5.6.2014   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 170/50

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt, dass der erwartete und mehrmals angekündigte Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Geldmarktfonds endlich von der Europäischen Kommission vorgelegt worden ist.

1.2

Der Schattenbankmarkt ist von enormer Bedeutung, Schätzungen des Rats für Finanzstabilität (Financial Stability Board — FSB) zufolge beträgt er weltweit 51 Billionen EUR, das entspricht 25-30% des gesamten Finanzsystems. In Europa fällt die Mehrheit der Geldmarktfonds (Money Market Funds — MMF) (ca. 60% der Fonds, die rund 80% der Werte verwalten) unter die Richtlinie 2009/65/EG (Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren — OGAW). Die restlichen MMF operieren seit Juli 2013 nach den Vorschriften der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM).

1.3

Die Aktivitäten der sogenannten Schattenbanken müssen aus zwei maßgeblichen Gründen reguliert werden: zum einen wegen der Möglichkeit, dass das Schattenbankensystem zur Umgehung der bestehenden Vorschriften missbraucht wird, insbesondere bezüglich der Eigenkapitalanforderungen, d. h. um Aktivitäten auszuüben, die auch im Rahmen des traditionellen regulierten Sektors durchgeführt werden können. Dadurch steigt die Wahrscheinlichkeit systemrelevanter Ereignisse. Der andere maßgebliche Grund besteht darin, dass bei den Finanzaktivitäten der Schattenbanken enorme Hebel eingesetzt und der Finanzsektor — ebenso wie die traditionellen Banken — der Gefahr von Panik und systemrelevanten Ereignissen ausgesetzt werden.

1.4

Der EWSA befürwortet die Entscheidung der Kommission für die Regulierung dieses Bereichs mithilfe einer Verordnung anstatt mit einer Richtlinie. Angesichts der Eigenschaften der MMF, die weltweit operieren, aber vorwiegend in drei Ländern, Frankreich, Irland und Luxemburg ansässig sind, sind einheitliche und sofort anwendbare Bestimmungen von zentraler Bedeutung. Diese Entscheidung entspricht voll und ganz den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität.

1.5

Die International Organisation of Securities Commissions (IOSCO) hat im Auftrag des FSB im Oktober 2012 eine Reihe von Empfehlungen erarbeitet, um die Gesetzgeber zur Regulierung der MMF-Märkte anzuhalten. Im November 2012 legte die FSB ein Grundsatzpapier für eine Regulierung vor, um die Gefahr von Anlegerfluchten bei MMF zu senken; das EP verabschiedete am 20. November 2012 eine entsprechende Entschließung. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) legte schließlich im Dezember 2012 seine Empfehlungen (1) vor.

1.6

Die Securities and Exchange Commission (SEC) der USA hat die Vorschrift 2-a7 erlassen, die diesen Bereich seit 2010 reguliert, und am 19. November 2012 (2) hat der Financial Stability Oversight Council (FSOC), die entsprechende Regulierungsbehörde der USA, eine Überarbeitung der bestehenden Vorschriften eingeleitet. Die vorgeschlagenen Lösungen sind den Vorschlägen der Kommission sehr ähnlich. Sie enthalten die Verpflichtung, einen Kapitalpuffer vorzuhalten, die Vorschrift der Umstellung auf einen schwankenden Nettoinventarwert sowie die Vorschriften bezüglich der äußerst kurzfristigen Anlagen und die häufigere Information des Marktes über die Portfoliozusammensetzung der Anlagen. Angesichts des hohen Integrationsgrades der Märkte empfiehlt der EWSA, mit den US-amerikanischen Behörden einheitliche und wirksame Vorschriften zu vereinbaren.

1.7

Der EWSA teilt die im Dokument des ERSB enthaltene Analyse: „Obwohl Geldmarktfonds die Finanzkrise von 2007 bis 2008 nicht verursachten, zeigte ihre Performance während der Turbulenzen auf den Finanzmärkten ihr Potential, eine Krise auszuweiten oder sogar zu verstärken. Die Erfahrungen aus der Krise 2007 bis 2008 haben gezeigt, dass Geldmarktfonds für Anleger-Runs anfällig sein können und auf die Unterstützung von Sponsor-Gesellschaften angewiesen sein können, insbesondere um ihren konstanten Nettoinventarwert zu erhalten“.

