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Document 52014DC0224
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS 2013 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Bericht 2013 über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Bericht 2013 über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
/* COM/2014/0224 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Bericht 2013 über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union /* COM/2014/0224 final */
1.
Einleitung
Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union
(im Folgenden „die Charta“) richtet sich in erster Linie an die EU-Organe. Sie ist
als Ergänzung und nicht als Ersatz der nationalen Systeme zu sehen. Die
Mitgliedstaaten unterliegen eigenen Verfassungssystemen und den darin
verankerten Grundrechten. Gemäß Artikel 51 der Charta müssen sich die
Mitgliedstaaten nur bei nationalen Maßnahmen, die der Durchführung von EU-Recht
dienen, nach der Charta richten. Der vorliegende Bericht schildert die Rolle des
Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „der Gerichtshof“) in Bezug
auf die Anwendung der Charta, insbesondere im Lichte der jüngsten Entwicklungen
im Fallrecht des Gerichtshofs zur Anwendbarkeit der Charta in den
Mitgliedstaaten. Darüber hinaus wird beschrieben, auf welche Weise
die EU-Organe unter Aufsicht des Gerichtshofs in all ihren Initiativen,
einschließlich der Formulierung neuer Rechtsvorschriften und Strategien, und
ihren Durchsetzungsmaßnahmen zur Wahrung und Förderung der Grundrechte beigetragen
haben. Zum Schluss geht der Bericht auf die Bedeutung der
Europäischen Menschenrechtskonvention ein, und beschreibt die Fortschritte, die
beim Beitritt der EU zur Menschenrechtskonvention erzielt wurden. Die dem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen (Anhang 1) enthält ausführliche Informationen
über die Anwendung der Charta und die konkreten Probleme, denen sich die
Menschen gegenübersehen. Die Fortschritte bei der Umsetzung der Strategie für
die Gleichstellung von Frauen und Männern 2010‑2015 sind in einem separaten
Anhang (Anhang 2) dargelegt.
2.
Anwendbarkeit der Charta auf die Mitgliedstaaten
Die in den Mitgliedstaaten tätigen Richter sind
sich der Auswirkungen der Charta zunehmend bewusst und wenden sich an den
Gerichtshof[1],
um im Zuge von Vorabentscheidungsverfahren Orientierung zur Anwendung und
Auslegung der Charta zu erhalten.[2] Um festzulegen, ob ein Fall in den
Anwendungsbereich der Charta im Sinne von Artikel 51 fällt, prüft der
Gerichtshof insbesondere, ob die anwendbare nationale Regelung der Durchführung
einer EU-Vorschrift dient, welchen Charakter die Regelung hat, ob mit ihr
andere als die unter das EU-Recht fallenden Ziele verfolgt werden und ob es
eine Regelung im EU-Recht gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn
beeinflussen kann.[3] Drei kürzlich verhandelte Rechtssachen sind
Beispiele für Fälle, in denen der Gerichtshof der Ansicht war, dass die
Mitgliedstaaten kein EU-Recht durchführten und die Charta somit nicht
anwendbar war. Im ersten Fall gelangte
der Gerichtshof in der Rechtssache Pringle[4]
zu dem Schluss, dass die Mitgliedstaaten kein EU-Recht durchführten, als sie
einen ständigen Krisenmechanismus für die Länder der Eurozone schufen. Die Verträge
übertragen der EU keine besondere Zuständigkeit zur Einrichtung eines solchen
Mechanismus. Die Mitgliedstaaten führten daher kein EU-Recht im Sinne von
Artikel 51 der Charta durch, so diese nicht anwendbar war. In der zweiten
Rechtssache, Fierro und Marmorale[5],
prüfte der Gerichtshof italienische Rechtvorschriften, nach denen ein
Immobilienkaufvertrag zu annullieren ist, wenn die betreffende Immobilie unter
Missachtung der städtebaulichen Bestimmungen verändert wurde. Eine solche
automatische Annullierung verletzt die Ausübung des Eigentumsrechts (Artikel 17[6]). Der Gerichtshof
erklärte sich für nicht zuständig, da keine Verknüpfung zwischen dem
italienischen Städtebaurecht und dem EU-Recht vorliege. Im dritten Fall prüfte der Gerichtshof die Rechtssache
Cholakova[7].
