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Document 52012DC0586
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL THE EU APPROACH TO RESILIENCE: LEARNING FROM FOOD SECURITY CRISES
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT EIN EU-KONZEPT FÜR RESILIENZ: LEHREN AUS ERNÄHRUNGSSICHERHEITSKRISEN
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT EIN EU-KONZEPT FÜR RESILIENZ: LEHREN AUS ERNÄHRUNGSSICHERHEITSKRISEN
/* COM/2012/0586 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT EIN EU-KONZEPT FÜR RESILIENZ: LEHREN AUS ERNÄHRUNGSSICHERHEITSKRISEN /* COM/2012/0586 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT EIN EU-KONZEPT FÜR RESILIENZ:
LEHREN AUS ERNÄHRUNGSSICHERHEITSKRISEN 1. BEKÄMPFUNG DER CHRONISCHEN
VULNERABILITÄT Die jüngsten und wiederkehrenden
Ernährungskrisen in der Sahelzone und am Horn von Afrika, wo mehr als
30 Millionen Menschen Hunger leiden, machen deutlich, dass ein
langfristiges und systematisches Konzept für den Aufbau der Resilienz
vulnerabler Länder und Bevölkerungsgruppen erforderlich ist. Die Auswirkungen wirtschaftlicher Schocks, die
steigenden und schwankenden Nahrungsmittelpreise, der demografische Druck, der
Klimawandel, die Desertifikation, die Schädigung der Umwelt, die Beanspruchung
der natürlichen Ressourcen, unangemessene Grundbesitzverhältnisse und
unzureichende Agrarinvestitionen haben in vielen Teilen der Welt zu einer
größeren Anfälligkeit für Risiken, vor allem für Naturgefahren, geführt. Die
Auswirkungen dieses weltweiten Trends zeigen sich in der steigenden Anzahl und
Intensität von Naturkatastrophen und Krisen. Die ärmsten Haushalte weisen die
größte Vulnerabilität auf und diese wird in vielen Fällen durch politische
Instabilität und Konflikte noch verstärkt. Was die Ernährungssicherheit
anbelangt, so leidet trotz einiger Fortschritte noch eine Milliarde Menschen
unter Hunger. Besonders akut ist das Problem in dürregefährdeten Gebieten, in
denen der größte Teil der Bevölkerung direkt von Landwirtschaft und
Weidewirtschaft abhängig ist. Die EU ist einer der weltgrößten Geber und
stellt lebensrettende Hilfe für Menschen bereit, die von unterschiedlichen
Krisen betroffen sind. In den vergangenen Jahren hat der Bedarf an solcher
Hilfe erheblich zugenommen und übersteigt die verfügbaren Ressourcen inzwischen
bei weitem. Diese Hilfe ist lebenswichtig, zielt allerdings hauptsächlich auf
die Bewältigung von Notsituationen ab und muss durch Unterstützung ergänzt
werden, die es gefährdeten Bevölkerungsgruppen ermöglicht, wiederholten
widrigen Ereignissen und langfristigen Belastungen standzuhalten, sie zu
bewältigen und sich anzupassen. Der Aufbau von Resilienz ist eine langfristige
Aufgabe, die fest in die nationale Politik und Planung eingebettet sein muss.
Er ist auch Teil des Entwicklungsprozesses, wobei eine wirklich nachhaltige
Entwicklung voraussetzt, dass auch die Ursachen wiederkehrender Krisen und
nicht nur die Folgen bekämpft werden. Maßnahmen zur Stärkung der Resilienz
vulnerabler Bevölkerungsgruppen sind außerdem ein wesentlicher Bestandteil der
Armutsminderung, die das eigentliche Ziel der EU-Entwicklungspolitik darstellt,
wie die EU in ihrer Agenda für den Wandel[1] bekräftigt hat. Resilienzstrategien sollten einen Beitrag zur
Politikgestaltung in verschiedenen Bereichen leisten, vor allem
Ernährungssicherheit[2],
Anpassung an den Klimawandel[3]
und Katastrophenvorsorge[4].
