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BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Dritter Bericht gemäß Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (ewg) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt) und Vierter Bericht gemäß Artikel 12 der Verordnung (ewg, euratom) Nr. 1553/89 über Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der MwSt

Inhaltsverzeichnis

1. Zusammenfassung

2. Hintergrund

3. Voraussetzungen für das Funktionieren der MwSt-Übergangsregelung

3.1. Die MwSt-Übergangsregelung

3.2. Kontrollerfordernisse aufgrund der MwSt-Übergangsregelung

3.3. Sonderregelungen

3.4. Die zentralen Verbindungsbüros (CLO)

3.5. Steuerbetrug - eine Herausforderung

4. Entwicklung seit dem zweiten Bericht gemäss Artikel 14 und dem dritten Bericht gemäss Artikel 12

4.1. Reaktionen des Europäischen Parlaments und des Rates

4.2. Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten

4.3. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

4.4. Maßnahmen im Rahmen des Unterausschusses "Betrugsbekämpfung" (SCAF) des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der indirekten Steuern (SCAC)

4.5. Berichte des Rechnungshofs

4.6. Untersuchungen in den Mitgliedstaaten

5. Funktion der MwSt-Kontrolle in den Mitgliedstaaten

5.1. Hauptaufgabe der MwSt-Kontrolle

5.2. Die Organisation der MwSt-Kontrolle in den Mitgliedstaaten und ihre Auswirkungen auf die MwSt-Kontrolle

5.3. Kontrollziele, Strategien und Vorgaben zentraler oder lokaler Kontrollprogramme

5.4. Stellung der multilateralen Prüfungen in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten

5.5. Kontrollressourcen in den Mitgliedstaaten und Zusammenhang zwischen Kontrollressourcen und Kontrolltätigkeit

5.6. Herkömmliche und neue Kontrollmethoden

5.6.1. Die Rolle der Mehrwertsteuererklärung bei der Steuerkontrolle

5.6.2. Risikoanalyse

5.6.3. EDV-Prüfungen

5.6.4. Steuerfahndung

5.7. Strafen und ihre Rolle bei der freiwilligen Einhaltung der Vorschriften

6. Die Rolle der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe im Bereich der MwSt

6.1. Hintergrund

6.2. Organisation der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe

6.3. Der Gebrauch der Instrumente der Verwaltungszusammenarbeit durch die Mitgliedstaaten

6.3.1. Zentrale Verbindungsbüros und ihre Rolle bei der Einhaltung der Fristen

6.4. Einbeziehung der Verwaltungszusammenarbeit in die Steuerkontrolle und Verfügbarkeit der vorhandenen Instrumente

6.5. Verwendung der für Kontrollzwecke ausgetauschten Informationen und deren Auswirkung auf die Aufdeckung von Betrugsfällen

6.6. Nutzung des vorhandenen rechtlichen Instrumentariums und dessen Wirkungen bei der Betrugsbekämpfung

6.7. Hindernisse für die wirksame Nutzung der bestehenden Rechtsgrundlagen

6.7.1. Einheitliche Rechtsgrundlage in MwSt-Angelegenheiten

6.7.2. Hindernisse für den spontanen Informationsaustausch

6.7.3. Hindernisse für die Koordination und technische Unterstützung durch die Kommissionsdienststellen

6.7.4. Bilaterale Vereinbarungen über den automatischen Informationsaustausch oder die Intensivierung des spontanen Informationsaustauschs

6.7.5. Möglichkeiten für direkte Kontakte zwischen Betrugsbekämpfungsstellen und zwischen Steuerprüfern

6.7.6. Hindernisse für die Präsenz von Steuerbeamten aus anderen Mitgliedstaaten bei Steuerprüfungen

6.7.7. Hindernisse für den Austausch personenbezogener Daten

6.7.8. Unterrichtung des betroffenen Steuerpflichtigen über den Informationsaustausch

6.7.9. Behinderung von Strafverfahren

6.7.10. Fehlende Rechtsgrundlage für den Informationsaustausch mit Drittländern

7. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

7.1. Schlußfolgerungen

7.2. EMPFEHLUNGEN

8. Anhang - graphiken

1. Zusammenfassung

Im vorliegenden Bericht wird die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Aufbau der ihr zugrundeliegenden Regelungen beschrieben.

Die MwSt-Übergangsregelung ist seit über sechs Jahren in Kraft. Man hätte erwartet, daß die mit der Durchführung verbundenen Probleme in dieser Zeit gelöst und das System reibungslos funktionieren würde. Dies scheint jedoch nicht der Fall zu sein. Die 6 Jahre scheinen den Betrügern genug Zeit verschafft zu haben, um die Möglichkeiten der Übergangsmodalitäten für ihre Zwecke zu nutzen, während die Mitgliedstaaten im großen und ganzen nicht in der Lage gewesen sind, dem Betrug Einhalt zu gebieten.

Die MwSt-Übergangsregelung sieht vor, daß die innergemeinschaftliche Lieferung von Gegenständen im Abgangsmitgliedstaat von der Steuer befreit, im Bestimmungsmitgliedstaat hingegen mit der Steuer belastet wird. Zusätzlich zu dieser "normalen" Regelung sind in Bereichen, in denen die Mitgliedstaaten eine zusätzliche Kontrolle über die Besteuerung aufrechterhalten wollten, einige komplizierte Sonderregelungen eingeführt worden. Der Befreiungsmechanismus macht das MwSt-System betrugsanfällig, da die Gegenstände steuerfrei bewegt werden können. Es ist daher notwendig, daß die gemeinschaftlichen Instrumente für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden gemeinsam mit nationalen Kontrollsystemen voll zum Einsatz kommen.

Die Kommission hat festgestellt, daß die Effizienz der Kontrollen im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung zu wünschen übrig läßt. Die MwSt-Kontrolle wird heute in einigen Mitgliedstaaten durch eine Reihe organisatorischer und administrativer Probleme behindert - sie ist noch immer an rein nationalen Zielen orientiert und läßt innergemeinschaftliche Aspekte weitgehend außer Acht. Die Schaffung des Binnenmarkts hat anscheinend weder zu einer Änderung der nationalen MwSt-Kontrollmethoden noch zur Zuteilung ausreichender Mittel für Kontrollen geführt. Die einzige wesentliche Änderung war die Schaffung des MwSt-Informationsaustausch systems (MIAS), das jedoch nicht optimal eingesetzt wird und daher nicht so effizient arbeitet, wie ursprünglich vorgesehen.

Es gibt Anzeichen dafür, daß das Ausmaß des schweren Betrugs im innergemeinschaftlichen Handel zunimmt. Die Zahl von Karusselbetrugsfällen, die von den nationalen Steuerverwaltungen aufgedeckt werden, wird immer größer. Die Gemeinschaft hat ein MwSt-System geschaffen, das die Verwirklichung des Binnenmarktes ermöglicht hat, die Mehrwertsteuer wird jedoch noch immer auf rein nationaler Ebene kontrolliert, wobei die dafür zur Verfügung stehenden Mittel den neuen Kontrollherausforderungen nicht annähernd gerecht werden. Dies führt dazu, daß die Betrüger in einem Binnenmarkt agieren können, die Kontrolle jedoch noch immer an nationale Grenzen gebunden ist.

Darüber hinaus ist das mangelhafte Funktionieren der MwSt-Kontrolle auf Gemeinschaftsebene eine Folge der Gesamtfunktion und -struktur der nationalen Kontrollsysteme. Sogar wenn die Mitgliedstaaten über starke Kontrollrechte verfügen, ergibt der in vielen Fällen vorhandene Mangel an klar ausgerichteten Kontrollstrategien und -plänen ein verwirrendes Bild der MwSt-Kontrolle der Mitgliedstaaten. Die geringe Priorität, die die Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels genießt, ist signifikant und es scheint, daß rein nationalen Prioritäten der Vorrang eingeräumt wird.

Zu erwähnen ist aber auch, daß die Mitgliedstaaten für die Steuerkontrolle im allgemeinen und für die MwSt-Kontrolle im besonderen nur wenig Mittel bereitstellen. Durchschnittlich sind nur ca. 8 % des Personals der Steuerverwaltungen mit Kontrollen vor Ort befaßt - im Bereich der MwSt würde es ungefähr 40 Jahre dauern, bis bei allen 24 Millionen Steuerpflichtigen in der Gemeinschaft eine Außenprüfung durchgeführt wurde. Diese Wirtschaftsbeteiligten reichen jährlich etwa 100 Millionen Mehrwertsteuer erklärungen ein, was sowohl für sie selbst als auch für die Verwaltung eine beträchtliche Belastung darstellt. Es scheint jedoch, daß immer weniger Mittel für die Kontrolle der Erklärungen aufgewendet werden und daß ihnen nur mehr die Rolle eines Dokuments zukommt, das der Begleichung der Steuer dient.

Die Kontrollerfordernisse haben enorme Ausmaße angenommen, und es steht fest, daß die Mitgliedstaaten für die Kontrolle der Wirtschaftsbeteiligten nur unzureichende Mittel zur Verfügung gestellt haben. Die Auswahl der Kontrollmethoden ist daher von großer Bedeutung. Da nur ein Minimum an menschlichen Ressourcen eingesetzt wird, müßten die Steuerverwaltungen eigentlich in hohem Maße Risikoanalysen einsetzen, was aber nur in wenigen Mitgliedstaaten geschieht. Aus organisatorischen Gründen oder aufgrund ihrer internen Verwaltungsstruktur, der technischen Möglichkeiten und manchmal vorhandener rechtlicher Hindernisse sind viele Mitgliedstaaten nicht in der Lage, kurz- oder mittelfristig Risikoanalyseverfahren einzusetzen, da die notwendige Infrastruktur nicht so schnell aufgebaut werden kann. Viele Mitgliedstaaten werden daher gezwungen sein, das MwSt-System auf herkömmliche Weise zu kontrollieren, ein Umstand, der eine Erhöhung der Mittel notwendig macht.

Aufgrund der Entwicklungen im EDV-Bereich werden elektronische Rechnungslegung und Selbstfakturierung für die Wirtschaftsbeteiligten schon bald alltäglich sein, aber damit sind auch besondere Anforderungen für die Steuerkontrollsysteme der Mitgliedstaaten verbunden. Die einschlägige Technologie steht bereits zur Verfügung, aber es scheint, daß die Mitgliedstaaten trotz des von der Kommission im Jahre 1996 organisierten ersten Seminars und weiterer einschlägiger Seminare nur schlecht auf diese neue Situation vorbereitet sind. Zur Zeit sind nur 3 % der Prüfer für EDV-Kontrollen geschult; dies kann für die künftige Kontrolltätigkeit große Probleme hervorrufen. Allerdings bietet der Einsatz elektronischer Mittel bei Prüfungen den Verwaltungen auch die Möglichkeit, die Effizienz ihrer Kontrollen zu erhöhen und die Kosten für die Kontrolltätigkeit zu senken.

In allen Mitgliedstaaten werden Wirtschaftsbeteiligte bestraft, wenn sie ihren MwSt-Verpflichtungen nicht nachkommen. Ausmaß, Geltungsbereich und praktische Anwendung dieser Strafen sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden, so daß gleiche Vergehen unterschiedlich geahndet werden.

Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe sind wesentliche Elemente der Regelungen zur Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels und sind für sein reibungsloses Funktionieren unerläßlich. Der Informationsaustausch zwischen den Steuerverwaltungen in der Gemeinschaft ist ein Schlüsselelement für die Wirksamkeit dieser Regelungen. Sie können jedoch nur dann erfolgreich angewandt werden, wenn die Kontrolle auf einzelstaatlicher Ebene in einer dieser neuen Situation angemessenen Weise organisiert ist. Es besteht daher ein enger Zusammenhang zwischen innerstaatlicher Kontrolle und Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden innerhalb der Gemeinschaft.

Die allgemeine Schlußfolgerung lautet, daß die Mitgliedstaaten im Bereich der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden nicht sehr aktiv sind. Abgesehen vom automatischen Austausch der MIAS-Daten werden nur sehr wenig Informationen ausgetauscht, und dies gilt sowohl für den spontanen Informationsaustausch als auch für spezifische Auskunftsersuchen. Es werden nur äußerst wenig multilaterale Prüfungen - v.a. von den Mitgliedstaaten selbst finanzierte - durchgeführt. Das könnte dann gerechtfertigt sein, wenn es kein ernsthaftes Betrugsrisiko gäbe - das Gegenteil ist jedoch der Fall. Der Grund für die relativ geringe Aktivität in diesem Bereich scheint in den nationalen Kontrollprioritäten, verbunden mit einem Mangel an Kontrollressourcen, zu liegen.

Was die MIAS-Daten betrifft, so muß festgestellt werden, daß noch immer viele Kontrollbeamte keinen direkten Zugang zu diesen Daten haben, auch wenn sich die Lage verbessert hat. In zu vielen Fällen sind die MIAS-Daten nach wie vor nicht in die nationalen Kontrollinstrumentarien integriert; die Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels wird noch immer als Nebensache betrachtet. Positiv ist zu vermerken, daß einige Mitgliedstaaten die MIAS-Daten in neue Instrumente für die Bekämpfung schwerer Fälle von Steuerhinterziehung, wie z. B. Karusselbetrug, einbeziehen.

Die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden wird durch die extrem langsame Reaktion auf Auskunftsersuchen erheblich behindert. Dafür gibt es verschiedene Gründe, aber umständliche interne Verfahren für die Bearbeitung des Informationsaustauschs, die oft auf ungeeignete interne Strukturen zurückzuführen sind, scheinen der Hauptgrund für diese Verzögerungen zu sein. Ein weiteres Hindernis ist durch die geringe Verfügbarkeit von Ressourcen für rasche Kontrollen gegeben, und es fehlt auch an den dazu nötigen Verfahren. Die MIAS-Daten stellen für die Kontrolle im Rahmen der Übergangsregelung zweifellos eine wertvolle Hilfe dar, aber es ist ebenso unzweifelhaft, daß bestimmte Arten des Betrugs wie Karusselgeschäfte und Phoenixfirmen eine schnelle Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden erfordern. Die von einigen Mitgliedstaaten eingerichteten speziellen Betrugsbekämpfungsstellen sollen diesen Mangel beheben, aber solange nicht alle Mitgliedstaaten über derartige Einrichtungen verfügen, werden sie innerhalb der Gemeinschaft keine Wirkung entfalten können.

2. Hintergrund

Bisher hat die Kommission zwei Berichte gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 verfaßt. Der erste Bericht [1] befaßte sich mit der Schaffung des MwSt-Informationsaustauschsystems (MIAS), im zweiten [2] wurde die Frage geprüft, inwieweit die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit des Informationsaustauschs gemäß der Verordnung Gebrauch machten, während der vorliegende dritte Bericht das Thema des zweiten Berichts ausbauen wird, sich aber genauer mit der MwSt-Kontrolle und dem Zusammenspiel zwischen Kontrolle, Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und Amtshilfe befaßt.

[1] KOM(94) 262 endg. vom 23.6.1994.

[2] KOM(96) 681 endg. vom 8.1.1997.

Die Kommission ist ferner verpflichtet, alle drei Jahre einen Bericht über Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der Mehrwertsteuer gemäß Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 [3] zu erstellen. Wegen des engen Zusammenhangs zwischen Verwaltungszusammenarbeit und MwSt-Kontrolle entschied sich die Kommission, mit dem vorliegenden Bericht beide Themen abzudecken. Hiermit wird also ein gemeinsamer Bericht gemäß Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 vorgelegt.

[3] ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 9.

Damit die Kommission den vorliegenden Bericht auf aktuelle Informationen aufbauen konnte, wurde mit den Mitgliedstaaten eine Reihe von Besuchen vereinbart, die dann zwischen Oktober 1998 und Februar 1999 stattfanden. Im Mittelpunkt standen dabei Aspekte, die in einem bereits im Sommer 1998 an die Mitgliedstaaten versandten Fragebogen angesprochen worden waren. Während dieser Besuche hatten die Mitgliedstaaten Gelegenheit, die Art der Umsetzung der im Zweiten Bericht enthaltenen Empfehlungen zu erklären, auf die Organisation ihrer Steuerverwaltungen einzugehen und über die Organisation und Durchführung der MwSt-Kontrollen zu berichten. Der Kommission wurde während dieser Besuche die volle Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten zuteil; die Diskussionen wurden offen und konstruktiv geführt. In einigen geprüften Bereichen fiel es den Mitgliedstaaten jedoch schwer, vollständige Informationen zu liefern oder es war ihnen überhaupt unmöglich, Informationen zur Verfügung zu stellen.

Der vorliegende Bericht befaßt sich eingehend mit dem Zusammenhang zwischen Verwaltungszusammenarbeit gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Amtshilfe gemäß der Richtlinie 77/799/EWG unter dem Aspekt der Bekämpfung des MwSt-Betrugs.