Frau Cholakova war von der bulgarischen Polizei festgenommen worden, da sie
sich bei einer Polizeikontrolle geweigert hatte, ihren Personalausweis
vorzulegen. Der Gerichtshof war der Ansicht, die Sache sei eine rein nationale
Angelegenheit, da Frau Cholakova nicht die Absicht gehabt habe, Bulgarien zu
verlassen. Der Gerichtshof gab an, in dieser Sache nicht zuständig zu sein, und
wies sie daher als unzulässig ab. Es gibt derzeit drei eindeutige Sachverhalte,
bei denen die Charta zur Anwendung kommen muss. Der erste ist die „Durchführung von EU-Recht“,
also die gesetzgeberische Tätigkeit sowie die Rechts- und
Verwaltungspraktiken eines Mitgliedstaats in Erfüllung seiner durch das EU-Recht
vorgegebenen Pflichten. Ein Beispiel dafür ist die innerstaatliche Gewährleistung
eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, um die auf dem EU-Recht
basierenden Rechte von Privatpersonen zu schützen – eine Pflicht, die den Mitgliedstaaten
durch Artikel 19 Absatz 1 EUV auferlegt wird. Die
Freizügigkeitsrichtlinie[8]
erlaubt es den EU-Mitgliedstaaten, die Freizügigkeit von Unionsbürgern
aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zu
beschränken. In der Rechtssache ZZ urteilte der Gerichtshof, dass einer betroffenen
Person der Grund für eine derartige Rechtsverweigerung mitgeteilt werden muss.[9]
In dem genannten Fall wurde die Offenlegung der Entscheidungsgründe für
das Einreiseverbot ins Vereinigte Königreich aus Gründen der nationalen
Sicherheit verweigert. Der Gerichtshof bekräftigte, dass jeder Person das Recht
zustehe, über die Entscheidungsgrundlage für ein Einreiseverbot informiert zu
werden, da der Schutz der nationalen Sicherheit nicht bedeuten könne, dass das
Recht darauf, gehört zu werden, vorenthalten und damit das Recht auf einen
Rechtsbehelf wirkungslos werde (Artikel 47). Der Gerichtshof entschied zweitens, dass die
Charta anzuwenden ist, wenn eine nationale Behörde eine Befugnis ausübt, die
ihr aufgrund des EU-Rechts zukommt. In der Rechtssache Kaveh Puid[10]
bestätigte der Gerichtshof seine vorherige Rechtsprechung[11], indem er erklärte,
dass ein Mitgliedstaat einen Asylbewerber nicht an den ursprünglich als
zuständig bestimmten Mitgliedstaat überstellen dürfe, wenn es bestätigte Gründe
für die Annahme gebe, dass der Antragsteller tatsächlich Gefahr laufe, einer
unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung ausgesetzt zu werden – ein
Verstoß gegen Artikel 4 der Charta. Drittens können nationale Maßnahmen in Verbindung
mit der Auszahlung von EU-Mitteln im Rahmen der gemeinsamen Mittelverwaltung
als Durchführung von EU-Recht angesehen werden. In der Rechtssache Blanka
Soukupová[12]
erklärte der Gerichtshof, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der
Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung
des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für
die Landwirtschaft die in Artikel 20, Artikel 21 Absatz 1 und
Artikel 23 der Charta verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der
Nichtdiskriminierung wahren müssen. Bei Bereitstellung einer
Vorruhestandsbeihilfe für ältere Landwirte müssen die Mitgliedstaaten
sicherstellen, dass Frauen und Männer gleichbehandelt werden, und jede
Diskriminierung aufgrund des Geschlechts verbieten. Ein viel diskutiertes Urteil zur Anwendbarkeit
der Charta war 2013 das Urteil in der Rechtssache Åkerberg Fransson[13]. Das Urteil ist ein wichtiger
Schritt in dem fortlaufenden Prozess der Klärung, wie Artikel 51 der
Charta auszulegen ist. Der Gerichtshof war gebeten worden, zu
entscheiden, ob Fälle, bei denen im EU-Recht festgeschriebene Ziele durch nationale
Rechtsvorschriften umgesetzt werden, als „Durchführung“ von EU-Recht im Sinne
von Artikel 51 der Charta anzusehen sind. Ein schwedisches Bezirksgericht wandte
sich zur Vorabentscheidung eines Falles an den Gerichtshof, da es unsicher war,
ob eine wegen Steuerhinterziehung im Rahmen der Umsatzsteuererklärung
beschuldigte Person erneut strafrechtlich belangt werden kann, wenn sie wegen
derselben Tat der Abgabe unrichtiger Erklärungen bereits mit einer steuerlichen
Sanktion belegt wurde. Ein solches Verfahren müsse im Lichte des in
Artikel 50 der Charta aufgestellten Grundsatzes „ne bis in idem“ geprüft
werden (des Grundsatzes, dass eine Person nicht zweimal wegen derselben
Straftat belangt werden kann), selbst wenn die zugrunde liegenden nationalen Rechtsvorschriften
für die betreffenden verwaltungsrechtlichen Sanktionen und Strafverfahren nicht
zur Umsetzung von EU-Recht erlassen worden seien. Der Gerichtshof verwies darauf, dass die
Mitgliedstaaten gemäß EU-Recht dazu verpflichtet sind, die Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen
zu gewährleisten, rechtswidrige Handlungen zu bekämpfen, die gegen die
finanziellen Interessen der Union gerichtet sind, und dieselben Maßnahmen zu
ergreifen wie zur Bekämpfung von Betrug, der sich gegen ihre eigenen
finanziellen Interessen richtet.[14] Die Eigenmittel der EU umfassen die Einnahmen, die
sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die nach den Unionsvorschriften
bestimmte einheitliche Mehrwertsteuer-Eigenmittelbemessungsgrundlage ergeben. Es
besteht daher ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der
Mehrwertsteuereinnahmen unter Beachtung des einschlägigen Unionsrechts und der Zurverfügungstellung
entsprechender Mehrwertsteuermittel für den Haushalt der Union. Jedes
Versäumnis bei der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen auf nationaler Ebene
führt zu einer potenziellen Verringerung des EU-Haushalts. Der Gerichtshof
erklärte daher: „Da ... die durch die Charta garantierten Grundrechte zu
beachten sind, wenn eine nationale Rechtsvorschrift in den Geltungsbereich des
Unionsrechts fällt, sind keine Fallgestaltungen denkbar, die vom Unionsrecht
erfasst würden, ohne dass diese Grundrechte anwendbar wären. Die Anwendbarkeit
des Unionsrechts umfasst die Anwendbarkeit der durch die Charta garantierten
Grundrechte.“[15]
Nach Aussage des Gerichtshofs soll durch die Anwendung der betreffenden
nationalen Rechtsvorschriften „ein Verstoß gegen die Bestimmungen [der]
Richtlinie geahndet und damit die den Mitgliedstaaten durch den Vertrag
auferlegte Verpflichtung zur wirksamen Ahndung von die finanziellen Interessen
der Union gefährdenden Verhaltensweisen erfüllt werden“.[16] Zum Ausgang des Verfahrens stellte der Gerichtshof
fest, dass der Grundsatz, dass eine Person wegen derselben Straftat nicht
zweimal bestraft werden darf, einen Mitgliedstaat nicht daran hindere, zur
Ahndung derselben Tat eine Mischung aus steuerlichen und strafrechtlichen
Sanktionen zu verhängen, solange die steuerliche Sanktion keinen
strafrechtlichen Charakter habe.
3.
Massnahmen zur Förderung der wirksamen Umsetzung
der Charta
Die Förderung der Grundrechte zieht sich durch
alle EU-Maßnahmen. Die Kommission schlägt in Bereichen, in denen die EU
handlungsbefugt ist, Bestimmungen vor, die den in der Charta verankerten
Rechten und Grundsätzen konkrete Wirkung verleihen. Darüber hinaus wird sie
aktiv, um durch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten
die Einhaltung der Charta und des EU-Rechts zu gewährleisten. Die Einhaltung der Charta durch die EU-Organe selbst
wird durch den Gerichtshof überwacht, der die Vereinbarkeit von EU-Rechtsakten
mit der Charta überprüft.
3.1.
EU-Recht
Die Kommission sorgt durch die gründliche Prüfung
aller Legislativvorschläge dafür, dass die Grundrechte eingehalten und gefördert
werden. Sie verfolgt diesen Ansatz über den gesamten Gesetzgebungsprozess
hinweg – vom ersten Vorschlag über dessen Erörterung in den Verhandlungen
zwischen den EU-Organen bis hin zu seinem abschließenden Erlass.
3.1.1.
Legislativvorschläge
Im Bereich des Strafrechts hat die Kommission Vorschläge
zu fünf Rechtsinstrumenten vorgelegt, die die Agenda zu den Verfahrensrechten
stärker fördern und das Fundament der europäischen Strafrechtspolitik
festigen sollen. Drei der Vorschläge beziehen sich auf Richtlinien zu folgenden
Bereichen: ·
Stärkung bestimmter Aspekte der Unschuldsvermutung
und des Rechts auf Anwesenheit in der Verhandlung in Strafverfahren
(Artikel 48 und 47) ·
Verfahrensgarantien in Strafverfahren für
verdächtige oder beschuldigte Kinder (Artikel 24 und 49) ·
Vorläufige Prozesskostenhilfe für Verdächtige oder
Beschuldigte, denen die Freiheit entzogen ist, sowie über Prozesskostenhilfe in
Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls (Artikel 47 Absatz 3)
Die beiden restlichen Vorschläge gelten Empfehlungen
zu Verfahrensgarantien in Strafverfahren für verdächtige oder beschuldigte
schutzbedürftige Personen sowie zum Recht auf Prozesskostenhilfe in
Strafverfahren für Verdächtige oder Beschuldigte (Artikel 47).[17] Um den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, auf
dem die justizielle Zusammenarbeit beruht, zu stärken, müssen sich
strafrechtliche Maßnahmen auf robuste, EU-weite Normen zu Verfahrens- und Opferrechten
gründen, die mit der Charta in Einklang stehen. Die Kommission hat ferner den wirksamen Schutz des
Anwaltsgeheimnisses in den Geldwäschebestimmungen der EU gewährleistet. Gemäß der
im Februar 2013 vorgeschlagenen Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche
müssen die Behörden informiert werden, falls bei einer Reihe beruflicher Tätigkeiten
der Verdacht auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung aufkommt. Aufgrund der
überragenden Bedeutung der Verteidigungsrechte (Artikel 48) wird in dem Richtlinienvorschlag
jedoch von den Mitgliedstaaten auch verlangt, dass sie Anwälte unter bestimmten
Bedingungen von dieser Verpflichtung ausnehmen, etwa bei Informationen, die diese
zur Beurteilung der Rechtslage eines Mandanten erhalten haben.[18] Des Weiteren hat die Kommission dafür gesorgt,
dass Arbeitnehmern bei Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit in der EU
Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Der betreffende Legislativvorschlag[19]
