Abwrackung von Schiffen

Mit diesem Grünbuch wird eine Konsultation zur Schiffsabwrackung eingeleitet, mit der ermittelt werden soll, welche Maßnahmen am besten für die Förderung einer ökologisch und sozial verträglichen Abwrackung von Schiffen geeignet sind.

RECHTSAKT

Grünbuch der Kommission vom 22. Mai 2007 zur Verbesserung der Abwrackung von Schiffen [KOM(2007) 269 endg. – Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Die Abwrackung von außer Betrieb gesetzten Schiffen, insbesondere zur Wiederverwertung des Stahls aus den Schiffsrümpfen, ist mit erheblichen Gefahren sowohl für die Gesundheit der Arbeiter als auch für die Umwelt verbunden.

In diesem Grünbuch werden der derzeitige Sachstand und die weltweiten Folgen dieser Tätigkeit bewertet und verschiedene Denkmodelle dafür vorgestellt, wie die Abwrackung auf eine ökologisch und sozial tragfähige Weise durchgeführt werden kann.

DAS GEGENWÄRTIGE MANAGEMENT DER SCHIFFSABWRACKUNG IN EUROPA UND WELTWEIT

Wirtschaftliche Aspekte der Schiffsabwrackung

Schiffe, die außer Betrieb gestellt werden – im Allgemeinen, wenn ihr Betrieb nicht mehr rentabel ist oder wenn das Schiff für den Gebrauchtmarkt uninteressant geworden ist – werden in der Regel zur Zerlegung auf Abwrackwerften weiterverkauft. Auf diesen Werften werden die beim Abwracken gewonnenen Rohmaterialien, insbesondere der Stahl des Schiffsrumpfs, demontiert und recycelt.

Die meisten Abwrackwerften befinden sich in Südasien (insbesondere in Indien und in Bangladesh). Aus den Unterschieden bei den Arbeitskosten, den Kosten im Zusammenhang mit den Umweltschutz- und Gesundheitsschutzvorschriften und den Einkünften aus dem Recycling und dem Verkauf gebrauchter Materialien erklärt sich, dass die Betreiber in Südasien den Schiffseigentümern wesentlich höhere Preise bieten können als ihre potenziellen Mitbewerber in anderen Ländern, insbesondere in der Europäischen Union (EU).

Aus verschiedenen Gründen ist es schwierig, Schiffe wirtschaftlich und zugleich umweltfreundlich zu recyceln. Als Gründe sind anzuführen: die Schwankungen auf dem Frachtmarkt (der vorwiegend Tanker und Frachtschiffe nutzt); die Vielzahl der in den Schiffen verbauten Stoffe und der Umstand, dass manche dieser Stoffe nur schwer einer Wiederverwertung zugeführt werden können (beispielsweise Verbundstoffe) oder heute nicht mehr verwendet werden bzw. sogar verboten sind (wie z. B. Asbest); die mitunter aufwändige Behandlung beim Recycling bestimmter Stoffe; das Fehlen eines Marktes für das Stahlrecycling im Baugewerbe und eines Marktes für gebrauchte Schiffsausrüstungen in Europa.

Die Zahl der Abwrackwerften in der EU ist in den vergangenen 20 Jahren stetig zurückgegangen. Die in der EU und in anderen OECD-Staaten (vor allem in der Türkei) vorhandenen Kapazitäten für eine ökologisch rentable Abwrackung sind für die Gesamtzahl der Kriegsschiffe und andere in Staatsbesitz befindlicher Schiffe ausreichend, die in den nächsten zehn Jahren ausrangiert werden. Allerdings sind diese Kapazitäten bei weitem nicht ausreichend für die Abwrackung der unter der Flagge der EU-Mitgliedstaaten fahrenden oder im Besitz von in der EU ansässigen Unternehmen befindlichen großen Handelsschiffe. Zusätzlich verschärft wird dieses Problem durch die bevorstehende Ausrangierung aller Einhüllentanker, die auf EU-Ebene und internationaler Ebene aufgrund der Tankerunglücke beispielsweise der Erika und der Prestige auf der Tagesordnung steht.

Soziale und umweltrelevante Auswirkungen der Schiffsabwrackung

Die meisten Schiffe enthalten große Mengen gefährlicher Stoffe wie Asbest, Öle und Ölschlamm, PCB (polychlorierte Biphenyle) sowie Schwermetalle in Farben und Ausrüstungen. Auf den meisten Abwrackwerften in Südasien sind keinerlei Sperren vorhanden, durch die eine Wasser- und Bodenverschmutzung durch diese Stoffe verhindert werden könnte. Die Folgen sind weit reichende Umweltverschmutzungen der Küstengewässer und Strände sowie erhebliche Schädigungen der betroffenen Ökosysteme.

