–

des Roheline Kogukond MTÜ, des Eesti Metsa Abiks MTÜ, des Päästame Eesti Metsad MTÜ und der Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, vertreten durch I. Kukk und K. Marosov, Vandeadvokaadid,

–

der Keskkonnaagentuur, vertreten durch M. Triipan, Vandeadvokaat,

–

der estnischen Regierung, vertreten durch M. Kriisa als Bevollmächtigte,

–

der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Gattinara und E. Randvere als Bevollmächtigte,

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Nr. 1 Buchst. a und b, Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d und Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a, b und h sowie Art. 8 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. 2003, L 41, S. 26).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Roheline Kogukond MTÜ, dem Eesti Metsa Abiks MTÜ, dem Päästame Eesti Metsad MTÜ und der Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus auf der einen und der Keskkonnaagentuur (Umweltagentur, Estland) auf der anderen Seite wegen deren Weigerung, dem Antrag der Erstgenannten auf Zugang zu bestimmten Daten stattzugeben, die der Erstellung der nationalen statistischen Waldinventur dienen.

3

Art. 4 des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten und mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (ABl. 2005, L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus) bestimmt:

„(1)   Jede Vertragspartei stellt sicher, dass die Behörden nach Maßgabe der folgenden Absätze dieses Artikels und im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen; hierzu gehören, wenn dies beantragt wird und nach Maßgabe des Buchstaben b, auch Kopien der eigentlichen Unterlagen, die derartige Informationen enthalten oder die aus diesen Informationen bestehen; …

…

(3)   Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn

…

(4)   Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf

…

Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sowie ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.

…“

4

In den Erwägungsgründen 16, 20 und 21 der Richtlinie 2003/4 heißt es:

…

5

Art. 1 der Richtlinie 2003/4 lautet:

„Mit dieser Richtlinie werden folgende Ziele verfolgt:

6

In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2003/4 heißt es:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:

…“

7

Art. 4 („Ausnahmen“) der Richtlinie 2003/4 bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen in folgenden Fällen abgelehnt wird:

…

…

(2)   Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf:

…

Die in den Absätzen 1 und 2 genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei im Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe zu berücksichtigen ist. In jedem Einzelfall wird das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen. Die Mitgliedstaaten dürfen aufgrund des Absatzes 2 Buchstaben a), d), f), g) und h) nicht vorsehen, dass ein Antrag abgelehnt werden kann, wenn er sich auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht.

…“

8

Art. 8 („Qualität von Umweltinformationen“) der Richtlinie 2003/4 lautet:

„(1)   Soweit möglich, gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass alle Informationen, die von ihnen oder für sie zusammengestellt werden, aktuell, exakt und vergleichbar sind.

(2)   Auf Antrag beantworten die Behörden Anträge auf Informationen nach Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe b), indem sie dem Antragsteller mitteilen, wo – sofern verfügbar – Informationen über die zur Erhebung der Informationen angewandten Messverfahren, einschließlich der Verfahren zur Analyse, Probenahme und Vorbehandlung der Proben, gefunden werden können, oder indem sie auf ein angewandtes standardisiertes Verfahren hinweisen.“

9

§ 34 Abs. 1 des Riikliku statistika seadus (Gesetz über staatliche Statistiken) vom 10. Juni 2010 sieht vor, dass Daten, die eine unmittelbare oder mittelbare Identifizierung einer statistischen Einheit und damit die Offenlegung von Einzeldaten ermöglichen, vertrauliche Daten sind.

10

§ 35 Abs. 1 Nrn. 3 und 19 und Abs. 2 Nr. 2 des Avaliku teabe seadus (Gesetz über öffentliche Informationen) vom 15. November 2000 bestimmt:

„(1)   Der Informationsinhaber muss folgende Informationen als dem internen Gebrauch vorbehalten anerkennen:

…

…

…

(2)   Die Person an der Spitze einer Behörde, einer Gebietskörperschaft oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts kann als Informationen für den internen Gebrauch einstufen:

…

11

Die Richtlinie 2003/4 wurde durch das Keskkonnaseadustiku üldosa seadus (Gesetz über den Allgemeinen Teil des Umweltgesetzbuchs) vom 16. Februar 2011 in estnisches Recht umgesetzt.