3. Voraussetzungen für das Funktionieren der MwSt-Übergangsregelung

3.1. Die MwSt-Übergangsregelung

Im Hinblick auf die Beseitigung der Steuerkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft ab 1.1.1993 beschloß der Rat 1991 die MwSt-Übergangsregelung. [4] Danach unterliegen innergemeinschaftliche Umsätze zwischen Steuerpflichtigen weiterhin der MwSt des Bestimmungsmitgliedstaats zu dem dort geltenden Steuersatz und gemäß den dortigen Bedingungen. Im innergemeinschaftlichen Handel wurde die Ausfuhrsteuerbefreiung durch eine MwSt-Befreiung für Lieferungen in einen anderen Mitgliedstaat ersetzt und an die Stelle des Steuertatbestands der Einfuhr trat der "innergemeinschaftliche Erwerb" in dem Mitgliedstaat, in dem die Gegenstände ankommen.

[4] Richtlinie des Rates 91/680/EWG zur Ergänzung des gemeinsamen MwSt-Systems und zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG im Hinblick auf die Beseitigung der Steuergrenzen, ABl. L 376 vom 31.12.1991, S. 1.

3.2. Kontrollerfordernisse aufgrund der MwSt-Übergangsregelung

Die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen hatte zur Folge, daß die steuerliche Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels in die inländische MwSt-Kontrolle einbezogen wurde.

Die Anforderungen der MwSt-Kontrolle und die Herausforderung, die durch die Beseitigung der Grenzkontrollen gegeben war, bedeutete für die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten eine neue Dimension. Um die Steuer kontrollieren zu können, benötigen die Mitgliedstaaten insbesondere folgende Informationen von anderen Mitgliedstaaten:

· Angaben über alle innergemeinschaftlichen Umsätze zwischen den im eigenen Land für MwSt-Zwecke registrierten und den in den anderen Mitgliedstaaten registrierten Wirtschaftsbeteiligten;

· Angaben, anhand deren die Gültigkeit der mehrwertsteuerlichen Registrierung der jeweiligen Käufer bestätigt werden kann.

Diese für die MwSt-Kontrolle von innergemeinschaftlichen Umsätzen in den Mitgliedstaaten erforderlichen Angaben sind über das MwSt-Informationsaustauschsystem (MIAS), das gemeinsame EDV-Netz, verfügbar.

Die zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauschten MIAS-Daten beruhen auf den Erklärungen der Wirtschaftsbeteiligten, die steuerbefreite innergemeinschaftliche Lieferungen bewirken. Wenn diese Erklärungen nicht eingereicht wurden, unvollständig oder ungenau sind, können sich die Mitgliedstaaten, die den Wirtschaftsbeteiligten kontrollieren, nicht auf diese Daten stützen. Außerdem beziehen sich die MIAS-Daten nur auf innergemeinschaftliche Lieferungen von Gegenständen und erstrecken sich daher nicht auf die Erbringung von Dienstleistungen, insbesondere solche im Sinne von Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e der Sechsten MwSt-Richtlinie.

Ihrem Wesen nach sind die MIAS-Daten überholt, da sie frühestens drei Monate nach dem Umsatzdatum an den Mitgliedstaat des Steuerpflichtigen, der den innergemeinschaftlichen Erwerb bewirkt, übermittelt werden - in dieser Zeit kann der Erwerber bereits das Weite gesucht haben und die MwSt-Einnahmen sind dann ebenfalls verloren. Auf dieses mögliche Betrugsrisiko wurde in den Vorschlägen [5] für den rechtlichen Rahmen über die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden und Amtshilfe vor 1993 hingewiesen, die Mitgliedstaaten schätzten dieses Risiko aber nicht als hoch ein, so daß der Rat den anfänglichen Kommissionsvorschlag schließlich "verwässerte".

[5] KOM(90)183 endg. - SYN 275.

Zusätzlich zum MIAS schuf die Kommission 1993 ein Instrument des Informationsaustausches zwischen den Mitgliedstaaten, nämlich SCENT (Steuern). Der Einsatz dieses Instruments ist jedoch enttäuschend: So wurden zwischen 1997 und Mitte 1998 von 30 Terminals 13 niemals für die Übermittlung einer Meldung genutzt.

Die geringe Inanspruchnahme des Instruments SCENT (Steuern) begründeten die Mitgliedstaaten vor allem mit dem Fehlen einer klaren Rechtsgrundlage für den spontanen Informationsaustausch bei vermutetem Betrug.

3.3. Sonderregelungen

Zusätzlich zu den Änderungen aufgrund der MwSt-Übergangsregelung wurden Sonderregelungen zur Besteuerung von neuen Fahrzeugen, Fernverkäufen und Verkäufen an nichtsteuerpflichtige juristische Personen eingeführt. Diese Sonderregelungen sind auf die Sicherung des Steueraufkommens der Mitgliedstaaten ausgerichtet, erfordern jedoch auch besondere Kontrollen. Im allgemeinen ist zur Sicherstellung einer korrekten Besteuerung ein Informationsfluß zwischen den Mitgliedstaaten erforderlich. Während der Besuche in den Mitgliedstaaten stellte die Kommission fest, daß viele mit der Steuerkontrolle befaßte Stellen keine Möglichkeit haben, solche Informationen spontan an andere Mitgliedstaaten weiterzugeben, oder daß sie das Risiko des Steuerausfalls bei der Erstellung ihrer Kontrollpläne nicht berücksichtigt haben. Ein Hauptgrund scheint darin zu liegen, daß die Sonderregelungen zu kompliziert sind und daher Kontrollmittel erfordern, die nicht mobilisiert werden können. Die Mitgliedstaaten sind ihrer Kontrollverpflichtung im Hinblick auf diese von ihnen als unerläßlich betrachteten Sonderregelungen daher nicht nachgekommen.

Die Kontrolle der Sonderregelung für den Verkauf von neuen Fahrzeugen erfolgt in einigen Mitgliedstaaten nur sporadisch, während die meisten Mitgliedstaaten überhaupt keine Kontrollen vornehmen. Das ist angesichts der Meldungen, wonach die Zahl der Betrugsfälle unter dieser Regelung im Ansteigen begriffen ist, beunruhigend. Die Kommission räumt ein, daß die Kontrolle in diesem Bereich schwierig ist, insbesondere weil die MwSt-Vorschriften von der üblichen Geschäftspraxis abweichen und Gebrauchtwagen zu MwSt-Zwecken durchaus als neu einstufen können.

3.4. Die zentralen Verbindungsbüros (CLO)

Auf die Rolle und Funktionen der CLO wurde im Zweiten Bericht gemäß Artikel 14 ausführlich eingegangen. Die Kommission hat nicht die Absicht, die damalige Kritik zu wiederholen, sondern will eher auf das Problem hinweisen, daß die Zahl der Auskunftsersuchen, auf die innerhalb der von der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 (Einzelheiten siehe Kapitel 6) vorgegebenen Dreimonatsfrist keine Antwort erfolgt, ständig zunimmt. Darüber hinaus scheinen die Mitgliedstaaten - mit gewissen Ausnahmen - im allgemeinen nicht gewillt, die in Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 aufgezeigten Möglichkeiten zur Delegierung von Befugnissen an die operationale Ebene wahrzunehmen. Es ist zwar klar, daß zwischen den Bedürfnissen der Behörden vor Ort und der zentralen Verwaltungen ein Gleichgewicht aufrechterhalten werden muß, aber die CLO sollten doch als Kanäle zur Beschleunigung und nicht als Engpässe fungieren. Außerdem bestand in einigen Mitgliedstaaten eine gewisse Unsicherheit im Zusammenhang mit der Rolle der CLO und der Beziehung zwischen den CLO und besonderen Kontroll- und Betrugsbekämpfungsstellen, was zu Verwirrung Anlaß geben könnte. Die CLO haben auch bei der Information der Kontrollbeamten über die Möglichkeit des Informationsaustausches eine größere Rolle zu spielen, insbesondere hinsichtlich der Kontrolle der Sonderregelungen, bei Erstattungen gemäß der Achten MwSt-Richtlinie und Dienstleistungen gemäß Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e der Sechsten MwSt-Richtlinie. Einige CLO brachten jedoch zum Ausdruck, daß ihnen für die Erfuellung dieser Aufgabe sowohl die Befugnisse als auch die Mittel fehlten. Positiv ist zu vermerken, daß einige Mitgliedstaaten CLO-Korrespondenten als Ansprechpartner auf regionaler und lokaler Ebene eingesetzt haben.

3.5. Steuerbetrug - eine Herausforderung

Die MwSt-Übergangsregelung bietet Möglichkeiten zum Betrug, weil Waren im Umlauf sind, die noch nicht mit der Steuer belastet worden sind. Es besteht daher ein hoher Anreiz, solche unversteuerten Waren in den Schwarzmarkt umzuleiten.

In diesem Zusammenhang soll in Erinnerung gerufen werden, daß die Kommission bereits bei der Einführung der Übergangsregelung vor einem potentiellen Anstieg der Zahl der Betrugsfälle, insbesondere beim Karusselbetrug, warnte und darauf hinwies, daß wahrscheinlich mehr betrugsbezogene Auskunftsersuchen [6] gestellt würden. Die Kommission brachte in diesem Zusammenhang daher einen Vorschlag zur Schaffung eines umfassenden Systems der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Amtshilfe ein. Dieser Vorschlag wurde von den Mitgliedstaaten jedoch nicht angenommen, da sie der Ansicht waren, daß dieses Risiko mittels des MIAS und durch die anderen, eher begrenzten Modalitäten der Zusammenarbeit gemäß der Verordnung Nr. 218/92 abgedeckt sei.

[6] KOM(90)183 endg. - SYN 275.

4. Entwicklung seit dem zweiten Bericht gemäss Artikel 14 und dem dritten Bericht gemäss Artikel 12

4.1. Reaktionen des Europäischen Parlaments und des Rates

Der zweite Bericht gemäß Artikel 14 wurde sowohl dem Rat als auch dem Europäischen Parlament vorgelegt. In diesem Bericht wurde die Schlußfolgerung gezogen, daß die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden ein immer wichtigeres Glied in der MwSt-Kontrollkette darstellt, und daß das Versäumnis, dieses Instrument in vollem Umfang zu nutzen, die Integrität des MwSt-Systems in unannehmbarer Weise in Frage stellt. Der Bericht enthielt daher acht Empfehlungen zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Betrugsbekämpfung. Diese Empfehlungen bezogen sich auf Maßnahmen, die sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch in den Mitgliedstaaten zu treffen waren.

Der Dritte Bericht [7] der Kommission gemäß Artikel 12 über die in den Mitgliedstaaten angewandten MwSt-Kontrollverfahren und über die in Aussicht genommenen Verbesserungen enthielt ebenfalls mehrere Empfehlungen zur Bewältigung des Betrugsproblems auf der Grundlage beispielhafter Vorgehensweisen, wie sie von den Mitgliedstaaten ermittelt und der Kommission mitgeteilt wurden.

[7] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Verfahren der Mitgliedstaaten zur Erhebung und Kontrolle der Mehrwertsteuer - Dritter Bericht der Kommission [Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89] (KOM(98) 490 endg.).

Keiner dieser Berichte wurde jedoch vom Europäischen Parlament oder vom Rat erörtert. Die Kommission ist überrascht über die fehlenden Reaktionen der anderen Organe und über deren Gleichgültigkeit gegenüber den in diesen Berichten genannten Schwachstellen und angesichts des Schadens, der den finanziellen, wirtschaftlichen und beschäftigungs politischen Interessen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft daraus erwächst.

4.2. Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten

Die in dem Bericht gemäß Artikel 14 enthaltenen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Vorbeugung gegen Steuerbetrug wurden von den Generaldirektoren für Zoll und indirekte Steuern [8] diskutiert. Sie bekannten sich erneut zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und stimmten der Auffassung der Kommission zu, daß die Leistungsfähigkeit und der Einsatz des einschlägigen Instrumentariums verbessert werden müsse. Sie waren sich auch dahingehend einig, daß meßbare Ziele gesetzt werden müßten, damit auch tatsächlich Verbesserungen erfolgen, und brachten ihre Bereitschaft zum Ausdruck, dieser Angelegenheit in organisatorischer und personeller Hinsicht die erforderliche Priorität einzuräumen.

[8] 5. Sitzung der Generaldirektoren für Zoll und indirekte Steuern vom 26. März 1997.

In der 28. Sitzung des SCAC [9] ersuchte die Kommission die Mitgliedstaaten, sich auf bestimmte Normen zu einigen, damit die Empfehlungen umgesetzt werden könnten. Die Mitgliedstaaten waren jedoch nicht in der Lage, sich auf einen der von der Kommission vorgeschlagenen Punkte zu einigen; ferner waren die Delegationen nicht bereit, sich auf Zielvorgaben festzulegen.

[9] Sitzung des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC) vom 8.-9. April 1997.

Die Angelegenheit wurde daher dem Rat "Wirtschaft und Finanzen" [10] vorgelegt, wo die Kommission die Minister daran erinnerte, daß sich die Leiter der nationalen Steuerverwaltungen darauf geeinigt hatten, klare Zielvorgaben für eine intensivere Nutzung der Möglichkeiten zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden zu setzen, daß es bedauerlicherweise aber nicht möglich gewesen sei, sich auf eine konkrete Formulierung dieser Zielvorgaben zu einigen.

[10] Tagung des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 12. Mai 1997.

Erst in der 29. Sitzung [11] des SCAC konnte man sich auf einige Anforderungen einigen. Obwohl es sich um Mindestanforderungen handelte, ersuchten einige Mitgliedstaaten um ständige oder vorübergehende Ausnahmeregelungen, die sie mit mangelnden menschlichen oder technischen Ressourcen oder beidem begründeten.

[11] Sitzung des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC) vom 25. Juni 1997.

4.3. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

Der Zweite Bericht gemäß Artikel 14 hielt Gemeinschaftsmaßnahmen für erforderlich, um den Mitgliedstaaten die notwendigen Instrumente für die Zusammenarbeit zur Verfügung zu stellen und deren Inanspruchnahme durch die Beamten zu fördern. Dementsprechend schlug die Kommission 1997 das Fiscalis-Programm vor. Dieses Programm besteht seit 1998 [12] und hat eine Laufzeit von fünf Jahren.

[12] Das Fiscalis-Programm wurde mit Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998 angenommen (Entscheidung Nr. 888/98/EG) und durch die Entscheidung der Komission zur Festlegung von Durchführungsvorschriften für das Fiscalis-Programm vom 2. Juli 1998 ergänzt (Entscheidung Nr. 98/467/EG).

Das Fiscalis-Programm dient wie sein Vorgänger, das Matthaeus-Tax-Programm, der Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden: im Rahmen dieses Programms werden Beamte zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten ausgetauscht, Seminare zu klar definierten Themenbereichen abgehalten und multilaterale Prüfungen im Bereich der indirekten Steuern organisiert. 1998 wurden sieben Seminare abgehalten, von denen eines den Ermittlungen beim MwSt-Betrug und eines der Risikoanalyse gewidmet war. 1998 wurden ferner 13 multilaterale Prüfungen durchgeführt, an denen im Schnitt jeweils sechs Länder beteiligt waren.

Im Zweiten Bericht gemäß Artikel 14 wies die Kommission auch darauf hin, daß die Amtshilfe bei der Beitreibung von Forderungen innerhalb der Gemeinschaft verbesserungsbedürftig sei. Die Kommission legte daher 1998 eine umfassende Überarbeitung der Beitreibungsrichtlinie [13] vor, und schlug vor, den Geltungsbereich der Richtlinie auf direkte Steuern, Geldbußen und Strafen auszuweiten. Dieser Vorschlag wird derzeit in der zuständigen Arbeitsgruppe des Rates erörtert.

[13] KOM (98) 364 endg., Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG des Rates über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen und bezüglich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern.

Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten hat die Kommission mit der Prüfung der steuerlichen Probleme im Zusammenhang mit dem elektronischen Geschäftsverkehr begonnen. In dem ersten einschlägigen Bericht [14], der vom Rat inzwischen genehmigt wurde, sind allgemeine Grundsätze formuliert. Die Kommission versucht, zusammen mit den Mitgliedstaaten und auch im Rahmen internationaler Gremien die in diesem Bereich auftretenden Probleme im Zusammenhang mit der Kontrolle und der Steuervermeidung bzw. dem Steuerbetrug zu meistern. Es ist noch zu früh, um die Ergebnisse dieser Überlegungen bewerten zu können, es steht jedoch außer Zweifel, daß für die Kontrolle der über das Internet abgewickelten Umsätze die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten eine wesentliche Voraussetzung ist, und zwar sowohl auf innergemeinschaftlicher Ebene als auch mit Drittländern.

[14] KOM(98)0374 endg., Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß - Elektronischer Handel und indirekte Steuern.

In mehreren SCAC-Sitzungen schlug die Kommission den Mitgliedstaaten vor, die Überprüfung der MwSt-Registriernummern über das Internet zu ermöglichen und MIAS-Daten über das Internet abrufbar zu machen. Ganz abgesehen davon, daß es sich dabei um eine Maßnahme zur Erleichterung des Handels handeln würde, könnten Lieferanten dann auch festzustellen, ob ihre Kunden für die MwSt erfaßt sind, so daß die Verlagerung der Steuerschuld gemäß Artikel 9 der Sechsten MwSt-Richtlinie (der Ort der Erbringung bestimmter Dienstleistungen gilt als im Mitgliedstaat des Empfängers der Dienstleistung gelegen), korrekt vorgenommen werden kann. Im SCAC weigerten sich die Mitgliedstaaten, der Kommission eine solche Schnittstelle auf Gemeinschaftsebene zuzugestehen - ungeachtet der Tatsache, daß mindestens ein Mitgliedstaat bereits eine solche Möglichkeit über die eigene Website anbietet. Es ist bedauerlich, daß die Mitgliedstaaten diesen Vorschlag nicht angenommen haben.