Auch die Gesundheits- und Sicherheitsbedingungen für die Arbeiter auf den Abwrackwerften in Südasien ziehen ein hohes Unfallrisiko (infolge von Explosionen von Kohlenwasserstoffresten oder aufgrund des Fehlens von Hebezeugen und Sicherheitsausrüstungen) sowie irreversible Krankheiten nach sich, die auf die Einwirkung von giftigen Substanzen zurückzuführen sind (Lungenkrebs usw.).

Der Großteil der auf den Abwrackwerften beschäftigten Arbeiter stammt aus den ärmsten Regionen der jeweiligen Länder; auch Kinderarbeit (bei leichteren Tätigkeiten) kommt in großem Umfang vor, und häufig sind die Arbeiter ohne Vertrag, Kranken- oder Unfallversicherung tätig und dürfen keine Gewerkschaften bilden. Bei Unfällen wird nur eine geringe oder gar keine Entschädigung gezahlt.

Der europäische und internationale rechtliche Rahmen für die Abfallverbringung

Das 1989 unter Federführung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) (EN) (FR) unterzeichnete Basler Übereinkommen, dem die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten beigetreten sind, regelt die Verbringung gefährlicher Abfälle. Insbesondere ist darin die Zustimmung des Bestimmungslandes der Verbringung vorgeschrieben. Durch eine der Änderungen dieses Übereinkommens, die 1995 angenommen wurde, wird im Übrigen die Verbringung gefährlicher Abfälle aus einem OECD-Mitgliedstaat in ein Land untersagt, das nicht Mitglied der OECD ist. Allerdings wurde diese Änderung nicht von allen Unterzeichnerstaaten des Basler Übereinkommens akzeptiert.

Außer Betrieb gestellte Schiffe, die zur Abwrackung bestimmt sind, gelten im Sinne des internationalen und des gemeinschaftlichen Abfallrechts als Abfälle. Außerdem gelten sie als gefährliche Abfälle, wenn sie erhebliche Mengen gefährlicher Stoffe enthalten oder wenn die enthaltenen gefährlichen Stoffe nicht in geeigneter Weise entfernt wurden. Die Ausfuhr derartiger Schiffe aus der EU zur Abwrackung in ein Land, das nicht der OECD angehört, ist in diesem Fall untersagt: Derartige Schiffe müssen in einem Mitgliedstaat der OECD auf umweltverträgliche Weise abgewrackt bzw. dekontaminiert werden, so dass sie keinen gefährlichen Abfall mehr darstellen.

Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) (EN) (ES) (FR), die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) (EN) und das UNEP haben Richtlinien für das Recycling von Schiffen erarbeitet und arbeiten bei diesem Thema in abgestimmter Form zusammen, um Überschneidungen zu vermeiden. Außerdem arbeitet die IMO derzeit am Entwurf eines Übereinkommens.

MÖGLICHKEITEN ZUR VERBESSERUNG DES MANAGEMENTS DER SCHIFFSABWRACKUNG IN EUROPA

Bessere Durchsetzung der gemeinschaftlichen Abfallverbringungsvorschriften

Die Kommission schlägt verschiedene Maßnahmen vor, durch die die Einhaltung der Abfallverbringungsvorschriften besser gewährleistet werden soll. Zu diesen Maßnahmen zählen unter anderem:

Ein unter Federführung der IMO erarbeitetes internationales Übereinkommen

Das derzeit in der Ausarbeitung befindliche Übereinkommen der IMO bildet einen geeigneten Rahmen, um weltweit eine umweltverträgliche Schiffsabwrackung zu gewährleisten. Es soll so bald wie möglich verabschiedet werden und die Teilnahme von Einrichtungen für die regionale Integration – wie der Europäischen Gemeinschaft – ermöglichen. Im Hinblick auf die Verhandlungen zu diesem Übereinkommen muss außerdem ein gemeinsamer Standpunkt der Gemeinschaft erarbeitet und müssen die Standpunkte der Mitgliedstaaten enger koordiniert werden.

Nach ihrer Annahme müssen das Übereinkommen und die zugehörigen Leitlinien in Gemeinschaftsrecht umgesetzt werden, damit es für unter Flaggen der EU-Mitgliedstaaten fahrende Schiffe oder Schiffe, die EU-Gewässer befahren, bindend wird. Allerdings dürfen dadurch die Abfallverbringungsvorschriften, insbesondere die auf Gemeinschaftsebene eingeführten Normen sowie das Basler Übereinkommen, nicht geändert werden, solange durch das Übereinkommen nicht ein genauso hohes Sicherheitsniveau eingeführt wird.