12

Die Kläger des Ausgangsverfahrens, vier gemeinnützige Vereinigungen, die in Estland auf dem Gebiet des Umweltschutzes tätig sind, beantragten bei der Umweltagentur die Herausgabe der Daten über die Dauerprobeflächen, die der Erstellung der nationalen statistischen Waldinventur dienen, einschließlich deren Standortkoordinaten, und machten im Wesentlichen geltend, dass die von diesen Probeflächen aus vorgenommen Messungen ohne die Standortkoordinaten weder richtig interpretiert werden könnten noch Rückschlüsse auf den Zustand des Waldes zuließen.

13

Die Umweltagentur gab diesem Antrag teilweise statt, gab den klagenden Vereinigungen aber nicht die Standortdaten der Dauerprobeflächen heraus, da diese Daten nach § 34 Abs. 1 des Gesetzes über staatliche Statistiken und § 35 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes über öffentliche Informationen Zugangsbeschränkungen unterlägen. Sie hielt an der Weigerung fest, diese Standortdaten bekannt zu geben, nachdem die Andmekaitseinspektsioon (Datenschutzbehörde, Estland) ihr am 7. Dezember 2020 aufgegeben hatte, den Antrag erneut zu prüfen und den Klägern des Ausgangsverfahrens Zugang zu den beantragten Informationen zu gewähren.

14

Am 19. April 2021 erhoben die Kläger des Ausgangsverfahrens beim Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallin), dem vorlegenden Gericht, Klage gegen die Ablehnung der Bekanntgabe der streitigen Standortdaten durch die Umweltagentur, um zu erreichen, dass dieser aufgegeben wird, ihnen diese Daten herauszugeben.

15

Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die Umweltagentur geltend mache, die Bekanntgabe dieser Daten beeinträchtige die Zuverlässigkeit der nationalen statistischen Waldinventur und schädige folglich die Fähigkeit der Republik Estland, zuverlässige und international anerkannte Statistiken zu erstellen. Die Kläger des Ausgangsverfahrens machten geltend, es sei ohne die Veröffentlichung dieser Daten nicht möglich, sich von der Zuverlässigkeit dieser Statistiken zu überzeugen. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass der Zugang zu Umweltinformationen durch die Richtlinie 2003/4 und das Übereinkommen von Aarhus geregelt werde, das verbindlich sei, so dass für die Entscheidung über die bei ihm anhängige Klage eine Auslegung des Unionsrechts erforderlich sei.

16

Unter diesen Umständen hat das Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

17

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Nr. 1 Buchst. a oder b der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, Umweltinformationen im Sinne einer der beiden Bestimmungen darstellen.

18

Nach Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 sind Umweltinformationen sämtliche Informationen über „den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume …, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile … sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen“.

19

Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass es sich bei den Dauerprobeflächen, deren Standortkoordinaten von den Klägern des Ausgangsverfahrens angefordert werden, um Probenahmeeinheiten handelt, die der regelmäßigen Datenerhebung dienen, um im Wege der Extrapolation statistische Berichte über die Waldbestände in Estland sowie über die Nutzung und Entwicklung der Böden zu erstellen. Diese Probeflächen befinden sich an den Seiten von quadratischen Parzellen mit einer Fläche von 64 Hektar, die wegen ihres für den Zustand des Waldes und der Böden repräsentativen Charakters ausgewählt wurden.

20

Wie von den Beteiligten, die im Rahmen des vorliegenden Verfahrens Erklärungen abgegeben haben, vorgetragen worden ist, sind die von den Dauerprobeflächen aus erhobenen Daten Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4, da sie sich auf den Zustand der Umwelt und insbesondere auf den Zustand des Bodens, der natürlichen Lebensräume und der Artenvielfalt im Sinne dieser Bestimmung beziehen.

