15)

Antallet af begunstigede forventes at blive på omkring 85 produktionsprocesser fordelt på ca. 120 produktionsenheder.

(16)

De danske myndigheder anslår det årlige afgiftsprovenutab som følge af denne foranstaltning til ca. 30. mio. DKK (ca. 4 mio. EUR).

(17)

Ordningen er ikke tidsbegrænset, men de danske myndigheder har forpligtet sig til at genanmelde ordningen til Kommissionen efter 10 år.

(18)

Selektiv godtgørelse af afgifter, der opkræves af miljøbeskyttelseshensyn, skal normalt betragtes som driftsstøtte, der falder ind under EF-traktatens artikel 87. Denne artikel gælder for enhver form for statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, for så vidt som den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(19)

Den anmeldte afgiftslempelse indebærer en økonomisk fordel for de begunstigede, fordi den fritager dem for omkostninger, de normalt selv skulle afholde over deres driftsbudget. Foranstaltningen medfører et provenutab for staten og finansieres dermed ved hjælp af statsmidler. Afgiftslempelsen anvendes kun på virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem. Da det i betragtning af definitionen af »systemets karakter eller forvaltning«, som er fastlagt i Domstolens retspraksis (10) og vedtaget ved Kommissionens meddelelse af 10. december 1998 om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (11), forekommer tvivlsomt, at afgiftslempelsen er berettiget på denne baggrund, mener Kommissionen på nuværende tidspunkt, at foranstaltningen er selektiv.

(20)

De virksomheder, der er omfattet af foranstaltningen, opererer på markeder, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Støtten fordrejer derfor konkurrencen eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen mener derfor på nuværende tidspunkt, at kriterierne i traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt.

(21)

Statsstøtte som defineret i artikel 87, stk. 1, anses for uforenelig med fællesmarkedet, medmindre den er omfattet af en af de undtagelser, der er fastsat i traktaten. En af undtagelserne er artikel 87, stk. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. For at kunne vurdere, om statsstøtte på miljøområdet er forenelig med fællesmarkedet efter denne artikel, har Kommissionen vedtaget EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (12) (i det følgende benævnt »miljørammebestemmelserne«).

(22)

Afsnit E.3.2 i miljørammebestemmelserne indeholder regler for vurdering af, om driftsstøtte i form af miljøafgiftslempelser er forenelig med fællesmarkedet. Det er i punkt 51.1. b) i miljørammebestemmelserne fastsat, at en lempelse, der vedrører en harmoniseret EF-afgift, kan være berettiget, hvis det beløb, som virksomheden faktisk har betalt, efter fradrag stadig er højere end EF-minimumsbeløbet.

(23)

Efter punkt 51.1 a) i miljørammebestemmelserne kan fritagelser for miljøafgifter under de harmoniserede minimumssatser også være berettigede, hvis de begunstigede frivilligt har undertegnet aftaler, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål i løbet af fritagelsesperioden. Medlemsstaterne skal føre strengt tilsyn med, at virksomhederne efterlever deres forpligtelser, og aftalerne skal indeholde en sanktionsklausul, der finder anvendelse, hvis dette ikke er tilfældet. Denne bestemmelse finder også anvendelse, når en medlemsstat lader en afgiftslempelse være betinget af et krav med samme virkning som disse frivillige aftaler eller forpligtelser.

(24)

Ovennævnte punkt 51.1 gælder for nye afgifter, men kan ifølge punkt 51.2 også gælde for eksisterende afgifter, hvis den pågældende afgift har en mærkbar positiv virkning på miljøbeskyttelsen, og undtagelsen er blevet nødvendig på grund af en betydelig ændring af de økonomiske vilkår, som har stillet virksomheden i en særlig vanskelig konkurrencemæssig situation.

(25)

Fritagelse for harmoniserede miljøafgifter kan kun tillades efter miljørammebestemmelserne, hvis den også er tilladt efter det pågældende harmoniseringsdirektiv. Den foranstaltning, Danmark har anmeldt, kan således kun tillades, hvis den er i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet, hvorved energibeskatningen er blevet harmoniseret.

(26)

Energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 2, tillader energiafgifter ned til nul for energiintensive virksomheder i direktivets forstand. Artikel 17, stk. 3, i samme direktiv tillader afgiftssatser ned til 50 % af direktivets minimumssatser for virksomheder, der ikke er energiintensive. Efter artikel 17, stk. 4, er sådanne lempelser kun tilladt, hvis de begunstigede har indgået aftaler eller ordninger med omsættelige tilladelser eller tilsvarende foranstaltninger, der resulterer i, at der nås miljøbeskyttelsesmål, som stort set svarer til, hvad der ville være opnået, hvis EF's standardminimumsafgiftssatser var blevet anvendt.

(27)

De danske myndigheder fremfører, at EU's kvotesystem tillader afgiftslempelser i henhold til artikel 17, stk. 4, i energibeskatningsdirektivet, fordi det medfører miljøbeskyttelse, som stort set svarer til den beskyttelse, der ville være opnået, hvis EU's minimumssatser var blevet anvendt.