1.8

Der EWSA bekräftigt: „Das Finanzsystem braucht zwar unbestritten Liquidität und hängt bereits seit der Zeit vor der Finanzkrise diesbezüglich weitgehend vom Schattenbanksystem ab, die Erfahrungen der Krise lassen es aber ratsam erscheinen, den Regulierungsprozess vorrangig auf die unverzichtbare Stabilität des Finanzsystems auszurichten“. Und weiter: „Daher sollte es keine Geschäftstätigkeiten ‚im Schatten‘ geben: für das Schattenbanksystem müssen die gleichen Regulierungs- und Aufsichtsanforderungen gelten wie für das gesamte Finanzsystem“. „Ziel der neuen Vorschriften muss auch ein hohes Maß an Schutz der europäischen Verbraucher sein“.

1.9

Der Ausschuss hat bereits — im Einklang mit den Empfehlungen des FSB — gefordert (3), die Verordnung zügig zu erlassen. Das Parlament und der Rat müssen sich unbedingt möglichst bald ins Benehmen setzten, um die betreffende Verordnung — unter Berücksichtigung der Änderungsvorschläge des EWSA — anzunehmen. Es besteht die reale Gefahr, dass die Annahme der Regelung in Anbetracht des anstehenden Mandatswechsels in Parlament und Kommission um viele Monate verzögert wird.

1.10

Der EWSA hält die Empfehlung des FSB und des ERSB (4) bezüglich des Risikos von MMF mit konstantem Nettoinventarwert (Constant Net Asset Value — CNAV) für besser und zweckmäßiger, die auf MMF mit schwankendem (oder variablem) Nettoinventarwert (VNAV) umgestellt werden sollten. Der Kapitalpuffer von 3% erscheint ungenügend angesichts der Tatsache, dass das größtmögliche, bereits aufgetretene Risiko 6% beträgt, um die Liquiditätsanforderungen zu einem Zeitpunkt zu befriedigen, wenn alle Akteure starke Marktturbulenzen befürchten und eine Anlegerflucht eintritt.

2.1

Der Verordnungsvorschlag der Kommission folgt auf das Grünbuch über das Schattenbankwesen von 2012 (siehe IP/12/253 und MEMO/12/191). Darin werden die bisherigen Arbeiten zusammengefasst und der Fahrplan für künftige Regulierungsmaßnahmen in diesem wichtigen Bereich erläutert.

2.2

Während der Finanzkrise hat sich gezeigt, dass viele Charakteristika von MMF deren Anfälligkeit bei Schwierigkeiten auf den Finanzmärkten erhöhen und deshalb Risiken über das Finanzsystem verbreiten oder verstärken können.

2.3

Die vom ERSB ausgegebenen Leitlinien für eine Mindestangleichung wurden nach einem Jahr von nur zwölf Mitgliedstaaten übernommen, was zeigt, dass die Unterschiede zwischen den nationalen Vorschriften fortbestehen. Deshalb ist ein rasches und entschlossenes Eingreifen erforderlich.

2.4

MMF können Derivate einzig und allein zur normalen Absicherung von Währungs- und Zinsrisiken nutzen.

2.5

MMF müssen auch durch Diversifizierung des Portfolios das Kontrahentenrisiko verringern: es wird untersagt, dass mehr als 20% des Vermögens für ein umgekehrtes Pensionsgeschäft mit ein und derselben Gegenpartei eingesetzt werden.

2.6

Die Verwalter von MMF müssen davon absehen, Ratings von externen Ratingagenturen einzuholen; MMF müssen ebenfalls regelmäßigen Stresstests zur Überprüfung ihrer Belastbarkeit unterzogen werden.

2.7

Mit folgenden Maßnahmen des Verordnungsvorschlags soll die Transparenz verbessert werden:

2.8

Der Verordnungsvorschlag reguliert die MMF auch mittels stringenterer Liquiditätsanforderungen. Nach Auffassung der Kommission würde damit im Falle eines Kapitalabzugs der Anleger sichergestellt, dass die Fonds ohne systemrelevante Auswirkungen den Rücknahmeforderungen ihrer Anleger nachkommen können.

2.9

Insbesondere müssen die Geldmarktfonds in ihrem Portfolio mindestens 10% ihrer täglich fälligen Vermögenswerte und außerdem mindestens 20% ihrer wöchentlich fälligen Werte vorhalten. Gleichzeitig darf das Engagement eines Fonds gegenüber ein und demselben Emittenten nicht 5% seiner Vermögenswerte übersteigen. Ferner muss sichergestellt sein, dass Fonds mit konstantem Nettoinventarwert (CNAV-MMF) einen Kapitalpuffer von 3% vorgehalten.