4.4. Maßnahmen im Rahmen des Unterausschusses "Betrugsbekämpfung" (SCAF) des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der indirekten Steuern (SCAC)

Der Unterausschuß "Betrugsbekämpfung" (SCAF) befaßte sich weiter mit Fragen der Aufdeckung von Betrugsfällen und der dahinterliegenden Mechanismen sowie der allgemeinen MwSt-Betrugsmuster innerhalb der Gemeinschaft. Dabei stützte er sich auf zwei größere Studien, die etwa 1 000 der von den Mitgliedstaaten gemeldeten MwSt-Betrugsfälle beschreiben. Der Schwerpunkt der zweiten Studie waren Betrugsfälle unter Mißbrauch der Vorschriften für den innergemeinschaftlichen Handel. Der SCAF kam zum Schluß, daß der MwSt-Betrug ernste Ausmaße angenommen hat und daß dringend Abhilfe geschaffen werden muß. Die Ergebnisse sollen als Grundlage für einen Aktionsplan zur Bekämpfung des MwSt-Betrugs dienen.

Die beiden Studien decken etwa 1 000 Fälle ab, bei denen ein MwSt-Einnahmenausfall von 1,3 Mrd. EUR entstanden ist. Trotz dieses hohen Betrages dürfte es sich nur um die Spitze des Eisbergs handeln. In diesem Zusammenhang schätzte der Rechnungshof in einem Sonderbericht [15], daß zwischen der tatsächlich erhobenen Mehrwertsteuer und dem aufgrund makroökonomischer Zahlen errechneten theoretisch möglichen Betrag eine Differenz in Höhe von ungefähr 70 Mrd. EUR besteht, ein Betrag, der 21 % der Einkünfte der Mitgliedstaaten ausmacht. Auch wenn diese Rechnung angezweifelt wurde, so weist sie doch auf erhebliche Fehlbeträge hin, die zumindest teilweise durch Betrug bedingt sein könnten.

[15] Sonderbericht des Rechnungshofes 9/98.

Eine Analyse der Fälle ermöglichte die Aufdeckung der wichtigsten Betrugsmethoden. Neben den herkömmlichen Betrugsarten wie Unterschlagung der Ausgangsumsatzsteuer und Mißbrauch der Vorschriften über den Vorsteuerabzug - im Inlandshandel recht häufige Vergehen - geht es beim Betrug im innergemeinschaftlichen und internationalen Handel hauptsächlich um den Mißbrauch der Befreiungsvorschriften.

Der SCAF hat in verschiedenen Sitzungen die Stärkung der Zusammenarbeit zum Zwecke der Bekämpfung dieses MwSt-Betrugs besprochen. Dabei konzentrierte man sich auf die Informationen, die auf operationaler Ebene nützlicherweise ausgetauscht werden sollten. Der Austausch namentlicher Informationen ist zwar für die Aufklärung und Verhütung von Betrug wahrscheinlich am sinnvollsten, aber derartige Informationen sind auch mit den meisten Problemen verbunden. Aus Datenschutzgründen oder wegen des Steuergeheimnisses sind einige Mitgliedstaaten nicht bereit oder in der Lage, solche Daten auszutauschen, außer mit einem Mitgliedstaat, der eindeutig von dem betreffenden Betrugsfall betroffen ist.

Der SCAF hat diese rechtlichen Hindernisse bei der Betrugsbekämpfung weiter erörtert, um herauszufinden, welche Maßnahmen aufgrund der Einschränkungen durch nationale Gesetze oder mangels einer Rechtsgrundlage auf Gemeinschaftsebene nicht möglich sind. In diesem Zusammenhang hielten es einige Mitgliedstaaten für notwendig, die bestehende Richtlinie 77/799/EWG und die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 in einem einzigen verläßlichen Rechtsinstrument zu verknüpfen. Die Mitgliedstaaten waren sich darin einig, daß rechtliche Hindernisse abgebaut werden müßten und daß dies eher mittels gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften als auf der Grundlage bilateraler Abkommen geschehen sollte.

Eine weitere Schlußfolgerung aus den Studien zum MwSt-Betrug lautet, daß die Mitgliedstaaten nur über unzureichende Unterlagen zu den Betrugsfällen verfügen und die betreffenden Daten in unzulänglicher Weise archivieren. Im SCAF schlug die Kommission daher ein organisches und kohärentes System zur Aufzeichnung von Betrugsfällen vor, das auf nationaler Ebene zu führen wäre. Die Mitgliedstaaten konnten sich hier jedoch auf keine Mindestanforderungen einigen.

Der Hauptgrund dafür, daß die Mitgliedstaaten nicht bereit oder in der Lage sind, sich im SCAF festzulegen, scheint in der Vertretungsebene zu liegen. Die Delegierten weisen häufig darauf hin, daß sie nur Beschlüsse treffen dürfen, die keine Auswirkungen auf die Mittelausstattung ihrer Behörden haben. Da sich aber die meisten erforderlichen Maßnahmen in der einen oder anderen Weise auf die Mittel auswirken, die für Steuerkontrolle und Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden zur Verfügung stehen, bedeutet dies, daß der Ausschuß keine wirklichen Fortschritte erzielen kann und auch nicht die zur Betrugsbekämpfung notwendigen Beschlüsse fassen kann, selbst wenn sich die Delegierten grundsätzlich darüber einig sind, daß die vorgeschlagenen Maßnahmen notwendig sind.

4.5. Berichte des Rechnungshofs

Der Europäische Rechnungshof hat 1998 [16] in einem Sonderbericht ausgeführt, es gebe keine integrierte Strategie für die Betrugsbekämpfung. In bezug auf innergemeinschaft liche Umsätze sei es widersprüchlich, daß es in der Praxis wohl einen Binnenmarkt für Betrug, nicht aber für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften gebe. Aus der Arbeit des Rechnungshofes geht hervor, daß die MwSt-Einnahmenausfälle sowohl auf nationaler als auch innergemeinschaftlicher Ebene beträchtlich waren. Der Rechnungshof stellte auch fest, daß die Instrumente für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten nicht voll eingesetzt würden. Dies sei häufig auf langsame Verfahren und Unkenntnis der bestehenden Instrumente auf seiten der lokalen Behörden zurückzuführen. Die Mitgliedstaaten wurden auch aufgefordert, Systeme zu schaffen, mit denen sie das Ausmaß des Betrugs beurteilen und die Wirksamkeit ihrer Gegenmaßnahmen periodisch bestimmen könnten.

[16] Sonderbericht Nr. 9/98 betreffend den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union im Bereich der MwSt auf innergemeinschaftlichen Handel, ABl. C 349 vom 17.11.1998.

Während des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1997 prüfte der Haushaltskontrollausschuß des Europäischen Parlaments den Sonderbericht 9/98 des Rechnungshofs über die Eigenmittel im Haushaltsjahr 1997. Gestützt auf die Feststellungen des Rechnungshofs fordert der Ausschuß die Kommission auf, Maßnahmen in die Wege zu leiten, die die Mitgliedstaaten einerseits dazu ermutigen sollen, glaubwürdige Systeme zur Evaluierung der Auswirkungen des Betrugs wie auch zur Evaluierung der Wirksamkeit und der Ergebnisse von Kontrollmaßnahmen zu schaffen, und andererseits Methoden der Risikoanalyse für die MwSt-Kontrolle zu entwickeln. Die Kommission wurde auch eingeladen, eine Evaluierung der Wirksamkeit der Regelungen zur Ahndung von Verstößen gegen die Vorschriften vorzulegen. Ferner wird die Kommission vom Ausschuß ersucht, eine Strategie für die Kontrolle und Zusammenarbeit zur echten Betrugsbekämpfung auszuarbeiten.

4.6. Untersuchungen in den Mitgliedstaaten

In Anbetracht all dieser Hinweise auf eine unannehmbare Situation, vor allem der Belege für ein umfangreiches Betrugsgeschehen und der Hinweise auf unzureichende Steuerkontrolle und Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden, entschloß sich die Kommission, den Mitgliedstaaten Besuche abzustatten, um das Funktionieren und die Effizienz der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Amtshilfe im Bereich der Mehrwertsteuer zu prüfen. Die meisten Besuche fanden im letzten Quartal 1998 statt, zuvor war ein umfassender Fragebogen versandt worden. Der vorliegende Bericht beruht hauptsächlich auf einer Auswertung der Ergebnisse dieser Besuche.

5. Funktion der MwSt-Kontrolle in den Mitgliedstaaten

5.1. Hauptaufgabe der MwSt-Kontrolle

Die MwSt-Kontrolle soll in erster Linie sicherzustellen, daß der Fiskus die ihm zustehenden Einnahmen aus der MwSt auch tatsächlich erhält. Da es sich bei der Mehrwertsteuer um eine Selbstveranlagungssteuer handelt, muß durch eine angemessene Kontrolle dafür gesorgt werden, daß die Steuerpflichtigen den richtigen Betrag zur richtigen Zeit entrichten. Dies ist unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftshaushalts insofern von Bedeutung, als eine Komponente der Beiträge der Mitgliedstaaten auf einem Prozentanteil an den tatsächlichen MwSt-Einnahmen beruht - die sogenannten MwSt-Eigenmittel. Da der Umfang der Schattenwirtschaft in den Mitgliedstaaten unterschiedlich ist, ergibt sich daraus eine gewisse Unausgewogenheit hinsichtlich der Beiträge der Mitgliedstaaten zum Gemeinschaftshaushalt. Unter dem Gesichtspunkt des Binnenmarkts führt die Schattenwirtschaft zu unannehmbaren Wettbewerbsverzerrungen zwischen korrekt und illegal handelnden Wirtschaftsbeteiligten.

Ein Schlüsselelement der MwSt-Kontrolle ist das sogenannte Selbstkontrollsystem. Nicht alle Mitgliedstaaten erlauben den Steuerverwaltungen, Rechnungen zu kopieren oder Informationen aus Rechnungen zu sammeln, die dann für die Kontrolle der Geschäftspartner verwendet werden. Die Mitgliedstaaten können daher die notwendigen Gegenprüfungen, wie sie das MwSt-System erfordert, nicht wirksam durchführen.

5.2. Die Organisation der MwSt-Kontrolle in den Mitgliedstaaten und ihre Auswirkungen auf die MwSt-Kontrolle

Im allgemeinen haben die Mitgliedstaaten ihre Steuerverwaltung entweder anhand der einzelnen Steuern (d. h. verschiedene Verwaltungen für verschiedene Steuern) oder ausgehend vom Steuerpflichtigen als Kunden organisiert. In letzterem Fall werden alle steuerlichen Angelegenheiten eines Steuerpflichtigen von einer einzigen Steuerverwaltung und den ihr unterstehenden lokalen Ämtern bearbeitet.

Ohne Zweifel bietet dieser integrierte Ansatz zwei wichtige Vorteile: eine integrierte Verwaltung kann bei allen Steuerkontrollen ein gesamtheitliches Konzept anwenden und die Kontrollressourcen dementsprechend auf optimale Weise kostensparend zuteilen, wodurch die Möglichkeiten der Kontrolle und der Vorbeugung gegen Betrug verbessert werden.

Mitgliedstaaten mit integrierten Steuerverwaltungen haben auch ihre Steuerkontrolle, Computersysteme und Prüfdateien integriert, was zu einem besseren Überblick über die Tätigkeit eines Steuerpflichtigen führt, während nichtintegrierte Verwaltungen im großen und ganzen sehr umständliche interne Verwaltungsprobleme bewältigen müssen, wollen sie eine ähnliche Effizienz erreichen.

5.3. Kontrollziele, Strategien und Vorgaben zentraler oder lokaler Kontrollprogramme

Sieht man sich die Kontrollziele der Mitgliedstaaten und ihre Strategien zur Erreichung dieser Ziele an, so wird klar, daß die Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels noch immer von sekundärer Bedeutung ist. Sehr wenige Mitgliedstaaten verfügen über eine klare Kontrollstrategie, die dem innergemeinschaftlichen Handel die gleiche Priorität einräumt wie dem inländischen Handel. Die Kontrolle beschränkt sich hauptsächlich auf die Überprüfung von MIAS-Daten, und dies nur stichprobenartig. Kein Mitgliedstaat verfügte über eine Kontrollstrategie für die Sonderregelungen.

Bei der Ausarbeitung der nationalen Kontrollpläne wird unterschiedlich verfahren. Einige Mitgliedstaaten stellen eine klare Verbindung zwischen dem Gesamtziel und den Strategien zur Erreichung dieses Ziels her, während andere Mitgliedstaaten globale Ziele in Einzelziele für jeden Kontrollbeamten oder jede lokale Kontrollstellte umformulieren.

In zu vielen Mitgliedstaaten sind diese Konzepte jedoch sehr vage und es ist unklar, welche Ziele, Strategien und Vorgaben tatsächlich hinter der Steuerkontrolle stehen. Einige Mitgliedstaaten erstellen ihre Kontrollpläne auf regionaler oder lokaler Ebene und in einigen Fällen scheint es keinen Zusammenhang mit einem Gesamtziel zu geben; es gibt auch kein wirkliches Feedback zur zentralen Ebene, was bedeutet, daß dort nur geringe Kenntnisse von der Kontrolltätigkeit und den Ergebnissen vorhanden sind. Die Strategien zum Erreichen des Ziels, d. h. daß die Steuerpflichtigen ihren Verpflichtungen tatsächlich nachkommen, sind in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Die meisten Kontrollpläne beruhen auf dem Gedanken, daß eine ausreichende Steuerkontrolle gegeben ist, wenn als Ziel vorgegeben wird, innerhalb eines bestimmten Zeitraums eine bestimmte Anzahl von Prüfungen oder Prüftagen zu absolvieren. Einige Mitgliedstaaten formulierten das Gesamtziel in Form eines bestimmten Einnahmenbetrags - in diesem Fall geht es in erster Linie um höhere Steuereinnahmen und die Rechtfertigung der jeweiligen Ausgaben für die Steuerkontrolle.

5.4. Stellung der multilateralen Prüfungen in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten

Das MwSt-System der Gemeinschaft bringt grenzübergreifende Kontrollerfordernisse mit sich. Das MIAS effuellt einen Teil dieser Erfordernisse, zugleich bedarf es aber simultaner Prüfungen auf bilateraler oder multilateraler Basis.

Zur Erleichterung derartiger Prüfungen stellte die Gemeinschaft Mittel zur Durchführung von Simultanprüfungen zur Verfügung. Das Fiscalis-Programm 1998 bietet hier noch mehr Möglichkeiten zur finanziellen Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von multilateralen Prüfungen im Rahmen des Programms.

Die Notwendigkeit von Prüfungen im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung ist heute größer als vor 1993, als grenzübergreifende Umsätze im Wege von Grenzkontrollen geprüft wurden. Aus einer Untersuchung der einschlägigen Tätigkeit der Mitgliedstaaten geht hervor, daß nur in äußerst geringem Umfang bilaterale oder multilaterale grenzübergreifende Prüfungen durchgeführt wurden. Neben den von der Gemeinschaft finanzierten Prüfungen führten die Mitgliedstaaten auf eigene Kosten nur einige wenige simultane Prüfungen durch, obwohl derartige Prüfungen notwendig sind, um die Einhaltung der bestehenden Übergangsregelung sicherzustellen. 1998 wurden 13 multilaterale Prüfungen durchgeführt, an denen im Durchschnitt jeweils sechs Mitgliedstaaten beteiligt waren. In einigen Ländern gibt es rechtliche Einschränkungen, was die Mitwirkung von Prüfern aus anderen Mitgliedstaaten an Kontrollen im eigenen Land betrifft, oder sie haben Vertraulichkeitsvorschriften, die es ihnen unmöglich machen, am Informationsaustausch teilzunehmen und die daher auch dann nicht teilnehmen können, wenn die Steuerpflichtigen keine Einwände dagegen haben. Einige Mitgliedstaaten haben erklärt, daß sie die Prioritäten in anderen Bereichen setzen. Eine Ausweitung dieser Prüfungen erfordert weitere Ressourcen, die die Mitgliedstaaten zur Zeit nicht aufbringen können.