21

Entgegen dem Vorbringen der estnischen Regierung und der Umweltagentur gilt das Gleiche für die Standortkoordinaten dieser Dauerprobeflächen, die für die Interpretation der von diesen Probeflächen aus gesammelten Daten unerlässlich sind und sich daher von diesen nicht trennen lassen.

22

Da es sich bei den Standortkoordinaten um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 handelt, kann hingegen nicht davon ausgegangen werden, dass sie auch unter Art. 2 Nr. 1 Buchst. b dieser Richtlinie fallen, der Faktoren betrifft, die Auswirkungen auf die in Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie genannten Umweltbestandteile haben oder haben können, wobei diese beiden Bestimmungen einander ausschließen.

23

Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung im Hinblick auf die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, zusammen mit den von diesen Probeflächen aus gesammelten Daten, von denen sie sich nicht trennen lassen, Umweltinformationen im Sinne dieser Bestimmung darstellen.

24

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d und Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a, b und h der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass eine Verwaltungsbehörde es auf der Grundlage einer der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahmen ablehnen kann, der Öffentlichkeit die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen bekannt zu geben, die der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen.

25

Die Europäische Kommission macht geltend, die im Rahmen der zweiten Frage formulierten Fragestellungen seien unzulässig, soweit sie die Auslegung der in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahmen bezüglich Umweltinformationen beträfen, deren Bekanntgabe negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden bzw. die internationalen Beziehungen der Mitgliedstaaten habe.

26

Nach ständiger Rechtsprechung spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit von an den Gerichtshof gerichteten Vorabentscheidungsersuchen. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die rechtlichen und tatsächlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

27

Ferner ist darauf hinzuweisen, dass sich der Einwand der Unanwendbarkeit einer Bestimmung des Unionsrechts auf das Ausgangsverfahren, sofern nicht offensichtlich ist, dass ihre Auslegung in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht, nicht auf die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens auswirkt, sondern den Inhalt der aufgeworfenen Fragen betrifft (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2023, BMW Bank u. a., C‑38/21, C‑47/21 und C‑232/21, EU:C:2023:1014, Rn. 114 und die dort angeführte Rechtsprechung).

28

Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass der Ausgangsrechtsstreit die Weigerung betrifft, mehreren im Bereich des Umweltschutzes tätigen Vereinigungen Zugang zu den Standortkoordinaten der Dauerprobeflächen für die Erhebung von Daten zur Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur in Estland zu gewähren, und dass in diesem Rechtsstreit u. a. die Tragweite mehrerer Ausnahmen von dem in der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Recht auf Zugang zu Umweltinformationen erörtert wird.

29

In diesem Zusammenhang kann der Umstand, dass die Standortkoordinaten, deren Herausgabe im Ausgangsverfahren streitig ist, nach Ansicht der Kommission offensichtlich nicht unter die in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahmen fallen, die Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht widerlegen, sondern bezieht sich vielmehr auf die Prüfung der Stichhaltigkeit der vorgebrachten Argumente.

30

Folglich ist die zweite Frage insgesamt zulässig.

31

Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2003/4 die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit dem Übereinkommen von Aarhus durch eine allgemeine Regelung sicherstellen wollte, die gewährleisten soll, dass jeder Antragsteller im Sinne von Art. 2 Nr. 5 dieser Richtlinie ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne dass er ein Interesse geltend machen müsste (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, Rn. 31, und vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 28).

32

Art. 1 der Richtlinie 2003/4 stellt insbesondere klar, dass diese das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind, gewährleisten und dafür sorgen soll, dass diese Informationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden (Urteil vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, Rn. 39).