verfolgt unter anderem das Ziel, die Mitgliedstaaten gesetzlich zu
verpflichten, mobilen EU-Arbeitnehmern geeignete Rechtsbehelfe auf nationaler
Ebene zu bieten (Artikel 47). Im September 2013 schlug die Kommission eine
Verordnung über Indizes vor, die bei Finanzinstrumenten und Finanzkontrakten
als Benchmark verwendet werden.[20]
Dadurch sollen die von Marktakteuren im Finanzsektor verwendeten Benchmarks eindeutigeren
Standards und der Aufsicht unterworfen werden. Die zuständigen Behörden sollen Kontroll-
und Durchsetzungsbefugnisse erhalten, darunter auf Antrag auch Zugang zu
Datentransfers. Die Kommission bewertete die Auswirkungen des Vorschlags auf
mehrere Rechte, die unter den Schutz der Charta fallen: den Schutz personenbezogener
Daten (Artikel 8), die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit
(Artikel 11) und die unternehmerische Freiheit (Artikel 16). In ihrem Vorschlag für eine Verordnung zur
Festlegung von Regelungen für die Überwachung der Seeaußengrenzen im Rahmen der
von der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den
Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union koordinierten
operativen Zusammenarbeit[21],
der im April 2013 angenommen wurde, stellte die Kommission sicher, dass bei
allen Maßnahmen im Verlauf von Überwachungsaktionen, die von der Europäischen
Agentur koordiniert werden, die Grundrechte und der Grundsatz der
Nichtzurückweisung, dem zufolge kein Flüchtling in ein Land zurückgeschickt
werden darf, in dem ihm die Todesstrafe, Folter oder eine andere unmenschliche
oder erniedrigende Strafe oder Behandlung droht (Artikel 19 Absatz 2),
in vollem Umfang respektiert werden. Vor Ausschiffung in einem Drittstaat
müssen die Mitgliedstaaten die allgemeine Lage dort berücksichtigen, um
sicherzustellen, dass dieser Staat keine Praktiken anwendet, die gegen den
Grundsatz der Nichtzurückweisung verstoßen. Zudem muss die Identität der
aufgegriffenen oder geretteten Personen festgestellt und ihre persönliche
Situation bewertet werden.
3.1.2.
Interinstitutionelle Verhandlungen über wichtige
Aspekte im Bereich der Grundrechte
2013 war ein wichtiges Jahr für das Recht auf
Datenschutz. Angesichts der Enthüllungen über globale Programme zur
potenziellen Überwachung der Kommunikation aller Bürger sahen sich die
EU-Organe gezwungen, ihre Verhandlungen über neue Datenschutzstandards voranzutreiben.[22]
Im Oktober 2013 unterstützte der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten,
Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments einen Reformvorschlag der
Kommission.[23]
Ziel der Reform ist es, den Bürgern durch Anpassung ihrer Rechte die
Kontrolle über ihre Daten zurückzugeben (Artikel 8). Zentrale Elemente
sind dabei die ausdrückliche Einwilligung, das „Recht auf Vergessenwerden“, das
Recht auf Datenübertragbarkeit und das Recht auf Information, wenn der Schutz
der personenbezogenen Daten verletzt wurde. Die Reform wird dazu beitragen, die
zunehmende Kluft zwischen Bürgern und Unternehmen zu verringern, denen sie ihre
Daten – freiwillig oder unfreiwillig – mitteilen. Im Jahr 2012 schlug die Kommission die
Modernisierung der Bestimmungen zu grenzüberschreitenden Insolvenzverfahren
vor,[24]
um die in Artikel 16 der Charta verankerte unternehmerische Freiheit zu
fördern. Während der Verhandlungen, die 2013 gut vorankamen, wurden
die Auswirkungen des Vorschlags auf das Recht von Minderheitsgläubigern auf
einen wirksamen Rechtsbehelf (Artikel 47) und das Recht auf Eigentum
(Artikel 17) ausgiebig erörtert.
3.1.3.
Umsetzung der Charta durch vom EU-Gesetzgeber und
der Kommission erlassene Maßnahmen
Im Bereich der Verfahrensrechte wurde die Richtlinie
über das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand und das Recht auf
Benachrichtigung eines Dritten bei Freiheitsentzug erlassen.[25] Dieser
richtungsweisende Rechtsakt garantiert allen Verdächtigen das Recht auf einen
Rechtsbeistand von der Frühphase eines Verfahrens bis hin zu seinem Abschluss
(Artikel 47 und 48). Das Europäische Parlament und der Rat
verabschiedeten die Neufassung der Dublin-Verordnung[26], die
Personen, die sich gegen eine Überstellungsentscheidung zur Wehr setzen, einen
wirksamen Rechtsbehelf garantiert und dadurch dem Recht von Asylbewerbern auf
Aufenthalt im betreffenden Hoheitsgebiet volle Wirkung verleiht und die Gefahr
der Kettenabschiebung verringert (Artikel 19 Absatz 2). Auch die
Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der ein Asylbewerber nicht in einen
Mitgliedstaat überstellt werden darf, in dem die ernste Gefahr besteht, dass
seine Grundrechte verletzt werden, wurde in die Verordnung aufgenommen. In solchen
Fällen muss ein anderer Mitgliedstaat unverzüglich die Zuständigkeit übernehmen,
um den schnellen Zugang des Asylbewerbers zu den Gerichten nicht zu gefährden. Des Weiteren verabschiedeten das Europäische
Parlament und der Rat die Asylverfahrensrichtlinie[27] und
die Richtlinie über Aufnahmebedingungen[28].