5.5. Kontrollressourcen in den Mitgliedstaaten und Zusammenhang zwischen Kontrollressourcen und Kontrolltätigkeit

Der Umfang der Kontrollressourcen sollte sich normalerweise aus dem Umfang der Kontrolltätigkeit ergeben, die - in meßbare Ziele für die beteiligten Stellen gegliedert - zum Erreichen des Gesamtziels erforderlich ist. Diese Ressourcen umfassen sowohl Personal als auch technische Mittel. Welche Mittel zum Erreichen der Ziele erforderlich sind, hängt von der Größe und der Art des zu kontrollierenden Steuersystems, der Organisation der Steuerverwaltung, der Art der jeweiligen Steuerpflichtigen und deren Tätigkeit ab. Gibt es keine klaren Kontrollziele und -strategien, werden die Ressourcen auch nicht dem tatsächlichen Kontrollbedarf entsprechend zugeteilt. Die meisten Mitgliedstaaten orientieren ihre Kontrolltätigkeit hingegen an den verfügbaren Mitteln. Kein Mitgliedstaat konnte bestätigen, daß die von ihm bereitgestellten Mittel - v.a. Personal - tatsächlich ausreichten, um eine nach eigenen Maßstäben ausreichende Kontrolle auszuüben. Außerdem sind die Kontrollressourcen nicht nur zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen verschiedenen Regionen und Behörden in ein und demselben Mitgliedstaat unterschiedlich verteilt. Bei der Zuteilung der Kontrollressourcen verfahren die Mitgliedstaaten nicht nach gemeinsamen Grundsätzen.

Die Mitgliedstaaten müssen von der MwSt befreite innergemeinschaftliche Umsätze in Höhe von etwa 930 Mrd. EUR überwachen. Diese Umsätze waren vor 1993 Gegenstand förmlicher Grenzkontrollen, müssen jetzt aber durch die Steuerbehörden kontrolliert werden. Die Mitgliedstaaten müssen ungefähr 24 Millionen mehrwertsteuerpflichtige Wirtschaftsbeteiligte überwachen, die jährlich etwa 100 Mio. Mehrwertsteuererklärungen abgeben.

Für diese riesige Aufgabe steht den Mitgliedstaaten nur eine beschränkte Anzahl von Prüfern zur Verfügung. Die Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten verfügen insgesamt über rund 400 000 Beamte. Aufgrund des unterschiedlichen Integrationsniveaus der Steuerverwaltungen war es jedoch schwierig, die Anzahl der Steuerprüfer zu ermitteln, die ausschließlich oder teilweise mit der MwSt-Kontrolle befaßt sind, oder festzustellen, wieviele MwSt-Prüfungen tatsächlich durchgeführt worden sind. Ein Grund dafür besteht darin, daß zentrale und lokale Steuerbehörden in einigen Mitgliedstaaten zu verschiedenen Verwaltungen gehören und die zentrale Ebene über die tatsächlich verfügbaren Mittel oft nicht informiert ist.

Trotz dieser Unsicherheiten schätzt man, daß etwa 20 % der Finanzbeamten (d.h. etwa 80 000) mit Steuerprüfungen zu tun haben. Geht man davon aus, daß in integrierten Verwaltungen etwa 30 % des Steuerprüfungspersonals mit der MwSt-Kontrolle betraut ist (was einige Mitgliedstaaten angedeutet haben), dann könnte die Gesamtzahl an MwSt-Prüfern in der Gemeinschaft bei ungefähr 30 000 liegen. Diese Zahl entspricht etwa 8 % des gesamten Personals von Steuerverwaltungen (siehe Abbildung 1: Anteil der an MwSt-Außenprüfungen beteiligten Beamten pro Mitgliedstaat).

Auch wenn eine Reihe von Mitgliedstaaten nicht in der Lage gewesen ist, Zahlen zu den jährlich durchgeführten MwSt-Prüfungen vorzulegen, kann aufgrund der Zahlen aus 11 Mitgliedstaaten angenommen werden, daß die Zahl der MwSt-Außenprüfungen in der Gemeinschaft 600 000 pro Jahr nicht überschreitet. Vergleicht man diese zwei Zahlen, so ergeben sich durchschnittlich 20 MwSt-Prüfungen pro Jahr (siehe Abbildung 2: Anzahl der Steuerpflichtigen je Kontrollbeamten).

Es stellt sich also die Frage, welche Mittel für eine angemessene Kontrolle im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung tatsächlich erforderlich sind. Die für eine wirksame Kontrolle erforderlichen Methoden sind hier nicht berücksichtigt worden. Es scheint 1993 zu keiner wesentlichen Steigerung der Kontrollmittel und zu keinem nennenswerten Wechsel von Personal von der Zoll- zur Steuerverwaltung gekommen zu sein.

Die zweite Frage ist, ob die Mitgliedstaaten die vorhandenen Mittel tatsächlich effizient einsetzen. Bei begrenzten Mitteln spielt die Kontrollmethode eine wichtige Rolle. Das für die Kontrollen notwendige Basisinstrumentarium ist normalerweise ein Kontrollplan, dessen Ziele von der auf einer höheren Ebene festgelegten Gesamtzielsetzung abgeleitet sind. Einige Mitgliedstaaten haben keine echten Kontrollpläne mit klar abgesteckten Zielen, Vorgaben und Folgemaßnahmen, die meisten verfügen jedoch zumindest über Kontrolleitlinien. Es ist auch nichts Ungewöhnliches, daß auf lokaler Ebene detaillierte Kontrollpläne ausgearbeitet wurden, die dann auf einer höheren Ebene übernommen wurden. Solche Kontrollpläne zielen mehr oder weniger darauf ab, die vorhandenen Ressourcen zu rechtfertigen, sie spiegeln jedoch nicht den tatsächlichen Kontrollbedarf wider. Die Vorgaben sind beinahe immer quantifiziert, entweder als Zahl von Prüfungen bzw. Prüfungstagen oder von zusätzlichen Steuereinnahmen. Einige Pläne legen selektive Ziele fest, z. B. eine Zahl oder einen Prozentsatz von Steuerpflichtigen innerhalb einer bestimmten Charakteristik, die kontrolliert werden sollen. Die meisten Kontrollressourcen werden im Einklang mit dem Kontrollplan ausgegeben, häufig werden Mittel, wenn auch in begrenzter Form, für Ad-hoc-Prüfungen zugeteilt.

5.6. Herkömmliche und neue Kontrollmethoden

5.6.1. Die Rolle der Mehrwertsteuererklärung bei der Steuerkontrolle

Sowohl die Gestaltung als auch die Bedeutung der Mehrwertsteuererklärung ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden. Einige Mitgliedstaaten verlangen umfassende Erklärungen, in denen für Kontrollzwecke zahlreiche Informationen anzugeben sind (was für die Unternehmer sehr aufwendig ist), während andere Steuerverwaltungen eine sehr einfache Erklärung mit nur wenigen auszufuellenden Feldern verwenden. In einigen Mitgliedstaaten ist die Mehrwertsteuererklärung mit der Erhebung anderer Steuern kombiniert.

Die Mitgliedstaaten nutzen die über die Mehrwertsteuererklärungen gesammelten Daten offenbar nicht wirklich. Die meisten Mitgliedstaaten geben die Informationen automatisch oder in anderer Weise in ihre EDV-Systeme ein. Einige Mitgliedstaaten ziehen diese Daten für einen Abgleich mit Einkommensteuerdaten heran, doch da die Einkommensteuererklärungen in der Regel viel später abgegeben werden, mangelt es derartigen Überprüfungen an Aktualität. Kein Mitgliedstaat behauptet, daß die Mehrwertsteuererklärung derzeit einen wesentlichen Kontrollzweck erfuellt.

Im großen und ganzen hat man den Eindruck, daß die Mitgliedstaaten für Prüfung und Verwaltung der Mehrwertsteuererklärungen viel Personal einsetzen, daß jedoch diese Ressourcen für gezieltere Kontrollen besser eingesetzt werden könnten, wobei auch eine wesentliche Vereinfachung erzielt werden könnte, ohne daß dies mit Nachteilen verbunden wäre.

Dies gilt vor allem für jene Mitgliedstaaten, in denen viele Informationen von den Steuerpflichtigen mit nichtelektronischen Mitteln gesammelt wird und daher innerhalb der Steuerverwaltung nicht weiter verwendet werden können.

5.6.2. Risikoanalyse

Angesichts der riesigen Zahl der im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung erforderlichen Kontrollen sehen einige Mitgliedstaaten in der Risikoanalyse den einzigen Weg, um mit begrenzten Mitteln das nötige Kontrollniveau erreichen zu können. Viele Mitgliedstaaten stehen vor dem Problem, daß ihnen die strukturellen Voraussetzungen für die Einführung der Risikoanalyse fehlen. Einige Mitgliedstaaten stehen vor praktischen und/oder formalen Problemen, wenn sie von Informationen Gebrauch machen sollen, die von anderen Steuerverwaltungen oder gar aus anderen Staaten stammen. Einige Länder verfügen nicht über die technische Infrastruktur, um verschiedene Informationsquellen miteinander zu verbinden, damit Daten effizient abgeglichen werden können. Manche Mitgliedstaaten verfügen noch nicht einmal über eine ausreichende Infrastruktur zwischen zentraler, regionaler und lokaler Ebene, um auf zentraler Ebene Risikoanalysen vorzunehmen - sie müssen sich daher auf die Erstellung von Risikomodellen beschränken, die auf lokalen Informationen beruhen. Die Modelle zur Auswahl von Prüfungsobjekten könnten anhand der Erfahrungen mit früher durchgeführten Prüfungen verbessert werden. Leider genügen die Unterlagen über die Steuerpflichtigen, aber auch über die eigene Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten im allgemeinen nur geringen Ansprüchen. Die meisten Mitgliedstaaten haben keine richtigen Ablagesysteme; Akten und Dateien werden oft auf lokaler Ebene verwaltet. Kein Mitgliedstaat verfügt über ein wirkliches Follow-up der Kontrollen im Hinblick auf die Analyse des Betrugsgeschehens und der dahinterliegenden Mechanismen. Einige Mitgliedstaaten fassen auf lokaler und regionaler Ebene nach, aber nur wenige verfügen über ein System, das ihnen einen Gesamtüberblick über die Betrugssituation in ihrem Land bietet. Diese Staaten stoßen daher bei der Beschreibung von Art und Ausmaß des Betrugs und der Ermittlung von Risiken auf große Schwierigkeiten.

Da die Prüfungsobjekte nicht aufgrund von Risikoanalysen ausgewählt werden, setzen die Mitgliedstaaten ihre Ressourcen nicht optimal ein. Nur in zwei Mitgliedstaaten ist die Risikoanalyse ein wichtiges Instrument bei der Auswahl der Prüfungsobjekte, einige Mitgliedstaaten arbeiten mit hybriden Verfahren. Es ist daher nicht möglich, der wachsenden Herausforderung durch Steuerbetrug mit den gegenwärtigen Kontrollressourcen und -methoden wirksam zu begegnen, wenn die Mitgliedstaaten ihre rechtliche, organisatorische und technische Infrastruktur nicht dahingehend anpassen, daß sie in der nächsten Zukunft echte Risikoanalyseverfahren einführen.

5.6.3. EDV-Prüfungen

Es wurde auch untersucht, inwiefern die Mitgliedstaaten in der Lage sind, sich neuer Technologien zu bedienen. In einigen Mitgliedstaaten haben die Beamten Zugang zu Rohdaten oder höherwertigen Daten, bei denen MIAS-Daten mit anderen Kontrolldaten verknüpft werden, um den Prüfern ein umfassenderes Bild über die Lage des Steuerpflichtigen zu ermöglichen. Diese Entwicklung steckt in vielen Mitgliedstaaten noch in den Kinderschuhen, der wachsende Einsatz von Computersystemen im Geschäftsleben wird die Mitgliedstaaten jedoch dazu zwingen, die neue Technologie anzunehmen. Aufgrund der Entwicklungen im EDV-Bereich werden elektronische Rechnungslegung und Selbstfakturierung für die Wirtschaftsbeteiligte schon bald alltäglich sein, aber damit sind auch besondere Anforderungen für die Steuerkontrollsysteme der Mitgliedstaaten verbunden. Die einschlägige Technologie steht bereits zur Verfügung, aber es scheint, daß die Mitgliedstaaten trotz des von der Kommission im Jahre 1996 organisierten ersten Seminars und weiterer einschlägiger Seminare nur schlecht auf diese neue Situation vorbereitet sind. Zur Zeit sind nur 3 % der Prüfer für EDV-Kontrollen geschult; dies kann für die künftige Kontrolltätigkeit große Probleme hervorrufen. Allerdings bietet der Einsatz elektronischer Mittel bei Prüfungen den Verwaltungen auch die Möglichkeit, die Effizienz ihrer Kontrollen zu erhöhen und die Kosten für die Kontrolltätigkeit zu senken.

5.6.4. Steuerfahndung

Neben gezielter Kontrolle und Risikoanalyse setzen einige Mitgliedstaaten auch besondere Dienststellen zur Aufdeckung von Steuerhinterziehung und kriminellen Handlungen in den Bereichen Mehrwertsteuer, Verbrauchsteuer und Zoll ein. In einigen Mitgliedstaaten gibt es zwar spezielle Ermittler, aber es ist unklar, inwiefern sich ihre Kompetenzen sich von denen eines Steuerprüfers unterscheiden. Nur sehr wenige Mitgliedstaaten verfügen über entsprechende Einrichtungen, die aber offensichtlich die Steuerkriminalität hemmen konnten. Einige Mitgliedstaaten verfügen in ihren Botschaften in anderen Mitgliedstaaten über Finanzattachés, um den Austausch einschlägiger Informationen zu verbessern. In den meisten Mitgliedstaaten wurden für Großunternehmen oder große Konzerne besondere Prüfer abgestellt, was zwar in erster für Zwecke der Körperschaftsteuer erfolgt, aber auch der MwSt-Kontrolle zugute kommt.

5.7. Strafen und ihre Rolle bei der freiwilligen Einhaltung der Vorschriften

In allen Mitgliedstaaten wird der Verstoß gegen mehrwertsteuerliche Pflichten geahndet - dies gilt in folgenden Fällen: Nichterfuellung der Erklärungspflicht, keine oder zu späte Abgabe der Erklärung, Nichtentrichtung oder verspätete Entrichtung der Steuer sowie die Führung unzureichender Aufzeichnungen für Steuerzwecke. Unregelmäßigkeiten wie Unterschlagung der MwSt auf Ausgangsumsätze und Mißbrauch der Vorschriften über den Vorsteuerabzug werden ebenfalls in allen Mitgliedstaaten geahndet.

Die Mitgliedstaaten waren gebeten worden anzugeben, in welchem Umfang Steuern fristgerecht bzw. zu spät entrichtet werden. Mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, in dieser Hinsicht irgendwelche Zahlen zu nennen; dies zeigt, daß die Mitgliedstaaten nur über ein geringes Follow-up bei den Zahlungen verfügen und auch die Effizienz ihrer Strafsysteme nicht beurteilen können. In jenen Mitgliedstaaten, die die Frage beantworten konnten, wurden 92 % - 94 % der Steuer fristgerecht entrichtet, auch wenn zwei Mitgliedstaaten niedrigere Zahlen (72 % - 76 %) nannten. Die wenigen Mitgliedstaaten, die die Nichtentrichtung der Mehrwertsteuer beziffern konnten, nannten Werte von 1 % - 2 %.

6. Die Rolle der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe im Bereich der MwSt

6.1. Hintergrund

Durch die Verwaltungszusammenarbeit sollen die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werden, im innergemeinschaftlichen Handel tätige Wirtschaftsbeteiligte angemessen zu kontrollieren. Bei solchen Geschäftsbeziehungen befinden sich die Informationen über die an der zu kontrollierenden Tätigkeit beteiligten Geschäftspartner in einem anderen Mitgliedstaat. Damit also kontrolliert werden kann, ob ein Wirtschaftsbeteiligter eine steuerbefreite innergemeinschaftliche Lieferung bewirkt hat, muß zunächst die Information vorliegen, daß die Gegenstände einem Steuerpflichtigen in einem anderen Mitgliedstaat geliefert wurden. Der Anscheinsbeweis dafür ist eine entsprechende Angabe in der Zusammenfassenden Meldung, dies ist jedoch keine Voraussetzung für die Steuerbefreiung (siehe Kapitel 2). Ohne Verwaltungszusammenarbeit könnte die Steuerverwaltung nur ein sehr unvollständiges Bild der Wirtschaftsbeteiligten erhalten und sich nur auf die übermittelten formalen Einzelheiten stützen, ohne die Umsätze in geeigneter Weise einer Gegenprobe zu unterziehen.

Die Kommission ist in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge für die Überwachung der Anwendung des Gemeinschaftsrechts verantwortlich. Effizienz und angemessene Nutzung des Instrumentariums der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe durch die Mitgliedstaaten sind für die Kommission im Bereich der Mehrwertsteuer von wesentlicher Bedeutung. Dies ist ein Beitrag zur Bekämpfung von Betrug und Steuerhinterziehung, die ja auch den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen können.