33

Der Unionsgesetzgeber hat jedoch vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten in den in Art. 4 der Richtlinie abschließend aufgeführten Fällen Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen vorsehen können, wie der 16. Erwägungsgrund der Richtlinie zeigt. Soweit solche Ausnahmen wirksam in nationales Recht umgesetzt worden sind, dürfen sich die Behörden auf sie berufen, um den Zugang zu bestimmten Informationen dieser Art zu verweigern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 31).

34

Wie aus der Systematik der Richtlinie 2003/4 und insbesondere aus ihrem Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 hervorgeht, beinhaltet das Recht auf Information, dass die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein sollte und dass Behörden lediglich befugt sein sollten, Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen in bestimmten, genau festgelegten Fällen abzulehnen. Ausnahmen vom Zugangsrecht sind daher eng auszulegen, und das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe ist in jedem Einzelfall gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abzuwägen, außer in den in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 3 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Fällen bezüglich Informationen über Emissionen in die Umwelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

35

Die Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahmen setzt im Übrigen voraus, dass die Bekanntgabe der beantragten Informationen an die Öffentlichkeit die von der Richtlinie geschützten Interessen konkret und tatsächlich beeinträchtigen kann, wobei die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar sein muss und nicht rein hypothetisch sein darf (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 69).

36

Im Licht dieser Erwägungen ist die Vorlagefrage, die in vier Teilfragen unterteilt ist, zu beantworten.

37

Das vorlegende Gericht möchte als Erstes wissen, ob die Bekanntgabe der Standortkoordinaten der Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 abgelehnt werden kann, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen, der Material, das gerade vervollständigt wird, oder noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten betrifft.

38

Zwar werden die Begriffe „Material, das gerade vervollständigt wird“ und „noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten“ in der Richtlinie nicht definiert, doch ergibt sich aus den Erläuterungen zu Art. 4 des von der Kommission am 29. Juni 2000 vorgelegten Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen (KOM[2000] 402 endg.) (ABl. 2000, C 337 E, S. 156), dass diese Ausnahmeregelung dem Bedürfnis der Behörden nach einem geschützten Raum für interne Überlegungen und Debatten Rechnung tragen soll (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 44). Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass sich der in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Grund für die Verweigerung des Zugangs im Unterschied zu dem in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie vorgesehenen, der sich auf interne Mitteilungen bezieht, auf die Ausarbeitung oder Abfassung von Dokumenten bezieht und daher vorübergehender Natur ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg [Interne Mitteilungen], C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 56).

39

Diese Auslegung wird bestätigt durch die Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Buchst. c des Übereinkommens von Aarhus, der eine Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Informationen über die Umwelt in Bezug auf Material vorsieht, das noch fertiggestellt werden muss, und durch die Erläuterungen in dem von der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa veröffentlichten Dokument „The Aarhus Convention, An Implementation Guide“ (zweite Auflage, 2014), das zwar keinen normativen Wert hat, aber zu den Gesichtspunkten gehört, die zur Auslegung dieses Übereinkommens herangezogen werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2012, Solvay u. a., C‑182/10, EU:C:2012:82, Rn. 27).

40

Die Standortkoordinaten der Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienten, können jedoch nicht als Material, das gerade vervollständigt wird, oder als noch nicht abgeschlossene Schriftstücke bzw. noch nicht aufbereitete Daten angesehen werden, da sie sich auf den Zustand des Waldes zu einem bestimmten Zeitpunkt beziehen.

41

Der Umstand, dass diese Probeflächen zur Messung der Entwicklung des Zustands der Waldressourcen und der Böden für die Erstellung aufeinanderfolgender statistischer Waldinventuren oder für andere Berichte verwendet werden, stellt diese Schlussfolgerung nicht in Frage. Eine entgegengesetzte Auslegung hätte zur Folge, dass die in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme zeitlich unbegrenzt angewandt werden könnte, obwohl sie, wie oben ausgeführt, vorübergehender Natur ist.