In diesem Zusammenhang hat die EU die Krisenprävention und die Vorbereitung auf
Krisensituationen in den Ländern mit der größten Vulnerabilität konsequent
unterstützt und festgestellt, dass die Bereiche Katastrophenvorsorge und
Anpassung an den Klimawandel miteinander verknüpft werden müssen, indem sie
sowohl in der Entwicklungszusammenarbeit als auch in humanitären Maßnahmen
berücksichtigt werden. Investitionen in die Resilienz sind
kostenwirksam. Eine Bekämpfung der Ursachen wiederkehrender Krisen statt nur
der Folgen ist nicht nur besser – vor allem für die betroffenen Menschen –,
sondern auch wesentlich kostengünstiger. In Zeiten des globalen
Konjunkturrückgangs und weltweit knapper Haushaltsmittel geraten die
Partnerländer und Geber zunehmend unter den Druck, zu beweisen, dass sie die
verfügbaren Mittel optimal nutzen. Angesichts der massiven Ernährungskrisen in
Afrika hat die Kommission in jüngster Zeit zwei Initiativen ergriffen:
Unterstützung der Resilienz am Horn von Afrika (Supporting Horn of Africa
Resilience – SHARE)[5]
und Globale Allianz für die Resilienz-Initiative im Sahel (Alliance Globale
pour l'Initiative Résilience Sahel – AGIR)[6]. Diese Initiativen beinhalten ein neues
Konzept für den Aufbau der Resilienz vulnerabler Bevölkerungsgruppen. Ziel der vorliegenden Mitteilung ist es, die
Erfahrungen hieraus zu nutzen, um die Wirksamkeit der Unterstützung der EU für
die Verringerung der Vulnerabilität in katastrophengefährdeten
Entwicklungsländern zu verbessern, indem die Resilienz als übergreifendes Ziel
berücksichtigt wird. Darüber hinaus zielt die Mitteilung darauf ab,
zur internationalen Debatte über die Verbesserung der Ernährungssicherheit und
der Resilienz im weiteren Sinne beizutragen, vor allem im Rahmen von G8 und
G20, des Ausschusses für Welternährungssicherheit, der Initiative „Scaling up
Nutrition (SUN)“, der Verhandlungen über die Rio-Übereinkommen[7] und der
Globalen Allianz für das Horn von Afrika. 2. DAS PARADIGMA DER RESILIENZ Resilienz
ist die Fähigkeit eines Individuums, eines Haushalts, einer Gemeinschaft, eines
Landes oder einer Region, Belastungen und Schocks standzuhalten, sich
anzupassen und sich rasch wieder zu erholen. Der Begriff der Resilienz hat zwei Aspekte:
die eigene Kraft, die einem Individuum, einem Haushalt, einer Gemeinschaft oder
einer größeren Einheit ermöglicht, Belastungen und Schocks standzuhalten, und
die Fähigkeit, sich rasch von deren Folgen zu erholen. Die Erhöhung der Resilienz (und die
Verringerung der Vulnerabilität) kann folglich entweder durch die Stärkung der
eigenen Kraft oder durch die Verringerung der Intensität der Folgen oder aber
durch beides erreicht werden. Dazu sind eine vielseitige Strategie und
eine umfassende systematische Herangehensweise erforderlich, die sowohl auf die
Verringerung der vielfältigen Risiken einer Krise als auch auf die Verbesserung
rasch greifender Bewältigungs- und Anpassungsmechanismen auf lokaler,
nationaler und regionaler Ebene abzielt. Die Stärkung der Resilienz liegt
an der Schnittstelle zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe. Die Verbesserung der Resilienz
erfordert ein langfristiges Konzept, das auf der Bekämpfung der Ursachen
von Krisen und auf einem Ausbau der Kapazitäten zum besseren Umgang mit
künftigen Ungewissheiten und Veränderungen basiert. 3. ERFAHRUNG DER EU BEZÜGLICH RESILIENZ UND
ERNÄHRUNGSKRISEN IN AFRIKA In Subsahara-Afrika leiden die ärmsten
Haushalte, Gemeinschaften und Länder seit geraumer Zeit unter ihrer
eingeschränkten Fähigkeit, sich von den Langzeitfolgen des Klimawandels, vor
allem von den häufigen und intensiven Dürren, sowie von Wirtschaftskrisen und
internen Konflikten zu erholen. Die EU leistet bei Ernährungskrisen in Afrika
seit vielen Jahren Unterstützung in Form von humanitärer Hilfe und
Entwicklungshilfe. Darauf aufbauend sieht die EU-Agenda für den Wandel vor,
dass die Unterstützung der nachhaltigen Landwirtschaft, einschließlich des
Schutzes der Ökosystemleistungen sowie der Nahrungsmittel- und
Ernährungssicherheit, bei der künftigen langfristigen Entwicklungszusammenarbeit
der EU Vorrang erhält. Im Einklang mit dem Resilienzschwerpunkt soll
die Förderung des Agrarsektors und der nationalen und regionalen Agrarpolitik,
einschließlich der Bodennutzung, nicht nur die Produktion stärken, sondern vor
allem auch ein besseres Funktionieren der Nahrungsmittelmärkte sicherstellen
und das Empowerment vulnerabler Gruppen und der Zivilgesellschaft fördern. Vor diesem Hintergrund entwickelt und
implementiert die EU als Reaktion auf die Krisen am Horn von Afrika und in der
Sahelzone innovative Maßnahmen, die wertvolle Erkenntnisse für ein
systematischeres und längerfristiges Konzept für den Aufbau der Resilienz der
betroffenen Bevölkerungsgruppen liefern dürften. Hier ist es wichtig, die Rolle
der Frauen beim Aufbau der Resilienz der Haushalte und der von Krisen
betroffenen Gemeinschaften anzuerkennen. In instabilen und fragilen Ländern,
die häufig die geringste Resilienz aufweisen, muss außerdem unbedingt