6.2. Organisation der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe

Bei der Einführung der MwSt-Übergangsregelung am 1. Januar 1993 sorgte die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 in Ergänzung der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der indirekten Steuern [17] für ein gemeinsames System für den Austausch von Informationen über innergemeinschaftliche Umsätze. Der Anwendungsbereich der Richtlinie war schon im Jahre 1979 durch die Richtlinie 79/1070/EWG [18] auf die MwSt ausgeweitet worden. Ursprünglich dienten die mit der Richtlinie geschaffenen Strukturen dem Informationsaustausch zwischen den Steuerverwaltungen in bezug auf die direkten Steuern. Nach der Einführung der MwSt-Übergangsregelung entsprach dieses an sich nützliche Rechtsinstrument aber nicht mehr den neuen, spezifischeren Erfordernissen der Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Verwaltungen zur MwSt-Kontrolle im Binnenmarkt. Dieser Umstand erklärt die Existenz zweier unterschiedlicher Rechtsinstrumente für die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich der MwSt und damit auch die unterschiedlichen Fristen für Auskunftsersuchen gemäß Richtlinie und Verordnung sowie die unterschiedlichen Vorschriften über die Verwendung der jeweils erhaltenen Auskünfte. Die Mitgliedstaaten haben der Verordnung gemäß zentrale Verbindungsbüros geschaffen, deren Hauptaufgabe im Informationsaustausch gemäß ebendieser Verordnung besteht. In einigen Mitgliedstaaten ist für den Informations austausch gemäß der Richtlinie jedoch eine andere Stelle zuständig, so daß die vom Rat beabsichtigte und in den Erwägungsgründen [19] der Verordnung angesprochene Synergie zwischen Verordnungs und Richtlinie im Bereich der MwSt nicht eingetreten ist. Einige Mitgliedstaaten unterscheiden zum Beispiel sehr genau zwischen Informationen, die gemäß der Richtlinie angefordert werden können, und solchen, bei denen die Verordnung zugrunde gelegt wird, und verweigern dementsprechend die Amtshilfe manchmal aus formalen Gründen. Nach Ansicht der Kommission wirkt sich dies nachteilig auf die Inanspruchnahme der Möglichkeiten zur zwischenstaatlichen Zusammenarbeit bei der MwSt-Kontrolle aus, und es sollte von den Kontrollbeamten, die Auskunftsersuchen stellen, nicht verlangt werden, sich schon im vorhinein auf eine Rechtsgrundlage für die Einholung von Auskünften festzulegen.

[17] ABl. L 336 vom 27.12.1977, S. 15.

[18] ABl. L 331 vom 27.12.1979, S. 8.

[19] "Mit der vorliegenden Verordnung wird ein gemeinsames System des Informationsaustausches für innergemeinschaftliche Geschäfte vorgesehen, das die Richtlinie 77/799/EWG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 79/1070/EWG, ergänzen und steuerlichen Zwecken dienen soll."

6.3. Der Gebrauch der Instrumente der Verwaltungszusammenarbeit durch die Mitgliedstaaten

Die mit der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 eingeführten Regelungen zielen darauf ab, Steuerausfälle für die Mitgliedstaaten aufgrund von Steuerbetrug und -hinterziehung zu verhüten. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 kann ein Mitgliedstaat auf Anfrage Auskunft darüber erhalten, ob einer seiner Wirtschaftsbeteiligten während eines bestimmten Vierteljahres innergemeinschaftliche Erwerbe getätigt hat. Artikel 4 Absatz 3 ermöglicht die Ermittlung der Unternehmen, die die entsprechenden Lieferungen getätigt haben. In zusammengefaßter Form werden die nach Artikel 4 Absatz 2 ermittelten Daten außerdem am Ende eines jeden Quartals über MIAS automatisch zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauscht. Gemäß Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG und Artikel 5 der Verordnung können die Mitgliedstaaten spezifischere Auskunftsersuchen stellen, um bestimmte Wirtschaftsbeteiligte zu kontrollieren, beispielsweise hinsichtlich der Rechnungs nummern, -daten und -beträge einzelner Umsätze. Die Anwendung von Artikel 4 Absätze 2 und 3 sowie von Artikel 5 der Verordnung ist ein zentrales Element bei der Kontrolle der im innergemeinschaftlichen Handel tätigen Wirtschaftsbeteiligten. Abbildung 3 im Anhang zeigt den Anteil der Steuerpflichtigen, die innergemeinschaft liche Erwerbe tätigen, zu deren ordnungsgemäßer Kontrolle die Steuerverwaltungen zusammenarbeiten müssen.

Bei der Verabschiedung der MwSt-Übergangsregelung hat die Gemeinschaft keine bestimmte Methode zur Auswertung der MIAS-Daten oder Nutzung sonstiger Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung festgelegt. Jeder Mitgliedstaat behielt sich das Recht vor, die eigenen Wirtschaftsbeteiligten in der von ihm als angemessen erachteten Weise zu kontrollieren. Nichtsdestoweniger hat die Gemeinschaft im Rahmen des Fiscalis-Programms eine Debatte über die Kontrollmethoden im innergemeinschaft lichen Handel angeregt. Im Zuge dieses Programms wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit geboten, ihre Konzepte für die MwSt-Kontrolle im allgemeinen und bezüglich des innergemeinschaftlichen Handels sowie für die Verwendung des MIAS im besonderen miteinander zu vergleichen und herauszufinden, welche Praxis die beste ist.

Trotz der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 sind die Mitgliedstaaten im allgemeinen noch nicht bereit (oder in der Lage), Angaben über Steuermehreinnahmen zu machen, die sich aus dem Informationsaustausch über das MIAS ergeben haben. Die Kommission kann daher die Nutzung der Regelungen über die Verwaltungs zusammenarbeit nur in bezug auf die Inanspruchnahme der Schlüsselelemente bewerten, d.h. Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung bzw. Artikel 2 der Richtlinie sowie Ersuchen gemäß Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung. Die Abbildungen 3 und 4 im Anhang zeigen die diesbezügliche Entwicklung.

Abbildung 5 gibt Anlaß zu Besorgnis, da aus ihr hervorgeht, daß die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit, Auskunftsersuchen an andere Mitgliedstaaten zu richten, in letzter Zeit nicht in einem wesentlich stärkeren Ausmaß Gebrauch gemacht haben. Die Anzahl der gestellten Auskunftsersuchen ist nur ein Bruchteil dessen (zehntausende), was die Mitgliedstaaten 1993 geschätzt hatten. Zur richtigen Situierung dieser Daten sei darauf hingewiesen, daß nach den von den Mitgliedstaaten an die Kommission übermittelten Informationen etwa 1,5 Mio. Steuerpflichtige innergemeinschaftliche Erwerbe tätigen und ungefähr 30 000 Finanzbeamte in der Gemeinschaft mit der MwSt-Kontrolle betraut sind. Während des Dreijahreszeitraums zwischen 1996 und 1998 wurden daher nur in bezug auf 2 % der Wirtschaftsbeteiligten, die innergemeinschaftliche Erwerbe tätigen, Ersuchen um Verwaltungszusammenarbeit eingereicht. Pro MwSt-Kontrollbeamten ist dies weniger als ein Antrag in drei Jahren, ein deutlicher Hinweis auf unzureichende Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im allgemeinen. Die Kommission hält es für absolut notwendig, daß die Mitgliedstaaten bei der Betrugsbekämpfung mehr als bisher von den Möglichkeiten der Informationsbeschaffung in anderen Mitgliedstaaten Gebrauch machen.

Die Abbildungen 6 bis 9 zeigen die Gesamtzahl der Ersuchen gemäß Artikel 2 der Richtlinie und Artikel 5 der Verordnung im Laufe eines Dreijahreszeitraums. Dargestellt ist die Anzahl der Ersuchen je Mitgliedstaat, je Kontrollbeamten, je Prüfung und als Anteil an der Zahl der im innergemeinschaftlichen Handel tätigen Wirtschaftsbeteiligten.

Obwohl es zu keinem wesentlichen Anstieg der Ersuchen gemäß Artikel 2 und 5 gekommen ist, steigt die Zahl der Ersuchen gemäß Artikel 4 der Verordnung weiterhin, wie aus Abbildung 4 hervorgeht. Voraussetzung für ein Ersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung ist, daß die Mitgliedstaaten zunächst die durch Artikel 4 gebotenen Möglichkeiten genutzt haben. Diese Erhöhung der Zahl der Ersuchen gemäß Artikel 4 ist zu begrüßen und könnte ein Anzeichen dafür sein, daß die Mitgliedstaaten zumindest einige der Empfehlungen im Zweiten Bericht gemäß Artikel 14 berücksichtigt haben. Viele Ersuchen gemäß Artikel 4 der Verordnung werden gestellt, um die Bestätigung dafür zu erhalten, daß der Wirtschaftsbeteiligte im ersuchenden Mitgliedstaat keine innergemeinschaftlichen Erwerbe getätigt hat - dies könnte aber auch mittels der MIAS-Daten geschehen.

Abbildung 4 läßt die Schlußfolgerung zu, daß MIAS-Daten zwar zunehmend in Anspruch genommen werden, die Anzahl der Ersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 jedoch nicht zunimmt. Dies kann mit dem für die Beantwortung eines Auskunftsersuchens erforderlichen Zeitaufwand zu tun haben, wie auch aus der Zahl von Auskunftsersuchen hervorgeht, die nach Ablauf der Frist (siehe Abbildungen 10 und 11) noch nicht beantwortet sind. Die Mitgliedstaaten beschweren sich ständig über die Qualität der MIAS-Daten, so daß es für die Kommission schwer zu verstehen ist, wie die innergemeinschaftlichen Erwerbe überhaupt richtig kontrolliert werden können, wenn nur unvollständige Daten vorhanden sind. Die geringe Anzahl von Auskunftsersuchen je Kontrollbeamten (Abbildung 7) und die geringe Anzahl von Auskunftsersuchen je Prüfung (Abbildung 8) weisen darauf hin, daß die Mitgliedstaaten noch viel tun müssen, wollen sie sicherstellen, daß die Kontrollbeamten den besten Gebrauch von den Möglichkeiten machen, die ihnen für die Kontrolle Steuerpflichtiger, die innergemeinschaftliche Erwerbe tätigen, zur Verfügung stehen. Aus Abbildung 9 geht hervor, wie gering die Wahrscheinlichkeit ist, daß im innergemeinschaftlichen Handel tätige Wirtschaftsbeteiligte mit einer Kontrolle ihrer Umsätze rechnen müssen.

Die geringe Inanspruchnahme der Möglichkeiten im Hinblick auf Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG sowie der offensichtliche Rückgang hinsichtlich der Zahl der Ersuchen wäre theoretisch folgendermaßen zu erklären:

(1) Die Kontrollbeamten haben möglicherweise die Erfahrung gemacht, daß an andere Mitgliedstaaten gerichtete Auskunftsersuchen nicht zu zusätzlichen Steuereinnahmen führen, und sie haben die Anzahl der Anfragen daher verringert.

(2) Die Steuerverwaltungen haben möglicherweise den Eindruck, daß Wirtschaftsbeteiligte, die innergemeinschaftliche Lieferungen und Erwerbe tätigen, die Vorschriften zur Gänze einhalten und die Umsätze daher nicht kontrolliert werden müssen.

(3) Die Kontrollbeamten haben möglicherweise den Eindruck, daß die Antwort auf ein Auskunftsersuchen erst so spät eintrifft, daß sie für die Lösung des Falles nicht mehr nützlich ist.

Nach Auffassung der Kommission sind die ersten zwei Szenarien wegen der in Punkt 3.5 beschriebenen Betrugsgefahr unwahrscheinlich. Das dritte Szenario dürfte am wahrscheinlichsten sein.

Ein hohes Niveau der MwSt-Kontrolle erfordert, daß die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten ausgedehnt und vollständig in die nationalen Kontrollstrategien einbezogen wird. Die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungs behörden sollte nicht bloß den Spezialisten überlassen werden. Informationen über innergemeinschaftliche Erwerbe eines Unternehmens sollten als ein Element neben anderen im nationalen "Kontroll-Puzzle" gesehen werden, ohne das die Kontrolle unvollständig wäre. Ein solcher Ansatz bedeutet, daß die durch die Gemeinschaftsregelungen geschaffenen spezifischen Auskunfts- und Anfragemöglich keiten durch die gewöhnlichen MwSt-Kontrollbeamten stärker genutzt werden. Die Mitgliedstaaten, die die Möglichkeiten der Verwaltungszusammenarbeit nur wenig nutzen, haben zwangsläufig ein weniger vollständiges Bild von ihren Unternehmen. Es ist eindeutig, daß die Kontrolle der im innergemeinschaftlichen Handel tätigen Wirtschaftsbeteiligten bei weitem nicht ausreicht.

Aufgrund der geringen Ausnutzung der Kooperationsinstrumente muß man sich ernstlich fragen, inwieweit manche Mitgliedstaaten bei der MwSt-Kontrolle im innergemeinschaftlichen Handel insgesamt verläßlich und wirksam arbeiten. Die Einführung des MIAS und die (einstimmig verabschiedete) Verordnung (EWG) Nr. 218/92 wurden ursprünglich von allen Mitgliedstaaten als wesentlich für eine wirksame Kontrolle im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung betrachtet. Einrichtung und Betrieb der betreffenden Infrastruktur haben der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten erhebliche Investitionen an Personal und Finanzmitteln abverlangt, und die von den Unternehmen vierteljährlich einzureichenden Zusammenfassenden Meldungen stellen für diese eine erhebliche Belastung dar.

6.3.1. Zentrale Verbindungsbüros und ihre Rolle bei der Einhaltung der Fristen

Nach der Verordnung Nr. 218/92 EWG richtet jeder Mitgliedstaat ein zentrales Verbindungsbüro (CLO) ein. Die Einrichtung der CLO ist zwar nicht im einzelnen geregelt, doch haben sich Kommission und Mitgliedstaaten bereits 1993 auf eine Reihe von Leitlinien für die wichtigsten Aufgaben und Ziele der CLO geeinigt. Sie sollten hauptsächlich als normaler Kanal für die Kommunikation zwischen den zuständigen Behörden dienen, die Zusammenarbeit und Amtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten verwalten, Qualität und Relevanz der Auskunftsersuchen und der entsprechenden Antworten sowie die Einhaltung der Beantwortungsfristen überwachen. Die CLO sollen also als alleinige Anlaufstelle fungieren, über die die anderen Mitgliedstaaten wirkungsvolle und rechtzeitige Unterstützung in allen Angelegenheiten bekommen können, die mit der MwSt-Kontrolle und der Verwaltungszusammenarbeit zusammenhängen. Wichtig ist, daß die CLO über die erforderlichen Mittel, Befugnisse und Sachkenntnis für diese Aufgabe verfügen. Die Kommission hält es für erforderlich, daß selbst dann, wenn die zuständige Behörde im Sinne der Richtlinie 77/799/EWG in einigen Mitgliedstaaten vom CLO getrennt ist, in MwSt-Angelegenheiten zumindest eine direkte Verbindung zwischen den beiden Verwaltungsstellen des betreffenden Mitgliedstaates bestehen sollte.

In Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 heißt es: "Die ersuchte Behörde erteilt die [von einem anderen Mitgliedstaat erbetenen] Auskünfte sobald wie möglich, in jedem Fall jedoch spätestens drei Monate nach Erhalt des Antrags." Für Auskunftsersuchen im Rahmen der Richtlinie 77/799/EWG bestehen keine Fristen dieser Art, doch wurde 1994 im SCAC informell vereinbart, daß aus praktischen Gründen für Auskunftsersuchen gemäß Artikel 2 der Richtlinie die gleiche Beantwortungsfrist von drei Monaten gelten sollte wie für Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung. Dadurch konnten die Verfahren der Mitgliedstaaten für die Bearbeitung von Anfragen und Antworten nach zwei verschiedenen Rechtsgrundlagen rationalisiert werden. Die Zahl der Anträge gemäß diesen beiden Rechtsgrundlagen, bei denen die Beantwortungsfrist von maximal drei Monaten abgelaufen ist, hat ständig zugenommen, was äußerst beunruhigend ist, da inzwischen die Zahl der unerledigten Anträge die Zahl der pro Quartal eingereichten Ersuchen übersteigt.

In der Praxis haben unterschiedliche Organisation und Personalausstattung der CLO in den Mitgliedstaaten dazu geführt, daß auch der Umfang der Dienstleistungen, die sie anbieten können, unterschiedlich ist, was wiederum das reibungslose Funktionieren der Verwaltungszusammenarbeit erschweren kann. Vieles deutet darauf hin, daß zumindest manche CLO nicht etwa die Funktion eines Kanals haben, sondern offenbar eher Engpässe in der Kommunikation verursachen, wie aus Abbildung 11 hervorgeht. In einigen Mitgliedstaaten liegt ein weiteres Problem in dem Umstand begründet, daß für die Ersuchen gemäß den einzelnen Rechtsgrundlagen verschiedene Behörden zuständig sind, wobei das CLO vielleicht für die Bearbeitung von Auskunftsersuchen nach der Verordnung, nicht aber für Anträge nach der Richtlinie 77/799/EWG zuständig ist. Nach Ansicht der Kommission untergräbt eine solche Arbeitsteilung zumindest bei der MwSt die mit den Gemeinschaftsvorschriften ausdrücklich angestrebte Synergie. Sie konterkariert ferner die Vorteile, die sich bei einer einzigen Anlaufstelle ergeben.