Stärkung der Abwrackkapazitäten in der Europäischen Union

Für in Staatsbesitz befindliche Schiffe, einschließlich der Kriegsschiffe, könnten die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Umweltkriterien festlegen oder Sonderklauseln für die Abwrackung dieser Schiffe in die Verträge über deren Verkauf in andere Länder oder an gewerbliche Käufer aufnehmen. Auf diese Weise könnten die Mitgliedstaaten einen gewissen Einfluss auf die Bedingungen zur Abwrackung behalten.

Was die wesentlich größere Handelsflotte betrifft, wirft die Kommission die Frage auf, ob finanzielle Beihilfen aus einem Fonds für umweltgerechte Abwrackungsanlagen in der EU oder für die Schiffseigentümer, die ihre Schiffe in derartigen Anlagen abwracken oder reinigen lassen, zweckmäßig wären. Der gegenwärtige rechtliche Rahmen für staatliche Beihilfen zugunsten der Umwelt ermöglicht – wie auch die Kohäsionspolitik der EU – auf Einzelfallbasis eine derartige Finanzierung. Allerdings sprechen bestimmte Argumente gegen diese Finanzierungsform, unter anderem die dabei notwendige Bereitstellung hoher Beträge über einen langen Zeitraum, ohne dass eine nachhaltige industrielle Tätigkeit geschaffen wird, ferner die Gefahr von Quersubventionen sowie der Umstand, dass dabei das Verursacherprinzip außer acht bleibt.

Zusammenarbeit im Technologiebereich und Wissenstransfer

Die Kommission ist der Auffassung, dass die technische Unterstützung der Länder, in denen die Abwracktätigkeit unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten einen hohen Stellenwert hat, fortgesetzt und zugleich die Verbesserung der Rechtsvorschriften gefördert werden muss, damit eine sichere und umweltverträgliche Abwrackung der Schiffe gewährleistet werden kann. Die Modalitäten dieser Zusammenarbeit bedürfen einer erneuten Überprüfung, vor allem anlässlich der Verhandlungen über neue politische oder wirtschaftliche Übereinkommen oder der Aktualisierung der bestehenden Übereinkommen mit verschiedenen Staaten, in denen das Recycling durchgeführt wird.

Förderung freiwilliger Maßnahmen

Die EU sollte freiwillige Verpflichtungen der Schiffseigentümer, ihrer Verbände und Kunden fördern, wenn diese freiwilligen Vereinbarungen eindeutige Mechanismen für die Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen und entsprechende Überwachungs- und Kontrollsysteme einschließen.

Abwrackfonds

Auf längere Sicht ist es wünschenswert, dass die Schiffseigentümer die volle finanzielle Verantwortung für die umweltverträgliche Entsorgung dieser Schiffe nach dem Verursacherprinzip und nach dem Grundsatz der Herstellerverantwortung übernehmen. Diese Verantwortung könnte in Form eines Pflicht- oder freiwilligen Beitrags in einen von der IMO verwalteten internationalen Fonds erfolgen. Der Beitrag zu diesem Fonds könnte an die Registrierung bei der IMO oder den Betrieb des Schiffs (beispielsweise über Hafengebühren oder Pflichtversicherungen) gekoppelt werden. Falls ein von der IMO verwalteter Fonds nicht möglich sein sollte, wäre ein regionales System in Betracht zu ziehen.

Weitere vorgesehene Optionen

Die Kommission schlägt verschiedene weitere Maßnahmen vor, mit denen eine sichere und umweltverträgliche Schiffsabwrackung gefördert werden soll, unter anderem:

• die Verabschiedung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften zur Ergänzung der geltenden Vorschriften im Bereich der Schiffssicherheit oder zur Verwendung gefährlicher Stoffe im Schiffbau,
• die Kopplung der Beihilfen für die Schifffahrt an eine umweltgerechte Schiffsabwrackung,
• die Schaffung eines europäischen Zertifizierungssystems für umweltgerechte Schiffsabwrackung, beispielsweise über das EMAS-System, sowie von Auszeichnungen für vorbildliches Recycling,
• die Intensivierung der internationalen Forschungstätigkeit zur Schiffsabwrackung.

Konsultation

Die Kommission hat ein Konsultationsverfahren zur Schiffsabwrackung eingeleitet und die Beiträge der interessierten Parteien bis 30. September 2007 erhalten. Auf der Grundlage dieser Beiträge wird die Kommission gegebenenfalls geeignete Vorschläge unterbreiten.