sichergestellt werden, dass politische Initiativen dem Zusammenhang zwischen
Sicherheit und Entwicklung Rechnung tragen und so einen Ansatz unterstützen,
der politische Kohärenz und Komplementarität fördern kann. 3.1. Unterstützung der Resilienz
am Horn von Afrika (SHARE) Die seit langem bestehende Vulnerabilität der
Existenzgrundlagen am Horn von Afrika ist auf eine Reihe von Faktoren
zurückzuführen. Dazu zählen das Bevölkerungswachstum und die zunehmende
Beanspruchung der Ressourcen, die ländliche Armut, die niedrige Produktivität,
die Verschlechterung der Terms of Trade, der unzureichend gesicherte Zugang zu
Boden- und Wasserressourcen, die unzulängliche Regierungsführung, die
allgemeine Unsicherheit und die anhaltende geopolitische Instabilität. Die EU
verfügt über beträchtliche Erfahrung bei der Zusammenarbeit mit Entwicklungspartnern
am Horn von Afrika in den Bereichen Landwirtschaft und Ernährungssicherheit und
hat wertvolle Kenntnisse darüber gesammelt, welche Konzepte das größte
Potenzial bergen. Die Dürre, die die Region 2011 traf, war die
schlimmste seit 60 Jahren. Durch diesen Schock verwandelte sich die prekäre
Lage in eine Krise (und in Somalia in eine Hungersnot). Die EU und die Mitgliedstaaten, die dank der
Meldungen der Frühwarnsysteme für Ernährungsunsicherheit informiert wurden,
arbeiteten Maßnahmen aus, die dem Ausmaß der Krise gerecht werden könnten: –
Es wurde ein gemeinsamer Analyserahmen für
humanitäre und Entwicklungszwecke entwickelt, der es humanitären Akteuren und
Entwicklungsakteuren ermöglicht, auf gemeinsamen Grundlagen aufzubauen und
gemeinsame Prioritäten festzulegen. –
Die EU insgesamt gewährte 2011-2012 humanitäre
Hilfe von 790 Mio. EUR. Die Kommission alleine stellte
181 Mio. EUR bereit. Neben lebensrettenden Maßnahmen wurden mit
dieser Hilfe auch erste Schritte im Wiederaufbauprozess finanziert,
beispielsweise durch die Lieferung von Saatgut und Werkzeug, Verbesserungen in
der Wasserwirtschaft und die Erneuerung des Viehbestands. –
Die kurzfristige Entwicklungsfinanzierung wurde
rasch aufgestockt, um den unverzüglichen Wiederaufbau zu unterstützen. Für den
Zeitraum 2012-2013 gewährte die Kommission 250 Mio. EUR für
Landwirtschaft und Viehzucht, Ernährung, Tiergesundheit, Wasserversorgung und
Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen. Neben den kurzfristigen Maßnahmen führte die
EU ein langfristiges strukturiertes Konzept ein, um die betroffenen Länder und
Gemeinschaften bei der Erholung nach der Dürre zu unterstützen und ihre
Fähigkeit zur Bewältigung künftiger Dürren zu verbessern. Dazu zählt Folgendes:
–
Eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit den
regionalen Partnern: Die EU und andere bilaterale Geber unterstützen das
Sekretariat der Zwischenstaatlichen Entwicklungsbehörde (IGAD), um seine
Kapazität zu stärken und grenzübergreifende Initiativen in Bereichen wie
Entwicklung der Viehzucht und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen zu
koordinieren und zu fördern. –
Eine Verpflichtung zur engen Zusammenarbeit mit
anderen in der Region aktiven Gebern: Die Gebergemeinschaft hat eine
Koordinierungsplattform initiiert, die „Global Alliance for Action for
Resilience and Growth“[8].
Diese arbeitet eng mit der IGAD zusammen und bietet so ein Forum, in dem die
Partner aus den betreffenden Ländern und diejenigen Geber zusammentreffen, die
die Dürreresilienz unterstützen. Eine langfristige Verpflichtung zur Bekämpfung
struktureller Probleme und zum Aufbau langfristiger Resilienz. Abhängig vom
jeweiligen nationalen und lokalen Kontext werden mehrere Themen und Sektoren
als Prioritäten für eine EU-Finanzierung im Zeitraum 2014-2020 angesehen. Dazu
könnte Folgendes zählen: Gesundheit der Viehbestände und Entwicklung der
Viehzucht, Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, Katastrophenvorsorge,
nationaler und regionaler Handel, Ernährung, gute Regierungsführung, Forschung
und Technologietransfer sowie Bevölkerungsströme. 3.2. AGIR Sahel: die Globale
Allianz der EU für die Resilienz-Initiative im Sahel (Alliance Globale pour
l’Initiative Résilience-Sahel) In den letzten neun Landwirtschaftsjahren war
die Sahelzone mit sechs Ernährungskrisen konfrontiert. Die Region leidet seit
langem unter Unterernährung, wobei die Indikatoren weit über der Alarmschwelle
liegen. Derzeit sind 12 Millionen Menschen bzw. 20 % der Bevölkerung
gefährdet. Frauen und Kinder sind besonders vulnerabel gegenüber Ernährungs-
und Wirtschaftsproblemen, vor allem in der mageren Zeit zwischen den Ernten. In Westafrika wurden in den vergangenen Jahren
dank der Arbeit zentraler Institutionen und Plattformen, darunter das Netz zur
Verhütung von Ernährungskrisen (Réseau de Prévention des Crises Alimentaires –
RPCA) und der Ständige zwischenstaatliche Ausschuss für Dürrebekämpfung in der
Sahelzone (Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel
– CILSS), Fortschritte erzielt. Gestützt auf Erkenntnisse aus der Vergangenheit
wurden Konzepte für die bessere Bewältigung von Ernährungskrisen entwickelt.
