EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 10.2.2016

COM(2016) 85 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

zum aktuellen Stand der Umsetzung der Prioritäten im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda

Mitteilung zum aktuellen Stand der Umsetzung der Prioritäten im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda

I    EINLEITUNG: BEWÄLTIGUNG DER FLÜCHTLINGSKRISE 

Weltweit gibt es über 60 Millionen Flüchtlinge und Binnenvertriebene – dies ist die schwerste Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg. Als unmittelbare Auslöser dieser Krise sind Konflikte und Krisen in Syrien und an anderen Orten zu nennen, doch haben auch die demografische Entwicklung, der Klimawandel, Armut sowie die Globalisierung von Verkehr und Kommunikation dazu beigetragen, dass im Jahr 2015 so viele Migranten und Flüchtlinge wie nie zuvor nach Europa gelangt sind. Eine Kehrtwende im Zusammenspiel dieser Faktoren ist in absehbarer Zukunft nicht zu erwarten. Im Jahr 2016 muss daher das Migrationssystem der EU von Grund auf gestärkt werden. Über die Bewältigung der Folgen unkontrollierter, irregulärer Flüchtlingsströme hinaus müssen wir uns darauf einstellen, diese Ströme zu steuern und Möglichkeiten für eine geordnete, legale Einreise schutzbedürftiger Personen zu schaffen. Gleichzeitig gilt es, schnell und wirksam diejenigen Personen zu ermitteln und rückzuführen, die kein Bleiberecht in der Europäischen Union haben.

In der zweiten Hälfte des Jahres 2015 nahm die Zahl der irregulär in die Europäische Union eingereisten Personen beispiellose Ausmaße an. Auf dem Höhepunkt des Zustroms im Oktober 2015 gelangten in einem einzigen Monat mehr als 200 000 Menschen nach Griechenland. Auch wenn ein wesentlicher Rückgang auf rund 60 000 Personen im Januar 2016 festzustellen ist, so bleiben die Zahlen für die Wintermonate im Vergleich zu den Vorjahren hoch. Die aktuelle Verschärfung des Konflikts in Syrien dürfte zu einem weiteren Zustrom von Flüchtlingen in die Türkei führen. Somit bedarf es im Einklang mit der Verantwortung, die die EU im Rahmen der Genfer Flüchtlingskonvention trägt, und den humanitären Werten, denen sich alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union verschrieben haben, weiterhin der europäischen Solidarität. Die EU muss zudem Flüchtlingen mehr Hilfe in der Nähe ihrer Heimat leisten, damit sie nicht gezwungen sind, ihr Leben auf dem Weg nach Europa aufs Spiel zu setzen. Zwar ist eine Verringerung des Zustroms angesichts der oftmals überforderten nationalen und lokalen Behörden überaus wünschenswert, doch wäre es eine Illusion zu meinen, dass die Flüchtlingskrise endet, bevor ihre eigentlichen Ursachen – Instabilität, Krieg und Terror in unmittelbarer Nähe Europas, insbesondere die andauernden Kriegshandlungen und Gräueltaten in Syrien – endgültig beseitigt sind. Die einzige verantwortungsvolle Handlungsweise besteht darin, dieser Realität ins Auge zu sehen, sie den Bürgerinnen und Bürgern offen und ehrlich darzulegen und im Wege eines besser koordinierten europäischen Vorgehens im Einklang mit den gemeinsam vereinbarten Regeln und Werten der EU intensiver daran zu arbeiten, die Folgen dieser Situation in der Europäischen Union besser und wirksamer in den Griff zu bekommen.

In den letzten Monaten haben Migranten über das östliche Mittelmeer und durch den westlichen Balkan auf dem Weg nach Norden rasch eine Grenze nach der anderen überwunden, was den Grundsätzen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und den Schengen-Bestimmungen grundlegend zuwiderläuft. Dies wiederum hat mehrere Mitgliedstaaten dazu veranlasst, vorübergehend wieder Kontrollen an den Binnengrenzen einzuführen, wodurch die Freizügigkeit im Schengen-Raum und dessen Vorteile für die europäischen Bürger und die europäische Wirtschaft in Frage gestellt werden. Sicherheit ist insbesondere nach den jüngsten Terroranschlägen auf europäischem Boden ebenfalls ein zentrales Anliegen, das von einigen Mitgliedstaaten geltend gemacht wurde, um diese vorübergehenden Maßnahmen zu rechtfertigen. Das Ziel muss sein, dafür Sorge zu tragen, dass jede Person, die in die EU einreist, gründlichen Sicherheitskontrollen unterzogen wird.

Die Europäische Kommission hat sich in den vergangenen sechs Monaten beharrlich für eine zügige, abgestimmte europäische Lösung eingesetzt. Sie hat eine ganze Reihe von Vorschlägen vorgelegt, die darauf abzielen, den Mitgliedstaaten die notwendigen Instrumente für die Bewältigung der großen Zahl der Ankömmlinge an die Hand zu geben. Viele dieser Vorschläge wurden vom Europäischen Parlament und vom Rat bereits angenommen. Damit die europäische Migrations- und Asylpolitik den neuen Herausforderungen standhalten kann, haben wir sie durch folgende Maßnahmen gestärkt: Verdreifachung unserer Präsenz auf See, ein neues System solidarischer Sofortmaßnahmen zur Umverteilung von Asylbewerbern aus den am stärksten betroffenen Ländern, eine beispiellose Mobilisierung von EU-Mitteln in Höhe von über 10 Mrd. EUR, um die Flüchtlingskrise in den Griff zu bekommen und den am stärksten betroffenen Ländern beizustehen, Schaffung eines neuen Koordinierungs- und Kooperationsrahmens für die Westbalkanländer, Beginn einer neuen Partnerschaft mit der Türkei, ein ambitionierter Vorschlag für eine neue Europäische Grenz- und Küstenwache.

Zwar stehen nun dem Papier nach wichtige Bausteine eines nachhaltigen Systems der Migrationssteuerung zur Verfügung, doch mangelt es an einer vollständigen Umsetzung vor Ort. Im Dezember berichtete die Europäische Kommission über die Fortschritte bei der Durchführung der Beschlüsse der Mitgliedstaaten und stellte fest, dass die Umsetzung zu langsam erfolgt. Zwei Monate später sind gewisse Fortschritte bei einer Reihe von Fragen zu beobachten. Es hat sich jedoch nichts daran geändert, dass verschiedene Fristen nicht eingehalten und zahlreiche Verpflichtungen nur langsam erfüllt werden. In allen Mitgliedstaaten muss auf höchster Ebene politische Verantwortung übernommen werden, damit nationale und lokale Behörden mit der in den vergangenen Monaten seitens der EU geleisteten Unterstützung und Hilfe das vereinbarte abgestimmte europäische Vorgehen zur Bewältigung der Flüchtlingskrise vor Ort rasch und wirksam umsetzen.

Die Wiederherstellung eines geordneten Grenzmanagements entlang der östlichen Mittelmeerroute/Westbalkanroute ist heute die dringlichste Priorität für die Europäische Union. Auf der bevorstehenden Tagung des Europäischen Rates müssen sich die Staats- und Regierungschefs verpflichten, alle notwendigen Schritte zu ergreifen, um vor Frühjahrsbeginn wieder Ordnung ins Migrationssystem zu bringen und die Kontrolle der irregulären und unkontrollierten Migrationsströme entlang der östlichen Mittelmeerroute/Westbalkanroute durchzusetzen. Dies erfordert harte Entscheidungen, entschlossenes Handeln, Verantwortung und Solidarität seitens aller Mitgliedstaaten.

Vor allem müssen sich alle Mitgliedstaaten verpflichten, die Praxis des „Durchwinkens“ derjenigen, die in einem anderen Land einen Asylantrag stellen wollen, einzustellen. Schutzbedürftige Menschen, die in der Union eintreffen, müssen die Gewissheit haben, dass sie Schutz erhalten; sie müssen jedoch auch wissen, dass sie den Ort der Schutzleistung nicht selbst wählen können. Wenn sie keinen Anspruch auf Schutz haben, werden sie unter uneingeschränkter Achtung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung rückgeführt.

Griechenland und die Länder entlang der Westbalkanroute benötigen umfangreiche Unterstützung, um schutzbedürftige Menschen effektiv zu registrieren und zu betreuen und diejenigen, die keines Schutzes bedürfen, zügig in ihre Heimatländer oder in sonstige sichere Drittländer, die sie durchquert haben, rückzuführen. Die anderen Mitgliedstaaten müssen im Wege der beschleunigten Umsetzung der bereits seit September 2015 bestehenden Notfall-Umverteilungsmechanismen ihre Zusagen im Rahmen der geteilten Verantwortung erfüllen und den anspruchsberechtigten Personen Aufnahme und Zuflucht bieten. Ebenso wenig darf Griechenland, das dringend zur ordnungsgemäßen Kontrolle der Schengen-Außengrenzen und Anwendung der Dublin-Vorschriften zurückkehren muss, bei der Bewältigung der Folgen der Flüchtlingskrise auf sich allein gestellt bleiben, sondern sollte weiterhin finanzielle Unterstützung und technische Hilfe seitens der Organe und Agenturen der EU sowie aller anderen Mitgliedstaaten erhalten, um seine in den gemeinsam vereinbarten EU-Vorschriften niedergelegte Verantwortung als Mitgliedstaat der ersten Einreise in den Schengen-Raum wahrnehmen zu können.

In dieser Mitteilung wird Bilanz der als Reaktion auf die Flüchtlingskrise vereinbarten Maßnahmen gezogen sowie auf die wichtigsten Bereiche eingegangen, in denen weitere unmittelbare Maßnahmen erforderlich sind, um der Situation wieder Herr zu werden. Die Kommission wird im Vorfeld der März-Tagung des Europäischen Rates weitere Beiträge zu den grundlegenderen Änderungen leisten, die für eine nachhaltige Migrationspolitik erforderlich sind, insbesondere zur Reform des Dublin-Systems.

II    BISHERIGE MASSNAHMEN

II.1    Operative Maßnahmen

Bewältigung des Zustroms von Migranten und Flüchtlingen

Die Rettung auf See hatte für die Europäische Union oberste Priorität. 2015 wurden im Rahmen der gemeinsamen Frontex-Operationen Triton und Poseidon mehr als 250 000 Menschen gerettet. 1 Mit diesen Maßnahmen und dem Einsatz von Frontex-Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke in der Ägäis konnten über eine Million irreguläre Einwanderer aufgespürt und über 900 mutmaßliche Schleuser festgenommen werden.

Die EU bekämpft Schleuser auch direkt. Im südlichen und zentralen Mittelmeerraum ist die Operation Sophia von EUNAVFOR MED erfolgreich zur nächsten Phase übergegangen, in der nun auf hoher See Schiffe, bei denen der Verdacht besteht, dass sie für Schleusung oder Menschenhandel benutzt werden, angehalten, durchsucht, beschlagnahmt und umgeleitet werden können. Der Einsatzbereich dieser Operation, in deren Rahmen bislang über 9000 Menschen gerettet wurden, kann auf libysche Hoheitsgewässer ausgeweitet werden, sofern die institutionellen und politischen Entwicklungen in Libyen dies zulassen.

Die EU-Agenturen Frontex, Europol und Eurojust haben ihre Kapazitäten zur Bekämpfung der Schleusung von Migranten aufgestockt; sie sind nun besser koordiniert, verfügen über zusätzliche Ressourcen und sind in den unter Druck geratenen Mitgliedstaaten ständig präsent. Ihre Tätigkeit umfasst die Erhebung von Informationen vor Ort in den Hotspots, um die nationalen Behörden dabei zu unterstützen, Informationen zusammenzutragen und Ermittlungen einzuleiten. 2015 wurden 10 735 neue mutmaßliche Schleuser in die Europol-Datenbank aufgenommen, die derzeit Daten zu über 38 600 Verdächtigen enthält. Europol wird am 22. Februar das Europäische Zentrum zur Bekämpfung der Migrantenschleusung (EMSC) eröffnen, eine EU-Schaltstelle für Informationen über die Schleusung von Migranten. 2  

Griechenland und Italien haben mit gezielter Unterstützung der EU mit der Einrichtung von Hotspots 3 begonnen (und die Arbeiten in einigen Fällen erfolgreich abgeschlossen). Drittstaatsangehörige, die irregulär die EU-Außengrenze erreichen, sollen an diesen Hotspots erkennungsdienstlich behandelt und registriert werden. Die Registrierung ist ein entscheidender erster Schritt im Hinblick auf die Kontrolle und Steuerung der Migrationsströme. An den Hotspots werden integrierte Teams von Grenzschutzbeamten in eigens dafür vorgesehenen Einrichtungen rund um die Uhr im Einsatz sein. Jede Person, die die Außengrenzen erreicht, muss sich registrieren, die Fingerabdrücke abnehmen und ihre Dokumente durch einen Abgleich mit nationalen und internationalen Sicherheitsdatenbanken überprüfen lassen. Irregulär eintreffende Drittstaatsangehörige sollten dann in eines der drei nachstehenden Systeme überführt werden: das nationale Asylsystem, das europäische Umverteilungssystem oder das Rückführungssystem. Der Anteil der Migranten, deren Fingerabdrücke in die Eurodac-Datenbank aufgenommen wurden, ist in Griechenland von 8 % im September 2015 auf 78 % im Januar 2016 und in Italien von 36 % auf 87 % im gleichen Zeitraum gestiegen. 4 Diese Zahlen dürften sich weiter verbessern, sobald die Hotspots voll funktionsfähig sind. In beiden Mitgliedstaaten sind ständig Bedienstete der Kommission vor Ort, um die nationalen Behörden zu unterstützen. In den Hotspots sind derzeit nur 518 Frontex- und 21 EASO-Experten im Einsatz, was den Bedarf nicht deckt. Die Reaktion der Mitgliedstaaten auf die Anforderung von Soforteinsatzteams fiel dagegen positiver aus. 5  

Die Kommission hat auf bislang beispiellose Weise den EU-Haushalt mobilisiert und Haushaltsmittel in Höhe von mehr als 10 Mrd. EUR zur Bewältigung der Flüchtlingskrise bereitgestellt. Unter anderem wurde die Soforthilfe 2015 auf 174 Mio. EUR aufgestockt; diese Mittel wurden rasch eingesetzt und bis Jahresende vollständig verwendet. Entsprechend werden für 2016 161 Mio. EUR bereitgestellt. Rund 146 Mio. EUR sind als Soforthilfe für Griechenland vorgesehen.

Ein weiteres Kernelement der Unterstützung durch die EU ist die Umverteilung. Es sind sowohl die Rechtsvorschriften als auch die Strukturen vorhanden, die eine Notfall-Umverteilung von bis zu 160 000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, auf andere Mitgliedstaaten ermöglichen. 6 Aus dem EU-Haushalt wurden 640 Mio. EUR zur Unterstützung der Umverteilung bereitgestellt. 7 Gemessen am Bedarf ist das Fortschrittstempo jedoch viel zu langsam (siehe Abschnitt über die Umverteilung sowie Anhang 4).

Die Europäische Kommission hatte im Dezember vorgeschlagen, Schweden in Anbetracht der besonderen Belastung des Landes vorübergehend von seinen Verpflichtungen im Rahmen der EU-Umverteilungsregelung zu befreien. Einen entsprechenden Vorschlag hat die Kommission nun auch in Bezug auf Österreich vorgelegt.

Im Dezember genehmigte die Kommission ein mit 80 Mio. EUR ausgestattetes Programm, das dem Aufbau von Aufnahmekapazitäten dient, um die vereinbarten 50 000 zusätzlichen Aufnahmeplätze für Migranten und Flüchtlinge in Griechenland einzurichten, einschließlich eines vom Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) auf Basis eines Gutscheinsystems eingerichteten Netzes von 20 000 Aufnahmeplätzen für Asylbewerber sowie der Förderung der Einrichtung von 7000 Aufnahmeplätzen in den Hotspot-Gebieten. 14 950 Aufnahmeplätze wurden im Rahmen des Gutscheinsystems ermittelt.

Die Kommission hat eine Taskforce zur Ausarbeitung einer Informationsstrategie für Migranten (MIS) eingesetzt, um nützliche Informationen für Asylbewerber zu ihren Rechten und Pflichten zu bestimmen und zu verbreiten. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die Menschen wissen, dass sie das Recht haben, Asyl zu beantragen, ohne jedoch wählen zu können, in welchem Mitgliedstaat, und dass sie über die Auswirkungen der Umverteilungsregelung ordnungsgemäß unterrichtet werden. Die erste Reihe von Informationsprodukten über Asyl und Umverteilung ist in 14 Sprachen 8 verfügbar und wird nun vom EASO in Hotspots verwendet.