3.1

Das Schattenbankwesen spielt eine wichtige Rolle für die Finanzierung der Realwirtschaft. Das Schattenbankwesen hat zur Finanzialisierung der Wirtschaft und zur Immobilienblase beigetragen, die 2007 verschiedene Industrieländer betroffen und ihre Wirtschaftssysteme an den Rand des Zusammenbruchs gebracht hat; dem Schattenbankwesen kommt folglich eine grundlegende, wenn nicht ausschließliche Verantwortung für die große Rezession zu, die die Vereinigten Staaten und zahlreiche EU-Mitgliedstaaten getroffen hat. „Das Finanzsystem in seiner Gesamtheit muss im Dienste der Realwirtschaft stehen“ (5). Vor allem KMU haben aufgrund der von ihnen erlittenen Kreditklemme große Probleme. Das Bankenwesen scheint nicht in der Lage, seiner grundlegenden Aufgaben der Geldversorgung der Realwirtschaft nachzukommen.

3.2

MMF sorgen für einen kurzfristigen Ausgleich zwischen Nachfrage nach und Angebot an liquiden Mitteln.

3.3

Wie auch vom FSB und anderen wichtigen Einrichtungen wie IOSCO und ESRB festgestellt, wurden die MMF trotz ihrer anerkannten systemischen Relevanz noch nicht einer angemessenen Regulierung unterworfen. Der EWSA teilt diese Auffassung.

3.4

Diametral entgegengesetzt hierzu hegt die Europäische Bankenvereinigung (FBE) Sorgen bezüglich der Auswirkungen der Vorschläge zu den Geldmarktfonds, die sie für restriktiv und schwer durchführbar für die MMF hält, „deren Ressourcen von den Banken zur Finanzierung der Kredite für die Realwirtschaft“ verwendet werden können.

3.5

Inzwischen befasst sich auch die G20 mit dem Thema. Der Fokus liegt dabei auf den Aktivitäten, nicht den Akteuren des Sektors. Die verschiedenen Kommentare seitens der G20-Länder laufen auf einen „weichen Ansatz“ zur Regulierung des Sektors hinaus, um — angesichts der wichtigen Rolle des Schattenbankwesens für die Liquidität des Banksektors — übermäßige Rückwirkungen auf die globalen Finanzströme zu vermeiden.

3.6

Was die Institutionen und diesbezügliche Aktivitäten betrifft, beträgt der Umfang des Schattenbankwesens nach Schätzungen des FSB von 2011 weltweit ca. 51 Billionen EUR, was 25-30% des gesamten Finanzsystems und ca. der Hälfte der Bankenaktivitäten entspricht (Euroraum fast 17 Billionen, Vereinigtes Königreich fast 7 Billionen, USA 17,5 Billionen (6)).

3.7

Von den verschiedenen Intermediären dieses Systems kommt den MMF systemische Bedeutung zu, und sie stellen für die Finanzinstitute, Unternehmen und Regierungen eine wichtige Quelle für kurzfristige Finanzierungen dar. Aus diesem Grund steht die Funktionsweise der MMF im Zentrum der angesprochenen internationalen Regulierungsaktivitäten.

3.8

In Europa werden ca. 22% der von den Regierungen und Unternehmen begebenen kurzfristigen Schuldtitel und 38% der kurzfristigen Bankenschuldtitel von MMF gehalten. Dies entspricht einem Volumen von 1 Billion EUR.

3.9

In Bezug auf die geographische Verteilung sind MMF vorwiegend in Frankreich, Irland und Luxemburg ansässig und werden — was CNAV-MMF betrifft — insbesondere von den Unternehmen in Deutschland und dem Vereinigten Königreich stark genutzt.

4.1

Der Bereich der MMF ist mit den Banken eng verknüpft, die häufig die Fonds verwalten oder sogar auf diese Fonds zurückgreifen, um sich zu finanzieren. Der Kommission zufolge wird die Mehrheit der MMF von Banken unterstützt: neun von zehn der wichtigsten Verwalter von MMF werden von Handelsbanken finanziert. Diese Schätzung verdeutlicht das hohe Maß wechselseitiger Verknüpfung — nicht nur zwischen den beiden betreffenden Sektoren, sondern auch zwischen den MMF und der Unternehmensfinanzen bzw. den Regierungen.

4.2

Für die Unternehmen sind MMF eine alternative Möglichkeit für die kurzfristige Verwendung ihrer Kassenbestände. Die Unternehmen können mithilfe dieser Instrumente ihre Reserven profitabler einsetzen, anstatt sie bei einer Bank einzulegen. Der EWSA anerkennt zwar den potenziellen Nutzen solcher Einsatzmöglichkeiten von Barbeständen, beklagt indes ihre Gefährlichkeit. Bei eventuell auftretenden Schwierigkeiten kommen die Fonds — im Unterschied zu den Banken — nicht in den Genuss der Unterstützung durch die Zentralbanken.