Dank des verbesserten Funktionierens solcher Frühwarnsysteme konnten die
betroffenen Länder und die Geber die jetzige Krise klarer vorhersehen. Der EU-Aktionsplan für die Sahelkrise des
Jahres 2012 ist mit rund 500 Mio. EUR dotiert (123 Mio. EUR
für humanitäre Hilfe und 372 Mio. EUR für Entwicklungshilfe). In enger Abstimmung zwischen der humanitären
Hilfe und der Entwicklungshilfe der EU wurde ein dreistufiger Ansatz
entwickelt. Der Plan umfasst eine breite Palette von Maßnahmen, die von der
Verbesserung des Zugangs zu Nahrungsmitteln bis hin zu Unterstützung für die
Frühwarnsysteme, das Funktionieren der Märkte und den Schutz der Ökosysteme der
Partnerländer reichen. Er verknüpft Soforthilfe- und Entwicklungsprogramme,
indem er durch ein integriertes Konzept kurzfristige und mittel- bis
langfristige Finanzmittel für die Stärkung der Resilienz kombiniert. Damit
Notsituationen bewältigt werden können und gleichzeitig in die Erhöhung der Resilienz
investiert werden kann, sind koordinierte, mit regionalen Organisationen
abgestimmte Bemühungen erforderlich, um sowohl die Kohärenz und
Komplementarität sicherzustellen als auch die Vulnerabilität der ärmsten
Haushalte gegenüber Schocks zu reduzieren und die Ursachen der Nahrungsmittel-
und Ernährungsunsicherheit anzugehen. Die von der Kommission am 18. Juni 2012 ins
Leben gerufene AGIR-Partnerschaft beinhaltet einen Fahrplan für die Erhöhung
der Resilienz, der auf vorhandenen regionalen Strategien aufbaut und sie
ergänzt, darunter die gemeinsame regionale Strategie der
Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS), der
Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) und des Ständigen
zwischenstaatlichen Ausschusses für Dürrebekämpfung in der Sahelzone (Comité
permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel – CILSS),
unterstützt durch den Sahel- und Westafrika-Club (SWAC). Ein regionaler
Aktionsplan zur stetigen und nachhaltigen Stärkung der Resilienz in der Sahelzone,
der von den westafrikanischen Regionalorganisationen mit Hilfe der
Gebergemeinschaft erstellt wurde, wird Anfang Dezember 2012 auf einer
hochrangigen Konferenz aller betroffenen Staaten in Ouagadougou vorgelegt. 4. NUTZUNG VON ERFAHRUNGEN Die Initiativen SHARE und AGIR verbessern die
Interaktion zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe, indem sie den
Umfang der Hilfe kurzfristig steigern, die Verknüpfung von Soforthilfe,
Rehabilitation und Entwicklung erleichtern und die Verpflichtung der EU zur
längerfristigen Bekämpfung der Ursachen der Ernährungsunsicherheit zeigen. Der Schwerpunkt der Initiativen liegt auf der
Ernährungssicherheit in Subsahara-Afrika, doch dasselbe Konzept kann auch auf
andere Regionen und andere Arten der Vulnerabilität angewandt werden
(z. B. auf Regionen, die durch Überschwemmungen, Wirbelstürme, Erdbeben,
Dürren, Sturmfluten und Tsunamis, den Klimawandel oder einen Anstieg der
Nahrungsmittelpreise gefährdet sind). Das entwickelte Konzept beinhaltet eine
Reihe allgemein gültiger Elemente, die die EU in besonders vulnerablen
Entwicklungsländern reproduzieren möchte. Die drei Schlüsselkomponenten des
Konzepts werden unten näher beschrieben: ·
Krisenantizipation durch Risikobewertung ·
Konzentration auf Krisenprävention und
-vorbereitung ·
Verbesserung der Krisenreaktion 4.1. Krisenantizipation durch
Risikobewertung Sowohl am Horn von Afrika als auch in der
Sahelzone haben die Frühwarnsysteme die drohenden Krisen angezeigt. Die
Frühwarnsysteme für Ernährungsunsicherheit (wie die „Integrated Phase
Classification“) wurden verbessert und ermöglichen den Partnerländern und den
regionalen Institutionen, bereits im Vorfeld von Krisen geeignete Maßnahmen zu
entwickeln. Auch die Frühwarnsysteme für andere Risiken wie Tsunamis oder für andere
Regionen sind effizienter geworden. Diese Informationssysteme müssen mit
einschlägigen globalen Initiativen verknüpft werden, wie dem im Rahmen der G20
eingeführten Agrarmarkt-Informationssystem (Agricultural Market Information
System). Es bedarf auch einer systematischeren
Verknüpfung zwischen den bereitgestellten Informationen und der
Politikgestaltung und Entscheidungsfindung auf nationaler und regionaler Ebene.
So sollten bestimmte Daten, beispielsweise zu Unterernährung (von Kindern),
landwirtschaftlicher Produktion (einschl. Vorräten) und Agrarmärkten (einschl.
Nahrungsmittelpreisen) stärker in der Politik in den Bereichen
Ernährungssicherheit und nachhaltige Landwirtschaft berücksichtigt werden. Dies sollte sich insbesondere in ländereigenen
Maßnahmen und Prozessen wie dem Umfassenden Programm zur Entwicklung der
afrikanischen Landwirtschaft (CAADP) widerspiegeln. Die Investitionspläne des
CAADP behandeln nicht nur die derzeitigen Schwierigkeiten, sondern antizipieren
auch künftige Schocks und Belastungssituationen und unterstützen die Länder bei
der Reaktion darauf, der Milderung der Folgen und der Stärkung der Resilienz. Das
regionale Frühwarnsystem (CILSS/ECOWAS/UEMOA): Das
Food Crisis Prevention Network ist eine Plattform, über die Partnerländer,
Geber, die Vereinten Nationen und zivilgesellschaftliche Organisationen
Informationen bündeln, um gemeinsame Analysen der Ernährungsunsicherheit in
Westafrika durchzuführen. Es spielte eine entscheidende Rolle bei der
frühzeitigen Warnung im Anfangsstadium der Krise des Jahres 2012. Darüber hinaus gründete die EU die Globale
Allianz gegen den Klimawandel, um den Politikdialog und die Zusammenarbeit mit
den Ländern zu intensivieren, die am stärksten vom Klimawandel betroffen sind.