Solidarität und Verantwortung

Im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens der Union (UCPM) wurden fünf Länder unterstützt, vier Ersuchen (von Serbien, Slowenien, Kroatien und Griechenland) sind noch aktiv. Insgesamt haben 15 Länder Hilfe angeboten und Gegenstände wie Zelte, Schlafmaterial, persönliche Schutzausrüstung, Heizgeräte, Generatoren und Beleuchtung bereitgestellt. Die Europäische Kommission leistet finanzielle Unterstützung für die Beförderung der von den teilnehmenden Ländern angebotenen Hilfsgüter und erleichtert die Gesamtkoordinierung von Transport und Logistik. Die Kommission hat vor kurzem ihre Mittel aufgestockt und trägt nun 85 % der Transportkosten für diese Hilfsgüter, aber es gibt Hilfeersuchen von Mitgliedstaaten, die noch offen sind (vgl. Anhang 9).

Es fanden von der Kommission organisierte wöchentliche Sitzungen zur Überwachung des 17-Punkte-Plans statt, auf den sich die Staats- und Regierungschefs auf ihrer von Kommissionspräsident Juncker ausgerichteten Tagung im Zusammenhang mit den Flüchtlingsströmen entlang der Westbalkanroute verständigt hatten. In einer Zeit, in der die Kommunikation fast zum Erliegen kam, war diese Koordinierung wichtig, um das Risiko zu verringern, dass in einem Land unerwartet Maßnahmen ergriffen werden, die Auswirkungen auf ein anderes Land haben. Hierfür wurde direkte Unterstützung bereitgestellt. Die Kommission stellt Serbien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien 10 Mio. EUR bereit, damit durch die Erhöhung der operativen Kapazitäten konkrete Ergebnisse bei der Migrationssteuerung erzielt werden. 9 Hinzu kommen 22 Mio. EUR für humanitäre Hilfe sowie weitere 8 Mio. EUR für ein regionales Programm.

II.2    Externe Dimension

Die externe und interne Dimension der Migration sind eng miteinander verwoben. Mit ihren Maßnahmen möchte die EU vor allem im Hinblick auf auslösende und begünstigende Faktoren die Ursachen der verstärkten Migrationsströme beseitigen und durch Hilfestellung für Flüchtlinge in der Nähe ihrer Heimatländer erreichen, dass diese sich nicht gezwungen sehen, die gefährliche Reise nach Europa anzutreten. Sie konzentriert sich zudem auf eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Migrationssteuerung mit Herkunfts- und Transitdrittländern, die ein wesentlicher Bestandteil der bilateralen Partnerschaft dieser Länder mit der EU und ihren Mitgliedstaaten ist.

Im Mittelpunkt der diplomatischen Bemühungen zur Lösung der Krisen in Syrien und Libyen und zur Bekämpfung der Bedrohung durch den IS stehen die Beseitigung der Ursachen für die Flüchtlingsströme und die Schaffung eines stabilen Umfelds, in das Flüchtlinge zurückkehren können. Diese Bemühungen müssen auf globaler Ebene erfolgen. Im Falle Libyens hat die EU die Bemühung der Vereinten Nationen, der politischen und sicherheitspolitischen Krise ein Ende zu bereiten, politisch, finanziell und logistisch unterstützt. Durch die Unterzeichnung des libyschen politischen Abkommens im Dezember wurden bedeutende Fortschritte erzielt. Diese Fortschritte sind jedoch instabil und bedürfen einer schnellen Konsolidierung, wobei es einer Regierung der nationalen Einheit bedarf, die ausreichendes Ansehen genießt, um die Bedrohungen und Herausforderungen für Libyen bewältigen zu können. Auf das im Dezember unterzeichnete Abkommen muss eine Regierung der nationalen Einheit folgen, die in der Lage ist, die Bedrohungen und Herausforderungen für Libyen zu bewältigen. Die EU hat ein mit 100 Mio. EUR ausgestattetes Hilfspaket geschnürt, um eine künftige Regierung zu unterstützen. In Bezug auf Syrien ist die EU nicht nur der wichtigste Geldgeber für humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe, sondern spielte und spielt auch weiterhin eine wesentliche Rolle bei der Einrichtung und der Tätigkeit der Internationalen Unterstützungsgruppe für Syrien, wozu auch die Bemühungen um die einstimmige Verabschiedung der Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen über den Fahrplan für die innersyrischen Gespräche und den politischen Prozess zählen. Angesichts der Verschärfung der Kämpfe im Norden Syriens müssen die diplomatischen Bemühungen intensiviert werden.

Die EU hat auf verschiedene Weise auf die verheerenden Auswirkungen der Krise in Syrien reagiert. Der aus dem EU-Haushalt geleistete Beitrag für humanitäre Hilfe für Syrien und benachbarte Aufnahmeländer belief sich 2015 auf mehr als 400 Mio. EUR und ist Teil der seitens der EU zugesagten Mittel für humanitäre, Entwicklungs- und Stabilisierungshilfe in Höhe von über 5 Mrd. EUR. Dieser Beitrag umfasste Direkthilfen für Syrer, die in Syrien geblieben sind, und für die Länder mit dem größten Pro-Kopf-Anteil an syrischen Flüchtlingen. Mehr als 160 Mio. EUR wurden für lebensrettende Maßnahmen in Syrien selbst in den Bereichen Gesundheitswesen, Schutz, Wasser, Sanitärversorgung, Nahrungsmittel und Unterkünfte, 97 Mio. EUR für Flüchtlinge im Libanon, 58 Mio. EUR für Jordanien und 35 Mio. EUR für die Türkei bereitgestellt. Der regionale Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrien-Krise bietet ein äußerst flexibles und wirksames Instrument zur Bündelung und Durchführung von Hilfsmaßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Bislang sind Beiträge in Höhe von 654 Mio. EUR in den Fonds geflossen, wobei die Beiträge der Mitgliedstaaten den dem Unionsbeitrag entsprechenden Zielwert noch nicht erreicht haben. 10 Im Rahmen des Fonds werden bis zu 1,5 Millionen syrische Flüchtlinge und die überlasteten Aufnahmegemeinschaften im Libanon, in der Türkei, in Jordanien und im Irak unterstützt. Vorgesehen sind die Verbesserung des Zugangs zu Grundbildung und Gesundheitsversorgung, Maßnahmen zum Schutz von Kindern, die Verbesserung der Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssysteme sowie die Förderung wirtschaftlicher Chancen und sozialer Inklusion. Wie auf der Londoner Konferenz „Unterstützung für Syrien und die Region“ angekündigt, wird sich der Beitrag der EU für die Beilegung der Syrien-Krise im Jahr 2016 auf 1,115 Mrd. EUR belaufen. Die Kommission ergreift derzeit Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass sich der EU-Beitrag auch im Jahr 2017 auf dem gleichen Niveau bewegt. Auf der Konferenz erwies sich die Kommission auch international als Wortführerin und schlug die Ausarbeitung von Vereinbarungen („Compacts“) mit Jordanien und dem Libanon vor. Dabei handelt es sich um umfassende Maßnahmenpakete im Zuständigkeitsbereich der Union, insbesondere Handelspräferenzen.

Anlässlich des Migrationsgipfels in Valletta im November 2015 kamen Staats- und Regierungschefs aus Europa und Afrika zusammen, um die Zusammenarbeit im Bereich Migration zwischen Herkunfts-, Transit- und Zielländern zu verstärken. Dabei wurde die Notwendigkeit unterstrichen, verstärkt an der Eindämmung der irregulären Migration nach Europa zu arbeiten und Migration in die Entwicklungszusammenarbeit einzubeziehen. Ferner wurden konkrete Maßnahmen vereinbart, die bis Ende 2016 umgesetzt werden sollen. Die EU richtete einen Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika ein, der Stabilität, die Bekämpfung der Ursachen der irregulären Migration und der Vertreibung von Personen sowie die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern im Bereich Migration fördern soll. Die Mittelausstattung liegt bei knapp 1,9 Mrd. EUR, aber auch hier bleiben die Beiträge der Mitgliedstaaten in Höhe von weniger als 82 Mio. EUR weit hinter den Erwartungen zurück, zumal die nationalen Beiträge dem EU-Beitrag entsprechen sollten 11 . Es wurden bereits Projekte mit einem Gesamtvolumen von mehr als 350 Mio. EUR vereinbart, um unter anderem Arbeitsplätze zu schaffen, die Migrationssteuerung zu verbessern und die Sicherheit zu verstärken. 12 Darüber hinaus unterstützt die EU weiterhin Flüchtlinge und Binnenvertriebene in Libyen. Auf diplomatischer Ebene haben die EU-Außenbeauftragte und die Kommission zudem Maßnahmen eingeleitet, um die Bereiche Migration und Sicherheit in die bilateralen politischen Prioritäten mit afrikanischen Ländern aufzunehmen.

Mit dem gemeinsamen Aktionsplan EU-Türkei 13 wurden wichtige Fortschritte erzielt bei der Zusammenarbeit zur Unterstützung der in der Türkei vorübergehenden Schutz genießenden Syrer und bei der Migrationssteuerung, was zur Überwindung der durch die Situation in Syrien ausgelösten Krise beitragen soll (siehe Abschnitt zur Zusammenarbeit mit der Türkei). Die EU und ihre Mitgliedstaaten werden ihre Zusammenarbeit mit der Türkei und ihr politisches und finanzielles Engagement wesentlich verstärken. Ein zentraler Beitrag der EU, der den Geist der gemeinsamen Verantwortung widerspiegelt, ist die von der Kommission am 24. November 2015 eingerichtete neue Flüchtlingsfazilität für die Türkei, über deren Finanzierung sich die Mitgliedstaaten am 3. Februar 2016 verständigt haben. In dieser Fazilität werden Mittel der EU und der Mitgliedstaaten gebündelt, damit ab sofort ein umfassendes und koordiniertes Hilfspaket zur Unterstützung von 2 Millionen syrischen Flüchtlingen in der Türkei bereitsteht. Diese Mittel belaufen sich auf 3 Mrd. EUR für 20162017.

III    PRIORITÄTEN FÜR DIE KOMMENDEN WOCHEN UND MONATE

Der durch die Flüchtlings- und Migrantenströme verursachte immense Druck hat die Migrationssteuerung der EU vor große Herausforderungen gestellt. Grenzmanagement und Asylverfahren an den Außengrenzen waren dem nicht gewachsen. Es bildete sich ein Strom von Flüchtlingen und Migranten, was klar im Widerspruch zu den Kernbestimmungen des Asylsystems der EU stand. Die Flüchtlinge versuchten, in den Staat ihrer Wahl weiterzureisen, obwohl sie nach EU-Recht in dem Mitgliedstaat, über den sie in das Gebiet der EU gelangt sind, Schutz hätten beantragen müssen. Die Länder entlang der Migrationsroute begannen, sich selbst als Transitländer zu sehen, statt ihrer Verantwortung für die Betreuung der Schutzsuchenden nachzukommen. Dies hatte zur Folge, dass die Asylvorschriften ausgehebelt wurden und auch die drei begehrtesten Zielländer in der EU unter übermäßigen, untragbaren Druck gerieten. Gleichzeitig wurde es sehr viel schwieriger, die Umverteilungsregelung in Gang zu bringen. Um unter diesen Umständen zu geordneten Verhältnissen zurückzukehren, ist rasches, abgestimmtes Handeln auf europäischer Ebene geboten, das sowohl direkt bei den Mängeln als auch bei der Eindämmung der Migrationsströme ansetzt.

III.1    Stabilisierung der Lage in den am stärksten belasteten Mitgliedstaaten

Die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen, in denen die meisten Flüchtlinge und Migranten in der EU eintreffen, müssen unter Beteiligung aller Mitgliedstaaten ganz eindeutig entlastet werden, wobei Griechenland und Italien besonderer Unterstützung bedürfen.

Das Hotspot-Konzept ermöglicht die Konzentration auf Standorte, die extremem Druck ausgesetzt sind. Mit den Hotspots ist in einer Situation, in der so viele Menschen wie nie zuvor in die EU flüchten, ein Element der Ordnung und der Verfahrensmäßigkeit eingekehrt. Die Fortschritte seit Einführung der Hotspots vor sechs Monaten bleiben jedoch weit hinter dem zurück, was angesichts der Größenordnung der Probleme geboten wäre. Bislang sind nur drei Hotspots 14 voll einsatzbereit. Jetzt geht es darum, die volle Funktionsfähigkeit aller Hotspots herzustellen. Diese Aufgabe hat höchste Dringlichkeit, da andernfalls die Gefahr besteht, dass der Druck einfach bis zum schwächsten Glied der Kette weitergegeben wird. Die Arbeiten müssen umgehend beschleunigt werden, damit die Hotspots ihren Betrieb sofort in vollem Umfang aufnehmen können. Dies bedeutet, dass die Mängel bei der Infrastruktur, beim Personal und bei der Integration der Hotspots in das Migrationssystem insgesamt mit Unterstützung der EU und der nationalen Bediensteten vor Ort beseitigt werden müssen. Die Vorschriften für die Registrierung, die Identifizierung, die Abnahme von Fingerabdrücken und die Sicherheitsüberprüfung bei der Ankunft müssen systematisch und effektiv angewandt werden. Dabei kommt es entscheidend darauf an, dass die Mitgliedstaaten die von Frontex und EASO angeforderten Fachleute bereitstellen. 15  

Im Falle Griechenlands müssen die Arbeiten beschleunigt und die Schwachstellen mit neuer Entschlossenheit angegangen werden. Die Einrichtung der Hotspots ist nur langsam vorangekommen, da es keinen Masterplan gab und Infrastruktur, Personalausstattung und Koordinierung zu wünschen übrig lassen. Nur ein Standort kann derzeit als voll einsatzfähig angesehen werden. Andere stehen aber kurz vor der Fertigstellung. 16 Nach intensiven Gesprächen mit der Kommission hat die griechische Regierung vor kurzem zugesagt, bis zum Februar-Gipfel des Europäischen Rates durch Abschluss der Bauarbeiten, Bereitstellung wesentlicher Leistungen und Einsatz des notwendigen Personals die uneingeschränkte Einsatzfähigkeit der Hotspots mithilfe der Streitkräfte sicherzustellen. Die Aufnahmekapazitäten müssen aufgestockt werden, um humanitären Erfordernissen gerecht zu werden, aber auch um den Zustrom besser zu steuern. Hierzu hat die EU bereits Mittel zur Verfügung gestellt, die dazu beitragen sollen, dass die Zielmarke von 50 000, die auf dem Westbalkan-Treffen vereinbart worden war, rasch erreicht wird. Für alle Abschnitte des Verfahrens sollten standardisierte Verfahren gelten, und die Ausstattung mit Eurodac-Fingerabdruckscannern sollte abgeschlossen werden. Auch darf es keine Lücken bei der EU-Hilfe geben: Die Agenturen sollten auf allen Inseln präsent sein.

In Italien ist die Zahl der Neuankömmlinge im Winter zurückgegangen, aber es müssen Vorkehrungen getroffen werden, da die Zahlen unvermittelt ansteigen können, wenn sich das Wetter bessert. 17 Nur zwei Hotspots 18 sind voll einsatzfähig. Die Modernisierung und Eröffnung von zwei weiteren Hotspots ist auf gutem Weg. Bei den letzten beiden Hotspots gehen die Arbeiten nur langsam voran, weil der eine Standort derzeit auch als Verteilungszentrum fungiert und es am anderen Standort Probleme administrativer Art mit den Hafenbehörden gibt. Gegebenenfalls müssen alternative Standorte erwogen werden, wenn dies die einzige Möglichkeit ist, in den nächsten Wochen ausreichende Kapazitäten bereitzustellen. Darüber hinaus bedarf es weiterer Maßnahmen, um Lücken zu schließen und die Leistungsfähigkeit zu erhöhen, unter anderem in Bezug auf eine bessere medizinische Versorgung, eine bessere Koordinierung bei der Ausschiffung von aus Seenot geretteten Migranten und eine vollständige Vernetzung der Datenbanken für Sicherheitsüberprüfungen. Die Kommission ist bereit, im östlichen Sizilien ein neuartiges mobiles Hotspot-Team (mit Mitarbeitern von Frontex und EASO) einzusetzen, das Unterstützung bei der Identifizierung, der Abnahme von Fingerabdrücken und der Information von Migranten, die nicht an ausgewiesenen Hotspot-Häfen ausgeschifft werden können, leisten und bei der Abnahme von Fingerabdrücken und der Registrierung von Migranten außerhalb der Hotspots helfen kann. Eine Verbindung zum Festland ist wichtig, damit Migranten, die zur Rückführung bestimmt sind oder deren Asylverfahren weiterläuft, im System bleiben.