42

Was als Zweites den in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Grund für die Verweigerung des Zugangs betreffend die Wahrung der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden anbelangt, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Voraussetzung, dass eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen sein muss, erfüllt ist, wenn sich die Vertraulichkeit nicht aus besonderen Bestimmungen ergibt, sondern aus einem allgemeinen Rechtsakt wie einem Gesetz über öffentliche Informationen oder einem Statistikgesetz.

43

Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass das vorlegende Gericht dabei von der Prämisse ausgeht, dass dieser Ablehnungsgrund auf Informationen wie die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, Anwendung finden kann.

44

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich der in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 verwendete Begriff „Beratungen“ auf die Endphasen der Entscheidungsprozesse von Behörden bezieht, die im nationalen Recht eindeutig als Beratungen bezeichnet sind und deren Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen sein muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, Rn. 63 und 64, sowie vom 23. November 2023, Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, Rn. 43).

45

Im vorliegenden Fall betreffen die von den Klägern des Ausgangsverfahrens angeforderten Standortkoordinaten zwar die Probeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, und stehen somit in einem mittelbaren Zusammenhang mit der öffentlichen Entscheidungsfindung in Umweltangelegenheiten, doch beziehen sie sich als solche nicht auf die Endphasen der Entscheidungsprozesse in diesem Bereich und damit nicht auf „Beratungen“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4.

46

Daraus folgt, dass ein Antrag auf Zugang zu solchen Standortkoordinaten jedenfalls nicht unter die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme fallen kann, so dass nicht geprüft zu werden braucht, ob die Vertraulichkeit solcher Informationen als im Sinne dieser Bestimmung gesetzlich vorgesehen angesehen werden kann, wenn sie sich aus einem allgemeingültigen Text wie einem Gesetz über öffentliche Informationen oder einem Statistikgesetz ergibt.

47

Als Drittes fragt das vorlegende Gericht nach der Tragweite von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4, wonach die Mitgliedstaaten einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen ablehnen können, deren Bekanntgabe negative Auswirkungen auf internationale Beziehungen, die öffentliche Sicherheit oder die Landesverteidigung hätte. Insoweit möchte es im Wesentlichen wissen, ob die sich aus der Bekanntgabe dieser Koordinaten ergebende Verschlechterung der Zuverlässigkeit der Daten, die als Grundlage für die Erstellung einer solchen Waldinventur dienen, negative Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats im Sinne dieser Bestimmung haben kann.

48

Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 soll die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit Art. 4 Abs. 4 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus sicherstellen, wonach vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen diejenigen Informationen ausgeschlossen werden können, deren Bekanntgabe „negative Auswirkungen“ auf internationale Beziehungen, die Landesverteidigung oder die öffentliche Sicherheit des betreffenden Vertragsstaats hätte.

49

Weder aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 noch aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 4 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus geht hervor, dass die Anwendung dieser Ausnahme in jedem Fall voraussetzt, dass die Bekanntgabe von Umweltinformationen als solche gegen eine internationale Verpflichtung verstößt.

50

Wie in den Rn. 34 und 35 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hängt die Anwendung dieser Ausnahme hingegen von einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse, das die Bekanntgabe der betreffenden Umweltinformationen rechtfertigt, und dem Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe dieser Informationen sowie von der Feststellung ab, dass eine solche Bekanntgabe die von der Richtlinie 2003/4 geschützten Interessen konkret und tatsächlich beeinträchtigen kann, wobei die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar sein muss und nicht rein hypothetisch sein darf.

51

Es wird Sache des vorlegenden Gerichts sein, diese Beurteilungen im vorliegenden Fall vorzunehmen. In diesem Rahmen wird es insbesondere zu prüfen haben, ob eine mögliche, sich aus der Bekanntgabe der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Standortkoordinaten ergebende Verletzung der internationalen Verpflichtungen der Republik Estland hinreichend konkrete und absehbare nachteilige Folgen und damit tatsächlich negative Auswirkungen auf die Interessen der Republik Estland oder die internationale Zusammenarbeit im Forstbereich hätte, oder ob solche Folgen im vorliegenden Fall lediglich hypothetisch sind, wie die dem Gerichtshof vorgelegten Angaben vermuten lassen.