Erstere stärkt die Garantien zum Schutz des Grundrechts auf Asyl, insbesondere
durch die Verbesserung des Rechts auf Zugang zu Asylverfahren (Artikel 18
und 19), Letztere enthält bessere und eindeutigere Standards, um das Grundrecht
auf Würde insbesondere schutzbedürftiger Asylbewerber wirksamer zu schützen,
und eine stärkere Harmonisierung der Bestimmungen zur Inhaftierung, indem sie
klare und restriktive Gründe und Bedingungen für die Inhaftnahme sowie Garantien
für inhaftierte Personen vorsieht (Artikel 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24, und
47). Im Bereich der Opferrechte wurde mit der Verordnung
über die gegenseitige Anerkennung von Schutzmaßnahmen in Zivilsachen[29]
ein einfacher und zügiger Mechanismus zur Anerkennung von in einem
Mitgliedstaat angeordneten Schutzmaßnahmen in Zivilsachen geschaffen. Personen,
die einen solchen Schutz genießen (vorwiegend Frauen, denen eine
Unterlassungsanordnung gegen eine andere Person gewährt wurde), können somit
sicher sein, dass die in ihrem Heimatland verfügte Anordnung überall in der EU
dieselbe Gültigkeit besitzt. Die 2014 anstehenden Europawahlen werden
erstmals nach den Bestimmungen des Lissabon-Vertrags abgehalten, durch den die
Befugnisse des Europäischen Parlaments gestärkt wurden. In ihrer Empfehlung vom
März 2013[30]
forderte die Kommission die politischen Parteien auf, bei den nächsten Europawahlen
einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Europäischen Kommission zu
unterstützen und ihre Verbindung zu einer europäischen politischen Partei offenzulegen.
Mit der Empfehlung wird bezweckt, das in Artikel 39 der Charta verankerte
Wahlrecht zu unterstützen, indem die Wähler über die bei den nächsten Wahlen
anstehenden Fragen informiert werden und eine europaweite Debatte angestoßen
und dadurch letztlich die Wahlbeteiligung verbessert wird.
3.2.
Maßnahmen zur Förderung der Grundrechte
In Großunternehmen stehen überall in der EU weiterhin
überwiegend Männer an der Spitze. Um eine echte Gleichstellung von Frauen und
Männern in den Leitungsorganen von Unternehmen zu erzielen und damit
Artikel 23 der Charta Geltung zu verleihen, schlug die Kommission im
Vorjahr eine Richtlinie zur Gewährleistung einer ausgewogeneren Vertretung von
Frauen und Männern unter den nicht geschäftsführenden
Direktoren/Aufsichtsratsmitgliedern börsennotierter Gesellschaften[31] vor. Im November 2013 verabschiedete
das Europäische Parlament in erster Lesung eine Entschließung zu der
vorgeschlagenen Richtlinie[32],
wobei breites Einvernehmen über die Erhöhung der Zahl an Frauen in den
Leitungsgremien von Unternehmen herrschte und das Konzept der Kommission zur
Beseitigung des momentanen Ungleichgewichts weitgehend unterstützt wurde. Ein weiterer Bereich, in dem die EU den Schutz des
Rechts auf Gleichbehandlung vorantreibt und die Ergreifung positiver Maßnahmen
unterstützt, ist die Integration der Roma. 2013 wurden in Bezug auf ein
EU-weites Konzept zur Beseitigung der Ausgrenzung von Roma erhebliche
Fortschritte erzielt. Eine diesbezügliche Empfehlung des Rates[33] wurde
im Dezember 2013 einstimmig angenommen. Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich
dazu, die wirtschaftliche und soziale Integration von Roma-Gemeinschaften zu
verbessern. Während des gesamten Prozesses waren Roma an den Erörterungen auf
höchster Entscheidungsebene beteiligt.
3.3.