In den Hotspots sowohl in Italien als auch in Griechenland müssen erhöhte Sicherheitsmaßnahmen gewährleistet sein. Bei den ausgestellten Papieren traten Probleme zutage, die sich in besonderem Maße an neuralgischen Punkten stellen – beispielsweise beim Transfer von den Hotspots zum Festland. In Griechenland müssen die bei der Registrierung ausgestellten Dokumente mit Sicherheitsmerkmalen versehen werden, um zu verhindern, dass diese Papiere ausgetauscht oder gefälscht werden. Ein systematischer Abgleich mit Europol- und EU-Datenbanken für die Sicherheits- und Dokumentenüberprüfung, insbesondere mit dem Schengener Informationssystem, muss gewährleistet sein. Die zu Frontex abgestellten Beamten müssen Zugang zu den europäischen Datenbanken erhalten. Eine systematische Datenbankabfrage ist nicht nur nach EU-Recht geboten, sondern auch mit Blick auf die sehr reale terroristische Bedrohung unerlässlich. Sowohl in Griechenland als auch in Italien haben Migranten die Abnahme der Fingerabdrücke verweigert. Die Änderung der einschlägigen nationalen Vorschriften muss mit Vorrang betrieben werden, wobei alle Vorkehrungen zu treffen sind, damit von allen Migranten Fingerabdrücke genommen – im äußersten Fall auch unter Einsatz angemessener Zwangsmittel – und alle Sekundärbewegungen nicht identifizierter und nicht registrierter Migranten ausgeschlossen werden. Zwar sind Fortschritte zu verzeichnen, doch sollten diese beschleunigt werden, um bis zur März-Tagung des Europäischen Rates eine 100 %ige Identifizierung und Registrierung aller Neuankömmlinge sicherzustellen. Gleichzeitig müssen Kriminelle, die zur Schleusung von Migranten falsche oder gefälschte Reise- und Ausweispapiere verwenden, mit größerem Nachdruck strafrechtlich verfolgt werden.

Das Hotspot-Konzept dient in erster Linie dazu, im Wege der Identitätsfeststellung und der Kategorisierung der Anträge festzustellen, wer internationalen Schutz benötigt und wer nicht. Die EU und ihre Agenturen sollten sich bereithalten, um diesen Vorgang in jeder Hinsicht zu unterstützen. Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang die Verknüpfung mit dem Rückführungssystem. Am 1. Februar startete Frontex ein neues umfassendes und flexibles Unterstützungsprogramm für Rückführungen mit Schwerpunkt auf Griechenland, Italien und Bulgarien. Griechenland konnte hier in der Vergangenheit einige Erfolge verbuchen: 2013 noch lag seine Rückführungsquote mit 59 % über dem EU-Durchschnitt. Jetzt bedarf es einer besonderen Anstrengung, um das Verfahren zu beschleunigen. Gegen Migranten, die irregulär nach Griechenland einreisen und keinen Asylantrag stellen oder die keinen Asylanspruch haben, muss rasch die Rückführung verfügt werden. Griechenland sollte für die Rückführung von Migranten, sofern möglich, ein beschleunigtes Verfahren vorsehen und sicherstellen, dass die betreffenden Personen während des Verfahrens der Aufsicht der Behörden unterliegen. Gleichzeitig sind Vorkehrungen einschließlich einer Ingewahrsamnahme zu treffen, um zu verhindern, dass sich irreguläre Migranten der Rückführung entziehen.

Italien hatte ebenfalls Schwierigkeiten, eine wirksame Rückführung sicherzustellen. Ein neues Programm für die begleitete freiwillige Rückkehr ist in Vorbereitung und dürfte in Kürze einsatzbereit sein. Die Rückübernahme ist ein weiterer Aspekt, an dem gearbeitet wird. Italien wendet mit Erfolg Schnellverfahren für Rückführungsentscheidungen und für die Veranlassung der Rückübernahme irregulärer Migranten durch bestimmte afrikanische Länder an. Nach wie vor besteht jedoch das Problem, dass irreguläre Migranten vor Abschluss des Verfahrens untertauchen. Es muss dringend etwas gegen die begrenzten Haftkapazitäten und die Obergrenze von 90 Tagen für die Verwaltungshaft getan werden. Die EU und ihre Agenturen werden die italienischen Behörden auch weiter in diesen Fragen unterstützen.

Wiederaufnahme der Überstellungen auf der Grundlage der Dublin-Verordnung nach Griechenland

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem kann nur funktionieren, wenn eine reale Möglichkeit besteht, Asylbewerber in das Land zu überstellen, in dem sie erstmalig EU-Boden betreten haben („Überstellungen auf der Grundlage der Dublin-Verordnung“). So sehen es die gemeinsam beschlossenen EU-Regeln vor. Im Oktober wies die Kommission darauf hin, dass seit 2010/11 Überstellungen auf der Grundlage der Dublin-Verordnung nach Griechenland nicht mehr möglich sind. 19 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Gerichtshof der Europäischen Union hatten systemische Mängel im Asylsystem beanstandet, unter anderem in Bezug auf den Zugang zum Asylverfahren, die Aufnahmekapazitäten und die Aufnahmebedingungen. Die Entscheidung für die Wiederaufnahme der Überstellungen nach Griechenland liegt bei den Behörden der Mitgliedstaaten, die dabei der Kontrolle der nationalen Gerichtsbarkeit und des Gerichtshofs der Europäischen Union unterliegen. Zwar sind seither Fortschritte gemacht worden, doch besteht nach wie vor Verbesserungsbedarf bei den Aufnahmekapazitäten und -bedingungen, beim Zugang zum Asylverfahren, bei den Rechtsbehelfen und beim Rechtsbeistand. Die Kommission hat daher eine Empfehlung angenommen, in der die notwendigen konkreten Schritte aufgelistet sind, mit denen Griechenland zum Dublin-System zurückkehren kann. 20 Ob die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme der Überstellungen aus anderen Mitgliedstaaten nach Griechenland auf der Grundlage der Dublin-Verordnung erfüllt sind, wird sich anhand der Berichte Griechenlands über seine Fortschritte bei der Umsetzung der empfohlenen Maßnahmen sowie weiterer Quellen wie der Berichte des Ministerkomitees des Europarats über die Vollstreckung von Urteilen und Informationen des UNCHR entscheiden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Umfang der Überstellungen und die Kategorien der zu überstellenden Personen den erzielten Fortschritten entsprechen müssen.

III.2    Umsetzung der Verteilungsregelung

Mit den beiden rechtsverbindlichen Verteilungsbeschlüssen hat der Rat der Notwendigkeit entsprochen, Griechenland und Italien die in einer Notlage erforderliche dringende Unterstützung zu gewähren. Die Umverteilung ist ein wesentliches Instrument, um die Mitgliedstaaten, die dem Migrationsdruck am stärksten ausgesetzt sind, zu entlasten und Ordnung in das Migrationsmanagement zu bringen. Dazu bedarf es aber einer effektiven Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, die Migranten abgeben, und jenen, die Migranten aufnehmen wollen. Zunächst kommt es ganz klar darauf an, dass Griechenland und Italien ihrer Verpflichtung zu einer ordentlichen und sorgfältigen Registrierung und Überprüfung nachkommen. Beide Mitgliedstaaten sind dabei, Verfahren für die Identifizierung, Verweisung, Registrierung und Überstellung von Personen, die für die Aufnahme in einem anderen Mitgliedstaat in Frage kommen, sowie für ein medizinisches Screening und eine Sicherheitsüberprüfung vor der Ausreise einzuführen.

Asylsuchenden muss klargemacht werden, dass mit der Weiterverteilung auf einen anderen Mitgliedstaat eine größere Sicherheit verbunden ist als mit der Flucht aus dem Asylsystem vor Ort und dass man sie an der irregulären Weiterreise in den Mitgliedstaat ihrer Wahl hindern wird. Im Falle Griechenlands erfordert dies eine bessere Kontrolle der Grenze zur ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien (mit Hilfe und Unterstützung der EU), um insbesondere sicherzustellen, dass irregulär in die EU eingereiste Personen registriert worden sind, sowie die rasche Feststellung und Rückführung jener Personen, die kein Bleiberecht in der Europäischen Union haben. Wichtig ist auch, dass Sekundärbewegungen in andere Mitgliedstaaten sanktioniert und die betreffenden Personen in ihren ursprünglichen Bestimmungsmitgliedstaat zurückgeschickt werden.

Am allerwichtigsten ist und bleibt jedoch der politische Wille der Mitgliedstaaten, der Umverteilungspolitik zum Erfolg zu verhelfen. 21 Während die Zahl der für eine Weiterverteilung in Frage kommenden Personen weiter wächst, gibt es vonseiten der Mitgliedstaaten nur wenig mehr als 2000 angebotene Plätze, und nur zwölf Mitgliedstaaten haben Personen aus anderen Mitgliedstaaten aufgenommen. Aus Griechenland sind nur 218 Personen und aus Italien 279 Personen auf andere Mitgliedstaaten verteilt worden (Stand: 8. Februar). 22 Fünf Mitgliedstaaten haben bisher noch keine Plätze für die Aufnahme von Personen im Rahmen der Verteilungsregelung angeboten. 23 Dass die Verteilung nur schleppend vorankommt, hat mehrere Gründe, darunter fehlende Anlaufstellen für Gesundheits- und Sicherheitsüberprüfungen (die Aufnahme von Personen im Rahmen der Verteilungsregelung kann nur bei einem negativen Prüfergebnis abgelehnt werden) und unzureichende Aufnahmekapazitäten in den Aufnahmemitgliedstaaten. Verzögerungen und unzumutbaren Präferenzen bei der Angabe und Festlegung verfügbarer Plätze durch die Mitgliedstaaten muss ein Ende gesetzt werden.

Die Kommission hat deshalb sämtliche Mitgliedstaaten schriftlich an ihre in den beiden Verteilungsbeschlüssen eingegangenen Verpflichtungen erinnert und zu einer beschleunigten Umsetzung dieser Beschlüsse aufgerufen, die vor allem gefasst wurden, um dem dringlichen Unterstützungsbedarf einiger Mitgliedstaaten nachzukommen. Da die Grenzen auf der Westbalkanroute immer stärker kontrolliert werden, wird der Druck, zu dessen Abbau die Verteilungsbeschlüsse gedacht waren, voraussichtlich zunehmen, so dass solidarisches Handeln noch dringlicher wird.

III.3    Gewährleistung sicherer Grenzen

Das Management der EU-Außengrenze ist mit Verantwortung verbunden. Überschreitet eine Person die EU-Außengrenze irregulär, sollte ihr Gelegenheit gegeben werden, internationalen Schutz zu beantragen. Stellt sie den Antrag, muss der Mitgliedstaat, in den sie zuerst eingereist ist, entsprechend völkerrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben Zugang zu seinen nationalen Asylverfahren gewähren. Stellt die Person keinen Asylantrag, kann und sollte der Mitgliedstaat die Einreise verweigern. Spiegelbildlich zu dieser mitgliedstaatlichen Verantwortung für die Grenzkontrolle obliegen den Migranten an der Grenze gewisse Pflichten („ohne Registrierung keine Rechte“). Drittstaatsangehörige müssen die Einreisebedingungen des Schengener Grenzkodexes erfüllen. Dazu gehört auch der Besitz eines gültigen Reisedokuments. 24 Die Mitgliedstaaten müssen angemessene Vorkehrungen treffen, um sicherzustellen, dass die Personen, die sie unter Berufung auf Asyl in ihr Hoheitsgebiet zugelassen haben, bis zur Prüfung des Asylanspruchs und Entscheidung über den Asylantrag nicht untertauchen. Es darf kein Zweifel daran bestehen, dass der Wunsch nach Durchreise durch den Mitgliedstaat zwecks Stellung eines Asylantrags in einem anderen Mitgliedstaat keinen akzeptablen Einreisegrund darstellt. Das Recht auf Zugang zu einem fairen Asylverfahren – das Teil des internationalen Flüchtlingsrechts ist und sowohl von den EU-Mitgliedstaaten als auch von den Westbalkanländern beachtet wird – darf nicht als Vorwand benutzt werden, um zu versuchen, sich den Mitgliedstaat auszusuchen, in dem der Asylantrag gestellt wird.

Dies war allerdings in den letzten Monaten bei Grenzkontrollen auf der Westbalkanroute häufig der Fall. Mehrere Länder, darunter auch einige Mitgliedstaaten, haben sich unter dem hohen Migrationsdruck nur als Transitländer gesehen, Aufnahmekapazitäten nur in geringem Umfang und für kurze Zeit bereitgestellt und in einigen Fällen Migranten zur nächsten Grenze gebracht. Die Zusammenarbeit der Länder an der Westbalkanroute ist nach wie vor unzureichend. Immer wieder kam es zu einseitigen Entscheidungen mit der Folge eines Dominoeffekts auf die anderen Länder entlang der Route. Im Ergebnis führt dies dazu, dass die Einreise von der Staatsangehörigkeit abhängig gemacht wird oder von dem Land, in dem der Betreffende seinen Asylantrag stellen will. Damit lässt sich das Problem, vor dem die Europäische Union steht, strukturell nicht lösen. Die Kommission pocht deshalb auf die Registrierung der Migranten, die Unverletzlichkeit der Grenzen und die Aufstockung der Aufnahmekapazitäten.

Der erste Schritt auf dem Weg zu einer Normalisierung ist die Einsicht, dass die Maßnahmen koordiniert werden müssen, um zu vermeiden, dass Verantwortung abgeschoben wird, Spannungen zwischen Nachbarländern entstehen und Migranten in großer Zahl auf ihrem Weg stranden. Dies impliziert sowohl Frühwarnung als auch Transparenz. In einem zweiten Schritt muss jetzt aber wieder Ordnung in das System gebracht werden, d. h. dass die Einreise nur denjenigen gestattet werden darf, die Asyl in dem Mitgliedstaat beantragen, der nach der Dublin-Verordnung für die Bearbeitung ihres Asylantrags zuständig ist. Die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihrer Verantwortung nachzukommen, hat offensichtlich dadurch gelitten, dass Flüchtlinge und Migranten vielfach aus dem Mitgliedstaat ihrer Ankunft weitergereist sind, ohne dort Asyl beantragt zu haben. Ziel muss es aber sein, den Dublin-Regeln wieder Geltung zu verschaffen.

An der Westbalkanroute zeichnet sich jetzt ein klarer Trend ab, die Grenzkontrollen immer weiter zu verschärfen mit der Folge, dass die Grenzen ganz geschlossen werden könnten, wenn der Strom der Migranten nicht abnimmt. Die Länder an der Westbalkanroute müssen deshalb die auf dem Westbalkan-Gipfel vereinbarten Zusagen zügig erfüllen, damit Entscheidungen untereinander abgestimmt und – falls erforderlich – durch Unionsrecht flankiert werden können.

In diesem Zusammenhang wird von Griechenland erwartet, dass es mit zusätzlicher Unterstützung von Frontex seine Grenze zu der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien lückenlos kontrolliert. Ein Anfang ist mit dem Antrag Griechenlands und des daraufhin erfolgten begrenzten Frontex-Einsatzes gemacht. Dieser Einsatz muss jetzt ausgeweitet werden. Nicht zuletzt müssen den abgeordneten Beamten mehr Aufgaben übertragen werden, damit die durch den Einsatz gebotenen Möglichkeiten voll ausgeschöpft werden können. Zwar ist eine gemeinsame Frontex-Aktion direkt im Hoheitsgebiet der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien nicht möglich, doch sind alternative Unterstützungsmaßnahmen durch Frontex in Vorbereitung. Alle ergänzenden Maßnahmen nördlich dieser Grenze sollten in einem EU-Rahmen erfolgen.

Ein Raum ohne Binnengrenzen ist auf sichere Außengrenzen angewiesen. Das Schengen-System belässt den Mitgliedstaaten erheblichen Spielraum, um auf veränderte Gegebenheiten reagieren zu können. So können die Mitgliedstaaten im Fall einer ernsthaften Bedrohung ihrer inneren Sicherheit oder öffentlichen Ordnung an ihren Binnengrenzen oder einzelnen Grenzabschnitten Grenzkontrollen vorübergehend wieder einführen. Die kontinuierliche Zunahme neu ankommender Migranten und Flüchtlinge hat einige Mitgliedstaaten zu der vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an Binnengrenzen 25 oder den Bau von Grenzzäunen als letztes Mittel veranlasst. Der Schengener Grenzkodex setzt der Wiedereinführung von Grenzkontrollen ihrem Ausnahmecharakter entsprechend zeitliche Grenzen. Eine Verlängerung der Grenzkontrollen ist nur in ganz bestimmten Fällen möglich. Nach insgesamt acht Monaten müssen die Kontrollen aufgehoben werden, es sei denn, der Rat empfiehlt deren Beibehaltung über diesen Zeitraum hinaus, weil aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen, die in einem Schengen-Evaluierungsbericht festgestellt und nicht behoben wurden, das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährdet und eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit gegeben ist.

Im Rahmen der routinemäßigen Evaluierung des Außengrenzenmanagements fand im November 2015 ein unangekündigter Evaluierungsbesuch an den Außengrenzen Griechenlands statt. Zwei Teams aus Sachverständigen der Mitgliedstaaten und der Kommission überprüften jeweils die griechische Seegrenze (zwei Inseln in der Ägäis) und die griechische Landgrenze zur Türkei. Nachdem den griechischen Behörden Gelegenheit gegeben worden war, sich zu dem Bericht zu äußern, gaben die Mitgliedstaaten im Ausschuss für die Schengen-Evaluierung eine positive Stellungnahme zu dem Bericht ab. Am 2. Februar gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die festgestellten Schwachstellen als schwerwiegende Mängel einzustufen sind. Der Rat prüft jetzt die Empfehlungsvorschläge der Kommission, mit denen diese Mängel behoben werden sollen. Die Kommission wird die entsprechenden Durchführungsmaßnahmen in die Wege leiten, sobald der Rat entschieden hat.