52

Als Viertes möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Bekanntgabe von Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen unter die in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. h der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme fallen kann, die den Fall betrifft, dass die Bekanntgabe der beantragten Informationen negative Auswirkungen auf den Schutz der Umweltbereiche hätte, auf die sich die Informationen beziehen. Es möchte insbesondere wissen, ob die sich aus der Bekanntgabe dieser Koordinaten ergebende Verschlechterung der Zuverlässigkeit der Daten, die als Grundlage für die Erstellung einer solchen Waldinventur dienen, negative Auswirkungen auf den Schutz der betreffenden Umweltbereiche im Sinne dieser Bestimmung haben kann.

53

Schon aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. h der Richtlinie 2003/4 geht hervor, dass der Unionsgesetzgeber es den Mitgliedstaaten mit dem Erlass dieser Ausnahme gestattet hat, von der Bekanntgabe von Umweltinformationen abzusehen, deren Verbreitung eine Gefahr für die betreffenden Umweltbereiche darstellen würde, wie z. B. die Aufenthaltsorte seltener Tierarten.

54

Die gleiche Möglichkeit ergibt sich aus Art. 4 Abs. 4 Buchst. h des Übereinkommens von Aarhus, der vorsieht, dass die Vertragsstaaten des Übereinkommens Anträge auf Informationen über die Umwelt ablehnen können, deren Bekanntgabe negative Auswirkungen auf die Umwelt hätte, auf die sich diese Informationen beziehen, wie zum Beispiel die Brutstätten seltener Tierarten.

55

In der vorliegenden Rechtssache machen die estnische Regierung und die Umweltagentur geltend, dass die Bekanntgabe der Standortkoordinaten der Dauerprobeflächen schädlich sein könnte für die Repräsentativität und die Zuverlässigkeit der nationalen statistischen Waldinventur und damit für die Qualität der öffentlichen Entscheidungsfindung in Umweltangelegenheiten. Insbesondere würde die Bekanntgabe ihrer Ansicht nach den Weg für mögliche Manipulationen der statistischen Daten durch die verschiedenen Akteure der Forstwirtschaft ebnen, die z. B. ausschließlich auf anderen Parzellen als denjenigen, von denen aus Daten erhoben würden, tätig werden und so zu einem verzerrten Bild vom Zustand des Waldes beitragen könnten.

56

Da eine solche Gefahr negative Auswirkungen auf die Qualität der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur und damit auf den Schutz der Umweltbereiche haben kann, auf die sich die angeforderten Informationen beziehen, ist sie geeignet, die Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. h der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahme zu rechtfertigen.

57

Der Umstand, dass es nicht um die Aufenthaltsorte seltener Tierarten geht, kann dieses Ergebnis nicht in Frage stellen, da Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. h der Richtlinie 2003/4 allgemein alle Fälle erfasst, in denen die Bekanntgabe von Umweltinformationen negative Auswirkungen auf den Schutz der betreffenden Umweltbereiche haben kann und den Schutz der Aufenthaltsorte seltener Tierarten nur beispielhaft erwähnt.

58

Die Anwendung dieser Ausnahme ist jedoch wie alle in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 2003/4 genannten Gründe für die Verweigerung des Zugangs mit Ausnahme des in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 3 dieser Richtlinie genannten Grundes, der Informationen über Emissionen in die Umwelt betrifft, abhängig von einer gerichtlich überprüfbaren Abwägung der Behörde zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe und dem Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe sowie von der Feststellung, dass eine solche Bekanntgabe die von der Richtlinie geschützten Interessen konkret und tatsächlich beeinträchtigen kann, wobei die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar sein muss und nicht rein hypothetisch sein darf.