Durchsetzungsmaßnahmen der EU
Die Kommission nahm ihre Rolle als Hüterin der
Verträge durch die Ergreifung von Maßnahmen wahr, die sicherstellen sollten,
dass die Mitgliedstaaten diejenigen EU-Vorschriften durchsetzen, die der Charta
konkrete Wirkung verleihen. Nach einer Analyse der nationalen Umsetzung des Visakodex[34]
über das Recht, gegen die Ablehnung, Annullierung oder Aufhebung eines
Visums Rechtsmittel einzulegen, stellten sich der Kommission mehrere Fragen zur
Vereinbarkeit einzelstaatlicher Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen des
Visakodex und der Charta. Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass das in
Artikel 47 der Charta verbürgte Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf verlangt,
dass bei einem Einspruch gegen die Ablehnung, Annullierung oder Aufhebung eines
Visums der Zugang zu einem Justizorgan als einzige oder letzte Berufungsinstanz
gewährleistet sein muss. Mehreren Mitgliedstaaten wurden entsprechende
Aufforderungsschreiben zugesandt. Im Jahr 2012[35]
entschied der Gerichtshof, dass die plötzliche und radikale Senkung des
Ruhestandsalters von Richtern, Staatsanwälten und Notaren in Ungarn gegen die
Richtlinie 2000/78/EG verstößt, die gewährleistet, dass der in Artikel 21
der Charta anerkannte Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Arbeitsleben in
vollem Umfang gewahrt wird. Nach einem fruchtbaren Dialog mit der Kommission
erließ Ungarn im März 2013 ein Gesetz zur Lösung aller angesprochenen Probleme
und zur ordnungsgemäßen und vollständigen Umsetzung des vom Gerichtshof erlassenen
Urteils. Im Bereich Datenschutz überprüfte die
Kommission die Umsetzung eines Urteils des Gerichtshofs aus dem Jahr 2012[36]
bezüglich der mangelnden Unabhängigkeit der österreichischen Kontrollstelle für
den Schutz personenbezogener Daten. Österreich änderte seine Datenschutzgesetze
und stellte sicher, dass das für die täglichen Abläufe zuständige Mitglied der
Kontrollstelle einzig und allein der Aufsicht durch den Vorsitzenden unterliegt
und die Stelle nicht länger Teil des Bundeskanzleramtes ist, sondern ein
eigenes Budget und eigenes Personal hat.
3.4.
Kontrolle der EU-Organe durch den Gerichtshof
Die Einhaltung der Charta durch die EU-Organe wird
vom Gerichtshof überwacht, der durch mehrere Urteile zu gewährleisten versuchte,
dass die EU-Organe im Einklang mit der Charta handeln. In diesen Urteilen ging
es auch um die Vereinbarkeit von EU-Rechtsvorschriften und an Einzelne
gerichteten Beschlüssen mit der Charta. Die EU kann Sanktionen verhängen oder restriktive
Maßnahmen ergreifen, die Auswirkungen auf die Grundrechte der Personen haben
können, gegen die sie gerichtet sind. Im Berufungsurteil in der Rechtssache Kadi
II[37]
klärte der Gerichtshof bestimmte Verfahrensrechte von Personen, die verdächtigt
werden, in terroristische Handlungen verwickelt zu sein, etwa das Recht auf
eine gute Verwaltung sowie das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches
Gericht (Artikel 41 und 47). Der Gerichtshof stellte den Schutz
der Grundrechte und Grundfreiheiten sicher, erkannte jedoch gleichzeitig die zwingende
Notwendigkeit an, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen. Die
Vermögenswerte von Herrn Kadi waren von der Kommission eingefroren worden, die
damit einen Beschluss des Sanktionsausschusses der Vereinten Nationen im Rahmen
einer Resolution des UN-Sicherheitsrates umsetzte. Der Gerichtshof stellte
fest, die habe Kommission keine Informationen oder Beweise zur Untermauerung
der Behauptungen vorgelegt, Herr Kadi sei in Aktivitäten in Verbindung mit dem internationalen
Terrorismus verwickelt (Behauptungen, die dieser scharf zurückwies), so dass diese
Behauptungen nicht geeignet seien, auf EU-Ebene den Erlass restriktiver
Maßnahmen gegen Herrn Kadi zu begründen. Die EU-Organe haben mehrfach auch ohne Resolutionen
des UN-Sicherheitsrates Beschlüsse und Verordnungen erlassen, mit denen die
Gelder von Personen und Einrichtungen eingefroren wurden, denen von den EU-Organen
eine Beteiligung an der nuklearen Proliferation vorgeworfen wurde. Einige
dieser Personen und Einrichtungen reichten Klage ein, um die Beschlüsse
aufheben zu lassen. In einer Reihe von Gerichtsentscheiden[38] erklärte das Gericht die
Maßnahmen der EU-Organe gegen mehrere der Kläger für nichtig. Es stellte fest,
die EU-Organe hätten keine hinreichenden Beweise zur Rechtfertigung der