Mit der Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen verbundene Kosten

Die Stabilisierung des Schengen-Systems durch die Anwendung seiner Schutzmechanismen ist die Voraussetzung dafür, dass die Kontrollen an den Binnengrenzen wieder aufgehoben werden können. Würden die Kontrollen beibehalten, hätte das nicht nur zur Folge, dass Europas Bürgern die mit der Freizügigkeit im Schengen-Raum verbundenen beachtlichen Vorteile vorenthalten würden, sondern dass Bürgern wie Unternehmen hohe wirtschaftliche Kosten entstünden, die den Binnenmarkt gefährden könnten. 26 Die systematische, dauerhafte Wiedereinführung von Grenzkontrollen könnte sich durchaus in beträchtlichen direkten Kosten niederschlagen, insbesondere für Grenzgänger, den Straßengüterverkehr und die öffentliche Verwaltung. Der freie Warenhandel in der EU schlägt wertmäßig derzeit mit mehr als 2,8 Billionen EUR und einem Volumen von 1,7 Mrd. Tonnen zu Buche. Schätzungen zufolge könnte die Wiedereinführung systematischer Kontrollen an den Binnengrenzen auf Dauer 5 bis 18 Mrd. EUR allein an direkten Kosten verursachen. 27 Die Auswirkungen wären längst nicht nur im Verkehrssektor zu spüren. Betroffen wären auch das Handelsvolumen und die Kosten im Warenhandel sowie die Leistungsfähigkeit des europäischen Logistiksektors. Steigende Preise wären die Folge. Auch für den Arbeitsmarkt ergäben sich neue Zwänge. 1 % der Arbeitnehmer in Schengen-Ländern arbeitet im Nachbarland und wäre von den wiedereingeführten Grenzkontrollen betroffen. 28

Kommt zu den Grenzkontrollen noch eine Aufweichung der gemeinsamen Visumpolitik der EU hinzu, ist Simulationen zufolge mit erheblichen Auswirkungen auf den Tourismus zu rechnen (zwischen 10 und 20 Mrd. EUR bzw. 0,07 %-0,14 % des EU-BIP). Wird dadurch ein Prozess in Gang gesetzt, der die Integrationstiefe des Binnenmarkts und die Wirtschafts- und Währungsunion aufs Spiel setzt, können die mittelfristigen indirekten Kosten sehr viel höher ausfallen als die geschätzten direkten Kosten, da die Folgen für den innergemeinschaftlichen Handel, die Investitionen und die Mobilität gar nicht abzusehen wären.

Eine tragfähige Lösung für die Außengrenze

Im Dezember 2015 nahm die Kommission ein Vorschlagspaket zum Grenzmanagement an, das eine bessere Steuerung der Migration und Beherrschung der Sicherheitsrisiken in der EU ermöglichen soll, ohne den freien Verkehr im Schengen-Raum zu beschränken. Kern des Vorschlagspakets ist der Vorschlag der Kommission vom 15. Dezember 2015 zur Einrichtung einer Europäischen Grenz- und Küstenwache. 29 Der Vorschlag zielt auf die Einführung eines gemeinsamen Systems ab, das deutlich leistungsfähigere Kontrollen an den Außengrenzen, eine raschere Feststellung von Schwachstellen und die Bestimmung klarer Abhilfen ermöglichen soll. 30 Frontex soll so bald wie möglich in eine Europäische Agentur für die Europäische Grenz- und Küstenwache mit neuen Aufgaben und Zuständigkeiten und eigenen Ressourcen umgewandelt werden, die es ihr erlauben, an den Außengrenzen der EU zu intervenieren, wenn sofortiges Handeln geboten ist. Nicht nur soll das jetzige Personal von Frontex verdoppelt werden, die neue Agentur soll auch auf eine Einsatzreserve von mindestens 1500 nationalen Fachleuten zurückgreifen können, die innerhalb von drei Tagen entsandt werden können. Damit wäre das jetzige Problem gelöst, dass die von Frontex angeforderten Grenzschutzbeamten von den Mitgliedstaaten nicht bereitgestellt werden. Der Vorschlag entspricht einem dringenden Bedarf. Solange er nicht angenommen ist, ist die Sicherung der EU-Grenzen nicht gewährleistet. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Dezember 2015 wurde der Rat aufgefordert, bis Juni seinen Standpunkt zu dem Vorschlag festzulegen. Die Kommission unterstützt den Appell der europäischen Regierungschefs, die auf eine rasche Einrichtung der neuen Europäischen Grenz- und Küstenwache und ihre Einsatzbereitschaft noch in diesem Sommer drängen. 

Die Kommission hat darüber hinaus einen Vorschlag für eine Änderung des Schengener Grenzkodexes vorgelegt, wonach die Daten von EU-Bürgern an den Außengrenzen systematisch mit einschlägigen Datenbanken abgeglichen werden sollen. 31 Dies wäre ein wichtiger Beitrag zur Sicherheit, gerade auch mit Blick auf ausländische terroristische Kämpfer. Systematische Datenbankabfragen im Falle von Drittstaatsangehörigen bleiben bei der Ein- und bei der Ausreise auch weiterhin Pflicht.

III.4    Befriedigung der Grundbedürfnisse von Migranten und Flüchtlingen

Die EU lässt sich bei ihrer Politik gegenüber Flüchtlingen und Migranten vom Gebot der Menschlichkeit und von den Grundrechten leiten. Dies gilt für zahlreiche Initiativen wie die Suche und Rettung von Menschen aus Seenot im Mittelmeer und in der Ägäis, die Zusammenarbeit bei der Bewältigung der großen Flüchtlingsströme, z. B. zur Erhöhung der Aufnahmekapazitäten, und Maßnahmen zur Unterstützung jener Mitgliedstaaten, die Schutzbedürftigen helfen und sich für Integration einsetzen.

Beim Umgang mit Migranten und Flüchtlingen müssen die EU und die Mitgliedstaaten zwei grundlegende Dinge beachten: Als erstes muss der Zugang zum Asylsystem gewährleistet sein, d. h. es muss rasch und effektiv Gelegenheit geboten werden, einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen, der Gegenstand einer Einzelfallprüfung sein sollte. Darüber hinaus müssen ordentliche Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen. Das Recht auf Nichtzurückweisung muss stets gewahrt sein. 32 Das zweite Anliegen gilt der Art und Weise, wie mit Migranten und Flüchtlingen umgegangen wird. Die Achtung der Würde und Menschenrechte aller gehört zu den Grundanforderungen.

Der Schutz von Kindern ist ein besonderes Anliegen der Europäischen Migrationsagenda, die hierzu auf den Aktionsplan für unbegleitete Minderjährige (2010-2014) 33 Bezug nimmt. Kinder sollen auf ihrem Migrationsweg umfassend geschützt werden. Entsprechende Arbeiten sind bereits im Gange. Auch bei der Verteilungsregelung haben Schutzbedürftige und insbesondere unbegleitete Minderjährige Vorrang. Die Sicherheit und der Schutz von Kindern sollen an den Hotspots ebenfalls umfassend gewährleistet werden. Anhang 6 gibt einen Überblick über die laufenden Arbeiten.

Es gibt deutliche Hinweise darauf, dass Menschenhändlerringe die Migrationskrise ausnutzen und es auf besonders gefährdete Gruppen wie Frauen und Kindern abgesehen haben. In einigen Mitgliedstaaten scheinen Aufnahmeeinrichtungen das Ziel solcher Menschenhändler gewesen zu sein. In manchen Fällen verschwanden bis zu 60 % der unbegleiteten Minderjährigen, bei denen konkret die Gefahr besteht, dass sie solchen Menschenhändlerringen zum Opfer gefallen sind. Europol zufolge besteht ein enger Zusammenhang zwischen Schleusern, die Flüchtlinge über die Grenze bringen, und kriminellen Gruppen, die Menschen durch Zwangsarbeit oder sexuell ausbeuten. Bereits in der ersten Verfahrensphase in den Hotspots müssen daher tatsächliche oder potenzielle Opfer des Menschenhandels ausfindig gemacht und über ihre Rechte aufgeklärt werden. Gleichzeitig muss für die notwendige Zusammenarbeit mit der Polizei und den Justizbehörden gesorgt werden, damit Menschenhändler identifiziert und verfolgt werden.

Da gegenwärtig die Grenzkontrollen entlang der Westbalkanroute verschärft werden, sollte sich die EU darauf einstellen, die humanitäre Hilfe auf dieser Strecke kurzfristig zu intensivieren. Hierzu muss die EU ihre Kapazitäten für externe humanitäre Hilfe aufstocken und Kapazitäten für die Hilfe im Inneren schaffen, um die Länder zu unterstützen, die mit einer großen Zahl von Flüchtlingen und Migranten konfrontiert sind.

III.5    Sicherstellung einer erfolgreichen Rückführung und Rückübernahme

Die systematische, rasche Rückführung irregulärer Migranten ist unverzichtbarer Bestandteil eines erfolgreichen Migrationsmanagements und eine wirkungsvolle Abschreckung irregulärer Migration. Die EU setzt sich voll und ganz für den Schutz all derjenigen ein, die vor Gewalt und Krieg fliehen. Wer aber keinen Schutz benötigt, muss unter uneingeschränkter Achtung der Menschenwürde und der Menschenrechte in das Herkunftsland oder in ein Transitland zurückgeführt werden können. Ein wirksames Rückführungssystem ist auch deshalb notwendig, um die verfügbaren Ressourcen auf die Menschen konzentrieren zu können, die schutzbedürftig sind. Hierzu sind Maßnahmen sowohl innerhalb der EU als auch in Kooperation mit Drittstaaten nötig. Der Rückführung in den Mitgliedstaaten stellen sich jedoch zahlreiche Probleme praktischer Art: fehlende Reisedokumente, fehlende Haftplätze in den Mitgliedstaaten, lange und ineffektive nationale Verfahren, die ein Untertauchen begünstigen, und Herkunftsländer, die die Rückübernahme verweigern. 2014 waren die Rückführungsquoten gering: bei einigen afrikanischen Ländern lag die Quote bei 16 % und im EU-Durchschnitt bei 40 %, was an sich viel zu niedrig ist.

Verbesserung des Rückführungssystems

Angesichts des hohen Zustroms von Migranten im Jahr 2015, der auch 2016 anhalten dürfte, muss die EU ihre Rückführungskapazitäten ausbauen und verbessern. Ein wirksames Rückführungssystem ist für die Tragfähigkeit der Migrationspolitik in Europa ausschlaggebend: Wenn Europa schutzbedürftige Menschen aufnehmen will, müssen all diejenigen, die keinen rechtlichen Anspruch auf Aufenthalt in der EU haben, rückgeführt werden. Bislang ist es den Mitgliedstaaten noch nicht vollends gelungen, nationale Verfahren, die dieser Herausforderung gerecht werden, einzuführen. Hierdurch hat das Rückführungssystem der EU insgesamt an Glaubwürdigkeit verloren. Der Aktionsplan der Kommission für die Rückkehr 34 zeigt den Weg zu einem starken nationalen und europäischen Rückführungssystem auf.

Hierzu sind Maßnahmen sowohl innerhalb der EU als auch in Kooperation mit Drittstaaten nötig. Innerhalb der EU müssen die Mitgliedstaaten die Rückführungsrichtlinie in vollem Umfang und ordnungsgemäß anwenden und mit der Kommission zusammenarbeiten, um rechtliche und praktische Hindernisse, die einer effektiven Rückführung entgegenstehen, von der Verfügung der Rückkehr bis zur Sicherstellung der Präsenz der rückzuführenden Personen während des Verfahrens, festzustellen und zu beseitigen, ohne dabei grundlegende Menschenrechte und allgemeine Schutzbedürfnisse außer Acht zu lassen. Im Dezember legte die Kommission einen Vorschlag für ein neues europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger 35 vor. Die freiwillige Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung bleibt die bevorzugte Option, da sie die Würde der betroffenen Person wahrt und gleichzeitig kostengünstig ist, zumal sie ebenso wie gemeinsame Programme und der Austausch bewährter Vorgehensweisen aus dem EU-Haushalt unterstützt wird. Migranten kommen ihrer Rückkehrverpflichtung jedoch häufig nur dann freiwillig nach, wenn sie ernsthaft damit rechnen müssen, andernfalls gegen ihren Willen rückgeführt zu werden. Die Mitgliedstaaten müssen daher dafür sorgen, dass die Rückführung keine leere Drohung bleibt.

Die Kommission hat ihren Vorschlag in finanzieller wie praktischer Hinsicht auf eine solide Grundlage gestellt. Geplant ist ein integriertes Rückführungsmanagement, in das alle Mitgliedstaaten und EU-Netze, die für Fragen der Rückführung und Reintegration zuständig sind, einbezogen werden. 2015 hat Frontex 66 gemeinsame Rückführungsflüge für insgesamt 3565 Migranten koordiniert. 36 Frontex' Rückführungsbudget für 2016 wurde deutlich aufgestockt. Für gemeinsame Rückführungsaktionen stehen jetzt im Vergleich zu den bislang ca. 10 Mio. EUR 65 Mio. EUR zur Verfügung. Die ersten Ergebnisse werden in den kommenden Wochen sichtbar, wenn Frontex Rückführungsaktionen aus Griechenland und Italien unterstützt. 

Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich der Rückführung und der Rückübernahme

Die Rückführung irregulärer Migranten, die keinen internationalen Schutz benötigen, ist ein wesentlicher Bestandteil der Migrationspolitik der EU. Drittstaaten sind zur Rückübernahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet. Aufgrund der anhaltenden Schwierigkeiten bezüglich der Rückübernahme und angesichts der Entwicklung der irregulären Migration im Jahr 2015 sind Rückführung und Rückübernahme in den Beziehungen der EU zu Herkunfts- und/oder Transitdrittländern zum beherrschenden Thema geworden. 37 Die Kommission und die Mitgliedstaaten prüfen derzeit positive wie auch negative Anreize, die bewirken sollen, dass bestehende Rückübernahmeabkommen tatsächlich angewendet oder neue Abkommen geschlossen werden. Dies steht im Einklang mit der Forderung des Europäischen Rates vom Oktober 2015 nach einer Festlegung umfassender und maßgeschneiderter Pakete, die den Partnern signalisieren sollen, welchen Stellenwert die Zusammenarbeit im Bereich der Rückübernahme für die Beziehungen insgesamt hat. Diese Pakete mit direkten und indirekten Anreizen wie etwa Handelspräferenzen sollten von der EU und ihren Mitgliedstaaten in abgestimmter Weise angewendet werden. Auf der März-Tagung des Europäischen Rates soll über die ersten Ergebnisse berichtet werden.

Besondere Aufmerksamkeit wird der Verbesserung der Zusammenarbeit mit bestimmten Partnern im Bereich der Rückführung und Rückübernahme gewidmet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf Drittstaaten mit einer niedrigen Rückführungsquote, mit denen die Verhandlungen über den Abschluss eines Rückübernahmeabkommens nicht vorankommen (beispielsweise Algerien oder Marokko) oder in denen ein bereits geschlossenes Rückübernahmeabkommen nicht ordnungsgemäß umgesetzt wird (beispielsweise Pakistan). Im Falle Pakistans stieß die Umsetzung des bestehenden Rückübernahmeabkommens trotz der Kontakte auf hoher Ebene und der Bemühungen der EU im Jahr 2015 wiederholt auf Hindernisse. Zudem muss besonders auf Länder wie Afghanistan und Bangladesch geachtet werden, aus denen mittlerweile erheblich mehr Personen irregulär in die EU einreisen: Mehr als 200 000 Afghanen sind 2015 über Griechenland in die EU eingereist, und die Zahl der irregulär aus Bangladesch einreisenden Personen hat sich von 2014 auf 2015 verdreifacht.

In Afrika arbeitet die Kommission entsprechend dem Aktionsplan von Valletta eng mit afrikanischen Ländern südlich der Sahara zusammen, um diese Herkunftsländer in die Lage zu versetzen, ihrer aus dem Cotonou-Abkommen resultierenden rechtlichen Verpflichtung zur Rückübernahme ihrer Staatsangehörigen nachzukommen. Die aktuellen Rückführungsquoten sind gering und liegen deutlich unter dem ohnehin schon viel zu niedrigen EU-Durchschnitt von 40 % – in einigen Fällen liegt die Quote bei 16 %. Im Rahmen der Bemühungen zur Verbesserung dieser Situation werden praktische Wege gesucht, diesen Ländern bei der Einhaltung ihrer Rückübernahmezusagen zu helfen.