Frühwarn-Informationssysteme und Katastrophenmanagement sind in diesem
Zusammenhang wichtige Elemente. Frühwarnsysteme
in Nepal: Im August 2010
stieg das Wasser des Flusses Rapti im Distrikt Chitwan über den Alarmpegel. Das
aus einem Funk- und Telefonnetz bestehende Frühwarnsystem entlang des Flusses
ermöglichte es den Katastrophenmanagement-Ausschüssen der gefährdeten
Gemeinden, die wichtigsten beweglichen Güter zu höher gelegenen, sicheren Orten
zu bringen. Als das Hochwasser die Dörfer erreichte, waren die Menschen bereits
in Sicherheit. Durch die frühe Warnung konnte also der Verlust von
Menschenleben und Besitztümern begrenzt werden. Bangladesch: Das Dhaka Medical College Hospital erhielt Finanzmittel, um die
Bewältigung einer möglichen Masseneinlieferung von Verletzten zu verbessern,
u. a. durch Notfallplanung, medizinische Ausrüstung, Arzneimittelvorräte
und Schulungen. Im Juni 2010 brach ein Feuer aus, das 120 Todesopfer forderte,
doch das Krankenhaus konnte über 250 Menschen retten. ASEAN: Auf regionaler Ebene unterstützt die Kommission das
ASEAN-Übereinkommen über Katastrophenmanagement und Soforthilfe (ASEAN
Agreement on Disaster Management and Emergency Response – AADMER), das auf die
Erhöhung der Resilienz und die Verringerung der Vulnerabilität lokaler
Gemeinschaften und Institutionen abzielt, indem Strategien unterstützt werden,
die ihnen bei der Vorbereitung auf Naturkatastrophen, der Reaktion darauf und
der Milderung ihrer Folgen helfen. 4.2. Konzentration auf
Krisenprävention und -vorbereitung Die Reaktion der internationalen Gemeinschaft
und der betroffenen Länder auf die Krisen am Horn von Afrika und in der
Sahelzone haben gezeigt, dass große Fortschritte bei der Fähigkeit zur
Bewältigung von Krisenfolgen erzielt wurden, aber auch deutlich gemacht, dass Prävention
(Verhütung des Krisenfalls) und Vorbereitung (die sicherstellt, dass
ein Individuum, ein Haushalt, ein Land oder eine Region fähig sind, die Folgen
widriger Ereignisse zu bewältigen) eine herausragende Rolle spielen. Daher ist Folgendes unabdingbar: –
Nationale und regionale Programme müssen auf lange
Sicht die Ursachen der Vulnerabilität angehen. Die Verringerung der
Vulnerabilität gegenüber Schocks ist nur möglich, wenn sie in die
Entwicklungspolitik der Partnerländer eingebettet wird. Um entsprechende
Prozesse in Gang zu setzen, müssen Risikoanalysen, einschließlich Konzepten für
die Bewältigung von Katastrophenrisiken und Ernährungskrisen, in die
nationale/regionale Politik eingebunden werden. Ebenso müssen die Anpassung an
den Klimawandel und Strategierahmen wie die Nationalen Aktionspläne für
Anpassungsmaßnahmen (NAPA) in die nationale Politik einbezogen werden. –
Die Erkenntnisse aus Initiativen wie SHARE und
AGIR oder aus erfolgreichen Pilotprojekten zur Katastrophenvorsorge, wie
denjenigen, die durch das Katastrophenvorsorgeprogramm der Kommission (DIPECHO)
unterstützt werden, sollten stärker verbreitet werden. Eine der
Herausforderungen besteht darin zu prüfen, wie von den lokalen Gemeinschaften
getragene „Bottom-up“-Projekte besser zur nationalen und regionalen Politik
beitragen können. –
Die Governance-Struktur im Bereich
Katastrophenmanagement muss verbessert und die Kapazitäten der
Interessenträger auf lokaler und nationaler Ebene müssen gestärkt
werden. Solide lokale Strukturen sind von ausschlaggebender Bedeutung, um
die Risiken zu verringern und eine wirksame Krisenprävention und ―vorbereitung
sowie erste Notfallmaßnahmen zu gewährleisten. –
Öffentlich-private Partnerschaften sollten im entsprechenden Kontext, wie dem der jüngsten G8-Inititiative
„New Alliance for Food and Nutrition Security“, in vollem Umfang genutzt
werden. Im Fall von Ernährungskrisen bedarf es eines
integrierten Konzepts, um bei den Ursachen der Ernährungsunsicherheit anzusetzen.
Mit Blick auf das Nahrungsmittelangebot ist hierfür eine – durch
Umweltzerstörung und Klimawandel möglicherweise behinderte –Diversifizierung
der Nahrungsmittelproduktion notwendig. Voraussetzungen für den Zugang zu
Nahrungsmitteln sind funktionierende Märkte und Sicherheitsnetze,
wobei auch die Vorratshaltung, Versicherungssysteme, Lagermöglichkeiten, der
Zugang der Bauern zu Märkten und Finanzdienstleistungen sowie
Sicherheitsreserven wichtig sind. Darüber hinaus sind Investitionen in die
ländliche Infrastruktur, die Forschung und den Technologietransfer
erforderlich. Auf lange Sicht ist die Unterstützung einer nachhaltigen
Landwirtschaft von ausschlaggebender Bedeutung, um Resilienz in
Subsahara-Afrika aufzubauen, da in diesem Wirtschaftszweig 60 % der
Bevölkerung, vor allem die besonders vulnerablen Gruppen, beschäftigt sind. Das Productive Safety Net Programme (PSNP) für
Äthiopien liefert wertvolle Erkenntnisse. Über dieses Programm werden als
Gegenleistung für die Beteiligung an Bauarbeiten Geld- und
Nahrungsmitteltransfers für die vulnerabelsten Haushalte im Land
bereitgestellt. Das PSNP ist das größte Sozialtransferprogramm
in Subsahara-Afrika und (um rund ein Drittel) kostenwirksamer als humanitäre
Maßnahmen. Bekämpfung
der verborgenen Krise der Kinderunterernährung und damit Verringerung der
Vulnerabilität der Erwachsenen von morgen:
Jährlich sterben fast 2,6 Millionen Kinder an Hunger und Unterernährung.