Die CLO können ihren Kollegen in den anderen Mitgliedstaaten nur dann die Dienstleistung bieten, die diese erwarten und auf die sie Anspruch haben, wenn sie gewährleisten können, daß die Auskunftsersuchen durch Bereitstellung von Ressourcen und entsprechende Prioritätensetzung seitens ihrer eigenen Kontrollbehörden auf geeigneter Ebene angemessen beantwortet werden. Mitgliedstaaten, die Auskunftsersuchen nicht fristgerecht beantworten, sollten Verständnis für den Kontrollbeamten in dem auskunftsersuchenden Mitgliedstaat aufbringen, der vielleicht auf die Antwort angewiesen ist, um ein bestimmtes Problem zu lösen. Die Nichteinhaltung von Fristen kann sich als verpaßte Gelegenheiten für eine wirksame Steuerkontrolle und Steuererhebung erweisen.

Trotz der bei den Zusammenkünften der Leiter der CLO im Rahmen des Matthaeus-Tax- Programms ermittelten Verbesserungsmöglichkeiten behindern diese Unterschiede in Organisation und Personalausstattung nach wie vor den Ausbau der Verwaltungszusammenarbeit; die Mitgliedstaaten müssen sich daher mit diesen Unterschieden auseinandersetzen.

Die Verwaltungsbehörden müssen daher überlegen, ob die Ressourcen innerhalb der CLO angemessen sind, welche Priorität den Auskunftsersuchen anderer Mitgliedstaaten auf lokaler Ebene eingeräumt wird, welche personellen Ressourcen auf lokaler Ebene für diese Arbeiten abgestellt werden, welcher Schulungsbedarf für die Anwendung des Systems besteht und wie das Verständnis für die Bedürfnisse der anderen Mitgliedstaaten gefördert werden kann. Schließlich muß auch für die sprachliche Schulung zur Überwindung von Kommunikationsschwierigkeiten gesorgt werden.

6.4. Einbeziehung der Verwaltungszusammenarbeit in die Steuerkontrolle und Verfügbarkeit der vorhandenen Instrumente

Auch wenn die Mitgliedstaaten seit dem letzen Bericht gemäß Artikel 14 zweifellos Fortschritte gemacht haben, gibt die geringe Anzahl an Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 Anlaß zu Besorgnis. Offensichtlich haben nicht alle Kontrollbeamten als ersten Impuls das Bedürfnis, Informationen von anderen Mitgliedstaaten einzuholen, damit sie in einem bestimmten Fall Hilfestellung erhalten, oder anderen Staaten spontan Daten zu übermitteln, die für sie hilfreich sein könnten. In einigen Mitgliedstaaten ist der Zugang zu den MIAS-Daten noch immer schlecht, hier müssen sich die Beamten zuerst mit dem CLO in Verbindung setzen, um Informationen über vermutete innergemeinschaftliche Erwerbe zu erhalten. Die Kommission vertritt die Ansicht, daß ein unkomplizierter Zugang zu Informationen ein entscheidender Faktor dabei ist, ob Kontrollbeamte die Möglichkeiten der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe nutzen.

Ein Mitgliedstaat ermöglicht, zusätzlich zu den über das MIAS erhaltenen Informationen auf der Grundlage bilateraler Vereinbarungen weitere Fragen in bezug auf die Steuermoral eines Steuerpflichtigen zu klären. Die Kommission betrachtet dies als begrüßenswerte Initiative und ist dabei, die derzeit für den Informationsaustausch verwendeten Formblätter neu zu gestalten, um diesen Aspekt in einer Standardfrage zu berücksichtigen.

6.5. Verwendung der für Kontrollzwecke ausgetauschten Informationen und deren Auswirkung auf die Aufdeckung von Betrugsfällen

Obwohl die MIAS-Informationen zwischen den Mitgliedstaaten fristgerecht ausgetauscht werden, gibt es bei der Beantwortung von Anfragen gemäß Artikel 5 der Verordnung oder Artikel 2 der Richtlinie noch immer Verzögerungen. Die Mitgliedstaaten begründen verspätete Antworten u. a. damit, daß der Fall im ersuchten Mitgliedstaat vielleicht gerade untersucht wird oder daß es in den Ersuchen um unbedeutende Beträge geht. Als weitere Gründe werden die fehlende Priorität für Anfragen aus den Mitgliedstaaten und der unverhältnismäßig hohe Zeitaufwand für die Beantwortung der Fragen angeführt, ohne daß ein Ergebnis erkennbar war oder der ersuchende Staat ein Feedback leistete. Die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 zielten nie auf die Bearbeitung einzelner Betrugsfälle ab, die naturgemäß in der Gegenwart auftreten, aber viele Mitgliedstaaten melden die Aufdeckung von Betrugsfällen aus der Vergangenheit (siehe 4.4). Ein Mitgliedstaat (die Niederlande) hat jedoch bereits bilaterale Vereinbarungen mit einigen anderen Mitgliedstaaten geschlossen, um eine "rasche" Bearbeitung vermuteter Betrugsfälle zu ermöglichen. Dies mag auf bilateraler Ebene wirksam sein, kann aber keine Lösung auf Gemeinschaftsebene sein, um dem potentiell alle Mitgliedstaaten betreffenden umfangreichen Betrugsgeschehen zu begegnen.

Wenn die Kontrollbeamten aus anderen Mitgliedstaaten Ersuchen um Amtshilfe erhalten, ist ihre natürliche Reaktion, daß sie diesen geringe Priorität einräumen, weil sie davon ausgehen, daß jeder zusätzliche Steuerbetrag, der aufgrund ihrer Handlungen eingenommen wird, einem anderen Mitgliedstaat zufließt. Es ist daher um so bedauerlicher, daß viele Mitgliedstaaten die Qualität der von den Kontrollbeamten geleisteten Arbeit daran messen, wie hoch die zusätzlichen Steuereinnahmen liegen. In Geldbeträgen ausgedrückte Ziele, seien sie pro Beamten oder pro Behörde gesetzt, sind einer guten Verwaltungszusammenarbeit abträglich. Einige Mitgliedstaaten beschweren sich über die Häufigkeit und die Geringfügigkeit von Amtshilfeersuchen anderer Mitgliedstaaten. Bei Eintreffen einer Anfrage veranlassen einige Mitgliedstaaten eine Prüfung der Unterlagen des betreffenden Wirtschaftsbeteiligten. Andere Mitgliedstaaten setzen ein schriftliches Verfahren in Gang, im Zuge dessen der Wirtschaftsbeteiligte selbst ersucht wird, die vom anderen Mitgliedstaat gestellte Frage zu beantworten. Nach Ansicht der Kommission ist ein "schriftliches Verfahren" nur in jenen Fällen annehmbar, wo der Wirtschaftsbeteiligte, gegen den ermittelt wird, über jeden Verdacht erhaben ist, da die Antwort, die dem ersuchenden Mitgliedstaat gegeben wird, sonst auf jeden Fall Zweifeln unterliegt. Sie kann, geht man vom schlechtesten Szenario aus, nämlich von einem Zusammenwirken von Wirtschaftsbeteiligten zu Betrugszwecken, kontraproduktiv sein, da sie die Beteiligten darauf aufmerksam macht, daß sie Gegenstand einer Untersuchung sind, so daß diese dann die Steuerverwaltungen "von der Fährte" abbringen können.

6.6. Nutzung des vorhandenen rechtlichen Instrumentariums und dessen Wirkungen bei der Betrugsbekämpfung

Abgesehen von dem übermäßigen Zeitaufwand einiger Mitgliedstaaten für die Beantwortung von Anfragen von anderen Mitgliedstaaten sind sich Mitgliedstaaten und Kontrollbeamte darin einig, daß das MIAS und die Verwaltungszusammenarbeit gute Kontrollinstrumente darstellen (dies ergibt sich aus den Bewertungsbögen, die bei Fiscalis-Seminaren verteilt wurden). Das Hauptproblem besteht darin, daß die Kontrolle im nachhinein in vielen Fällen zu spät kommt, was bedeutet, daß die erhaltenen Informationen zwar nützlich sind, aber noch viel nützlicher gewesen wären, hätte man sie früher erhalten. Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 können nur nach dem vierteljährlichen Eintreffen der MIAS-Daten gestellt werden, so daß ein Betrüger bereits sechs Monate Vorsprung hat. Erfahrungsgemäß sind Betrüger sehr mobil, weshalb die Kommission eine Änderung der Verordnung für notwendig hält, um den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten zu beschleunigen. In jedem Falle scheint das Hemmnis bei der Betrugsbekämpfung eher in der langsamen Reaktion auf Auskunftsersuchen und nicht in dem rechtlichen Instrumentarium selbst zu liegen. Ein Betrugsfall kann in einem ersuchenden Mitgliedstaat für den Untersuchungsbeamten die höchste Priorität haben, er ist jedoch seinem Kollegen in einem anderen Mitgliedstaat ausgeliefert, dem er keine Anweisungen erteilen kann. Zur Beschleunigung der Erledigung von Betrugsfällen beschloß der SCAC, für die Beantwortung der Ersuchen in jenen Fällen eine kürzere Frist von einem Monat einzuführen, in denen der ersuchende Mitgliedstaat dies rechtfertigen kann. Da aber einige Mitgliedstaaten die meisten ihrer Fälle als Betrugsfälle sehen, stehen schließlich alle Mitgliedstaaten vor dem gleichen Problem. Die Kommission hält eine Änderung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für erforderlich, um den Mitgliedstaaten bessere Möglichkeiten zur raschen Bearbeitung von Betrugsfällen zu verschaffen.

6.7. Hindernisse für die wirksame Nutzung der bestehenden Rechtsgrundlagen

Unter den Mitgliedstaaten besteht Einvernehmen darüber, daß die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 weder für die Erledigung bestimmter, bereits aufgedeckter Betrugsfälle noch für den Informationsaustausch zur Aufdeckung von Betrugsfällen das geeignete Instrument ist, da die von der Verordnung erfaßten Informationen nicht früh genug zur Verfügung stehen und nicht rasch genug ausgetauscht werden können. Darüber hinaus erfaßt die Verordnung nicht alle Umsätze, die Gegenstand von Betrug sein könnten, da sie sich nur auf innergemeinschaftliche Lieferungen und Erwerbe bezieht, nicht aber auf Inlandslieferungen und die Erbringung von Dienstleistungen. Die Mechanismen des MwSt-Betrugs kombinieren aber meist innergemeinschaftliche mit inländischen Umsätzen, weshalb die Steuerverwaltungen andere Rechtsinstrumente anwenden müssen.

Aus diesem Grund ziehen die Mitgliedstaaten für die Zusammenarbeit in Betrugs angelegenheiten vor allem die Richtlinie 77/799/EWG als Rechtsgrundlage heran, die jedoch ursprünglich für den Informationsaustausch im Bereich der direkten Steuern konzipiert war und nicht an die spezifischen Erfordernisse der intensiveren Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Steuerverwaltungen bei der MwSt-Kontrolle nach Einführung der MwSt-Übergangsregelung am 1. Januar 1993 angepaßt worden ist.

6.7.1. Einheitliche Rechtsgrundlage in MwSt-Angelegenheiten

Die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden in der Gemeinschaft beruht auf diesen beiden Rechtsgrundlagen, wobei die Wahl des jeweiligen Instruments davon abhängt, welche Umsätze von ihm erfaßt werden und welcher Art die gewünschten Informationen sind. Einige Mitgliedstaaten fordern daher, diese Instrumente für MwSt-Zwecke in einer Rechtsgrundlage zusammenzufassen und damit klare und wirksame Regeln für die Amtshilfe in allen MwSt-Angelegenheiten zu schaffen. Die Kommission begrüßt diesen Gedanken und befürwortet in Anbetracht der Erfahrungen mit den derzeitigen Rechtsvorschriften eine Änderung und Verbesserung der speziell für MwSt-Zwecke konzipierten Verordnung (EWG) Nr. 218/92. Damit soll ein zweckmäßiger einheitlicher Rechtsrahmen für die zur Bekämpfung von MwSt-Betrug und -Hinterziehung im Binnenmarkt erforderlichen Zusammenarbeit geschaffen werden.

6.7.2. Hindernisse für den spontanen Informationsaustausch

Zur wirksamen Betrugsbekämpfung ist in wesentlich größerem Umfang als bisher ein spontaner Austausch von zweckdienlichen, gezielten Informationen erforderlich, um die Vorbeugung gegen Steuerbetrug und -hinterziehung sowie Aufdeckung, Ermittlung und Bestrafung in einschlägigen Fällen zu erleichtern. Die Betrüger bewegen sich problemlos zwischen den Mitgliedstaaten und nutzen die Schwächen der Kontrolle und der einzelen Systeme rücksichtslos aus. Geht ein Mitgliedstaatsaustausch verstärkt gegen Betrug vor, verlagern die Betrüger ihre Aktivitäten erfahrungsgemäß einfach in andere Mitgliedstaaten. Damit der Informationsaustausch ein wirksames Mittel bei der Betrugsbekämpfung ist, reicht es also nicht aus, nur die Mitgliedstaaten einzubeziehen, von denen bekannt ist, daß sie in einem konkreten Fall direkt betroffen sind. Vielmehr müssen auch andere Mitgliedstaaten vor der Gefahr gewarnt werden, damit sie vorbeugend tätig werden und Ermittlungen aufnehmen können. Auf diese Weise können Entwicklungen erkannt werden. Einige Mitgliedstaaten machen jedoch geltend, daß die bestehenden rechtlichen Instrumente keine Rechtsgrundlage für einen Informations austausch mit nicht unmittelbar betroffenen Mitgliedstaaten bieten, da die Informationen nur an Personen weitergegeben werden dürfen, die direkt mit der Kontrolle befaßt sind.

Nach Auffassung der Kommission ist eine derartige restriktive Auslegung der Vorschriften nicht gerechtfertigt. Im Gegenteil: Zum einen geht aus Artikel 4 der Richtlinie hervor, daß die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen - i.a. wenn Verdacht auf Betrug oder Steuerhinterziehung besteht - alle zweckdienlichen Informationen übermitteln müssen (Artikel 4 Absatz 1), und zum anderen ist es klar, daß ein Mitgliedstaat jedem anderen Mitgliedstaat Informationen übermitteln kann, wenn diese geeignet sind, die Steuer im Sinne von Artikel 1 korrekt festzusetzen (Artikel 4 Absatz 3). Die Kommission ist dennoch der Ansicht, daß eine Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 von Nutzen sein kann.

6.7.3. Hindernisse für die Koordination und technische Unterstützung durch die Kommissionsdienststellen

Der MwSt-Betrug ist ein Problem für die gesamte Gemeinschaft, weshalb die Bekämpfung des grenzübergreifenden Betrugs durch Koordination und technische Unterstützung von seiten der Kommissiondienststellen durchaus verbessert werden könnten. Ein Mitgliedstaat allein ist überhaupt nicht in der Lage, das Betrugsgeschehen in der gesamten Gemeinschaft zu überschauen. Wenn die Kommission nun einschlägige Informationen von den Mitgliedstaaten erhielte, könnte sie einen Überblick vermitteln und je nach Quellenlage auch zusammen mit den jeweiligen Stellen der Mitgliedstaaten Tendenzen und Gefahren ermitteln. Dafür wäre es erforderlich, daß die Mitgliedstaaten der Kommission fallbezogene und andere Informationen über Steuerbetrug zur Verfügung stellen. Die Kommission könnte Informationen zirkulieren lassen und - falls die Umstände dies erlauben - zur Koordinierung von Folgemaßnahmen beitragen. Da die derzeitigen Rechtsvorschriften den in anderen Rechtsvorschriften jüngeren Datums bereits berücksichtigten Entwicklungen bei der Betrugsbekämpfung noch nicht Rechnung tragen, sollte die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 dahingehend geändert werden, daß die Kommission Informationen erhalten und an die CLO anderer Mitgliedstaaten weiterleiten darf.

6.7.4. Bilaterale Vereinbarungen über den automatischen Informationsaustausch oder die Intensivierung des spontanen Informationsaustauschs

Die meisten Mitgliedstaaten sind der Meinung, daß sie zur Verbesserung der Möglichkeiten zur Aufdeckung und Vermeidung von Betrug im innergemeinschaftlichen Handel nicht nur die MIAS-Daten auf Gemeinschaftsebene austauschen sollten. Da die Verordnung hierfür keine geeignete Rechtsgrundlage bietet, bedienen sich einige Mitgliedstaaten der in der Richtlinie 77/799/EWG vorgesehenen Möglichkeit, bilaterale Vereinbarungen über den automatischen Informationsaustausch oder die Intensivierung des spontanen Informationsaustauschs zu schließen. Die Richtlinie enthält zwar keine klare Begriffsbestimmungen, aber die Arten des Informationsaustauschs können wie folgt beschrieben werden: Unter spontanem Austausch versteht man die nichtsystematische Übermittlung von Informationen durch einen Mitgliedstaat, der annimmt, daß diese Informationen für den anderen Mitgliedstaat von Interesse sind; es werden nur bereits vorhandene Informationen ausgetauscht. Unter automatischem Austausch versteht man die systematische und regelmäßige Übermittlung von Informationen an einen anderen Mitgliedstaat, wobei der Wert der betreffenden Information für den anderen Mitgliedstaat nicht erst beurteilt wird; für diesen Informationsaustausch ist keine fallbezogene Entscheidung des übermittelnden Mitgliedstaates erforderlich.