(28)

I denne forbindelse fremfører de danske myndigheder, at kvotereguleringen og afgiftsreguleringen har samme virkning på virksomhedernes marginalomkostninger og dermed medfører det samme marginale incitament til nedbringelse af CO2-emissionerne.

(29)

De danske myndigheder har henvist til følgende EU-minimumssatser for udvalgte brændselstyper:

De danske myndigheder fremfører endvidere, at CO2-kvotemarkedsprisen ligger på omkring 22 EUR pr. ton CO2  (13). Der vil derfor kunne opnås et væsentligt kraftigere marginalt incitament til at nedbringe emissionerne ved hjælp af kvoteregulering end ved anvendelse af minimumssatserne. Der blev i forbindelse med den danske kvotetildelingsplan for 2005-2007 lavet en række makroøkonomiske beregninger af den miljøbeskyttelse, der opnås med CO2-kvotesystemet ved at tildele kvoter i et omfang, der ligger 7,1 % under CO2-emissionerne i forhold til business-as-usual-fremskrivningerne, inklusive afgifts- og aftaleregulering af CO2-emissionerne for den samme periode. De danske myndigheder fremfører, at beregningerne var baseret på en kvotepris på mellem 6 og 13 EUR pr. ton CO2, og at den faktisk fundne kvotepris på nuværende tidspunkt er dobbelt så høj som antaget, hvilket betyder, at kvotesystemets miljøincitamenter er betydeligt større end i beregningsgrundlaget, og at miljøbeskyttelsen er bedre end antaget. Der opnås derfor en betydelig bedre miljøbeskyttelse ved anvendelse af CO2-kvoter end ved anvendelse af minimumssatserne.

(30)

De danske myndigheder fremfører, at der er retsgrundlag for godkendelse af den anmeldte statsstøtte — enten på grundlag af miljørammebestemmelserne eller på grundlag af traktatens generelle regler.

(31)

Efter de danske myndigheders opfattelse er dobbeltreguleringen gennem afgifter efter energibeskatningsdirektivet og kvoter efter EU's kvotesystem omkostningsineffektivt og medfører en dobbeltbyrde for de berørte virksomheder. Anvendelsen af en CO2-kvote medfører en økonomisk omkostning, uanset om kvoten er blevet tildelt gratis eller mod betaling, da alternativet til anvendelsen af kvoten er at sælge den på markedet. Prisen på CO2-kvoten repræsenterer en marginal byrde for virksomhederne, og marginalomkostningerne er afgørende for, hvor meget det er rentabelt at producere. Den gratis kvotetildeling har derfor ingen virkning på virksomhedernes produktion. De omkostninger, der er forbundet med virksomhedens anvendelse af kvoter, må derfor betragtes som byrder på samme måde, som det er en byrde for virksomheden at betale afgift af sit energiforbrug. Dobbeltreguleringen gennem afgifter og kvoter vil ikke medføre nogen yderligere nedbringelse af CO2, men kun øge virksomhedernes omkostninger. Dobbeltreguleringen er derfor ineffektiv og konkurrencefordrejende.

(32)

De danske myndigheder har fremført, at den anmeldte foranstaltning er i overensstemmelse med politiske udtalelser, der blev fremsat under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet i 2002. I denne forbindelse henvises til Rådets mødeprotokol af 3. april 2003 (14), hvor det er anført, at Kommissionen bør gøre sit yderste for at sikre, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med undtagelserne og afgiftslempelserne i direktivet, skal betragtes som forenelige med statsstøttereglerne. I samme dokument er det anført, at Rådet på grundlag af et forslag fra Kommissionen giver tilsagn om at foretage en positiv behandling af skattemæssige ledsageforanstaltninger i forbindelse med den fremtidige implementering af en fællesskabsordning for handel med emissionsrettigheder, navnlig med henblik på at undgå dobbeltbeskatning. De danske myndigheder har endvidere henvist til Kommissionens arbejdsdokument af 24. oktober 2002 (15), hvor det er anført, at en lempelse af eller en fritagelse for en CO2-afgift for virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, muligvis ikke skal betragtes som statsstøtte, fordi anvendelse af både en CO2-afgift og et emissionsloft under fællesskabsordningen kan medføre en form for dobbeltbeskatning, hvilket skal undgås.

(33)

Endvidere har de danske myndigheder fremført, at de oplysninger, som Kommissionens tjenestegrene gav under anmeldelsesprocessen i denne sag, fik dem til at tro, at den danske lovgivning kunne godkendes efter statsstøttereglerne, hvis den blev ændret i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet (jf. fodnote 1).