Eines von drei Kindern in Entwicklungsländern ist von der Unterernährung
betroffen. Häufig beginnt das Problem bereits vor der Geburt mit der
Unterernährung der Mutter. Die Unterernährung ist eine der Ursachen von
Vulnerabilität, vor allem bei Kindern unter 2 Jahren. Sie beeinträchtigt
die geistige und körperliche Entwicklung und schränkt damit die Fähigkeit der
künftigen Erwachsenen ein, widrige Umstände zu verkraften. Darüber hinaus
kostet die Unterernährung viele Entwicklungsländer jedes Jahr bis zu 2-3 %
ihres Bruttoinlandsprodukts, verstärkt so den Kreislauf der Armut und
verhindert wirtschaftliches Wachstum. Die EU unterstützt die Partnerländer in
ihren Bemühungen um die kurz- und langfristige Senkung der Unterernährung. Dazu
sind entsprechende Konzepte für viele Sektoren wie Gesundheit, Landwirtschaft,
Wasserwirtschaft, Sanitärversorgung, Wirtschaftswachstum und Bildung
erforderlich. Die EU unterstützt die Initiative SUN (Scaling Up Nutrition), die
den Partnerländern einen Rahmen bietet, um im Ernährungsbereich selbst eine
führende Rolle zu übernehmen. Bekämpfung
der Dürre im Norden Kenias: Während der Dürre des
Jahres 2011 benötigten 3,7 Millionen Kenianer dringend Nahrungsmittel,
Trinkwasser und eine grundlegende Sanitärversorgung. Im Rahmen von SHARE
verstärkt die EU ihre Unterstützung zur Förderung der Erholung und des Aufbaus
von Resilienz durch folgende Maßnahmen: Unterstützung für die Optimierung des
kenianischen Frühwarnsystems, institutionelle Unterstützung für das Ministerium
von Nordkenia, Unterstützung für die nationale Behörde zur Dürrebewältigung
(NDMA) bei der Verwaltung eines Dürren- und Katastrophenfonds (NDDCF), Stärkung
der Kapazitäten lokaler Behörden bei der Durchführung frühzeitiger Maßnahmen
und auf Gemeinschaftsebene Existenzsicherungsprojekte zur Ausweitung der
wirtschaftlichen Möglichkeiten. Durch gestärkte Institutionen und erhöhte
Investitionen der kenianischen Regierung in den Trockengebieten dürfte das Land
besser auf die Eindämmung der Folgen ähnlicher Krisen vorbereitet sein. 4.3. Verbesserung der
Krisenreaktion Unter Berücksichtigung der Erfahrungen, die
unter anderem am Horn von Afrika und in der Sahelzone gewonnen wurden, können
folgende Elemente zur Verbesserung der Wirksamkeit der Reaktion im Krisenfall
beitragen: –
Ausarbeitung eines gemeinsamen Analyserahmens durch
humanitäre Akteure und Entwicklungsakteure, anhand dessen ·
die Ursachen der Krise sowie ihre genauen
Auswirkungen auf die am stärksten betroffenen Bevölkerungsgruppen ermittelt werden;
·
die laufenden Maßnahmen daraufhin geprüft werden,
ob die Ursachen angegangen werden und ob die bereitgestellte Hilfe Lücken
aufweist; ·
die Sektoren und geografischen Gebiete ermittelt
werden, in denen ein verbessertes Resilienzkonzept die größte Wirkung entfalten
könnte; ·
sowohl kurzfristige (frühe Erholung) als auch
langfristige strategische Prioritäten im Rahmen eines kohärenten
Resilienzkonzepts festgelegt werden. –
Die kurzfristigen Finanzierungen müssen aufgestockt
werden, um die frühe Erholungsphase zu unterstützen. Jüngere Initiativen
zeigen, dass bei der Programmierung mehr Flexibilität erforderlich ist, um auf
die sich rasch verändernden Bedürfnisse einzugehen, ohne die laufenden mittel-
und langfristigen Maßnahmen zur Ursachenbeseitigung einzuschränken. Für die
Bewältigung von Notsituationen und die Zeit danach sollten neue
Hilfsmodalitäten, beispielsweise EU-Treuhandfonds, in Erwägung gezogen werden. –
Die meisten größeren Krisen machen nicht an
Landesgrenzen Halt. Die Kapazitäten regionaler Organisationen müssen
ausgebaut werden, damit sie grenzübergreifende Initiativen entwickeln und die
regionale Integration fördern können. –
Für größere Krisen sollten „schlanke“ Strukturen
eingerichtet werden, die die Geberkoordinierung und einen strukturierten Dialog
mit Partnerländern und regionalen Organisationen ermöglichen. Auf der
Grundlage des komparativen Vorteils jedes Gebers in einem bestimmten Kontext
muss festgelegt und formalisiert werden, wer welche Aufgaben übernimmt. Sowohl
Entwicklungsakteure als auch humanitäre Akteure sollten sich aktiv beteiligen. –
Es sollten kurzfristige Interventionen mit
langfristigen Wirkungen entwickelt werden. Auch wenn der Schwerpunkt
kurzfristiger Maßnahmen und vor allem der humanitären Hilfe hauptsächlich auf
der Rettung von Menschenleben und dem Schutz von Eigentum liegt, können diese
Maßnahmen auch langfristige Wirkung haben. So kann die Bereitstellung von
Bargeld statt Nahrungsmittelhilfe langfristig wirken, indem der Markt
angekurbelt wird und öffentliche Bauarbeiten finanziert werden, die die
Wahrscheinlichkeit künftiger Katastrophen verringern oder ihre Folgen mildern
können. Maßnahmen dieser Art sollten ermittelt werden und Priorität erhalten. –
Im Fall gewaltsamer Konflikte sollten die
Resilienzstrategien und der umfassendere politische und sicherheitspolitische
Ansatz der EU sich gegenseitig unterstützen und kohärent sein; zudem sollten
Synergien zwischen den Instrumenten angestrebt werden, darunter vor allem die
Instrumente der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und das
Instrument für Stabilität. Flexible
Finanzierung durch die Nahrungsmittelinitiative der EU (1 Mrd. EUR), AFSI und
V-FLEX - Die Krise aufgrund der Nahrungsmittelpreise
im Zeitraum 2007-2008 führte seitens der internationalen Gemeinschaft zu einer
Reaktion in nie da gewesener Größenordnung. Die EU ergriff als erster Geber
proaktive Maßnahmen und kündigte eine mit 1 Mrd. EUR ausgestattete
Nahrungsmittelfazilität an, womit sie ihre Fähigkeit unter Beweis stellte,
zeitnah und umfassend zu reagieren. Ein Jahr später (2009) sagten die Geber
insgesamt 22 Mrd. USD zu, um die nachhaltige Landwirtschaft und die
Ernährungssicherheit zu unterstützen (Ernährungssicherheitsinitiative von
L’Aquila – AFSI). Die EU stockte ihre Unterstützung weiter auf und stellte
3,8 Mrd. USD bereit. Für die Länder in Afrika, im karibischen Raum
und im Pazifischen Ozean (AKP) gibt es zwei weitere Mechanismen: FLEX (für
Schwankungen der Ausfuhrerlöse) unterstützt Regierungen bei plötzlichen
Einbußen von Ausfuhrerlösen und V-FLEX (für vulnerable Länder) hilft den
Ländern, die aufgrund ihrer geringen Resilienz am stärksten vom
wirtschaftlichen Abschwung des Jahres 2009 betroffen waren. Dieses Instrument
wurde auf der Grundlage von Vorausschätzungen der Steuerausfälle – unter
Berücksichtigung der jeweiligen Vulnerabilität – präventiv und
antizyklisch eingesetzt, um nationale Finanzierungslücken auszugleichen. 5. 10 SCHRITTE ZUR STÄRKUNG DER
RESILIENZ IN KATASTROPHENGEFÄHRDETEN LÄNDERN MIT UNSICHERER ERNÄHRUNGSLAGE 1. Resilienz kann nur nach dem
Bottom-up-Prinzip aufgebaut werden. Ausgangspunkt für das Resilienzkonzept der
EU ist daher eine ausdrückliche Anerkennung der führenden Rolle der
Partnerländer. Die EU wird ihre Unterstützung auf deren Politik und Prioritäten
abstimmen, wie in den Grundsätzen für die Wirksamkeit der
Entwicklungszusammenarbeit gefordert. 2. Maßnahmen zur Stärkung der
Resilienz müssen auf soliden Methoden für Risiko- und
Vulnerabilitätsbewertungen basieren. Diese Bewertungen sollten als Grundlage
für die Erstellung nationaler Resilienzstrategien sowie die Entwicklung
spezifischer Projekte und Programme dienen. Die EU wird die Ausarbeitung
nationaler Resilienzstrategien im Rahmen allgemeiner Entwicklungsstrategien
unterstützen. Die EU wird mit den Partnerländern und wichtigen internationalen
Akteuren zusammenarbeiten, um die Methodik für die Erstellung der Bewertungen,
die diesen Strategien zugrunde liegen, zu verbessern. Um Wirksamkeit zu
gewährleisten, wird die EU darüber hinaus einen Rahmen für die Messung der
Wirkungen und Ergebnisse der Unterstützung einführen, die sie für den Aufbau
von Resilienz leistet. 3. In Ländern, die mit
wiederkehrenden Krisen konfrontiert sind, wird die Verbesserung der Resilienz
ein zentrales Ziel der EU-Außenhilfe darstellen. Die von der EU finanzierten
Programme werden sich auf operative Bewertungen stützen, die von humanitären
Akteuren und Entwicklungsakteuren gemeinsam erstellt werden und mittel- bis
langfristige Maßnahmen abdecken. Ihr Schwerpunkt wird auf der Bekämpfung der
Krisenursachen, vor allem durch Unterstützung für Krisenpräventions- und
―vorbereitungsmaßnahmen, liegen. Die EU wird eng mit den Partnerländern
zusammenarbeiten, um Kapazitäten für die Ausarbeitung und Umsetzung von
Resilienzstrategien und Kastastrophenvorsorgeplänen auf nationaler und
regionaler Ebene aufzubauen. 4. Die Kommission wird den
Aspekt der Resilienz systematisch in die Durchführungspläne für humanitäre
Hilfe aufnehmen. Darüber hinaus wird die Kommission eine gemeinsame
Programmierung der resilienzbezogenen Maßnahmen im Rahmen ihrer humanitären und