getroffenen Maßnahmen vorgelegt und in bestimmten Fällen ihre Pflicht zum
Anführen von Gründen und zur Offenlegung von Beweismitteln verletzt. In der Rechtssache Besselink[39] erklärte das Gericht den
Beschluss des Rates für nichtig, den Zugang zu einem Dokument über den Beitritt
der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention zu verweigern, und verschaffte
damit dem in Artikel 42 der Charta verankerten Recht auf Zugang zu
Dokumenten Geltung. Der Gerichtshof erklärte, dem Rat sei bei der
Verweigerung des Zugangs zu einer der von ihm erlassenen Verhandlungsrichtlinien
ein Beurteilungsfehler unterlaufen. Der in dem fraglichen Dokument vertretene
Standpunkt sei den Verhandlungspartnern bereits mitgeteilt worden, so dass das
Vertrauensklima zwischen den Verhandlungspartnern durch die Offenlegung des
Dokuments nicht gefährdet werden könne. Die obigen Beschlüsse waren an Personen gerichtet,
der Gerichtshof prüft jedoch auch Rechtsetzungsakte der EU, die sich an die
Mitgliedstaaten richten. So untersuchte der Gerichtshof die Vereinbarkeit
des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl[40] mit
den Artikeln 47 und 48 der Charta. Der Gerichtshof wurde um eine
Entscheidung dazu gebeten, ob es einem Mitgliedstaat gestattet sei, die
Übergabe einer in Abwesenheit verurteilten Person von der Bedingung abhängig zu
machen, dass die Verurteilung im Ausstellungsmitgliedstaat einer Überprüfung
unterworfen werden könne, um zu vermeiden, dass das Recht auf ein faires
Verfahren und die in der Verfassung des Mitgliedstaates, der die Person
übergebe, garantierten Verteidigungsrechte verletzt werden.[41] Der Gerichtshof
erklärte den Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl für in vollem
Umfang mit der Charta vereinbar. Wenn die Übergabe einer Person von einer
Bedingung abhängig gemacht werde, die in dem Rahmenbeschluss nicht vorgesehen
sei, würden die Grundsätze des gegenseitigen Vertrauens und der gegenseitigen
Anerkennung, die der Rahmenbeschluss stärken solle, verletzt und damit dessen
Wirksamkeit beeinträchtigt.
4.
Die Rolle der Europäischen Menschenrechtskonvention
Allein aus der Tatsache, dass die Charta nur bei
Durchführung von EU-Recht in den Mitgliedstaaten anwendbar ist, kann nicht
geschlossen werden, dass der Schutz der Grundrechte lückenhaft wäre. Jede
Person kann auf nationaler Ebene Rechtsmittel einlegen und sich, wenn diese
ausgeschöpft sind, gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention, der alle
EU-Mitgliedstaaten beigetreten sind, an den Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte wenden. Der Vertrag von Lissabon verpflichtet die EU zum
Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Die Fertigstellung des Entwurfs
für ein Abkommen über den EU-Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention
im April 2013 war ein Meilenstein auf dem Weg zum Beitritt. Die Kommission hat den
Gerichtshof im nächsten Schritt um eine Stellungnahme zu dem Entwurf gebeten.
5.
Fazit
Der Gerichtshof war 2013 mit zahlreichen Fällen
befasst, die die Anwendbarkeit der Charta auf nationaler Ebene betrafen. Dies verdeutlicht,
dass die Charta zunehmend enger in die nationalen Rechtssysteme eingebunden ist.
In diesem Zusammenhang spielt das Urteil in der Rechtssache Åkerberg Fransson eine
wichtige Rolle für die weitere Bestimmung der Anwendbarkeit der Charta durch nationale
Richter, auch wenn sich die Rechtsprechung dazu ständig weiterentwickelt und
vermutlich zunehmend an Präzision gewinnen wird. Die Richter in den Mitgliedstaaten sind wichtige
Akteure, wenn es darum geht, den in der Charta verankerten Rechten und
Freiheiten konkrete Wirkung zu verleihen, da sie unmittelbar dafür sorgen, dass
Personen in Fällen, in denen die im EU-Recht verankerten Grundrechte verletzt
werden, volle Wiedergutmachung erhalten. Seit dem Inkrafttreten der Charta als Primärrecht
der EU haben die EU-Organe große Anstrengungen unternommen, um zu
gewährleisten, dass die Bestimmungen der Charta einheitlich angewendet werden.
Bei allen Rechtsetzungsverfahren – und insbesondere der Erarbeitung
abschließender Kompromisslösungen – müssen deren mögliche Auswirkungen auf die
Grundrechte sorgfältig untersucht werden. Dies erfordert eine starke interinstitutionelle
Selbstverpflichtung. Zudem können von der EU erlassene Rechtsakte beim
Gerichtshof angefochten werden, wenn eine Grundrechtsverletzung angenommen wird.