59

Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 4 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass

60

Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass eine Verwaltungsbehörde es auf der Grundlage dieser Bestimmung ablehnen kann, der Öffentlichkeit die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen bekannt zu geben, die der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen.

61

Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 „gewährleisten die Mitgliedstaaten [soweit möglich], dass alle Informationen, die von ihnen oder für sie zusammengestellt werden, aktuell, exakt und vergleichbar sind“.

62

Schon aus ihrem Wortlaut ergibt sich, dass diese Bestimmung lediglich ein Qualitätserfordernis für Umweltinformationen aufstellt. Die Bestimmung kann für sich genommen nicht als Grundlage für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen dienen, da, wie in Rn. 33 des vorliegenden Urteils ausgeführt, Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu solchen Informationen in Art. 4 der Richtlinie 2003/4 abschließend aufgeführt sind.

63

Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 benennt somit gegenüber dem in Art. 4 der Richtlinie genannten keinen zusätzlichen Grund für eine Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen.

64

Es ist jedoch Sache der Behörden, das in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 aufgestellte Qualitätserfordernis für Umweltinformationen bei der Feststellung zu berücksichtigen, ob die Bekanntgabe von Umweltinformationen negative Auswirkungen auf eines der in Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 genannten Interessen und insbesondere auf den Schutz der Umweltbereiche, auf die sich die Informationen beziehen, im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. h der Richtlinie haben kann.

65

Nach alledem ist auf die sechste Frage zu antworten, dass Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass eine Verwaltungsbehörde es nicht allein auf der Grundlage dieser Bestimmung ablehnen kann, der Öffentlichkeit die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen bekannt zu geben, die der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen.

66

Mit seinen Fragen 3 bis 5, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, bei Verneinung der ersten Frage unter die in Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 genannten Informationen fallen, deren Beantragung gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie zu behandeln ist. Für den Fall, dass dies zu bejahen ist, möchte das vorlegende Gericht außerdem wissen, ob solche Daten Informationen über Messverfahren im Sinne von Art. 8 Abs. 2 darstellen und, wenn dies der Fall ist, ob im nationalen Recht vorgesehene wichtige Gründe es erlauben, diese Daten dem Zugang der Öffentlichkeit zu entziehen, sowie ob andere Maßnahmen, z. B., die Daten Forschungs- und Kontrollstellen zugänglich zu machen, die Ablehnung der Datenherausgabe mildern können.

67

Aus der Antwort auf die erste Frage geht hervor, dass die Standortkoordinaten der Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 darstellen und nicht unter Art. 2 Nr. 1 Buchst. b dieser Richtlinie fallen, auf den Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie verweist. In Anbetracht dieser Antwort brauchen die Fragen 3 bis 5 nicht beantwortet zu werden.

68

Mit seiner siebten und letzten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 als eigenständige Rechtsgrundlage für die Herausgabe der Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, an die Öffentlichkeit herangezogen werden kann.

69

Nach dem 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 „sollten die Behörden für ihre Aufgaben relevante Umweltinformationen“ zur Sensibilisierung für den Umweltschutz „soweit angemessen zugänglich machen und verbreiten“.

70

Da die Erwägungsgründe einer Richtlinie nur zur Auslegung von deren Bestimmungen herangezogen werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Puppinck u. a./Kommission, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, Rn. 76), kann der 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 nicht gesondert von den in Art. 3 und 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Rechtsgrundlagen als eigenständige Rechtsgrundlage für eine Verpflichtung, Zugang zu Umweltinformationen zu gewähren oder solche Informationen an die Öffentlichkeit zu verbreiten, herangezogen werden.

71

Nach alledem ist auf die siebte Frage zu antworten, dass der 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 nicht als eigenständige Rechtsgrundlage für die Herausgabe der Standortkoordinaten von Dauerprobeflächen, die der regelmäßigen Datenerhebung für die Erstellung einer nationalen statistischen Waldinventur dienen, an die Öffentlichkeit herangezogen werden kann.

72

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt: