Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „LEADER als Instrument für die lokale Entwicklung“ (Initiativstellungnahme)

2011/C 376/03

Berichterstatter: Roman HAKEN

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 20. Januar 2011 gemäß Artikel 29 Absatz 2 seiner Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„LEADER als Instrument für die lokale Entwicklung“

(Initiativstellungnahme).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 6. September 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 474. Plenartagung am 21./22. September 2011 (Sitzung vom 21. September) mit 151 Stimmen bei 15 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1   LEADER hat in den letzten 20 Jahren seine Tragfähigkeit unter Beweis gestellt. Daher sollte überlegt werden, ob die LEADER-Methode als bewährtes Entwicklungsinstrument ausgeweitet werden sollte, wobei ihre grundlegenden Werte zu wahren sind: unmittelbare Beteiligung der Zivilgesellschaft durch deren Einbeziehung in die lokalen Partnerschaften und ständige Kommunikation mit den Bürgern über die Prioritäten der weiteren Entwicklung.

1.2   In Bezug auf die operationellen Programme für den Zeitraum nach 2013 muss eine erhebliche Stärkung der Partnerschaften (insbesondere der bereichsübergreifenden lokalen und regionalen Partnerschaften unabhängig voneinander in ländlichen, aber auch in städtischen Gebieten) in Erwägung gezogen werden, wobei sowohl der Prozess als auch die Partnerschaften vereinheitlicht und hohe Anforderungen in Bezug auf erzielten Mehrwert, Relevanz, Zweckmäßigkeit und Wirksamkeit ihrer Vorhaben gestellt werden müssen. Die Partnerschaften müssen stets von unten ausgehen (Bottom-up-Ansatz).

1.3   Der Ausschuss empfiehlt, die LEADER-Methode in Form einer Bottom-up-Partnerschaft auf Mittel aus anderen EU-Fonds für die ländlichen Gebiete anzuwenden. Er empfiehlt den Einsatz dieser Methode ebenfalls ausdrücklich in den Städten (mit einer anderen Bezeichnung), um Entwicklungs- und Investitionsstrategien durchzuführen. Die Partnerschaften können zur Verknüpfung nachhaltigkeitsorientierter Maßnahmen von kommunalen Behörden, Unternehmen, gemeinnützigen Einrichtungen und Bürgern vor Ort beitragen. Dies würde jedoch die Überwindung des derzeitigen „sektoralen“ Denkens zwischen dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Strukturfonds sowie eine Eindämmung der Tendenz einer strengen Trennung zwischen den verschiedenen Fonds voraussetzen. Und zugleich müssten vergleichbare Rechtsvorschriften erlassen werden, um die verschiedenen Fonds mit gemeinsamen Kontrollsystemen und Indikatoren zu nutzen.

1.4   Für den Zeitraum nach 2013 empfiehlt der Ausschuss:

1.5   Ein Schlüsselbegriff im Barca-Bericht (1) ist das „place-based development model“, d.h. ein ortsbezogenes Entwicklungsmodell, mit dem der integrierte territoriale bzw. regionale Ansatz zur Problemlösung gefördert werden soll. Mit dieser ortsbezogenen Strategie („place-based policy“) soll erreicht werden, dass das permanent brachliegende lokale Potenzial endlich genutzt wird. Somit steht dieses Modell voll und ganz im Einklang mit Wesen und Ziel der LEADER-Methode: ein auf den Besonderheiten lokaler Probleme beruhender Bottom-up-Ansatz, bei dem Lösungen mit vereinter Kraft durch alle Akteure vor Ort erarbeitet werden, die das endogene Potenzial einer Region gemeinsam besser nutzen können. In den Diskussionen wird häufig darauf hingewiesen, dass mit dem Vertrag von Lissabon ein neuer Subsidiaritätsbegriff in Verbindung mit einer Stärkung der Aufgaben der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften eingeführt wurde.

1.6   Der Ausschuss empfiehlt, die administrativen und bürokratischen Hürden insbesondere bei kleinen Projekten erheblich abzubauen (in dem unter anderem die Zahl der vorzulegenden Nachweise und Berichte gesenkt wird) und die LEADER-Methode in den Prozess der Vereinfachung der Rechtsvorschriften einzubeziehen, um so eine größere Flexibilität zu erreichen und Innovationen in den Regionen anzuregen. Für die Projekte empfiehlt der Ausschuss die flächendeckende Einführung eines Vorschusssystems seitens der EU bzw. eine fortlaufende Finanzierung. Damit erhöht sich die Absorptionsfähigkeit vor Ort maßgeblich, ohne die Kassenbestände der kleinen Wirtschaftsteilnehmer als Antragsteller, Endbegünstigte und schließlich auch Träger der Projekte in Anspruch zu nehmen. Zugleich sollte nach Ansicht des Ausschusses die Möglichkeit erwogen werden, ob eine nationale Mitfinanzierung durch eigene Sachleistungen ersetzt werden könnte, z.B. durch Freiwilligentätigkeit.

1.7   Für den Übergang zu einem größeren Ressourcenvolumen, die Nutzung von Mitteln aus mehreren Fonds zugleich und die Übertragung dieser Methode auf die Städte empfiehlt der Ausschuss, über einen „Lernprozess“ wieder zu der Zeit zurückzukehren, als die LEADER-Methode als „Labor“ wahrgenommen wurde, dabei jedoch an die zweifelsohne positiven Erfahrungen der letzten zwanzig Jahre mit der Umsetzung der Methode und der Gemeinschaftsinitiativen in den ländlichen Gebieten anzuknüpfen. Der Ausschuss schlägt vor, bei der Verwirklichung dieses innovativen Konzepts mehr Flexibilität walten zu lassen. Im Ergebnis wird sich die Entwicklung der Regionen beschleunigen.

2.   Einführung in die Thematik

2.1   Die LEADER-Methode und ihre Entstehung – Geschichte, Auswirkungen

2.1.1   Die 1991 als Gemeinschaftsinitiative auf den Weg gebrachte LEADER-Methode wurde von der Kommission langfristig und in mehreren Etappen vorbereitet: Zunächst als LEADER I („Experiment“), anschließend als LEADER II („Labor“) und danach bis zum Jahr 2006 als LEADER+ („Reifephase“). In den Jahren 2004-2006 wurde die Methode versuchsweise in die Programme in den neuen Mitgliedstaaten einbezogen. Seit Beginn des laufenden Programmplanungszeitraums im Jahr 2007 ist LEADER einer der vier Schwerpunkte in der 2. Säule der GAP und eines der wichtigsten Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik. Derzeit wird LEADER aus dem ELER als Teil der Programme der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des ländlichen Raums finanziert; gemäß dem Grundsatz der geteilten Verwaltung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten übernehmen letztere die Mitfinanzierung. Insgesamt wurden seit 1991 9,75 Mrd. EUR in die verschiedenen LEADER-Gemeinschaftsinitiativen und den aktuellen Schwerpunkt IV des ELER investiert. Derzeit sind mehr als 2 200„lokale Aktionsgruppen“ in der EU tätig. In den letzten 20 Jahren konnte mithilfe der EU-Mittel für LEADER ein einzigartiges Netz ländlicher Akteure in sämtlichen 27 Mitgliedstaaten aufgebaut werden.

2.1.2   So entstand eine einzigartige, innovative Methode der Partnerschaft und Zusammenarbeit. Diese Methode ermöglicht eine transparente Finanzierung von Projekten auch in den Regionen in äußerster Randlage in der EU-27 und bietet selbst diesen Regionen Zugang zu den Haushaltsmitteln der EU.

2.2   Derzeitiger Stand in der EU – Lokale Aktionsgruppen (LAG)

2.2.1   LEADER erfreut sich großer Beliebtheit als Finanzierungsinstrument wie auch als Modell im ländlichen Raum, nicht nur bei den Mitgliedern der lokalen Aktionsgruppen, sondern vor allem auch bei den kommunalen Behörden und bei weiteren Akteuren, die in ländlichen Gemeinden aktiv sind. Lokale Aktionsgruppen wurden in allen 27 EU-Staaten gebildet, in Bulgarien und Rumänien werden diese Aktionsgruppen in Kürze ebenfalls operativ sein. LEADER spielt in der Heranführungsstrategie für Beitrittsländer und potenzielle Beitrittskandidaten eine wichtige Rolle.

2.2.2   In der EU-27 wurden bislang 2 192 lokale Aktionsgruppen ausgewählt, die finanzielle Unterstützung aus den Mitteln in Höhe von insgesamt ca. 5,5 Mrd. EUR erhalten, die im Zeitraum 2007-2013 im Rahmen des ELER bereitstehen.

2.2.3   Im laufenden Programmplanungszeitraum ist LEADER ein tragendes Element für den Schwerpunkt IV des ELER. Einschließlich der Mitfinanzierung durch die Mitgliedstaaten und private Akteure wurden insgesamt 13,9 Mrd. EUR von der öffentlichen Hand und 5 Mrd. EUR aus privaten Finanzierungsquellen gewährt.

2.2.4   In den „neuen“ Mitgliedstaaten wird LEADER stärker genutzt als in der EU-15. In einigen Mitgliedstaaten erstrecken sich die lokalen Aktionsgruppen auf fast das gesamte Hoheitsgebiet und sind ein wirksames Instrument der Politik für den ländlichen Raum und für Kleinstädte auf dem Land. Diese Struktur ergänzt sinnvoll die öffentliche Verwaltung bzw. die Selbstverwaltung vor Ort.

2.2.5   Die lokalen Aktionsgruppen haben eine Verwaltungskapazität entwickelt, mit der die Finanzhilfen der EU vor Ort auf transparente Weise verteilt werden können.

2.2.6   In der aktuellen Wirtschaftskrise kann über diese flexiblen zwischengeschalteten Stellen vor Ort die Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene wirksam unterstützt werden.

2.3   Bewertung von LEADER+

2.3.1   Die Durchführung der Gemeinschaftsinitiative LEADER+ wurde vom Rechnungshof der Europäischen Union überprüft. Dieser richtete sechs grundlegende Empfehlungen an die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten, in denen er die Schwächen der Methode aufzeigte. Die Europäische Kommission hat auf diese Kritik reagiert; die Empfehlungen des Rechnungshofes der Europäischen Union werden bereits im verbleibenden laufenden Programmplanungszeitraum sowie bei der Gestaltung von LEADER im künftigen Programmplanungszeitraum berücksichtigt.

2.3.2   An die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ haben 893 lokale Aktionsgruppen in der EU-15 teilgenommen; seit dem Jahr 2004 setzen zudem 250 lokale Aktionsgruppen in 6 „neuen“ Mitgliedstaaten Maßnahmen im Rahmen von LEADER um. Insgesamt wurden für diese Gemeinschaftsinitiative 2,1 Mrd. EUR bereitgestellt.

2.3.3   Mit der LEADER-Methode wurde die öffentlich-private Partnerschaft im ländlichen Raum eingeführt. Mit der Methode LEADER+ hat sich die Absorptionsfähigkeit für EU-Mittel entscheidend erhöht.

2.3.4   Mit LEADER+ stieg die Zahl der lokalen Aktionsgruppen im laufenden Programmplanungszeitraum auf die aktuelle Zahl von mehr als 2 200.

2.3.5   Trotz der Kritik des Rechnungshofes funktioniert die LEADER-Methode. Sie wird der Politik der Europäischen Union in vollem Umfang gerecht, denn sie ist wirksam, stößt positive Veränderungen an, ist zielgerichtet, flächendeckend und transparent. Daher hat die LEADER-Methode ihren festen Platz in der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums und den einschlägigen Programmen der Mitgliedstaaten und verdient stets höhere Unterstützung nicht nur in der Gemeinsamen Agrarpolitik. Mit der LEADER-Methode wird die Bildung branchenübergreifender Partnerschaften vor Ort unterstützt, und sie dient auf Grundlage des Subsidiaritätsprinzips als Finanzierungsquelle für lokale Projekte, die eine Entwicklung gemäß den Bedürfnissen der Bürger vor Ort ermöglichen und zur Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum beitragen.

2.3.6   Mit dieser Stellungnahme soll das Interesse an der LEADER-Methode erhöht und die systematische Nutzung der lokalen Aktionsgruppen auch für andere Förderinstrumente außerhalb des Bereichs der ländlichen Entwicklung erleichtert werden. Darüber hinaus soll dazu beigetragen werden, zumindest eine Beibehaltung der im Rahmen der GAP für LEADER bereitgestellten Mittel zu rechtfertigen und damit auch den herausragenden Stellenwert von LEADER innerhalb der GAP zu bewahren.

2.3.7   Die LEADER-Methode wird auch für Programme eingesetzt, die aus anderen EU-Fonds finanziert werden. Im ländlichen Raum stärkt sie zudem den Zusammenhalt der ländlichen Gemeinden.

3.   Empfehlungen für den ländlichen Raum

3.1   In der LEADER-Methode steckt das Potenzial, die Entwicklung des ländlichen Raums zu beschleunigen, und sie hat sich als so wirksam erwiesen, dass sie möglichst auf das gesamte Gebiet des ländlichen Raums in der EU ausgedehnt werden sollte. Der Ausschuss schlägt vor, die LEADER-Methode weiterhin in der GAP anzusiedeln und über diese Methode auch die Mittel aus der Kohäsions- und der Umweltpolitik zu integrieren. Dies würde umfassende Konzepte für die ländliche Entwicklung und effizientere Maßnahmen im Sinne einer integrierten nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums ebenso ermöglichen wie bessere Verknüpfungen und ein stärkeres Zusammenwirken zwischen Stadt und Land (2). Im Rahmen des ELER wird mit der LEADER-Methode eine sinnvolle Verbindung zwischen dem ländlichen und dem städtischen Raum sichergestellt. Für den städtischen Raum ist es sinnvoll, den Grundsatz der Methode abzuändern und von LEADER abzugrenzen, etwa mit einem Programm „Verbindung zwischen Aktionen zur Entwicklung der Wirtschaft in den Städten“ (Liaisons Entre Actions de Développement de l'Economie des Villes – LEADEV).

3.2   Der Ausschuss schlägt außerdem vor, einen größeren Anteil der zur Verfügung stehenden Mittel, und zwar nicht nur aus künftigen Programmen für die Entwicklung des ländlichen Raums, mittels der LEADER-Methode zu nutzen. Diese Methode kommt auch im Rahmen des Europäischen Fischereifonds zum Einsatz. Er schlägt darüber hinaus vor, dass in allen sonstigen operationellen Programmen, die für Ziele im ländlichen Raum aufgelegt wurden und dort Empfänger haben können (kleine Kommunen, Schulen im ländlichen Raum, Kleinst-, kleine und mittlere Unternehmen, Landwirtschaftsbetriebe, gemeinnützige Einrichtungen usw.), die Möglichkeit einer Beteiligung an dem einschlägigen Programm mittels der LEADER-Methode im Rahmen des ELER vorgesehen wird. Dafür sollen 5 bis 25 % der Mittel zur Verfügung gestellt werden. Auf diese Weise wird der Anteil an integrierten und innovativen Projekten sichergestellt, die in gemeinschaftlicher Anstrengung im ländlichen Raum verwirklicht werden.

3.3   Der Ausschuss empfiehlt ferner, die LEADER-Methode als innovatives Bottom-up-Konzept anzuerkennen und sie daher so unbürokratisch und themenunspezifisch wie möglich zu gestalten. Die Bürger vor Ort wissen am besten, was sie am meisten brauchen; das ist das Grundprinzip der Subsidiarität. Der Ausschuss schlägt vor, den Grundsatz der öffentlichen Kontrolle für die Partnerschaften auf der Grundlage lokaler Bürgerinitiativen anzuwenden.

3.4   Der beträchtliche Mehrwert der lokalen Aktionsgruppen und der Partnerschaften liegt in der Schaffung und Förderung der Interaktion zwischen den Bürgern in den ländlichen Gemeinden. Er ist bei der Bewertung der Durchführung der Gemeinschaftsinitiative LEADER+ nicht ausreichend wahrgenommen worden, und deshalb regt der Ausschuss an, den Schwerpunkt stärker auf die Bedeutung des Engagements der Mitglieder der lokalen Aktionsgruppen vor Ort zu legen. Auf diese Weise können ein offener Zugang zur Gestaltung der Strategie für die lokale Entwicklung, die lokale Koordinierung und die Einbeziehung aller Interessenträger in eine nachhaltige und vielfältige Entwicklung zur Erreichung einer höheren Lebensqualität sichergestellt werden. Nach Ansicht des Ausschusses sollten zudem freiwillige partnerschaftliche Vereinigungen von Gemeinden Mitglieder der lokalen Aktionsgruppen sein und Projektziele anregen können. Zugleich steht aber fest, dass LEADER kein Ersatz für die unzureichenden Einnahmen der kommunalen Haushalte sein und somit auch nicht für die Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse auf lokaler Ebene in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU herangezogen werden kann.

3.5   Interregionale und transnationale Zusammenarbeit und Partnerschaft zwischen lokalen Aktionsgruppen sind bei der Anwendung der LEADER-Methode von großer Bedeutung. Die äußerst positiven Auswirkungen der LEADER-Methode bei der Anwendung der interregionalen (zwischen mehreren lokalen Aktionsgruppen) und internationalen Zusammenarbeit und Partnerschaft während des vorangegangenen zwölfjährigen Programmplanungszeitraumes wurden nicht ausreichend anerkannt. Diese Tätigkeit ist aber in einer EU, deren Mitgliedstaaten ganz unterschiedliche Entwicklungsniveaus und völlig unterschiedliche ländliche Räume (auch innerhalb der Mitgliedstaaten) aufweisen, von erheblicher Bedeutung und für den ländlichen Raum unerlässlich; sie kann die Entwicklung dort entscheidend beeinflussen.

4.   Empfehlungen für den städtischen Raum

4.1   Wenn es möglich ist, partnerschaftliche Methoden bei allen EU-Fonds einzusetzen, dann ist es auch möglich, den im ländlichen Raum angewandten Grundsatz der LEADER-Methode unabhängig auf die städtischen Ballungsgebiete und ihre Teilgemeinden zu übertragen, um „lokale Partnerschaften“ zu bilden, anfangs beispielsweise nur für einen Übergangszeitraum, der anschließend einer Bewertung unterzogen wird. Der Ausschuss empfiehlt, für dieses partnerschaftliche Konzept die zweckdienliche Bezeichnung eines „Programms für den städtischen Raum“ zu wählen und diese Möglichkeit in alle Entwicklungsfonds aufzunehmen, die von den verschiedenen Generaldirektionen verwaltet werden. Durch die Integration der Ressourcen wird ihre Wirksamkeit erhöht.

4.2   Der Ausschuss empfiehlt außerdem, den Grundsatz der LEADER-Methode, allerdings unabhängig und getrennt von LEADER, auch auf die Randgemeinden der Städte anzuwenden. Die Städte würden dann in diesen Randgebieten zu dieser Methode beitragen, um das Entwicklungsgefälle zwischen ländlichem und städtischem Raums schrittweise zu verringern.

4.3   Der Ausschuss empfiehlt ferner, die Tätigkeiten der ehemaligen Gemeinschaftsinitiative URBAN, des LIFE-Programms und weiterer Programme mit den Grundsätzen der LEADER-Methode zu verknüpfen und so den erzielten Mehrwert insgesamt zu erhöhen.

4.4   Bei der Vorbereitung und Durchführung der Projekte erweist es sich als höchst zweckdienlich, in einer Partnerschaft in städtischen Ballungsgebieten entweder unmittelbar die Behörde der kommunalen Selbstverwaltung zu beteiligen oder einzelne Tätigkeiten mit dieser Behörde abzustimmen. So könnte verhindert werden, dass einzelne Projekte einander zuwiderlaufen, und vielmehr eine Synergie zwischen den Projekten erreicht werden, die von der Gebietskörperschaft und von lokalen Partnerschaften verwirklicht werden; zudem könnte gegebenenfalls eine Unterstützung durch partnerschaftliche Projekte gewonnen werden. Die beste Methode zur Schaffung von Synergien ist die Ausarbeitung integrierter Entwicklungspläne der jeweils betroffenen Städte, städtischen Gebiete und städtischen Ballungsgebiete.

4.5   Die LEADER-Methode ließe sich im städtischen Raum auf der Grundlage von Partnerschaften für ein bestimmtes subregionales städtisches Gebiet nach bestimmten vorab festgelegten Parametern (wie dies derzeit im ländlichen Raum der Fall ist) durchsetzen.

(1)  Siehe http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm (nur auf Englisch verfügbar).

(2)  Siehe http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/pdf/pawel_samecki_orientation_paper.pdf (S. 10, nur auf Englisch verfügbar).