Sichere Drittstaaten

Nach der Asylverfahrensrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten einen Asylantrag nicht im Einzelnen prüfen, wenn eine hinreichende Verbindung zu einem „sicheren Drittstaat“ besteht, in dem der Antragsteller um Schutz nachsuchen kann. Sind die Bedingungen hierfür erfüllt, kann der betreffende Mitgliedstaat das Asylverfahren beenden und den Asylbewerber in den sicheren Drittstaat rückführen. Bislang haben jedoch nicht alle Mitgliedstaaten die Anwendung dieser Möglichkeit in ihre nationalen Rechtsvorschriften aufgenommen, oder sie machen sie von strengen Auflagen abhängig. 38  Alle Mitgliedstaaten sollten daher das Konzept des sicheren Drittstaats in ihre nationalen Rechtsvorschriften aufnehmen und anwenden, wenn die Bedingungen erfüllt sind. 

In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass nach dem in der Asylverfahrensrichtlinie 39 definierten Konzept des sicheren Drittstaats die Möglichkeit bestehen muss, Schutz auf der Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention zu erhalten, wobei nicht vorgeschrieben ist, dass der sichere Drittstaat die Konvention ohne geografischen Vorbehalt ratifiziert haben muss. Darüber hinaus kann im Hinblick auf die Frage, ob eine Verbindung zu dem fraglichen Drittstaat besteht und es daher vernünftig erscheint, dass der Antragsteller in dieses Land geht, auch berücksichtigt werden, ob der Antragsteller den fraglichen sicheren Drittstaat durchquert hat oder ob der Drittstaat geografisch in der Nähe des Herkunftslands des Antragstellers liegt.

III.6    Umsetzung des gemeinsamen Aktionsplans EU-Türkei

Von der Umsetzung des gemeinsamen Aktionsplans EU-Türkei wird maßgeblich abhängen, ob der Zustrom irregulärer Migranten in den kommenden Wochen und Monaten eingedämmt werden kann. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zahl der irregulär eintreffenden Migranten in den Wintermonaten trotz widriger Witterungsbedingungen außergewöhnlich hoch geblieben ist. Unmittelbar nach Aktivierung des gemeinsamen Aktionsplans hat die Türkei wichtige Schritte zu seiner Umsetzung ergriffen. Die Maßnahmen zur Öffnung des türkischen Arbeitsmarkts für Syrer, denen vorübergehender Schutz gewährt wurde, dürften es Flüchtlingen erheblich erleichtern, eine legale Beschäftigung zu finden. Weitere Maßnahmen wurden eingeleitet, um die Hindernisse für die Zusammenarbeit mit der EU bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten und der irregulären Migration zu beseitigen und Flüchtlinge durch Informationen davon abzuhalten, die gefährliche Reise nach Europa anzutreten. Nach Angaben der Türkei hat sich die Zahl der festgesetzten irregulären Migranten und Schleuser zwar erhöht – 2015 wurden 3700 Schleuser verhaftet –, müssen aber die Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung und die justizielle Zusammenarbeit verstärkt werden.

Es fanden intensive Kontakte mit den türkischen Behörden statt, damit so bald wie möglich konkrete Maßnahmen getroffen werden, um mit der Finanzierung von Projekten im Rahmen der mit 3 Mrd. EUR ausgestatteten Flüchtlingsfazilität für die Türkei zu beginnen. Ende 2015 lancierte die Kommission in Zusammenarbeit mit den türkischen Behörden eine Bedarfsanalyse für Syrer, denen in der Türkei vorübergehender Schutz gewährt wird. Eine erste Bedarfsübersicht, anhand deren die durch die Fazilität zu finanzierenden Projekte bestimmt werden können, wird voraussichtlich Mitte Februar vorliegen. Prioritäten sind die humanitäre Hilfe für Flüchtlinge, die sozioökonomische Unterstützung, die Integration in den Arbeitsmarkt, die medizinische Versorgung und soziale Inklusion, kommunale Infrastrukturen und die Bewältigung der Flüchtlingsströme. 40  

Des Weiteren ist wichtig, dass bei der Rückübernahme Fortschritte erzielt werden. Die effektive Umsetzung des Rückübernahmeabkommens zwischen der EU und der Türkei 41 , sowohl in Bezug auf die Rückübernahme eigener Staatsangehöriger durch die Türkei als auch ab dem 1. Juni 2016 42 in Bezug auf die Rückübernahme von Staatsangehörigen anderer Länder, die auf ihrem Weg in die EU die Türkei durchquert haben, wäre von entscheidender Bedeutung. Gleichzeitig wurden intensive Anstrengungen unternommen, um das bilaterale Rückübernahmeabkommen zwischen der Türkei und Griechenland in Bezug auf Staatsangehörige anderer Länder wirksamer anzuwenden. Bislang wird das Abkommen allerdings noch sehr unzureichend durchgeführt. Die Kommission prüft, inwiefern weitere Unterstützung geleistet werden kann, und ist bereit, sowohl mit den griechischen als auch mit den türkischen Behörden eng zusammenzuarbeiten, um dafür zu sorgen, dass – bis zum vollständigen Inkrafttreten des Abkommens zwischen der EU und der Türkei – mehr Rückführungen in die Türkei auf der Grundlage des geltenden bilateralen Abkommens erfolgen.

III.7    Unterstützung von Flüchtlingen außerhalb der EU

Die Notlage der Syrer, von denen 13,5 Millionen – darunter sechs Millionen Kinder – humanitäre Hilfe benötigen, ist unbeschreiblich. 2016 wird die Kommission in demselben hohen Maße wie 2015 humanitäre Hilfe leisten, um den dringendsten Bedürfnissen der Flüchtlinge in der von der Syrien-Krise betroffenen Region Rechnung zu tragen. Trotz der Verschärfung des Konflikts und der sich verschlechternden humanitären Lage mit neuen Vertreibungswellen wird die EU dafür sorgen, dass Bedürftige in Syrien, vor allem die am stärksten gefährdeten Personen, Unterstützung in Form von Nahrung, Wasser, Unterkünften, Bildung usw. erhalten. Aus dem EU-Treuhandfonds für Syrien werden 350 Mio. EUR für die dringend benötigte Hilfe für 1,5 Millionen Flüchtlinge und die überlasteten Aufnahmegemeinschaften im Libanon, in der Türkei, in Jordanien und im Irak bereitgestellt, um einen Beitrag zur Befriedigung grundlegender Bedürfnisse wie Bildung, medizinische Versorgung und Hygiene zu leisten. Die Kommission wird nun rasch den gegebenen Zusagen nachkommen und alle Optionen für das weitere Vorgehen sondieren. Beispielsweise arbeitet sie an innovativen Konzepten für die Nutzung von Handelspräferenzen zur Unterstützung der Flüchtlinge in Jordanien. Die Mitgliedstaaten müssen ebenfalls rasch ihre Zusagen erfüllen und zu einer echten Verbesserung der Lage vor Ort beitragen.

Die Völkergemeinschaft muss ihre gemeinsamen Anstrengungen verstärken, um syrischen Flüchtlingen zu helfen. Die EU muss sich diverse internationale Foren zunutze machen und dabei verdeutlichen, dass es eines weltweiten Engagements bedarf. Dies erfordert eine sorgfältige Vorbereitung der hochrangigen Tagung zur globalen Verantwortungsteilung durch Wege für die Aufnahme syrischer Flüchtlinge, die der UNHCR am 30. März in Genf veranstaltet, des UN-Gipfels für humanitäre Hilfe im Mai 2016 in Istanbul und des Gipfels zur Bewältigung großer Flüchtlings- und Migrantenströme, der im September 2016 im Rahmen der Generalversammlung der Vereinten Nationen stattfindet. Diese Treffen werden der EU und der Völkergemeinschaft weitere Möglichkeiten bieten, ihre längerfristige Unterstützung für Syrien und die Nachbarländer unter Beweis zu stellen.

Bekämpfung der Ursachen der Vertreibung in anderen Regionen

Die EU unterstützt auch Flüchtlinge und Aufnahmeländer in anderen Teilen der Welt, die mit Vertreibungen konfrontiert sind. In den afrikanischen Ländern südlich der Sahara belief sich die Zahl der Flüchtlinge Mitte 2015 auf 4,1 Millionen und die der Binnenvertriebenen auf bis zu 11,4 Millionen. Der Sudan und Äthiopien nahmen zusätzlich zu den fast 3,5 Millionen Binnenvertriebenen über 1 Million Flüchtlinge aus Nachbarländern auf. Weiterer Druck entsteht aufgrund der rasch ansteigenden Zahl junger Leute in Afrika. 43

Daher bedarf es eines entschlossenen und nachhaltigen Engagements der Union und anderer globaler Akteure in den betreffenden Ländern. Insbesondere aus dem Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika können rasch finanzielle Mittel bereitgestellt werden. Um die Länder, die vom Treuhandfonds erfasst sind, bei der Aufnahme von Flüchtlingen aus der Region zu unterstützen, müssen Projekte in die Wege geleitet werden, die darauf abzielen, Flüchtlingen Zugang zu Bildung, Sozialfürsorge und Arbeitsmarkt zu gewähren und den Ländern zudem beim Grenzmanagement zu helfen.

Schaffung legaler Wege

Eine weitere Möglichkeit, Flüchtlinge in einem geordneten Rahmen zu unterstützen, bieten Regelungen für ihre Neuansiedlung oder ihre Aufnahme aus humanitären Gründen. So kann auf legalen Wegen Bedürftigen Schutz gewährt werden, ohne dass diese gefährliche Reisen antreten müssen, die die Ursache so vieler menschlicher Tragödien waren. Die Neuansiedlung ist ein globales Konzept. Die daran beteiligten Akteure arbeiten weltweit mit dem UNHCR zusammen und sind in der Lage, die umfassenden Anstrengungen zugunsten von Menschen, die internationalen Schutz benötigen, zu unterstützen.

Entsprechend der Empfehlung der Kommission vom Juni 2015 44 wurde eine Neuansiedlungsregelung für 22 504 Personen vereinbart, um Vertriebenen von außerhalb der EU, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, zu helfen. Mit einer effektiven Neuansiedlung nach der vereinbarten Regelung würde einem Ersuchen des UNHCR Rechnung getragen. Die Regelung soll für zwei Jahre gelten. Laut den mitgeteilten Angaben der an der Regelung beteiligten Staaten wurden bis Ende 2015 3358 Personen neu angesiedelt. 45 Die vereinbarten Zusagen müssen rechtzeitig erfüllt werden. Bis April wird die Kommission auf der Grundlage der bisherigen praktischen Erfahrungen eine horizontale Neuansiedlungsinitiative vorschlagen, die ein gemeinsames Vorgehen bei Neuansiedlungen gewährleisten und dieses Konzept als zentrales Instrument festschreiben soll, das regelt, wie die EU Ländern hilft, die eine Vielzahl von Flüchtlingen aufgenommen haben, und wie sie Flüchtlingen Schutz bietet, ohne dass diese auf gefährliche irreguläre Routen zurückgreifen und sich dabei Schleusern ausliefern müssen.

Die Vereinbarung mit der Türkei über die freiwillige Aufnahme von Flüchtlingen aus humanitären Gründen 46 muss schnell umgesetzt werden, damit die Mitgliedstaaten Personen, die der Syrien-Konflikt zu Vertriebenen gemacht hat, auf legalem Wege internationalen Schutz gewähren können. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten ihre Arbeiten entsprechend der Empfehlung der Kommission beschleunigen. Voraussetzung für die Aktivierung der Regelung, die entsprechend der Zahl der Flüchtlinge in der Türkei angepasst werden kann, ist die Verringerung der Zahl der Personen, die die türkische Grenze zur EU irregulär überschreiten. Eine rasche Annahme und Umsetzung der Regelung würde im Bereich Migration maßgeblich zu einer soliden Partnerschaft mit der Türkei beitragen und die im Rahmen des gemeinsamen Aktionsplans EU-Türkei vorgesehenen Maßnahmen ergänzen.

IV    DURCHFÜHRUNG DES EU-RECHTS / VERTRAGSVERLETZUNGEN

Im September 2015 wurde auf Initiative der Kommission eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren in Fällen eingeleitet oder fortgeführt, die die vollständige und korrekte Umsetzung von Rechtsvorschriften zu den Asylverfahren, den Aufnahmebedingungen, zur Dublin-Verordnung, zur Eurodac-Verordnung für den Abgleich von Fingerabdruckdaten und zur Rückführung betrafen. 2015 fasste die Kommission im Asylbereich seit dem 23. September 2015 insgesamt 58 Beschlüsse (Aufforderungsschreiben und mit Gründen versehene Stellungnahmen) bezüglich der Umsetzung und Einhaltung der EU-Asylvorschriften.

Seit den im September eingeleiteten Maßnahmen haben mehrere Mitgliedstaaten der Kommission die nationalen Rechtsvorschriften mitgeteilt, mit denen sie ihrer Meinung nach die betreffenden Richtlinien vollständig umgesetzt haben. Die Dienststellen der Kommission prüfen derzeit die Vollständigkeit der mitgeteilten Maßnahmen. 47 In neun Fällen, in denen eine vollständige Mitteilung ausgeblieben ist, hat die Kommission beschlossen, mit Gründen versehene Stellungnahmen abzugeben.

In Bezug auf die Rückführungsrichtlinie hat die Kommission an zehn Mitgliedstaaten Verwaltungsschreiben gesandt und um Klarstellungen hinsichtlich des Erlasses von Rückkehrentscheidungen und hinsichtlich der Maßnahmen zur Gewährleistung der effektiven Vollstreckung dieser Entscheidungen gebeten. Nach Eingang der Antworten ist die Kommission jetzt dabei, in enger Zusammenarbeit mit den betreffenden Mitgliedstaaten festzustellen, welche Hindernisse und Engpässe einer Rückführung derzeit entgegenstehen und wie diese überwunden werden können, um die Rückführungsquote zu erhöhen und sicherzustellen, dass die Verpflichtungen in vollem Umfang eingehalten werden.

Die Arbeiten der Kommission im Bereich Umsetzung und Vertragsverletzungen verdeutlichen, dass eine der Schwachstellen des Systems der EU zur Migrationssteuerung und insbesondere des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems darin besteht, dass die einschlägigen Vorschriften unvollständig umgesetzt wurden und nicht konsequent angewandt werden. Die Kommission unternimmt erhebliche Anstrengungen, um den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, die Vorschriften vollständig einzuhalten. Sie wird auch weiterhin die ihr durch den Vertrag verliehenen Befugnisse voll ausschöpfen, um auf etwaige oder tatsächliche Vertragsverletzungen zu reagieren und so für eine vollständige Einhaltung der gemeinsam vereinbarten EU-Vorschriften zu sorgen.

V.    FAZIT

Vor der Februar-Tagung des Europäischen Rates müssen dringend alle notwendigen Schritte ergriffen werden, um wieder Ordnung ins Migrationssystem zu bringen und die Kontrolle der irregulären Migrationsströme über die östliche Mittelmeerroute/Westbalkanroute durchzusetzen. Der Europäische Rat sollte die erforderlichen Maßnahmen verbindlich beschließen, und die EU-Organe, die EU-Agenturen und alle Mitgliedstaaten sollten diese entschlossen umsetzen.

Ein angemessenes Grenzmanagement erfordert, dass alle Neuankömmlinge tatsächlich registriert und – im Einklang mit den Dublin-Vorschriften der EU – entweder nationalen Asylverfahren, Umverteilungsverfahren oder Rückführungsverfahren zugeleitet werden. Wenn die EU-Vorschriften im Bereich Asyl und Grenzmanagement vollständig angewandt und die im vergangenen Jahr gefassten gemeinsamen Beschlüsse durchgeführt würden, wäre gewährleistet, dass sich die EU-Mitgliedstaaten die Verantwortung gleichmäßig teilen und jeder einzelne Staat der Situation gewachsen ist.

Die Anreize für die irreguläre Migration lassen sich nur beseitigen, wenn die Bedingungen in den Herkunftsländern und die Zusammenarbeit mit wichtigen Transitländern wie der Türkei verbessert werden, zuverlässige legale Migrationskanäle geschaffen werden und für eine effektive, systematische und zügige Rückführung und Rückübernahme nicht aufenthaltsberechtigter Personen gesorgt wird.

Die Europäische Union hat eine rechtliche und moralische Verpflichtung sowie eine historische Verantwortung, Menschen in Not Schutz zu gewähren. Gemeinsam kann – und muss – Europa die Flüchtlingskrise bewältigen. Dies erfordert an mehreren Fronten ein abgestimmtes Vorgehen aller Länder, Organe und Agenturen der EU, damit die vereinbarten Maßnahmen umgesetzt werden. Die Kommission wird auch künftig ihr Möglichstes tun, um die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen.