Entwicklungshilfe anstreben, um eine maximale Komplementarität zu gewährleisten
und sicherzustellen, dass kurzfristige Maßnahmen die Grundlage für mittel- und
langfristige Tätigkeiten schaffen. 5. Flexibilität ist von
ausschlaggebender Bedeutung, um auf die Bedürfnisse der von Katastrophen
betroffenen Länder eingehen zu können. Die Kommission wird weiter für maximale
Flexibilität bei der Durchführung ihrer humanitären Programme sorgen. Was die
Entwicklungsfinanzierung anbelangt, so wird die Kommission im Fall
unvorhergesehener Krisen und schwerer Katastrophen maximale Flexibilität bei
der Mobilisierung nicht programmierter Mittel anstreben. Darüber hinaus wird
die Kommission bei der Programmgestaltung für Flexibilität sorgen, um rasches
und zeitnahes Handeln zu ermöglichen. Die EU wird die Nutzung von Treuhandfonds
für die Bewältigung von Notsituationen und die Zeit danach in Betracht ziehen. 6. Bei den Bemühungen um die
Verbesserung der Resilienz in fragilen oder von Konflikten betroffenen Staaten
wird die EU ein Konzept verfolgen, das auch auf Sicherheitsaspekte und die
entsprechenden Folgen für die Vulnerabilität der Bevölkerungen eingeht. Dies
wird einen aktiven politischen Dialog mit den Partnerländern und
―organisationen in den betreffenden Region einschließen. 7. Die EU wird Initiativen wie
SHARE und AGIR sowie erfolgreiche Projekte zur Katastrophenvorsorge nach
Möglichkeit reproduzieren. Sie wird ihre Erkenntnisse mit den Partnern teilen
und austauschen, um erfolgreiche Konzepte zu vervielfältigen und weiter zu
verbessern – mit dem Ziel, sie in die nationalen Resilienzstrategien
aufzunehmen. Die Kommission wird die Fortschritte bei der Umsetzung der
Resilienz-Agenda mit besonderem Augenmerk auf Programmierung, Methodik und
Ergebnissen regelmäßig überprüfen. 8. Die EU wird innovative
Konzepte für das Risikomanagement fördern. Ein besonders vielversprechender Weg
ist die Zusammenarbeit mit dem Versicherungs- und Rückversicherungssektor. Die
Kommission wird Anfang 2013 ein Grünbuch zur Rolle der Versicherungen beim
Katastrophenmanagement vorlegen. 9. Im Fall von Ländern, die mit
schweren Krisen konfrontiert sind, wird die EU mit den Gastregierungen,
regionalen und internationalen Organisationen sowie anderen Interessenträgern
zusammenarbeiten, um Plattformen auf Länderebene zu schaffen, die einen
rechzeitigen Informationsaustausch und eine Koordinierung der kurz-, mittel-
und langfristigen humanitären Maßnahmen und Entwicklungsmaßnahmen sicherstellen.
10. Die EU wird die Resilienz in
internationalen Foren fördern, einschließlich der G8 und G20, des Ausschusses
für Welternährungssicherheit, der Rio-Übereinkommen, der Überprüfung der
Millenniumsentwicklungsziele, der Festlegung der Ziele der nachhaltigen
Entwicklung und der Gespräche über die Folgemaßnahmen zum Hyogo-Aktionsrahmen
2005-2015. Sie wird die Resilienz in ihren Partnerschaften mit Organisationen
wie FAO, IFAD, und WFP sowie UNISDR, Weltbank und zivilgesellschaftlichen
Organisationen zum Thema machen. Im ersten Quartal 2013 wird die Kommission
einen Aktionsplan ausarbeiten, um das künftige Vorgehen bei der Umsetzung der
oben genannten Grundsätze festzulegen. [1] KOM(2011) 637,
vom Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 14. Mai 2012 gebilligt. [2] KOM(2010) 127 endg. [3] KOM(2009) 147 endg.
Weißbuch „Anpassung an den Klimawandel: Ein europäischer Aktionsrahmen“. [4] EU-Strategie
zur Unterstützung der Katastrophenvorsorge in Entwicklungsländern (KOM(2009) 84
vom 23.2.2009. Überlegungen zur Vorgehensweise der EU in Situationen der
Fragilität: Engagement für nachhaltige Entwicklung, Stabilität und Frieden in
schwierigen Kontexten, KOM(2007) 643 vom 25.10.2007. [5] Arbeitspapier
der Kommissionsdienststellen SEK(2012) 102 vom 11. April 2012. [6] Alliance
Globale pour l'Initiative Résilience (Sahel) – http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/613&format=HTML&aged=1&language=DE&guiLanguage=de
[7] Rahmenübereinkommen
der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Übereinkommen der Vereinten
Nationen über die biologische Vielfalt und Übereinkommen der Vereinten Nationen
zur Bekämpfung der Wüstenbildung. [8] Die
Allianz erstreckt sich auf das Horn von Afrika im weiteren Sinne: Äthiopien,
Kenia, Uganda, Somalia, Dschibuti, Sudan und Südsudan. Das Sekretariat wird von
USAID geführt.