(34)

Kommissionen tvivler på, at de fritagelser, de danske myndigheder har foreslået, kan godkendes på grundlag af miljørammebestemmelserne. Punkt 51.1 b) finder ikke anvendelse, da den afgift, som virksomhederne betaler i henhold til den foreslåede ordning, vil være lavere end energibeskatningsdirektivets minimumssatser. Kravene i punkt 51.1 a) ser heller ikke ud til at være opfyldt, da de virksomheder, der modtager støtten, ikke indgår frivillige forpligtelser eller aftaler. For at en virksomhed kan opnå en afgiftslempelse, skal den træffe foranstaltninger, som strækker sig videre end opfyldelse af en harmoniseret EU-forpligtelse. EU's kvotesystem repræsenterer dog en obligatorisk standard i samtlige medlemsstater, og opfyldelsen af den kan derfor ikke betragtes som en miljømæssig modydelse, der er tilstrækkelig til, at statsstøtten kan tillades.

(35)

Endelig tvivler Kommissionen på, at de foreslåede afgiftslempelser — under Fællesskabets minimumssatser og uden en miljømæssig modydelse, som strækker sig videre end fællesskabsforpligtelserne — er i overensstemmelse med miljørammebestemmelserne.

(36)

Med hensyn til muligheden for at godkende den anmeldte støtteordning på grundlag af behovet for at fjerne den »dobbeltbyrde«, som de danske myndigheder har omtalt, mener Kommissionen, at der skal tages hensyn til princippet om, at »forureneren betaler«, når der ydes statsstøtte på miljøområdet.

(37)

Selv om det påvises, at der foreligger en »dobbeltbyrde«, nærer Kommissionen på nuværende tidspunkt tvivl om, hvilken indvirkning den ville have på dens analyse, og om, hvorvidt den kunne berettige til fritagelse fra CO2-afgiften under statsstøttereglerne. Kommissionen har navnlig følgende betænkeligheder:

(38)

Kommissionen skal endvidere vurdere, i hvilket omfang der som hævdet af de danske myndigheder rent faktisk foreligger en »dobbeltbyrde«. Kommissionen er nødt til at se nærmere på den mulighed, at virksomhederne kan pådrage sig højere omkostninger end CO2-afgiften for deres forurening, og at der således kunne være tale om en »dobbeltbyrde« i tilfælde, hvor de er nødt til at købe kvoter og samtidigt betale CO2-afgiften for de samme emissioner. På den anden side er det ikke sikkert, at forureneren betalerprincippet efterleves i en situation, hvor kvoterne er tildelt gratis, og der ikke opkræves nogen afgift af emissionerne.

(39)

Kommissionen erkender, at en virksomheds marginale incitament til at mindske forureningen er uafhængigt af, om den har købt en emissionskvote eller fået den tildelt gratis. Når man vurderer den samlede finansielle byrde, som EU's kvotesystem pålægger de deltagende virksomheder sammenlignet med ikke-deltagende virksomheder, skal det imidlertid tages i betragtning, at medlemsstaterne fastsætter de samlede emissionskvoter, og at de i første kvoteperiode skulle tildele virksomhederne mindst 95 % af kvoterne gratis.

(40)

Kommissionen understreger, at det netop er formålet med EU's kvoteordning at begrænse CO2-emissionerne ved, at der for de deltagende virksomheder skabes et økonomisk incitament til at nedbringe emissionerne på grund af stringensen i det samlede emissionsloft. For at vurdere, om der er tale om en potentiel »dobbeltbyrde« på grund af den samtidige CO2-afgift, er Kommissionen nødt til at foretage en grundig analyse af de finansielle konsekvenser af anvendelsen af EU's kvotesystem i Danmark, bl.a. under hensyn til den danske stats indtægter og den byrde, de danske virksomheder pålægges i forbindelse med bortauktionering af emissionskvoter i Danmark. I den forbindelse har Kommissionen desuden brug for flere oplysninger om mekanismer, som de danske myndigheder vil kunne anvende til for de enkelte virksomheder at påvise og fastsætte omfanget af en eventuel »dobbeltbyrde« og sikre, at det kun er de virksomheder, der — i det mindste delvist — lider under en sådan byrde, som stilles bedre gennem de anmeldte afgiftsfritagelser.

(41)

Kommissionen tvivler derfor på, at den anmeldte foranstaltning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), på grundlag af det påståede behov for at fjerne en potentiel »dobbeltbyrde«.

(42)

Kommissionen skal endvidere vurdere, om den foreslåede afgiftslettelse er forenelig med artikel 17 i energibeskatningsdirektivet. Kommissionen vil derfor anmode Danmark om at supplere de allerede givne oplysninger om anvendelsen af energibeskatningsdirektivets artikel 17, navnlig oplysninger om tilsvarende resultater, jf. artikel 17, stk. 4.

(43)

Kommissionens foreløbige undersøgelse har dermed rejst tvivl om anvendelsen af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og en sådan mulig statsstøttes forenelighed med miljørammebestemmelserne og fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, på grundlag af det påståede behov for at fjerne en »dobbeltbyrde«. Det betyder, at der er behov for yderligere undersøgelser, og Kommissionen vil i denne forbindelse indhente bemærkninger fra de danske myndigheder og andre interesserede parter.