Anhänge

Anhang 1: Gemeinsamer Aktionsplan EU-Türkei – Bericht über die Durchführung

Anhang 2: Griechenland – Lagebericht

Anhang 3: Italien – Lagebericht

Anhang 4: Umverteilungsregelung – Sachstandstabelle

Anhang 5: Folgemaßnahmen zum Westbalkan-Treffen der Staats- und Regierungschefs – Lagebericht

Anhang 6: Laufende Aktivitäten zum Schutz minderjähriger Migranten

Anhang 7: Finanzielle Zusagen der Mitgliedstaaten zugunsten der Treuhandfonds – Sachstandstabelle

Anhang 8: Durchführung des EU-Rechts – Sachstand

Anhang 9: Akzeptierte Unterstützung der Mitgliedstaaten für Serbien, Slowenien, Kroatien und Griechenland im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens

(1)

     Die Operation Triton wurde im Mai im zentralen Mittelmeerraum auf das Dreifache aufgestockt und trug zur Rettung von 155 000 Menschenleben zwischen dem 1. Januar 2015 und dem 31. Januar 2016 bei. Die Maßnahme im östlichen Mittelmeerraum wurde im Dezember 2015 durch die gemeinsame Operation Poseidon intensiviert, wodurch im gleichen Zeitraum mehr als 107 000 Menschenleben gerettet werden konnten.

(2)

     Das 30-köpfige Zentrum dient als Informationsdrehscheibe, soll aber auch zur Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen zentralen Einrichtungen wie den zentralen Meldestellen, der Meldestelle für Internetinhalte und den nationalen Kontaktstellen der Mitgliedstaaten beitragen.

(3)

         Mitteilungen der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Fortschrittsberichte über die Einrichtung der Hotspots in Griechenland (COM(2015) 678 final) und Italien (COM(2015) 679 final) vom 15. Dezember 2015. Siehe Anhänge 2 und 3.

(4)

         Italien und Griechenland gehörten zu den vier Mitgliedstaaten (neben Zypern und Kroatien), gegen die die Kommission Vertragsverletzungsverfahren in Bezug auf die Eurodac-Verordnung eingeleitet hatte.

(5)

     Dem aktuellen Frontex-Aufruf wurde zu 83 % entsprochen. EASO forderte 374 Sachverständige an, 201 wurden zugesagt. 

(6)

         Auf dem von der Kommission organisierten Forum zum Thema Umsiedlung und Neuansiedlung, das im September unter Beteiligung der Mitgliedstaaten stattfand, wurden die einzelnen Schritte zur Umsetzung der Umverteilung in der Praxis vereinbart.

(7)

         Einschließlich einer im Dezember gewährten Finanzhilfe von 20 Mio. EUR zur Förderung der Umsetzung in Griechenland sowie eines Pauschalbetrags für die Mitgliedstaaten in Höhe von 6000 EUR für jede umgesiedelte Person und 500 EUR als Beitrag zu den Überstellungskosten. Letzterer Betrag wird den Mitgliedstaaten mit der nächsten Tranche im Rahmen der nationalen AMIF- und ISF-Programme ausgezahlt.

(8)

         Englisch, Französisch, Spanisch, Italienisch, Portugiesisch, Arabisch, Persisch, Armenisch, Paschtu, Russisch, Somali, Albanisch, Tigrinya und Urdu.

(9)

         8 Mio. EUR für ein regionales Programm.

(10)

     Siehe Anhang 7. Bisher wurden für den Syrien-Treuhandfonds 654 Mio. EUR bereitgestellt, davon 594 Mio. EUR aus dem EU-Haushalt, aber nur 60,5 Mio. EUR von 19 Mitgliedstaaten.

(11)

     Siehe Anhang 7.

(12)

     Beispiele: Mali: 3 Projekte im Umfang von 43,5 Mio. EUR zur Unterstützung der lokalen Behörden und gefährdeten Bevölkerungsgruppen im Norden von Mali und zur Schaffung von Arbeitsplätzen im Rest des Landes. Niger: zwei Projekte im Umfang von 32 Mio. EUR in der Region Agadez, mit denen die Behörden bei der Steuerung der Migrationsströme unterstützt und nachhaltige Alternativen zur irregulären Migration gefördert werden sollen. Senegal: ein Projekt im Umfang von 8 Mio. EUR, mit dem die am stärksten gefährdeten Menschen im Land durch die Verbesserung der Lebensbedingungen und der Widerstandsfähigkeit der lokalen Bevölkerung unterstützt werden sollen. Khartum-Prozess: ein Projekt im Umfang von 40 Mio. EUR zur besseren Steuerung der Migration durch den Aufbau von Kapazitäten und die Bereitstellung einer Grundausstattung, die Entwicklung von Strategien und Rechtsvorschriften zur Bekämpfung von Menschenhandel und Schleusung sowie die Sensibilisierung im Zusammenhang mit den Gefahren der irregulären Migration. Äthiopien: ein Projekt im Umfang von 20 Mio. EUR, mit dem die Lebensbedingungen von Migranten und Rückkehrern durch Berufsbildung, Mikrofinanzierung und Schaffung von Arbeitsplätzen verbessert werden sollen, damit die entsprechenden Voraussetzungen für die Rückkehr und Wiedereingliederung der Flüchtlinge aus Äthiopien geschaffen werden. Somalia: ein Projekt im Umfang von 50 Mio. EUR, mit dem die Steuerung der freiwilligen Rückkehr somalischer Flüchtlinge in stabile Regionen Somalias unterstützt wird und somit günstige Rahmenbedingungen für die Rückkehr und Wiedereingliederung geschaffen werden.

(13)

     Der gemeinsame Aktionsplan wurde auf dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der EU mit der Türkei am 29. November 2015 ins Leben gerufen. Siehe Anhang 1.

(14)

     Zwei in Italien und einer in Griechenland.

(15)

     Die Unterstützung muss auch nach Ablauf der Abordnung weiterlaufen, da ein konkretes Risiko besteht, dass bisher Erreichtes verlorengeht, wenn Fachleute ohne Ersatz nach Hause zurückbeordert werden.

(16)

     Siehe Anhang 2.

(17)

     Siehe Anhang 3.

(18)

     Lampedusa (seit Oktober 2015) und Pozzallo (seit 19.1.2016).

(19)

     Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat zur Bewältigung der Flüchtlingskrise: Lagebericht zur Umsetzung der Prioritäten im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda (COM(2015) 510 final vom 14. Oktober 2015).

(20)

     Empfehlung der Kommission an die Hellenische Republik zu den von Griechenland im Hinblick auf die Wiederaufnahme der Überstellungen auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 zu treffenden dringlichen Maßnahmen (C(2016) 871 vom 10. Februar 2016).

(21)

     Auf dem von der Kommission veranstalteten Forum zum Thema Umsiedlung und Neuansiedlung, das im September unter Beteiligung der Mitgliedstaaten stattfand, wurde vereinbart, wie die Verteilung im Einzelnen ablaufen soll.

(22)

     8000 der 40 000 Plätze der ersten Umverteilungsregelung wurden noch keinem bestimmten Mitgliedstaat zugewiesen.

(23)

     Stand: 8. Februar 2016. Ausführliche Angaben in Anhang 4.

(24)

     Dies gilt sowohl an den Außengrenzen als auch an den Binnengrenzen, an denen wieder Grenzkontrollen eingeführt wurden. Wenn die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt sind, kann ein Mitgliedstaat die Einreise auch aus humanitären Gründen gestatten. Er muss dann die anderen Mitgliedstaaten entsprechend informieren.

(25)

     Die von Ungarn und Slowenien eingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen wurden wieder aufgehoben. Auch Frankreich und Malta haben Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt, allerdings nicht im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise.

(26)

     France Stratégie zufolge könnte der Handel zwischen Schengen-Ländern um mindestens 10 % zurückgehen, wenn an den Binnengrenzen wieder dauerhaft kontrolliert würde.

(27)

     Zu rechnen ist mit 7,1 Mrd. EUR an zusätzlichen Kosten, von denen 3,4 Mrd. jährlich auf den Güterkraftverkehr entfallen würden (bei einer durchschnittlichen Wartezeit an der Grenze von einer Stunde). Bei einer durchschnittlichen Wartezeit von zwei Stunden würden die Zusatzkosten jährlich über 6,7 Mrd. EUR ausmachen; mindestens 57 Millionen Beförderungen im internationalen Straßengüterverkehr wären betroffen. Reisende auf dem Landweg wären insbesondere von längeren Fahrtzeiten, Wartezeiten und Staus an den Grenzübergängen betroffen (2,6 Mrd. EUR pro Jahr). Die zusätzlichen Dokumentenkontrollen würden die Mitgliedstaaten jährlich rund 1,1 Mrd. EUR kosten.

(28)

     Besonders hoch ist der Anteil der Grenzgänger in der Slowakei (5,7 %), Estland (3,5 %), Ungarn (2,4 %) und Belgien (2,3 %).

(29)

     Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004, der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 und der Entscheidung 2005/267/EG des Rates (COM(2015) 671 final vom 15. Dezember 2015).

(30)

     Ergänzend wird ein Vorschlag zu intelligenten Grenzen vorgelegt. Durch den Einsatz neuer Technologien soll das Schengen-Management unterstützt und auf diese Weise die Sicherheit der EU-Außengrenzen durch effizientere und leistungsfähigere Kontrollen erhöht werden.

(31)

     Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 hinsichtlich eines verstärkten Abgleichs mit einschlägigen Datenbanken an den Außengrenzen (COM(2015) 670 final vom 15. Dezember 2015).

(32)

     Diese im EU- und im Völkerrecht verankerten Grundsätze verbieten die Abschiebung oder Rückführung von Flüchtlingen in ein Gebiet, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit aufgrund ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder ihrer politischen Meinung bedroht wäre.

(33)

     Aktionsplan für unbegleitete Minderjährige (2010 – 2014), COM(2010) 213 final vom 6. Mai 2010.

(34)

     Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: EU-Aktionsplan für die Rückkehr, COM(2015) 453 final vom 9. September 2015.

(35)

     Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, (COM(2015) 668 final vom 15. Dezember 2015).

(36)

     Nationale Rückführungsaktionen, die ohne Unterstützung von Frontex durchgeführt wurden, sind nicht darin erfasst.

(37)

     In diesem Zusammenhang liegt besonderes Augenmerk auf den wichtigsten Herkunfts- und Transitländern der irregulären Einwanderung in die EU, darunter Afghanistan, Algerien, Bangladesch, Äthiopien, Ghana, Elfenbeinküste, Mali, Marokko, Niger, Nigeria, Pakistan, Senegal, Somalia, Sudan, Tunesien.

(38)

     Auf einer Pressekonferenz vom 5. Februar 2016 sagte der griechische Innenminister Kouroumplis, dass Griechenland die Türkei als „sicheren Durchreise-Drittstaat“ betrachte.

(39)

     Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe e der Asylverfahrensrichtlinie 2013/32/EU.

(40)

     Eine Liste der Prioritäten enthält die Anlage zu Anhang 1.

(41)

     Dies ist ein wichtiger Aspekt des Fahrplans der Türkei für die Visaliberalisierung.

(42)

     Im Einklang mit dem gemeinsamen Aktionsplan hat die Kommission Maßnahmen vorgeschlagen, um die Frist für die Anwendung dieser Bestimmung vom 1. Oktober 2017 auf den 1. Juni 2016 vorzuziehen.

(43)

     Die afrikanische Bevölkerung, die zu 60 % aus Personen unter 25 Jahren besteht, wird bis zum Jahr 2030 um schätzungsweise fast 500 Millionen Menschen wachsen – Quelle: Vereinte Nationen, Hauptabteilung Wirtschaftliche und Soziale Angelegenheiten, Abteilung Bevölkerungsfragen (2015).

(44)

     Empfehlung der Kommission vom 8.6.2015 für eine europäische Neuansiedlungsregelung (C(2015) 3560 final).

(45)

     Belgien (123), Tschechische Republik (16), Irland (163), Italien (96), Niederlande (220), Vereinigtes Königreich (1000), Liechtenstein (20), Schweiz (387).

(46)

     Empfehlung der Kommission vom 15.12.2015 für eine Regelung betreffend die Türkei über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen (C(2015) 9490).

(47)

     Siehe Anhang 8.

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 10.2.2016

COM(2016) 85 final

ANHANG

zu der

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum aktuellen Stand der Umsetzung der Prioritäten im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda

Gemeinsamer Aktionsplan EU-Türkei: Bericht über die Durchführung

Gemeinsamer Aktionsplan EU-Türkei: Bericht über die Durchführung

Zeitraum: 17. Dezember 2015 – 31. Januar 2016

Einführung

Auf dem EU-Türkei-Gipfel vom 29. November 2015 haben die Türkei und die EU den Gemeinsamen Aktionsplan (im Folgenden „Aktionsplan“) aktiviert, der am 15. Oktober 2015 ad referenda vereinbart worden war. Ziel des Aktionsplans ist es, die Kooperation zur Unterstützung der syrischen Flüchtlinge unter vorübergehendem Schutz und der Aufnahmegemeinden in der Türkei zu verstärken und auch bei der Verhütung irregulärer Migrationsströme in die EU enger zusammenzuarbeiten. Die Umsetzung des Aktionsplans soll somit Ordnung in die Migrationsströme bringen und zur Eindämmung der irregulären Migration beitragen.

Dieser zweite Durchführungsbericht, zwei Monate nach dem Inkrafttreten des Aktionsplans, soll darüber informieren, inwieweit die Türkei und die EU ihren jeweiligen Verpflichtungen seit der Veröffentlichung des ersten Berichts am 17. Dezember 2015 tatsächlich nachgekommen sind. Diese Berichte sind Teil der Anstrengungen, die Lage aufmerksam zu verfolgen.

1.Teil 1

1.1.     Statistische Daten (in der EU)

Eines der zentralen Ziele des Aktionsplans ist das Erzielen von Ergebnissen, insbesondere bei der Eindämmung des Zustroms irregulärer Migranten.

Die Zahl der irregulär aus der Türkei in die EU einreisenden Menschen ist für die Jahreszeit immer noch hoch; angesichts der winterlichen Witterungsverhältnisse hätte man einen Rückgang der Zahl der Einreisen erwartet. Konkrete Zahlen für den 46-tägigen Berichtszeitraum (d. h. 17. Dezember – 31. Januar):

Die Gesamtzahl irregulärer Migranten, die die EU auf dem See- und dem Landweg erreicht haben (über Griechenland und Bulgarien), betrug 110 211. Die meisten von ihnen, nämlich 109 336 bzw. 99,2 %, kamen über die Ägäis.

Pro Tag gab es im Durchschnitt 2396 irreguläre Grenzübertritte, davon 2377 über die griechische und 19 über die bulgarische Grenze.

Pro Woche waren es in Griechenland somit durchschnittlich 16 437 Einreisen.

Zum Vergleich hier die Zahlen aus den Vormonaten:

Die Gesamtzahl der irregulären aus der Türkei nach Griechenland eingereisten Menschen betrug im September 147 639, im Oktober 214 792, im November 154 381, im Dezember 110 835 und im Januar 67 756.

Auf einen Tag umgerechnet sind dies für die genannten Monate durchschnittlich 4921, 6929, 5146, 3575 bzw. 2186 Menschen.

In den folgenden Grafiken ist die Entwicklung der irregulären Einreisen aus der Türkei nach Griechenland auf dem Seeweg in den Monaten Dezember und Januar dargestellt. Die Abbildungen 1 und 2 zeigen die irregulären Einreisen pro Tag bzw. pro Woche. 1

Abbildung 3 zeigt die monatliche Zahl der irregulären Einreisen aus der Türkei nach Griechenland zwischen September 2015 und Januar 2016. Abbildung 4 zeigt die Zahl der irregulären Einreisen im selben Zeitraum, also von September bis Januar, aufgeschlüsselt nach den vorherrschenden Nationalitäten (auf der Grundlage der von den Migranten bei der Ankunft gemachten Angaben); die größte Gruppe war die der Syrer, die zweitgrößte die der Afghanen und die drittgrößte die der Iraker. Eine weitere Aufschlüsselung der Zahlen zeigt einen – im Vergleich zur Gesamtzahl – sinkenden Anteil von Syrern (von 69 auf 38 %) und einen steigenden von Afghanen (von 18 auf 24 %) und Irakern (von 8 auf 15 %).

Abb. 1: Irreguläre Einreisen aus der Türkei nach Griechenland pro Tag, Dezember 2015 und Januar 2016 – Quelle: Frontex

Abb. 2: Irreguläre Einreisen aus der Türkei nach Griechenland pro Woche, Dezember 2015 und Januar 2016 – Quelle: Frontex

Abb. 3: Irreguläre Einreisen aus der Türkei nach Griechenland pro Monat, September 2015 und Januar 2016 – Quelle: Frontex: FRAN-Daten (für 2015) und JORA-Daten (für Januar 2016); Stand: 8. Februar 2016. JORA-Daten sind vorläufige operative Daten, die noch Änderungen unterliegen.

Abb. 4: Irreguläre Einreisen aus der Türkei nach Griechenland, aufgeschlüsselt nach Nationalitäten (Syrer, Afghanen und Iraker) – September 2015 bis Januar 2016 – Quelle: Frontex: FRAN-Daten (für 2015) und JORA-Daten (für Januar 2016); Stand: 8. Februar 2016. JORA-Daten sind vorläufige operative Daten, die noch Änderungen unterliegen.