Die Kommission hat die interessierten Parteien insbesondere aufgefordert, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

• Wie kann die Kontrolle der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zur Abfallverbringung in Bezug auf Altschiffe verbessert werden? Welche Maßnahmenkombination bewirkt am ehesten, dass Schiffe, die unter EU-Flaggen fahren oder deren Eigentümer in einem Mitgliedstaat ansässig sind, in Werften mit hohen Umwelt- und Sicherheitsstandards abgewrackt werden?
• Würden Leitlinien zu den Abfallverbringungsvorschriften und zur Definition von Altschiffen helfen, die Umsetzung der Vorschriften und Geschäftspraktiken zu verbessern? Welche Form sollten die Leitlinien haben?
• Wie lassen sich die laufenden Verhandlungen zum Schiffsrecyclingübereinkommen der IMO am besten lenken, um die Abwrackpraktiken weltweit zu verbessern?
• Soll die EU im Rahmen des IMO-Übereinkommens weltweite Umwelt- und Sicherheitsnormen anstreben, die mit den EU-Normen vergleichbar sind?
• Wie kann die EU am besten gewährleisten, dass europäische Schiffe bis zum Inkrafttreten des IMO-Übereinkommens sicher und umweltgerecht abgewrackt werden? Wie steht es mit in Staatsbesitz befindlichen Schiffen? Würden einzelstaatliche Strategien und freiwillige Verpflichtungen von Schiffseigentümern ausreichen? Welche zusätzlichen Maßnahmen wären auf EU-Ebene notwendig?
• Sollen die EU und die Mitgliedstaaten aktiv auf eine Erweiterung der Schiffsrecyclingkapazität in der EU hinwirken? Sollen staatliche Beihilfen und Gemeinschaftsmittel zum Ausbau dieser Kapazitäten eingesetzt werden, und wenn ja, wie?
• Mit welchen Schritten und Maßnahmen sollte die EU südasiatische Staaten dazu anhalten, strengere Umwelt- und Sicherheitsnormen in der Schiffsabwrackung einzuführen und durchzusetzen?
• Mit welchen Schritten und Maßnahmen sollte die EU Schiffseigentümer dazu anhalten, Altschiffe in Werften mit strengen Umwelt- und Sicherheitsnormen abwracken zu lassen?
• Wie soll die EU eine nachhaltige Finanzierung umweltgerechter Abwrackung nach dem Verursacherprinzip gewährleisten, und welche Schritte und Maßnahmen sollte sie dazu treffen?

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 10. Oktober 2007 - Eine integrierte Meerespolitik für die Europäische Union [KOM(2007) 575 endg. – Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]. In dieser Mitteilung wird ein Aktionsplan für eine integrierte Meerespolitik dargelegt, der die Identität und die maritime Führungsrolle Europas unterstreicht, die es in einer Zeit zu bewahren gilt, in der Umweltbelastungen den Fortbestand der meeresbezogenen Wirtschaftstätigkeiten gefährden. Daher muss die Meerespolitik auf eine innovative, wettbewerbsfähige und umweltfreundliche maritime Wirtschaft abzielen. Außerdem muss die EU internationale Maßnahmen fördern, durch die Mindestnormen im Bereich des Recycling von Schiffen und der Förderung sauberer Recyclinginfrastrukturen festgelegt werden.

Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen [Amtsblatt L 190 vom 12.7.2006]. Ziel dieser Verordnung ist eine Verstärkung, Vereinfachung und Präzisierung der derzeitigen Überwachungsregelungen für die Verbringung von Abfällen. Durch die Verordnung wird somit das Risiko der Verbringung nicht kontrollierter Abfälle verringert. Ein weiteres Ziel der Verordnung ist es, die Änderungen der Abfallverzeichnisse in den Anhängen des Basler Übereinkommens und die von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) 2001 verabschiedeten Änderungen vollständig in die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften aufzunehmen. Diese Verordnung ersetzt die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 mit Wirkung vom 12. Juli 2007.

Beschluss 93/98/EWGdes Rates vom 1. Februar 1993 zum Abschluss - im Namen der Gemeinschaft - des Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (Basler Übereinkommen) [Amtsblatt L 39 vom 16.12.1993]. Im Basler Übereinkommen sind die Regeln für die internationale Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung und Beseitigung von für die menschliche Gesundheit und die Umwelt gefährlichen Abfällen festgelegt.

Letzte Änderung: 03.06.2008