4.3

Die Welt der MMF kennt keinerlei Einlagensicherungssysteme. Die Intermediäre des Schattenbankwesens (Hedge-Fonds, MMF oder strukturierte Anlageinstrumente) stellen Kredite bereit.

4.4

Dem gegenwärtigen Funktionsmechanismus zufolge kann ein MMF sämtliche von Einzelnen oder Unternehmen zugeführten Mittel verleihen. Der EWSA weist darauf hin, dass ein MMF ausfallen kann, wenn ein oder zwei Akteure, die Geld geliehen haben, die Schulden nicht zurückzahlen können, denn wenn zum gleichen Zeitpunkt einige Ein-/Anleger ihr Geld zurückfordern, ist der Fonds nicht mehr in der Lage, sie zurückzugeben. Wenn keine aufsichtsrechtlichen Vorschriften erlassen werden, kann dieser Mechanismus eine neue Krise auslösen.

4.5

Angesichts dieser Bemerkungen und in der Erwägung, dass — wie bereits ausgeführt — die größten Geldgeber/Sponsoren der MMF eben die Banken sind, ist der EWSA fest davon überzeugt, dass der Bereich der MMF Vorschriften und Kontrollen hätte unterworfen werden müssen, die den bereits für den Banksektor getroffenen Vorschriften entsprechen.

4.6

Der EWSA ist der Auffassung, dass der Vorschlag der Kommission, diesem Risiko mit der Anforderung eines Liquiditätspuffers von 3% zu begegnen, nicht ausreicht, um die von CNAV-MMF ausgehenden Risiken einzudämmen, zumal sich bereits Risiken manifestiert haben, die über 6% hinausgegangen sind.

4.7

Die Unzulänglichkeit der von der Kommission vorgesehenen Bestimmungen wird auch aus den Empfehlungen des FSB und des ERSB ersichtlich. Sowohl der FSB als auch der ESRB haben der Kommission in einer aufsichtsrechtlichen Perspektive zum Schutz des Systems nahegelegt, ein Verfahren zur Bewertung der Fonds auf der Grundlage eines variablen Nettoanlagewerts (VNAV) zu wählen, damit der Wert des Fonds an die Preisschwankungen angepasst werden kann. Bei der Verordnung wurde indes das ursprünglich vorgesehene Verfahren des konstanten Nettoinventarwerts (CNAV) beibehalten; es wurde lediglich ein Liquiditätspuffer aufgenommen, um eventuelle negative Wertschwankungen ausgleichen zu können. Der EWSA ist der Ansicht, dass die Empfehlungen der beiden Marktregulierer dem Grundsatz der Gewährleistung der Stabilität des Finanzsystems eher entsprechen, wie aus der beigefügten Tabelle hervorgeht.

Geldmarktfonds mit konstantem Nettoinventarwert (CNAV-MMF) (Art. 25)

Vergleichstabelle (7)

Bezüglich der angebotenen Produkte fordert der EWSA auf zu bedenken, dass in diesem parallelen Bankensystem — um die strengeren Kontrollen der Bankenaufsicht zu umgehen — die Produkte gelangt sind, die bereits im traditionellen Bankensystem zirkulierten und deshalb reguliert wurden.

4.8

Der EWSA befürchtet, dass diese Risiken — um der Aufsicht zu entgehen — nun wieder im Schattenbankwesen auftauchen. Der Ausschuss hält es für sinnvoll, sich vom Grundsatz „gleiche Aktivitäten — gleiche Regeln“ leiten zu lassen.

4.9

Der EWSA bekräftigt ein probates Prinzip, demzufolge ein angemessenes Maß an Transparenz und Aufsicht sicherstellt, dass das Finanzsystem im Dienste der Wirtschaft steht und an Vertrauen, Wirksamkeit und folglich Effizienz gewinnt.

In dem Legislativvorschlag werden außerdem externe Ratings für MMF untersagt. Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, dass eventuelle Herabstufungen Panik auf den Märkten auslösen. Wenngleich diese Bestimmung gegen den Grundsatz der Transparenz und Wirksamkeit verstößt und zu Informationsasymmetrien führen kann, ist der EWSA der Auffassung, dass der MMF-Markt von professionellen Akteuren frequentiert wird, und dass die Ratingagenturen durch einen einfachen Meinungswechsel Panik unter den Anlegern auslösen können. Interne Ratings, verstärkte Verfahren und Schutzmechanismen des Risikomanagements und eine rigorosere und striktere Überwachung können auf wirksame Art und Weise zum Qualitätsschutz der Referenzvermögenswerte und der Sicherheiten der Fonds beitragen.