Die Gesamtzahl irregulärer Einreisen aus der Türkei nach Griechenland variiert, ist aber alles in allem rückläufig (siehe Abb. 2 und 3). Dieser Rückgang bewegt sich allerdings im Rahmen dessen, was aufgrund der winterlichen Verhältnisse ohnehin zu erwarten war. Für diese Jahreszeit (Winter) sind die Zahlen nach wie vor hoch.

Die gesetzlichen und operativen Maßnahmen der türkischen Behörden zur Eindämmung der irregulären Migration scheinen einige erste, wenn auch nur begrenzte Auswirkungen auf die Migrationsströme zu haben. Wir sind noch nicht in der Lage, diese kurzfristigen Auswirkungen zu quantifizieren.

Anzumerken ist auch, dass die Zahl der Menschen, die beim irregulären Grenzübertritt nach Griechenland umgekommen sind, wegen der sich verschlechternden Wetterverhältnisse zugenommen hat. 2

1.2. Statistische Daten (in der Türkei)

Die Türkei hat derzeit 2 582 600 syrische Flüchtlinge 3 aufgenommen, denen sie als Gruppe vorübergehenden Schutz gewährt. Dieser Status bietet den Menschen Zugang zu staatlichen Versorgungsleistungen, etwa zu Bildung und medizinischer Versorgung, und seit dem 15. Januar 2016 unter bestimmten Umständen (Einzelheiten weiter unten) auch Zugang zum Arbeitsmarkt. Am 22. Januar waren 296 207 Syrer in Flüchtlingslagern untergebracht, wo ihnen vielfältige Unterstützung bereitgestellt wurde.

Seit der Veröffentlichung des ersten Berichts über die Durchführung des Aktionsplans am 17. Dezember 2015 hat die EU beschlossen, türkische und EU-Daten zur Umsetzung des Aktionsplans im Rahmen des IPCR-Prozesses (Integrierte EU-Regelung für die politische Reaktion auf Krisen) zu erfassen. Nach Gesprächen mit der Türkei erklärte diese sich am 22. Januar bereit, die Daten zu bestimmten Indikatoren betreffend die Durchführung des Aktionsplans mit Hilfe eines vereinbarten Modells zu übermitteln. Am 22. Januar stellten die türkischen Behörden folgende Informationen bereit:

350 000 syrische Kinder unter vorübergehendem Schutz waren in der Schule angemeldet.

Es gab 151 746 Geburten (Stand: 22. Januar).

Die Türkei hatte 217 952 Nicht-Syrer registriert; 138 912 Menschen warteten noch auf Registrierung (Stand: 18. Januar).

Vom 1. bis zum 15. Januar sind 42 936 Syrer regulär in die Türkei eingereist und 13 887 regulär aus der Türkei ausgereist. Reguläre Einreisen/Ausreisen von Nicht-Syrern im selben Zeitraum: 24 896/32 268 Iraner, 12 525/16 300 Iraker, 2778/5449 Libanesen und 2032/2527 Jordanier. Je nach der Geltungsdauer ihres Visums dürfen Ausländer 30 bis 90 Tage in der Türkei bleiben. Ausländer, die für die Einreise in die Türkei kein Visum benötigen, dürfen sich innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen maximal 90 Tage in der Türkei aufhalten.

Zwischen dem 1. und dem 15. Januar legte Griechenland der Türkei 322 Rückübernahmeersuchen vor. Bulgarien legte keine solchen Ersuchen vor. Die Türkei prüft diese griechischen Ersuchen noch. 4

Im selben Zeitraum (1.–15. Januar) haben die für die Strafverfolgung an den türkischen Grenzen zuständigen Behörden 2541 Migranten an einer Seegrenze und 4671 Migranten an einer Landgrenze an der Ausreise aus dem türkischen Hoheitsgebiet in Richtung EU gehindert.

Im Jahr 2015 wurden in der Türkei 64 109 Asylanträge registriert (davon 11 383 von afghanischen und 42 105 von irakischen Staatsangehörigen). 5 Abgeschlossen wurden im selben Jahr lediglich 459 Asylverfahren, entweder indem die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt oder indem der Asylantrag klar abgelehnt wurde. Die übrigen Anträge sind noch nicht beschieden worden.

Zwischen dem 1. und dem 15. Januar haben die türkische Küstenwache, Polizei und Gendarmerie gemeinsam sieben gezielte Operationen durchgeführt, um irreguläre Migranten sowie Schleuser und Schlepper festzunehmen und um irreguläre Ausreisen zu verhindern. Dabei wurden 230 Schlepper festgenommen.

Darüber hinaus hat die Türkei mitgeteilt, dass ihre Strafverfolgungsbehörden vermehrt Anstrengungen unternehmen, um irreguläre Ausreisen zu verhindern, Schlepper festzunehmen und Migranten aus dem Meer zu retten. Insbesondere hat die Türkei gemeldet, dass sie im Dezember 2015 täglich im Durchschnitt 514 illegale Migranten aufgegriffen hat. Zum Vergleich: Im November 2015 waren es 450. Im Jahr 2015 sind insgesamt 3700 Schlepper festgenommen worden. Die türkische Küstenwache, die Gendarmerie und alle anderen Strafverfolgungsbehörden spielen eine zentrale Rolle beim Aufgriff irregulärer Migranten und Schlepper.

Die Türkei hat zugesagt, im Februar mittels des vereinbarten Modells weitere Informationen bereitzustellen.

Teil 2:

Erfüllung der türkischen Verpflichtungen aus dem Aktionsplan

Um die Transitmigration in Richtung EU zu verringern, hat die Türkei am 8. Januar die Visumpflicht für Syrer eingeführt, die aus einem Drittland zu einem türkischen Flughafen oder Hafen reisen wollen. Die Maßnahme zeitigte umgehend Auswirkungen. Die Zahl der Syrer, die seitdem aus dem Libanon und aus Jordanien in die Türkei einreisen durften, ging nach Einführung der Maßnahme deutlich zurück: von 41 781 in den letzten acht Tagen (1.–8. Januar) vor der Einführung der Visumpflicht auf 1155 in den zehn Tagen danach (9.–18. Januar). Das entspricht einem Rückgang von über 40 000 Menschen.

Am 15. Januar erließ die Türkei eine Verordnung, die Syrern unter vorübergehendem Schutz – wenn auch nur unter bestimmten Voraussetzungen und mit gewissen Einschränkungen –Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt; die Türkei hat damit eine ihrer zentralen Zusagen aus dem Aktionsplan erfüllt. Ziel dieser Maßnahme ist es, die Türkei als Asylland für Syrer attraktiver zu machen; der bisherige Zustand war einer der Hauptgründe dafür, dass sich Syrer auf der Suche nach besseren Perspektiven zu einer irregulären Weiterreise in die EU entschlossen haben. Gemäß der Verordnung können Syrer eine Arbeitserlaubnis erst sechs Monate nach der Zuerkennung des vorübergehenden Schutzes beantragen. Die Arbeitserlaubnis wird nur für die Provinzen erteilt, in denen sich der Flüchtling unter vorübergehendem Schutz aufhalten darf. Die Verordnung macht keine Einschränkungen hinsichtlich der Wirtschaftszweige, sieht für syrische Flüchtlinge jedoch eine Obergrenze von 10 % vor; ausgenommen sind die Bereiche Landwirtschaft und Tierhaltung. Die Verordnung ist sofort anwendbar; ihre unspezifische Ausgestaltung könnte jedoch noch weitere Durchführungsvorschriften erforderlich machen. Der Erlass der Verordnung war zweifellos ein sehr positiver Schritt; ihr Erfolg wird indes von einer zügigen und wirksamen Anwendung abhängen.

Die Türkei hat einen Gesetzentwurf zum Schutz personenbezogener Daten ausgearbeitet und dem Parlament vorgelegt. Wenn dieses Gesetz mit europäischen Standards vereinbar ist, wird die Türkei enger mit Europol, Eurojust und mitgliedstaatlichen Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten können. Der aktuelle Entwurf muss indes noch nachgebessert werden, insbesondere was die Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde und die Ausklammerung der Tätigkeiten von Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes anbelangt. Die EU hat der Türkei ihre diesbezüglichen Bedenken in der Hoffnung mitgeteilt, dass diese Mängel jetzt noch im Zuge des parlamentarischen Verfahrens behoben werden können.

Am 8. Januar hat die türkische Regierung dem Parlament das dreiseitige Übereinkommen zwischen der Türkei, Bulgarien und Griechenland zur Ratifizierung vorgelegt.

Die Türkei hat ihre Bereitschaft bekundet, die Erfüllung ihrer Rückübernahmeverpflichtungen aus dem Abkommen mit Griechenland zu verbessern und zusätzlich zu Dikili weitere Rückübernahmestellen zu schaffen. Hauptproblem im Zusammenhang mit der Anwendung des bilateralen Abkommens ist die schleppende Bearbeitung der griechischen Rückübernahmeersuchen. In der zweiten Dezemberhälfte 2015 und Ende Januar 2016 erörterten türkische Beamte in Athen mit den griechischen Behörden, wie sich die Anwendung des bilateralen Rückübernahmeabkommens verbessern ließe.

Im Januar hat die türkische Polizei eine Informationskampagne in der Stadt Bodrum an der Südküste des Landes durchgeführt. Die Direktion der Provinzpolizei hatte Handzettel vorbereitet, um Migranten von gefährlichen Reisen nach Europa abzuhalten. Rund 5000 Handzettel auf Türkisch, Arabisch und Englisch wurden gedruckt und zur Verteilung an die Gendarmerie übergeben.

Teil 3:

Erfüllung der EU-Verpflichtungen aus dem Aktionsplan

Mit ihrem Beschluss vom 24. November 2015 richtete die Kommission die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei und einen Mechanismus zur Koordinierung der Maßnahmen der Union und der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Türkei bei der Unterbringung von über zwei Millionen syrischen Flüchtlingen ein. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, in den Jahren 2016 und 2017 zunächst 3 Mrd. EUR über die Fazilität bereitzustellen. Die Mitgliedstaaten haben die Errichtung der Fazilität begrüßt und zugleich die Verbindung zwischen der Erfüllung der Verpflichtungen der Türkei aus dem Aktionsplan und der Bereitstellung der Unterstützung herausgestellt. In einem späteren Stadium wurde dann entschieden, dass der Fazilität 1 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt und die übrigen 2 Mrd. EUR von den Mitgliedstaaten (entsprechend ihrem Anteil am BNE) bereitgestellt werden. Am 3. Februar erzielten die Mitgliedstaaten eine politische Einigung über die Finanzierungsquellen und die operativen Modalitäten der Fazilität. Die Kommission änderte ihren Beschluss daraufhin, um der Einigung mit den Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. Die Kommission ist für den Einsatz der Ressourcen zuständig, welche über die Fazilität koordiniert werden, und nutzt dazu die Außenhilfe-Finanzinstrumente, die jeweils am besten zu der Art von Unterstützung passen, welche geleistet werden soll. Die Fazilität wird von einem Lenkungsausschuss unter dem Vorsitz der Kommission geleitet. Die Mitgliedstaaten sind Mitglieder dieses Lenkungsausschusses, und die Türkei hat Beobachterstatus. Der Lenkungsausschuss wird erstmals am 17. Februar zusammentreten. Die Fazilität wird so bald wie möglich beginnen, Unterstützung bereitzustellen, die in erster Linie dazu dienen soll, die grundlegenden Bedürfnisse – u. a. hinsichtlich Nahrungsmittel, Unterkunft, medizinischer Notversorgung und Schutz – besonders schutzbedürftiger Flüchtlinge auf eine würdige Art und Weise zu befriedigen. Dazu gehören zusätzlich zu den langfristigen Aktionen auch informelle Bildungsmaßnahmen, damit keine verlorene Generation syrischer Kinder heranwächst. Zurzeit können etwa 400 000 syrische Kinder keine Schule besuchen. Dies ist ein wichtiger Push-Faktor, da sich diese Situation nicht nur negativ auf das unmittelbare Wohlergehen der Kinder auswirkt, sondern auch auf ihre Zukunftschancen.

Ende 2015 hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den türkischen Behörden begonnen, die Bedürfnisse von Syrern zu untersuchen, die sich unter vorläufigem Schutz in der Türkei aufhalten. Erste Ergebnisse dieser Analyse werden für Mitte Februar erwartet, die Fertigstellung der Studie dann zu Beginn des Frühjahrs. Die Analyse wird helfen, über die Fazilität zu finanzierende Projekte zu ermitteln. Bislang hat die Kommission die Bildung, die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit der syrischen Flüchtlinge und die Neuansiedlung als Prioritäten für sofortige Hilfe ausgemacht (siehe Anhang mit den vorrangigen Interventionsbereichen). Nach einer aktuellen vorläufigen Schätzung könnten ein Drittel der Hilfe für die Befriedigung humanitärer Bedürfnisse und zwei Drittel für die Unterstützung des Zugangs zu Bildung (Hauptschwerpunkt), lokale Infrastruktur und Arbeitsmöglichkeiten eingesetzt werden.

Am 11. Januar besuchte der Erste Vizepräsident der Kommission Timmermans die Türkei und erörterte dort mit türkischen Gesprächspartnern die wirksame Durchführung des Aktionsplans.

Am 25. Januar führten die Hohe Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini und Kommissar Hahn im Rahmen des hochrangigen politischen Dialogs Gespräche über die Durchführung des Aktionsplans.

Am 28. Januar traf sich eine EU-Delegation in Ankara mit den türkischen Behörden, um konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Durchführung des Aktionsplans und zur Eindämmung der Migrationsströme zu besprechen und zu vereinbaren. Beide Seiten einigten sich auf 12 vorrangige Maßnahmen, die dringend weiter geprüft werden sollten. Auf der Maßnahmenliste stehen u. a. folgende Punkte:

Stärkung der Kapazität der Türkei, das Rückübernahmeabkommen EU–Türkei ab dem 1. Juni 2016 anzuwenden;

Abschluss von Rückübernahmeabkommen durch die Türkei mit Ländern, aus denen Migranten irregulär in die Türkei und die EU kommen;

Verbesserung der Anwendung des bilateralen griechisch-türkischen Abkommens;

Erlass von Gesetzen zum Schutz personenbezogener Daten, die europäischen Standards entsprechen, als Voraussetzung für eine engere Zusammenarbeit der Türkei mit Europol, Eurojust und den mitgliedstaatlichen Strafverfolgungsbehörden;

Verbesserung der Abfangkapazität der türkischen Küstenwache;

Stärkung der Gesetzgebung sowie Intensivierung des Handelns und der Zusammenarbeit zwischen der Türkei und den EU-Mitgliedstaaten im Kampf gegen Schleuser und Schlepper;

Unterstützung der Türkei bei der Verbesserung des Grenzmanagements im Osten des Landes;

Intensivierung der Informationskampagnen, in denen Migranten davon abgeraten wird, die gefährliche Reise in die EU auf sich zu nehmen;

Unterstützung der Türkei bei der besseren Ermittlung ge- oder verfälschter Reisedokumente und sonstiger Papiere.

Die EU leistet in mehreren der oben aufgeführten Bereiche bereits Hilfe – insbesondere im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) und des Instruments für Stabilität und Frieden (IcSP) –, doch muss dies möglicherweise schneller geschehen.

Am 2. Februar führten beide Seiten erstmals Gespräche über die Entwicklung der oben erwähnten Maßnahmenliste.

Die Kommission und die Türkei setzten ihre Beratungen über die Prioritäten des Programms 2016 im Rahmen der IPA-Unterstützung fort; der Fokus lag eindeutig darauf, die finanzielle Hilfe aufzustocken, um der Türkei bei der Erfüllung der Anforderungen aus dem Dialog über die Visaliberalisierung zu helfen (Programmierungsmission der GD NEAR vom 9. bis zum 11. Dezember).

Unterdessen leistet die EU weiterhin Soforthilfe in der Türkei. Seit Beginn der Krise sind insgesamt 365 Mio. EUR aus dem EU-Haushalt bereitgestellt worden, um syrische Flüchtlinge und türkische Aufnahmegemeinden direkt zu unterstützen. Von diesem Betrag sind bisher 71 Mio. EUR von einschlägigen Organisationen für humanitäre Hilfe abgerufen worden, um in erster Linie Flüchtlingen in der Türkei Hilfe zu leisten. Ein erstes Soforthilfeprogramm mit einem Umfang von 18 Mio. EUR (aus IPA-Mitteln) zur Deckung des unmittelbaren Bildungs- und Nahrungsmittelbedarfs syrischer Flüchtlinge in der Türkei war im Mai 2015 vom Vorstand des EU-Treuhandfonds als Reaktion auf die Krise in Syrien (im Folgenden „Treuhandfonds“) gebilligt worden. Im September wurden Vereinbarungen mit UNICEF und dem Welternährungsprogramm (WFP) unterzeichnet. Insgesamt sind im Jahr 2015 über den Treuhandfonds etwa 173 Mio. EUR aus IPA-Mitteln bereitgestellt worden. Am 1. Dezember 2015 nahm der Vorstand des Treuhandfonds neue finanzielle Beschlüsse mit einem Umfang von 150 Mio. EUR für Maßnahmen in der Türkei an. Ende 2015 sind dem Treuhandfonds für Projekte in der Türkei 165 Mio. EUR aus IPA-Mitteln von 2012, bei denen eine Aufhebung der Mittelbindung drohte, davon 25 Mio. EUR türkische Kofinanzierung, zugewiesen worden. Eine aus 21 Vorhaben bestehende Projektreihe mit einem Umfang von 383 Mio. EUR wird derzeit geprüft. Die Festlegung weiterer Maßnahmen in der Türkei wird auf der Grundlage der laufenden Bedarfsanalyse (siehe oben) erfolgen.