Einige Mitgliedstaaten haben inzwischen unter Berufung auf die Richtlinie 77/799/EWG bilaterale Vereinbarungen über den automatischen Informationsaustausch oder die Intensivierung des spontanen Informationsaustauschs geschlossen, die folgende Informationskategorien abdecken:

a) Fälle, in denen die Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat erfolgt und jede wirksame Kontrolle von Informationen abhängt, die vom Herkunftsmitgliedstaat zur Verfügung gestellt werden.

b) Spezifische Fälle, in denen Verdacht auf Betrug im anderen Mitgliedstaat besteht.

c) Informationen über Umsätze, die im anderen Mitgliedstaat im allgemeinen mit einem höheren Risiko der Steuerhinterziehung oder -vermeidung behaftet sind.

Die Kommission mußte aber feststellen, daß zwar die meisten Mitgliedstaaten die Idee einer Intensivierung des Austauschs von einschlägigen Informationen unterstützen, diese Informationen aber noch immer selten ausgetauscht werden. Sogar unter jenen Mitgliedstaaten, die bilaterale Vereinbarungen abgeschlossen haben, kennt die Kommission nur einen Mitgliedstaat, der Verwaltungsanweisungen erlassen hat, die dafür sorgen sollen, daß es tatsächlich zu einem spontanen Informationsaustausch kommt.

Um die Möglichkeiten zur Aufdeckung von Betrugsfällen und zur Vorbeugung gegen Betrug im innergemeinschaftlichen Handel zu verbessern, sollten die Mitgliedstaaten zumindest die obengenannten Informationen auf Gemeinschaftsebene austauschen. Es könnten aber noch viel mehr Informationen ausgetauscht werden - nach Auffassung der Kommission könnten alle in den Verwaltungen verfügbaren einschlägigen Informationen automatisch oder spontan ausgetauscht werden. Darüber hinaus sollten zweckdienliche Informationen, die nur vom Steuerpflichtigen zu erhalten sind, ausgetauscht werden, wann immer sie verfügbar sind. Bilaterale Vereinbarungen stellen nur Teillösungen dar und sind gewiß nicht die effizienteste Art, dafür zu sorgen, daß alle einschlägigen Informationen dort verfügbar sind, wo sie benötigt werden. Es ist eine Vergeudung von Mitteln, wenn jeder Mitgliedstaat mit jedem anderen bilaterale Vereinbarungen trifft, und aus den sehr wahrscheinlichen Unterschieden zwischen den einzelnen Vereinbarungen erwachsen zusätzliche Verwaltungslasten. Die meisten Mitgliedstaaten lassen erkennen, daß sie bessere Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene vorziehen würden, was auch nach Ansicht der Kommission von Vorteil wäre. Die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 sollte so geändert werden, daß sie geeignete Pflichten vorsieht, die einen Austausch aller zweckdienlichen Informationen auf Gemeinschaftsebene gewährleisten.

6.7.5. Möglichkeiten für direkte Kontakte zwischen Betrugsbekämpfungsstellen und zwischen Steuerprüfern

Grundsätzlich sollte der gesamte Informationsaustausch über die zuständige Behörde im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 bzw. Artikel 1 der Richtlinie 77/799/EWG abgewickelt werden. Wird dieses Verfahren nicht eingehalten, sind die ausgetauschten Informationen als nicht gültig anzusehen und können nicht gegen den Betrüger verwendet werden.

Die Mitgliedstaaten können aber auch gemäß Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung und Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ermächtigen, daß die von ihnen genannten Behörden im gegenseitigen Einvernehmen in bestimmten Fällen oder in bestimmten Fallkategorien direkt miteinander kommunizieren.

Einige Mitgliedstaaten haben innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens schon direkte Kontakte hergestellt. Diese Initiativen können wie folgt zusammengefaßt werden:

a) In einigen Mitgliedstaaten haben die Betrugsbekämpfungsstellen den Status der zuständigen Behörde, in andere steht die Betrugsbekämpfungsstelle auf gleicher Ebene direkt neben dem CLO (organisatorisch und räumlich unter einem Dach).

b) Einige Mitgliedstaaten verfügen in ihren Botschaften in den anderen Mitgliedstaaten über Vertreter der Steuerverwaltung, die als zuständige Behörde und im ersuchenden Mitgliedstaat als lokale Schnittstelle fungieren.

c) Für multilaterale Prüfungen haben einige Mitgliedstaaten auf der Grundlage des allgemeinen Grundsatzes der (unilateralen) Delegation von Befugnissen der zuständigen Behörde an einzelne Beamte Prüfer für den direkten Informationsaustausch abgestellt.

d) Die meisten Mitgliedstaaten haben bestimmten Behörden in gegenseitigem Einvernehmen erlaubt, in einer Reihe von Fällen direkte Kontakte aufzunehmen: direkte Übermittlung von grundlegenden Daten, die bei vermutetem Betrug angefordert werden, direkte Kommunikation in grenznahen Bereichen und direkte Kommunikation bei gemeinsamen Untersuchungen im Rahmen bi- oder multilateraler Prüfungen. Viele dieser Vereinbarungen haben jedoch nur informellen Charakter. Nur wenige Mitgliedstaaten haben förmliche Vereinbarungen getroffen, die für den direkten Informationsaustausch klare Verfahren festlegen, die eingehalten werden müssen.

Nach Ansicht der Kommission bietet die direkte Kommunikation von Prüfern und Betrugsbekämpfungssstellen untereinander u.a. folgende Vorteile: rascherer Informationsaustausch, besseres gegenseitiges Verständnis für die Auskunftsersuchen, bessere Motivation der Prüfer und vorrangige Erledigung der gewünschten Maßnahmen, keine Verschwendung ohnehin spärlich vorhandener Mittel aufgrund sinnloser Auskunftsersuchen usw. Obwohl die geltenden Rechtsvorschrifte den direkten Kontakt zwischen den Prüfern zulassen, haben die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit nur wenig Gebrauch gemacht. Ihre diesbezüglichen Initiativen passen oft überhaupt nicht zusammen, so daß höchst unterschiedliche und vage Verfahren anzuwenden sind. Auch hier sollte eine geänderte Verordnung einen eindeutigen Rechtsrahmen für die direkte Kommunikation vermitteln und damit zugleich dafür sorgen, daß die CLO über alle direkten Kontakte zwischen den Beamten informiert werden, damit ihre Rolle als zentrales Verbindungsbüro nicht untergraben wird.

6.7.6. Hindernisse für die Präsenz von Steuerbeamten aus anderen Mitgliedstaaten bei Steuerprüfungen

In der Praxis genehmigen die meisten Mitgliedstaaten die Anwesenheit ausländischer Beamter während der Durchführung von Prüfungen nur dann, wenn der betreffende Steuerpflichtige sein Einverständnis gegeben hat. Dieses Einverständnis ist jedoch unwahrscheinlich, wenn es um Ermittlungen bei Betrugsverdacht geht. Einige Mitgliedstaaten genehmigen die Anwesenheit von Beamten aus einem anderen Mitgliedstaat bei einer Untersuchung oft nicht und machen dafür rechtliche Probleme geltend. Es erhebt sich die Frage, inwiefern in einem Binnenmarkt, der für Betrüger keine Grenzen mehr hat, derartige Grenzen für Steuerprüfer aufrechterhalten werden sollen.

Das Fiscalis-Programm [20] sieht zwar die Finanzierung von multilateralen Prüfungen aus Gemeinschaftsmitteln vor, aber die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 vermittelt keine Rechtsgrundlage für die Anwesenheit von Steuerbeamten aus anderen Mitgliedstaaten. Auch hier müssen sich die Mitgliedstaaten der durch Artikel 6 der Richtlinie 77/799/EWG eröffneten Möglichkeiten bedienen, wonach sie im Rahmen des Konsultationsverfahrens gemäß Artikel 9 die Präsenz von Beamten der Steuerverwaltung anderer Mitgliedstaaten genehmigen können. Die meisten Mitgliedstaaten haben diese Möglichkeit jedoch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt. Nur wenige Mitgliedstaaten verfügen über bilaterale Vereinbarungen, die es zulassen, daß ein Finanzbeamter des einen Mitgliedstaates an einer Untersuchung im anderen Mitgliedstaat mitwirkt. Diese Regelungen schaffen eine Rechtsgrundlage, die die Steuerverwaltung nicht mehr von der Zustimmung des Steuerpflichtigen abhängig macht, und bilden einen Rechtsrahmen, in dem die Rechte und Pflichten sowie die von den Beteiligten einzuhaltenden Verfahren festgelegt sind.

[20] Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt (ABl. L 126, 28.4.1998, S. 1).

6.7.7. Hindernisse für den Austausch personenbezogener Daten

Die meisten Mitgliedstaaten haben aufgrund ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften Schwierigkeiten beim Austausch personenbezogener Daten. Sie machen geltend, daß die Vorschriften über den Datenschutz erhebliche Einschränkungen in bezug auf die austauschbaren Informationen und die Empfänger der Informationen bewirken. Insbesondere führen sie an, daß die Umsetzung der Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr [21] dem Austausch personenbezogener Daten selbst bei bereits aufgedeckten Betrugsfällen, mehr aber noch in bezug auf Informationen, die ein großes Betrugsrisiko signalisieren entgegenstehe. Die Datenschutzvorschriften schützen in der Tat die Betrüger und schädigen damit die finanziellen und andere Interessen sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft. In diesem Zusammenhang sollten die Mitgliedstaaten Artikel 13 der Richtlinie anwenden, der zum Schutz der finanziellen Interessen eines Mitgliedstaats (auch in Steuerangelegenheiten) Ausnahmen zuläßt. Darüber hinaus bedarf es im Hinblick auf die wirksame Betrugsbekämpfung einer eindeutigen Vorschrift, daß zweckdienliche Informationen auch zur Verfügung gestellt werden.

[21] ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31.

6.7.8. Unterrichtung des betroffenen Steuerpflichtigen über den Informationsaustausch

In einigen Mitgliedstaaten muß die betroffene Person über den Informationsaustausch unterrichtet werden, was natürlich zu Lasten der Effizienz der Kontrolle geht. Da einige Mitgliedstaaten den betreffenden Steuerpflichtigen systematisch über ein Auskunftsersuchen unterrichten, bedienen sich andere Mitgliedstaaten bei Betrugsverdacht nur zögerlich der Amtshilferegelungen.

Da die betreffenden Steuerpflichtigen nicht über den Informationsaustausch auf der Ebene der nationalen Steuerverwaltungen unterrichtet werden, sollte nach Ansicht der Kommission beim Austausch von Informationen zwischen den zuständigen Behörden auch nicht anders verfahren werden. Gemäß Artikel 8 der Verordnung können entsprechende Vorschriften weiter angewandt werden, es sei denn, die Untersuchung der Steuerhinterziehung in einem anderen Mitgliedstaat würde dadurch behindert. Aus den oben dargelegten Gründen ziehen die Mitgliedstaaten bei Betrugsfällen jedoch meist die Richtlinie 77/799/EWG als Rechtsgrundlage heran, und da diese keine entsprechende Bestimmung enthält, unterrichten einige Mitgliedstaaten die betreffenden Steuerpflichtigen in der Praxis systematisch, selbst bei bereits aufgedecktem Betrug, über den Informationsaustausch.

6.7.9. Behinderung von Strafverfahren

Wenn sich die angeforderten Informationen auf Fälle beziehen, in denen Vertreter der nationalen Verwaltungen der Mitgliedstaaten Untersuchungen im Auftrag der Staatsanwaltschaft o.ä. durchführen, wird der Informationsaustausch oft verweigert oder beträchtlich verzögert. Als Folge ist die Verwaltungsbehörde im ersuchenden Mitgliedstaat oft nicht in der Lage, rechtzeitig zivil- oder strafrechtliche Verfahren gegen den Steuerbetrug in ihrem Lande einzuleiten.

6.7.10. Fehlende Rechtsgrundlage für den Informationsaustausch mit Drittländern

Die derzeitigen Rechtsvorschriften stellen keine Rechtsgrundlage für den Informations austausch mit Drittländern dar. Bei MwSt-Betrug im Rahmen von Einfuhr- oder Ausfuhrumsätzen kann das den Zollverwaltungen zur Verfügung stehende Kooperationsinstrumentarium genutzt werden. Die Vorschriften weisen jedoch gewisse Lücken auf, z. B. bei Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit Dienstleistungen oder wenn die Steuerhinterziehung zwar innerhalb der Gemeinschaft erfolgt, die Beweise jedoch in Drittländern zu finden sind.

7. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

7.1. Schlußfolgerungen

(1) Die Kommission sollte dafür sorgen, daß die Mitgliedstaaten den innergemeinschaftlichen Handel mittels eines leistungsfähigen, angemessenen Informationsaustauschsystems ordnungsgemäß kontrollieren können. Unvollständige Kontrolle kann nur zu mehr Steuerbetrug, Einnahmeausfällen und Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen. Zur Zeit gibt es keinen spezifischen Informationsaustausch in bezug auf Fernverkäufe. Da die Sonderregelung für Fernverkäufe sicherlich nicht in der erforderlichen Weise kontrolliert wird, legt die Kommission möglicherweise einen Vorschlag zur Änderung der einschlägigen Regelungen vor.

(2) Die Kommission ist noch immer nicht davon überzeugt, daß die nationalen Verwaltungen trotz mancher Verbesserungen alles getan haben, damit die CLO Auskunftsersuchen aus anderen Mitgliedstaaten effizienter erledigen können. Die Rolle der CLO sollte weiter gestärkt werden, und die Mitgliedstaaten sollten eine engere Zusammenführung der Arbeit der CLO mit den spezialisierten Betrugsbekämpfungsstellen erwägen. Zur Zeit der Einführung der MwSt-Übergangsregelung war die Schaffung der CLO eine wichtige Aufgabe, die Kommission vertritt jedoch nunmehr die Ansicht, daß die Zeit gekommen ist, um deren Wirksamkeit zu überprüfen und herauszufinden, ob manche Informationen nicht durch die Schaffung oder Unterstützung anderer Strukturen effizienter ausgetauscht werden könnten.

(3) Die Kommission ist besorgt über das große Ausmaß der MwSt-Hinterziehung, das der Unterausschuß "Betrugsbekämpfung" (SCAF) des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Indirekten Besteuerung (SCAC) festgestellt hat und sie ist nicht davon überzeugt, daß die Mitgliedstaaten alles zur Betrugsbekämpfung erforderliche tun. Steuerfahndung und spezialisierte Betrugsbekämpfungsstellen tragen zwar wesentlich zur Betrugsbekämpfung bei, aber ihre Rolle im Kontrollsystem ist nicht klar definiert und auch der Zusammenhang mit den Kontrollzielen ist nicht eindeutig nachzuvollziehen. Auf Gemeinschaftsebene ist es der offensichtliche Widerwille der Mitgliedstaaten, aktiv zur Arbeit des SCAF beizutragen - entweder infolge einer stillschweigenden Akzeptanz der Schattenwirtschaft oder der mangelnden Befugnis der Ausschußdelegierten, für ihre jeweiligen nationalen Verwaltungen bestimmte Maßnahmen zuzusagen - der die Kommission daran zweifeln läßt, daß es die Mitgliedstaaten mit der Bekämpfung des MwSt-Betrugs ernst meinen. In Anbetracht der geringen Inanspruchnahme des SCENT (Steuern) stellt sich der Kommission ferner die Frage, ob die Zustimmung der Mitgliedstaaten zum Informationsaustausch zum Zwecke der Aufdeckung von Betrug nur ein Lippenbekenntnis darstellt.

(4) Abgesehen vom Interesse, das der Rechnungshof an den Tag gelegt hat, ist die Kommission über die mangelnde Bereitschaft der anderen Gemeinschaftsorgane besorgt, die im Zweiten Bericht gemäß Artikel 14 und im Dritten Bericht gemäß Artikel 12 aufgeworfenen Fragen zu diskutieren. Ferner ist die Kommission über die augenscheinliche Gleichgültigkeit der Mitgliedstaaten gegenüber den in diesen Berichten enthaltenen Empfehlungen beunruhigt.

(5) Das unterschiedliche Integrationsgrad der Finanzverwaltungen wirkt sich erheblich auf die Wirksamkeit der Steuerkontrolle und die Fähigkeit zur Erfuellung der Gemeinschaftserfordernisse bei der Verwaltungszusammenarbeit aus. Wo interne Hindernisse vorhanden sind - dies ist vor allem in Mitgliedstaaten mit geringem Integrationsgrad der Fall - behindern sie die wirksame MwSt-Kontrolle, bei der die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten eine wesentliche Rolle spielt. Da zwischen Kontrolle und Verwaltungszusammenarbeit ein enger Zusammenhang besteht, können die Gemeinschaftsregelungen zur Steuerkontrolle in den Mitgliedstaaten, in denen solche Hindernisse bestehen, nicht so gut funktionieren.