Die Kontrolle durch den Gerichtshof erstreckt sich auch auf die
Mitgliedstaaten, allerdings nur bei der Durchführung von EU-Recht. Außerhalb
dieses Bereichs sind die nationalen Grundrechtssysteme der Mitgliedstaaten
anwendbar. Diese Lösung wurde bei der Konzeption der Charta und des EU-Vertrags
von den Mitgliedstaaten klar und bewusst gewählt. Die Aufgabe der EU-Organe geht über die bloße
Einhaltung der auf der Charta basierenden rechtlichen Anforderungen hinaus. Die
Organe müssen weiter politisch an einer Grundrechtekultur für alle – Bürger,
Wirtschaftsakteure und öffentliche Verwaltungen – arbeiten. Die Tatsache, dass bei der Kommission über dreitausend
Schreiben aus der Öffentlichkeit zur Wahrung der Grundrechte eingegangen sind,
zeigt, dass die Menschen ihre Rechte kennen und deren Einhaltung fordern. Die
Kommission unterstützt sie bei diesem Unterfangen. [1] Anlage II gibt eine Übersicht über die
Vorabentscheidungsersuchen, die 2013 beim Gerichtshof bezüglich der Charta
eingingen. [2] Siehe Artikel 267 AEUV. [3] Urteil des Gerichtshofs vom 18. Dezember 1997, Annibaldi,
C‑309/96, Randnr. 21 bis 23 und Urteil des Gerichtshofs vom
8. November 2012, Iida, C‑40/11, Randnr. 79. [4] Urteil des Gerichtshofs vom 27. November 2012,
Thomas Pringle, C‑370/12. [5] Urteil des Gerichtshofs vom 30. Mai 2013, Francesco
Fierro und Fabiana Marmorale/Edoardo Ronchi und Cosimo Scocozza, C‑106/13. [6] In Klammern gesetzte Artikel, auf die im Folgenden
verwiesen wird, beziehen sich auf die Charta. [7] Urteil des Gerichtshofs vom 6. Juni 2013, Gena
Ivanova Cholakova, C‑14/13. [8] Richtlinie 2004/38/EG, ABl. L 158 vom
30. April 2004, S. 77. [9] Urteil des Gerichtshofs vom 4. Juni 2013,
ZZ/Secretary of State for the Home Department, C‑300/11. [10] Urteil des Gerichtshofs vom 14. November 2013,
Bundesrepublik Deutschland/Kaveh Puid, C‑4/11. [11] Urteil des Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011,
NS/Secretary of State for the Home Department, C‑411/10 und C‑493/10. [12] Urteil des Gerichtshofs vom 11. April 2013, Blanka
Soukupová, C‑401/11. [13] Urteil des Gerichtshofs vom 26. Februar 2013,
Åklagaren/Hans Åkerberg Fransson, C‑617/10. [14] Ebd., Randnr. 26. [15] Ebd., Randnr. 21. [16] Ebd., Randnr. 28. [17] COM(2013) 821, COM(2013) 822 und
COM(2013) 824 vom 27.11.2013 sowie C(2013) 8178 und C(2013) 8179
vom 27.11.2013. [18] Urteil des Gerichtshofs vom 26. Juni 2007, Ordre des
barreaux francophones et germanophone, C‑305/05. [19] COM(2013) 236 final vom 26.4.2013. [20] COM(2013) 641 final vom 18.9.2013. [21] COM(2013) 197 final vom 12.4.2013. [22] KOM(2012) 11 endg. vom 25.1.2012 und
KOM(2012) 10 endg. vom 25.1.2012. [23] Europäisches Parlament, Dokument A7‑0403/2013. [24] KOM(2012) 744 endg. vom 12.12.2012. [25] Richtlinie
2013/48/EU, ABl. L 294. [26] Verordnung (EU) Nr. 604/2013, ABl. L 180,
S. 31. [27] Richtlinie 2013/32/EU, ABl. L 180. [28] Richtlinie 2013/33/EU, ABl. L 180 vom 29.6.2013,
S. 96. [29] Verordnung (EU) Nr. 606/2013, ABl. L 181. [30] Empfehlung 2013/142/EU, ABl. L 79, S. 29. [31] KOM(2012) 614
endg. vom 14.11.2012. [32] Europäisches
Parlament, Dokument A7‑0340/2013. [33] Empfehlung des Rates für wirksame Maßnahmen zur
Integration der Roma in den Mitgliedstaaten vom 9. Dezember 2013. [34] Verordnung (EG) Nr. 810/2009, ABl. L 243. [35] Urteil des Gerichtshofs vom 6. November 2012,
Kommission/Ungarn, C‑286/12. [36] Urteil des Gerichtshofs vom 16. Oktober 2012,
Kommission/Österreich, C‑614/10. [37] Urteil des Gerichtshofs vom 18. Juli 2013, Kommission
u. a./Kadi (Kadi II), C‑584/10 P, Berufungsverfahren zu
der Rechtssache Kadi/Kommission (Kadi I), T‑85/09. [38] Urteile des Gerichts vom 6. September 2013, Bank Melli
Iran, T‑35/10 und T‑7/11; Persia International Bank plc, T‑493/10;
Export Development Bank of Iran, T‑4/11 und T‑5/11; Iran Insurance
Company, T‑12/11; Post Bank Iran, T‑13/11; Bank Refah Kargaran, T‑24/11;
Europäisch-Iranische Handelsbank AG, T‑434/11; Naser Bateni, T‑42/12
und T‑181/12; Good Luck Shipping, T‑57/12; Iranian Offshore
Engineering & Construction Co./Council, T‑110/12. [39] Urteil des Gerichts vom 12. September 2013, Besselink/Rat,
T‑331/11. [40] Rahmenbeschluss 2002/584/JI, geändert durch
Rahmenbeschluss 2009/299/JI, ABl. L 81 vom 27.3.2009, S. 24. [41] Urteil des Gerichtshofs vom 26. Februar 2013, Stefano
Melloni/Ministerio fiscal, C‑399/11.