Darüber hinaus hat die EU syrische Flüchtlinge, die im Libanon, in Jordanien und im Irak untergebracht sind, sowie syrische Binnenvertriebene auch weiterhin in großem Umfang unterstützt. Auf seiner zweiten Sitzung vom 1. Dezember 2015 hat der Rat des Treuhandfonds 350 Mio. EUR für dringend benötigte Hilfe zugunsten von 1,5 Millionen Flüchtlingen und von überlasteten Aufnahmegemeinden im Libanon, in der Türkei, in Jordanien und im Irak gebunden.

Am 7. Dezember hat die EU das Jahresaktionsprogramm 2015 für die Türkei im Rahmen von IPA II angenommen, das weitere Unterstützung für die Türkei vorsieht, um ihre Möglichkeiten zur Bekämpfung der Schleusung von Migranten zu verbessern, indem insbesondere zum einen die Patrouillen- und Überwachungskapazität der türkischen Küstenwache durch den Kauf von 20 Schlauchbooten und sechs mobilen Radargeräten, zum anderen andere einschlägige türkische Behörden gestärkt werden. Das Programm umfasst außerdem Lieferungen zur Verbesserung der Möglichkeiten der türkischen Küstenwache, gegen die irreguläre Migration und das organisierte Verbrechen auf See vorzugehen und dadurch die Zahl der geretteten bzw. aufgegriffenen irregulären Migranten zu erhöhen. Es befindet sich aktuell ein Projekt im Rahmen des IPA in Planung, um die Türkei bei der Ausstellung fälschungssicherer biometrischer Reisepässe zu unterstützen.

Die EU hat das Auswahlverfahren für die Entsendung eines Frontex-Verbindungsbeamten in die Türkei abgeschlossen.

Teil 4

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Gesamtzahl der aus der Türkei irregulär in die EU einreisenden Migranten weist seit Oktober 2015 einen rückläufigen Trend auf. Für die Jahreszeit bleibt sie jedoch hoch. Um diesem besorgniserregenden Umstand zu begegnen, muss die Türkei dringend Fortschritte bei der Unterbindung irregulärer Ausreisen von Migranten und Flüchtlingen aus ihrem Hoheitsgebiet machen. Ganz wichtig für die Unterbindung irregulärer Ausreisen ist es, dass vermehrt Maßnahmen an Land durchgeführt werden.

Der Anteil von Nicht-Syrern (z. B. Afghanen, Irakern, Pakistanern, Iranern, Marokkanern und Bangladeschern) an den einreisenden irregulären Migranten steigt seit Oktober. Um diesem Trend Einhalt zu gebieten, muss die Türkei dringend weitere Schritte unternehmen, um ihre Visumpolitik schrittweise an die der EU anzugleichen, und dabei vorrangig die Länder behandeln, die Ausgangsort der irregulären Migration in die EU sind. Die Türkei muss sicherstellen, dass die Antragsverfahren gemäß den nationalen Vorschriften zügig abgeschlossen werden, und zwar entweder mit einer klaren Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder mit einer Ablehnung. Die Türkei muss des Weiteren sicherstellen, dass irreguläre Migranten, die erwiesenermaßen keines internationalen Schutzes bedürfen, an einer irregulären Weiterreise in die EU gehindert werden.

Die Türkei wird ersucht, ihren Gesetzentwurf zum Schutz personenbezogener Daten, der sich zurzeit im Parlament befindet, zu überarbeiten und vollständig an die europäischen Standards anzugleichen. Die zügige Verabschiedung eines geeigneten Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten würde eine engere Zusammenarbeit der Türkei mit Europol, Eurojust und den mitgliedstaatlichen Strafverfolgungsbehörden ermöglichen.

Die Türkei und Griechenland müssen ihre bilaterale Zusammenarbeit bei der Grenzüberwachung, beim Vorgehen gegen die Schleusung von Migranten und bei der besseren Erfüllung der bilateralen Rückübernahmeverpflichtungen ausbauen.

Die Türkei wird darüber hinaus ersucht, sich auf die Anwendung des Rückübernahmeabkommens EU-Türkei für Drittstaatsangehörige ab dem 1. Juni 2016 vorzubereiten.

Die Türkei wird dringend aufgefordert, verstärkt gegen die Schleusung von Migranten in Küstengebieten vorzugehen und dabei mit betroffenen EU-Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten.

Nach der Einigung auf die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei muss die EU ihrerseits mit der Bereitstellung der Unterstützung beginnen und sich so bald wie möglich der Bedürfnisse dieser Flüchtlinge annehmen. Die Kommission und die Türkei sollten im Übrigen darauf vorbereitet sein, die Prioritäten bereits bestehender einschlägiger Hilfsprogramme für die Türkei nötigenfalls neu zu definieren, um auf veränderte Sachlagen schnell reagieren zu können. Wie im Anhang aufgeführt, ist die finanzielle Unterstützung für Flüchtlinge in der Türkei vorrangig bestimmt für humanitäre Hilfe, Bildung, Eingliederung in den Arbeitsmarkt, medizinische Versorgung und soziale Inklusion, lokale Infrastruktur und die Steuerung der Flüchtlingsströme. Die laufende Bedarfsanalyse wird den Finanzierungsbedarf detailliert ermitteln und Grundlage für die Festlegung der Dringlichkeit in allen Bereichen sein. Der Lenkungsausschuss der Fazilität wird strategische Leitlinien ausarbeiten und entscheiden, welche spezifischen Maßnahmen, welche Beträge und welche Finanzinstrumente eingesetzt werden sollen. Die erste Sitzung des Lenkungsausschusses findet am 17. Februar 2016 statt.

Die Türkei und die EU müssen weiter und konkret an den am 28. Januar vereinbarten 12 Maßnahmen arbeiten, die die wirksame Durchführung des Aktionsplans flankieren sollen.

Abschließend wird die Türkei mit Nachdruck aufgefordert, ihre Anstrengungen, den Aktionsplan vollständig durchzuführen, fortzusetzen und noch zu verstärken. Es ist wichtig, dass die gemeinsamen Anstrengungen der EU und der Türkei insbesondere bei der Eindämmung des Zustroms irregulärer Migranten rasch Ergebnisse zeitigen.

Die Kommission wird ihre Anstrengungen fortsetzen, die zügige und wirksame Durchführung des Aktionsplans sicherzustellen. Die Kommission wird die Durchführung des Aktionsplans genau verfolgen und regelmäßig Bericht erstatten.

ANLAGE

Liste der derzeit vorgesehenen Prioritäten und mögliche Projekte im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei

1.1. Humanitäre Hilfe

Die gesamte humanitäre Hilfe wird unter uneingeschränkter Achtung der humanitären Grundsätze und des Europäischen Konsenses über die humanitäre Hilfe gewährt und erbracht.

Ziel: Befriedigung der dringendsten humanitären Bedürfnisse in den fünf vorrangigen Bereichen: Nahrungsmittel und Bedarfsartikel, Gesundheit, Schutz, Unterkünfte, Wasser, sanitäre Einrichtungen und Hygiene sowie Bildungszugang.

Potenzielle Projekte:

Die derzeitigen humanitären Maßnahmen der EU umfassen vor allem Programme für den Ressourcentransfer, die über eine relativ große Zahl von Partnern umgesetzt werden und deren Schwerpunkt auf Nahrungsmitteln und Bedarfsartikeln, Schutz, medizinischer Versorgung und Zugang zu Bildung in der Türkei liegt. Diese Ressourcentransferprogramme könnten aufgestockt werden und dann bis zu einer Million Menschen erreichen.

Schritte hin zur Schaffung eines Notfallsicherheitsnetzes (Emergency Safety Net): ein multifunktionales Ressourcentransferprogramm, das auf die grundlegenden Bedürfnisse ausgerichtet ist (u. a. Nahrungsmittel, Bedarfsartikel, Schutz), um die Push-Faktoren zu verringern, die die Flüchtlinge zur Weiterreise zwingen. Dieses System soll es Flüchtlingen ermöglichen, ihre grundlegenden Bedürfnisse, u. a. hinsichtlich Nahrungsmitteln und Artikeln des täglichen Bedarfs, auf eine würdige Art und Weise zu befriedigen.

Fortsetzung der Hilfe in Form von Sachleistungen; umfassendes Schutzsystem (Fonds für besondere Bedürfnisse, Case-Management, rechtlicher Beistand, Überweisungen, Aufklärungskampagnen und Programme zu den Themen Schutz von Kindern und geschlechtsspezifische Gewalt); Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (LRRD).

Zielgruppe: Viele der besonders schutzbedürftigen Flüchtlinge in der Türkei, meist Syrer. Die geschätzte Zahl der Flüchtlinge, denen die humanitäre Hilfe zugutekäme, könnte bis zu einer Million Menschen betragen.

2.1. Bildung

Trotz der laufenden Anstrengungen haben in den Schuljahren 2015/2016 und 2016/2017 bis zu 400 000 Kinder bisher keinen Schulplatz. Darüber hinaus wird der Zugang zu höherer Sekundarbildung, insbesondere zu beruflicher Aus- und Weiterbildung, kaum und die Einschreibung junger Flüchtlinge an Hochschulen fast gar nicht gefördert.

Ziele: Zugang für alle syrischen Kinder zur Primarbildung (in den Schuljahren 2015/2016 und 2016/2017 haben bis zu 400 000 Kinder noch keinen Schulplatz); Zugang zur Sekundarbildung, insbesondere zu beruflicher Aus- und Weiterbildung; Zugang zur Tertiärbildung.

Potenzielle Projekte:

Förderung des Zugangs aller Kinder zu Bildung

Förderung des Zugangs zu Sekundarbildung, einschließlich der beruflichen Aus- und Weiterbildung und der Lehrlingsausbildung

Förderung der Anmeldung zu und der Verhinderung des Abbruchs von Bildungs- und Ausbildungsmaßnahmen, gegebenenfalls auch mit Hilfe von Sprachkursen

Förderung des Zugangs zur Tertiärbildung

Förderung der Anpassungsfähigkeit allgemeiner und beruflicher Bildungsprogramme an den Bedarf auf dem Arbeitsmarkt

Bereitstellung von Infrastruktur für die allgemeine und berufliche Bildung in Regionen, deren demografische Gegebenheiten sich durch den Zustrom der Flüchtlinge stark verändert haben

Zielgruppe: Kinder und junge Flüchtlinge, mit einem besonderen Augenmerk auf Mädchen

2.2. Zugang zum Arbeitsmarkt

Es sollte Unterstützung geleistet werden, um Flüchtlingen dabei zu helfen (u. a. mit Qualifizierungs- und Umschulungsmaßnahmen), die Arbeitsmöglichkeiten wahrzunehmen, die das neue Gesetz über den Zugang von Flüchtlingen zum Arbeitsmarkt eröffnet. Hiermit sollen echte Anreize für Flüchtlinge entstehen, eine Arbeit aufzunehmen und zu einer Bereicherung für die türkische Wirtschaft zu werden.

Ziele: Zugang zu Beschäftigung; Selbständigkeit und Firmengründungen, insbesondere Kleinstunternehmen.

Potenzielle Projekte:

Unterstützung bei der Analyse des Arbeitsmarktbedarfs

Bereitstellung von individuellen Orientierungs- und Beratungsangeboten

Förderung der Qualifizierung, vor allem mittels Weiterbildung und Umschulungen

Entwicklung von Äquivalenzsystemen für Qualifikationen

Förderung unternehmerischer Initiative, auch im Rahmen von Mikrokredit-Programmen

Zielgruppe: Erwachsene Flüchtlinge, mit besonderem Augenmerk auf den Geringqualifizierten

2.3. Medizinische Versorgung und soziale Inklusion

Akute Defizite bestehen in den folgenden Bereichen: medizinische Grundversorgung, physische Rehabilitation/Operationsnachsorge für Kriegsverwundete, reproduktive Gesundheit und psychische Gesundheit. Gemeinschaftszentren ermöglichen eine effektive Unterstützung hinsichtlich rechtlicher Beratung, Schutz, administrativer Hilfestellung, Kurse für Frauen, nicht formaler und frühkindlicher Bildung für Kinder, medizinischer Beratung und Überweisung an Ärzte und Krankenhäuser zur Behandlung.

Ziele: Zugang zu medizinischer Versorgung; Zugang zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen.

Potenzielle Projekte:

Bereitstellung von medizinischer Versorgung

Bereitstellung von psychologischer Hilfe

Förderung des Zugangs zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen, einschließlich administrativer und juristischer Beratung

Bereitstellung von medizinischer und sozialer Infrastruktur

Zielgruppe: Flüchtlinge, Menschen aus Aufnahmegemeinden, mit besonderem Augenmerk auf den besonders schutzbedürftigen Menschen

2.4. Lokale Infrastruktur

Die große Mehrheit der Flüchtlinge (85 %) lebt außerhalb der 25 bestehenden Lager, in denen etwa 250 000 Menschen untergebracht sind. Der Zustrom von Menschen in die am wenigsten entwickelten Landesteile stellt eine große Belastung für die Infrastruktur einiger Dörfer dar, insbesondere hinsichtlich Zufahrtsstraßen, Wasserversorgung, Abwasserbehandlung und Abfallentsorgung. Um einer aufkommenden Feindseligkeit entgegenzutreten, sollten die sozialen Dienstleistungen, die für Flüchtlinge erbracht werden, auch der einheimischen Bevölkerung angeboten werden.

Ziele: Verringerung der Belastung der lokalen Infrastruktur durch den Flüchtlingsstrom

Potenzielle Projekte:

Förderung von Renovierung, Aus- oder Neubau lokaler Infrastruktureinrichtungen, vor allem im Zusammenhang mit dem Wasser- und Abwassermanagement, dem öffentlichen Nahverkehr und kommunalen Dienstleistungen.

Zielgruppe: Flüchtlinge und Menschen aus den Aufnahmegemeinden

3.1. Steuerung der Migrationsströme

Die regionalen und lokalen Behörden, die weiterhin die administrative Verantwortung für die Unterbringung der nicht in Lagern untergebrachten Flüchtlinge haben, werden auch personelle und fachliche (Kapazitätsaufbau) sowie operationelle Unterstützung benötigen. Darüber hinaus zeigen sich bei den nationalen Behörden, die für die Flüchtlingsregistrierung und die Steuerung der Flüchtlingsströme zuständig sind, Kapazitätsprobleme, die gelöst werden müssen.

Ziele: Verbesserung der Kapazität von lokalen, regionalen und nationalen Behörden, die Flüchtlings-/Migrantenströme zu bewältigen.

Potenzielle Projekte:

Kapazitätsaufbau im Bereich Migrationssteuerung

Bereitstellung geeigneter Ausrüstung

Zielgruppe: Lokale, regionale und nationale Behörden

(1)

Wie schon im ersten Durchführungsbericht betreffen diese Abbildungen nur die Einreisen aus der Türkei nach Griechenland, da auf sie mehr als 99 % der Einreisen insgesamt entfallen.

(2)

Zwischen dem 1. und dem 28. Januar 2016 kamen nach Angaben der IOM 244 Migranten in der Ägäis ums Leben.

(3)

 Zahl der registrierten syrischen Flüchtlinge nach Angaben des türkischen Außenministeriums vom 3. Februar.

(4)

Gemäß dem bilateralen griechisch-türkischen Rückübernahmeprotokoll hat der ersuchte Staat 75 Tage Zeit, um auf das Rückübernahmeersuchen zu reagieren. Wenn eine Einigung erzielt worden ist, soll die Rückkehr innerhalb von 15 Tagen erfolgen. Dasselbe Protokoll sieht auch ein vereinfachtes Verfahren vor, wonach der ersuchte Staat eine im Grenzgebiet festgenommene Person binnen einer Woche nach der Mitteilung der Festnahme zurücknehmen soll.

(5)

Nach türkischer Gesetzeslage erhalten bei der Registrierung nur Menschen, die aus Syrien geflohen sind, als Gruppe automatisch internationalen Schutz. Angehörige anderer Staaten müssen individuelle Anträge stellen; ihnen wird die Flüchtlingseigenschaft nach einer Überprüfung (screening) und nach einem Beschluss der Generaldirektion für Migration zuerkannt.

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 10.2.2016

COM(2016) 85 final

ANHANG

zu der

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum aktuellen Stand der Umsetzung der Prioritäten im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda

Griechenland – Lagebericht

Griechenland – Lagebericht