(6) Die Mitgliedstaaten haben im allgemeinen zwar starke Kontrollbefugnisse, sie verfügen jedoch weder über eine Gesamtvorstellung darüber, mit welchem Ziel diese Befugnisse einzusetzen sind, noch über echte Kontrollpläne mit klaren Strategien. Es ist unklar, wodurch die Steuerkontrolle und insbesondere die MwSt-Kontrolle motiviert wird. Die Mitgliedstaaten scheinen das Ausmaß der Ressourcen, die für eine wirksame MwSt-Kontrolle erforderlich sind, unterschätzt zu haben. Sie haben ihre Kontrolle an den vorhandenen Ressourcen ausgerichtet, anstatt vom tatsächlichen Kontrollbedarf auszugehen. Bei der Kontrolle kommen hauptsächlich herkömmliche Methoden zum Einsatz, nur selten werden Kontrollobjekte unter Berücksichtigung von Risikokriterien ausgewählt. Die Mehrwertsteuererklärung spielt eine völlig untergeordnete Rolle, obwohl sie in den Verwaltungen und bei den Wirtschaftsbeteiligten in erheblichem Umfang Verwaltungsressourcen bindet. Moderne Technologien, wie z. B. EDV-Prüfungen, kommen nur in geringem Ausmaß zum Einsatz, und die Mitglied staaten werden neuen Herausforderungen nur sehr schwer begegnen können, insbesondere, weil ihnen die notwendige rechtliche und technische Infrastruktur fehlt. Die Mitgliedstaaten stützen sich noch immer auf die herkömmlichen Kontrollverfahren, und aufgrund des beträchtlichen Personalmangels werden die Kontrollen im Rahmen der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden unzureichend bleiben, solange sich die Kontrollpolitik nicht drastisch ändert.

(7) Die Möglichkeiten, die sich für die Mitgliedstaaten aus der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Amtshilfe ergeben, werden nicht annähernd ausgeschöpft. Das scheint vor allem auf das generell niedrige Niveau der MwSt-Kontrollen zurückzuführen zu sein. Es besteht nämlich ein direkter Zusammen hang zwischen MwSt-Kontrolle und der Notwendigkeit, die Regelungen über Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe in Anspruch zu nehmen.

(8) Die für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und die Amtshilfe geschaffenen Strukturen kommen mit der üblichen MwSt-Kontrolle gut zurecht, da die Unterlagen im nachhinein, manchmal erst zwei oder drei Jahre, nachdem die betreffenden Umsätze getätigt wurden, geprüft werden. Darüber hinaus hat der Umstand, daß die Wirtschaftsbeteiligten sich bewußt sind, daß die Steuerverwaltungen Informationen über sie austauschen, eine abschreckende Wirkung. Die Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe sind jedoch völlig unzureichend, wenn Betrüger im Spiel sind - Personen, die es, gegebenenfalls auf organisierter Grundlage, darauf anlegen, Geld aus dem MwSt-System herauszuschlagen. In diesen Fällen besteht die einzige Hoffnung einer Steuerverwaltung in schnellen und schlagkräftigen Maßnahmen, die auf Informationsbeschaffung und guter Risikoanalyse beruhen.

(9) Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und Amtshilfe im Bereich der MwSt sind derzeit in zwei verschiedenen Rechtsgrundlagen niedergelegt, im Gegensatz zum Zollbereich, wo es nur eine Rechtsgrundlage gibt - die Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungs behörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und Agrarregelung. [22] Im Bereich der MwSt ist nach Auffassung der Kommission die Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 von wesentlicher Bedeutung, um der Notwendigkeit einer verstärkten Zusammenarbeit entsprechen zu können. Im Lichte der gewonnenen Erfahrungen sollten auf Gemeinschaftsebene einige zusätzliche Regeln festgelegt werden, um sowohl die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten als auch jene zwischen diesen Behörden und der Kommission zu stärken. Eine solche Verordnung sollte im wesentlichen

[22] ABl. L 82 vom 22.3.1997, S. 1.

· die verschiedenen Arten von Auskünften, die angefordert werden können, sowie der Schritte nennen, die für die Beantwortung der Auskunftsersuchen jeder Kategorie erforderlich sind;

· dafür sorgen, daß grundlegende Informationen in den Mitgliedstaaten auf einer zentralen Ebene verfügbar sind und rasch ausgetauscht werden können;

· einen umfassenden spontanen Informationsaustausch gewährleisten, damit die Aufdeckung und Bekämpfung des Steuerbetrugs erleichtert wird;

· eine klare Rechtsgrundlage für die Koordinierung und technische Hilfe seitens der Kommissionsdienststellen sowie für die Zusammenarbeit mit Drittländern schaffen;

· mehr Möglichkeiten für direkte Kontakte zwischen Betrugsbekämpfungsstellen und Steuerprüfern in verschiedenen Mitgliedstaaten sowie für die Anwesenheit von Steuebeamten eines Mitgliedstaates bei Prüfungen in einem anderen Mitgliedstaat schaffen.

(10) Trotz der neuen Herausforderungen durch den Binnenmarkt hat sich an der MwSt-Kontrolle in der Gemeinschaft nichts wesentliches geändert. Die Mitgliedstaaten verfahren bei Steuerkontrolle in herkömmlicher Weise, und diese hat sich seit der Einführung der MwSt im allgemeinen nicht verändert. Das MwSt-Kontrollsystem ist nie überarbeitet worden und so konnte auch der Kontrollbedarf aufgrund der MwSt-Übergangsregelung mit ihren steuerbefreiten Lieferungen und den Sonderregelungen nie ermittelt werden. Als die Grenzkontrollen 1993 abgeschafft wurden und die Steuerkontrolle auf die Kontrolle der Buchführung verlagert wurde, wurden nur in geringem Maße Zollbeamte in die MwSt-Verwaltungen versetzt. Die Mitgliedstaaten üben die MwSt-Kontrolle daher mit unveränderten Ressourcen aus, obwohl die Anzahl potentieller Kontrollen wesentlich gestiegen ist.

(11) Die MwSt-Verwaltungen in der Gemeinschaft haben 24 Mio. Wirtschafts beteiligte zu prüfen, die jährlich 100 Mio. MwSt-Erklärungen abgeben.

· Etwa 3 Mio. Steuerpflichtige tätigen innergemeinschaftliche Lieferungen und/oder Erwerbe.

· Der Wert der steuerbefreiten innergemeinschaftlichen Lieferungen beläuft sich auf etwa 930 Mrd. EUR - die MwSt auf diesen Betrag steht auf dem Spiel.

· Etwa 1 Mio. oder 4 % aller Wirtschaftsbeteiligten zahlen 80 % der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer.

· Etwa 15 Mio. Steuerpflichtige können als kleine oder mittlere Unternehmen eingestuft werden.

· Alle Mitgliedstaaten zusammen verfügen über etwa 30 000 Kontrollbeamte für den Mehrwertsteuerbereich (etwa 8 % des gesamten Personals), die jährlich etwa 600 000 Außenprüfungen durchführen. Dies bedeutet, daß ein Steuerpflichtiger theoretisch nur einmal alle vierzig Jahre mit einer Außenprüfung rechnen muß.

(12) Die MwSt-Kontrolle orientiert sich zumeist an bestimmten Steuerbeträgen, die zusätzlich zu erheben sind, an der Anzahl durchzuführender Kontrollen oder der Anzahl der Stunden, die für die Kontrolle aufgewendet werden. Diese Ziele sind in Plänen festgelegt, die von den vorhandenen Ressourcen und nicht vom tatsächlichen Kontrollbedarf ausgehen. Die Mitgliedstaaten verfahren bei der Auswahl der Kontrollobjekte äußerst konventionell und nur wenige verfügen über echte Risikoanalysesysteme für die MwSt-Kontrolle. Einige Mitgliedstaaten verwenden hybride Methoden mit gewissen Risikoparametern. Die meisten Mitgliedstaaten können überhaupt keine Risikoanalyse betreiben, da ihnen die nötige Infrastruktur fehlt.

(13) Die Nachbearbeitung von Prüfungen ist in den Mitgliedstaaten unzureichend und hauptsächlich auf Zahlen konzentriert. Die Gründe für Unregelmäßigkeiten und Betrug werden nicht wirklich einer Analyse unterzogen. Die Mitgliedstaaten werden ihre Prüfungsunterlagen verbessern und so ablegen oder speichern müssen, daß auf der zentralen Ebene der Verwaltung eine ständige Beurteilung der Lage in Sachen MwSt-Betrug möglich ist. Viele Mitgliedstaaten verfügen über schlechte interne Kommunikationssysteme für Informationen, die für andere Beamte von Nutzen sind und beispielsweise rasch an andere Mitgliedstaaten zu übermitteln wären. Solche Systeme könnten auch für die tägliche Verbreitung von Informationen an Steuerbeamte verwendet werden.

(14) Zwar werden in allen Mitgliedstaaten Verstöße gegen die Steuervorschriften geahndet, doch wird die Wirkung der Sanktionen offensichtlich nicht verfolgt. Nur wenige Mitgliedstaaten können genaue Zahlen hinsichtlich der Wirkung ihrer Strafvorschriften nennen. Es scheint, daß der Hauptzweck der Strafen darin besteht, zusätzliche Steuereinnahmen zu erzielen, und daß sie weniger als Anreiz für die freiwillige Erfuellung der Pflichten durch die Steuerpflichtigen dienen.

(15) Obwohl die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden seit 1993 eine Realität ist und die Amtshilfe seit 1979 möglich ist, steckt die Koordinierung zwischen den nationalen Steuerverwaltungen noch in den Kinderschuhen. Aufgrund der Fiscalis-Entscheidung [23] können die Mitgliedstaaten von der Gemeinschaft finanzielle Mittel für multilaterale Prüfungen von Wirtschaftsbeteiligten erhalten, aber bisher wurden weniger als 100 der 3 Mio. Wirtschaftsbeteiligten, die im innergemeinschaftlichen Handel tätig sind, einer solchen Prüfung unterzogen. Die Mitgliedstaaten haben in dieser Hinsicht noch einen weiten Weg zurückzulegen.

[23] Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt (ABl. L 126, 28.4.1998, S. 1).

(16) Hinsichtlich der Mehrwertsteuer existiert in der Praxis eigentlich kein Binnenmarkt, da es noch immer 15 verschiedene Steuergebiete gibt, in denen die Kontrolle der Wirtschaftsbeteiligten in den Händen der nationalen Verwaltungen liegt, die auch die MwSt-Registrierung vorgenommen haben. Die Unternehmen sehen zwar, welche Möglichkeiten der Binnenmarkt als Ganzes für den freien Warenverkehr bietet, aber ein Unternehmen, das in allen 15 Mitgliedstaaten tätig ist, hat mit 15 verschiedenen Steuerverwaltungen zu tun und muß mit den Unterschieden in Auslegung und Anwendung der Sechsten MwSt-Richtlinie leben. Der Rat hat die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zur Modernisierung und Harmonisierung der gegenwärtigen Mehrwertsteuerregelung nur widerstrebend angenommen, da man die Steuerhoheit in keiner Weise einschränken will. Die Unternehmen versuchen dementsprechend, die sich daraus ergebenden Möglichkeit der Steuerplanung möglichst optimal zu nutzen.

(17) Die Mitgliedstaaten sind nicht in der Lage, mit den technischen Entwicklungen im Bereich der elektronischen Rechnungslegung, der Selbstveranlagung und des elektronischen Geschäftsverkehrs Schritt zu halten. Nur wenige Prüfer verfügen über einschlägige Erfahrungen, weshalb es für die Mitgliedstaaten dringend geboten ist, sich auf diese neuen Herausforderungen einzustellen.

7.2. EMPFEHLUNGEN

(1) Es ist dringend geboten, daß die Mitgliedstaaten zusammen mit der Kommission auf eine gemeinsame Politik zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung hinarbeiten, um dem Betrug im Rahmen des gegenwärtigen MwSt-Systems Einhalt zu gebieten, der das reibungslose Funktionieren des rechtmäßigen Handels im Binnenmarkt gefährdet.

(2) Die Mitgliedstaaten sollten ihr Vorgehen im Bereich der MwSt-Kontrolle unverzüglich einer Neubewertung unterziehen. Dabei sollten die Gesamt konzeption der Kontrolle überprüft und eine Kontrollstrategie mit klaren Zielen sowie eine geeignete Organisationsstruktur ohne interne Hindernisse entwickelt und umgesetzt werden. Die Mitgliedstaaten sollten ferner Kontrollmethoden auf der Grundlage von Risikoanalysen ausarbeiten und den Weg für entsprechende Verfahren der Auswahl von Kontrollobjekten bereiten. Kommission und Mitgliedstaaten werden auch überlegen müssen, ob die Verfahren zur Erklärung und Abführung der Mehrwertsteuer nicht gründlich überarbeitet werden müssen, damit die Mitgliedstaaten Ressourcen für die dringendsten Kontrollen vor Ort umschichten können. Die Mitgliedstaaten sollten die Wirksamkeit ihrer MwSt-Kontrolle überprüfen, um sicherzustellen, daß mangelnde Kontrolle nicht zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Wirtschaftsbeteiligten, die ihren Verpflichtungen freiwillig nachkommen und solchen, die dies nicht tun, führt.

(3) Die Kommission sollte u.a. gemeinsam mit den Mitgliedstaaten gemeinschaftliche Kriterien für die Risikobeurteilung ausarbeiten.

(4) Die Mitgliedstaaten müssen sich darüber Gedanken machen, wie aufgedeckte Betrugsfälle effizienter bearbeitet und analysiert werden können. Die Kommission ihrerseits muß sich mit der Frage auseinandersetzen, wie entsprechende Informationen auf Gemeinschaftsebene am besten genutzt werden können. Die Mitgliedstaaten müssen darüber nachdenken, wie solche Informationen rasch erhoben und intern verbreitet werden können. Die Kommission wird sich ferner mit der Frage beschäftigen müssen, ob diese Informationen auch auf innergemeinschaftlicher Ebene verbreitet werden sollten.

(5) Die Mitgliedstaaten werden dringent aufgefordert, ihre Systeme und Verfahren im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe im Bereich der Mehrwertsteuer im Lichte der derzeitigen Mängel vollständig zu überarbeiten und zu überlegen, wie für ein optimales Funktionieren gesorgt werden kann - dies betrifft die Organisation ihrer CLO, die Zuteilung von Mitteln und die Beseitigung aller internen rechtlichen und administrativen Hindernisse, die den Informationsaustausch beeinträchtigen können. Die Mitgliedstaaten müssen dieses Instrumentarium besser und intensiver nutzen, damit sie mit anderen Mitgliedstaaten gleich gut zusammenarbeiten wie zwei Behörden im eigenen Land. Die Kommission empfiehlt daher, daß jede lokale Behörde über mindestens einen Beamten verfügen sollte, der in erster Linie mit der Erledigung von Auskunftsersuchen aus einem anderen Mitgliedstaat befaßt ist. Dieser Beamte sollte nicht auf das übliche Zielkriterium zusätzlicher Steuereinnahmen achten müssen und eher daran gemessen werden, wie rasch er Auskunftsersuchen bearbeitet.

(6) Die Kommission wird in Kürze einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung unterbreiten, der auf die Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit und der Amtshilfe im Bereich der MwSt sowie auf die Beseitigung anderer Hindernisse für den Informationsaustausch abzielt.

(7) Die Mitgliedstaaten sollten die Herausforderungen im Zusammenhang mit den neuen Technologien zur Kenntnis nehmen und entsprechende Mittel bereitstellen, d.h. Prüfer für EDV-Prüfungen schulen, die erforderliche technische und rechtliche Infrastruktur schaffen und bei den Beamten das Problembewußtsein bezüglich der einschlägigen Fragen fördern. Die Kommission wird sich mit dem rechtlichen Rahmen in diesem Bereich auseinandersetzen.

1.

8. Anhang - graphiken

Abbildung 1: Anteil der an MwSt-Außenprüfungen beteiligten Beamten pro Mitgliedstaat

Abbildung 2: Anzahl der Steuerpflichtigen je Kontrollbeamten

Abbildung 3: Anteil der Steuerpflichtigen je Mitgliedstaat, die innergemeinschaftliche Erwerbe tätigen

Anmerkung: Spanien, Frankreich und die Niederlande haben keine Zahlen genannt, aus denen die Anzahl derjenigen, die innergemeinschafliche Erwerbe tätigen, hervorgeht

Abbildung 4: Anstieg der Zahl der Auskunftsersuchen gemäß Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 zwischen 1996 und 1998

Abbildung 5: Anzahl der Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG zwischen 1996 und 1998 je Quartal

Abbildung 6: Anzahl der Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG zwischen 1996 und 1998 je Mitgliedstaat

Abbildung 7: Anzahl der Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG zwischen 1996 und 1998 je Prüfungsbeamten

Abbildung 8: Anzahl der Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG zwischen 1996 und 1998 je MwSt-Prüfung

Anmerkung: Für Deutschland und Griechenland liegen keine einschlägigen Zahlen vor.

Abbildung 9: Anzahl der Steuerpflichtigen, die innergemeinschaftliche Erwerbe tätigen, je Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG zwischen 1996 und 1998

Anmerkung: Für Spanien, Frankreich und die Niederlande liegen keine einschlägigen Zahlen vor.

Abbildung 10: Entwicklung der Zahl der nicht fristgerecht beantworteten Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG je ersuchten Mitgliedstaat zum 31. Dezember 1998

Abbildung 11: Anteil der nicht fristgerecht beantworteten Auskunftsersuchen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG je ersuchten Mitgliedstaat zum 31. Dezember 1998