This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0205
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the collective management of copyright and related rights and multi-territorial licensing of rights in musical works for online uses in the internal market
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kollektiv forvaltning af ophavsret og beslægtede rettigheder samt multiterritoriale licenser for rettigheder til musikværker med henblik på online-anvendelse i det indre marked
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kollektiv forvaltning af ophavsret og beslægtede rettigheder samt multiterritoriale licenser for rettigheder til musikværker med henblik på online-anvendelse i det indre marked
/* SWD/2012/0205 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kollektiv forvaltning af ophavsret og beslægtede rettigheder samt multiterritoriale licenser for rettigheder til musikværker med henblik på online-anvendelse i det indre marked /* SWD/2012/0205 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS
TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv om kollektiv forvaltning af ophavsret
og beslægtede rettigheder samt multiterritoriale licenser for rettigheder til
musikværker med henblik på online-anvendelse i det indre marked 1. Indledning De kreative industrier bidrager væsentligt til
bruttonationalproduktet, beskæftigelsen og væksten i EU. Distribution af
ophavsretligt beskyttede varer og tjenesteydelser (f.eks. bøger, film,
musikindspilninger) kræver udstedelse af licenser fra forskellige
rettighedshavere (f.eks. forfattere, udøvende kunstnere og producenter).
Forvaltningsselskaber spiller ofte en væsentlig rolle, når det drejer sig om at
lette udstedelsen af licenser til sådanne rettigheder, især når
rettighedshaveres direkte udstedelse af licenser fra ikke er mulig eller
hensigtsmæssig. Forvaltningsselskabernes rolle er også væsentlig set fra mange
kommercielle brugeres synspunkt, hvad enten de er aktive inden for
traditionelle (f.eks. radio- og tv-spredning, viderespredning pr. kabel) eller
nye former for udnyttelse (f.eks. download, streamingtjenester). De spiller
endvidere en vigtig rolle med hensyn til at beskytte og fremme kulturelle
udtryksformers mangfoldighed, idet de gør det muligt for de mindste og mindre
populære repertoirer at få adgang til markedet. Kollektiv rettighedsforvaltning omfatter hele
det indre marked. Selv når forvaltningsselskaber udsteder licenser, som er
begrænset til deres eget område, omfatter deres licenser normalt rettigheder
tilhørende såvel indenlandske rettighedshavere som rettighedshavere fra andre
medlemsstater. For så vidt angår online-anvendelse anmodes
forvaltningsselskaberne i stigende grad om at udstede licenser, som dækker
flere eller alle medlemsstater. Omfanget af de forskellige rettighedshaveres
og sektorers anvendelse af kollektiv forvaltning varierer især afhængigt af,
hvad rettighedshaverne foretrækker, og af de forskellige branchers behov og
praksis. Ophavsmænd, navnlig til musikværker (komponister og tekstforfattere),
benytter sig mest af kollektiv forvaltning. 2. Problemafgrænsning Konsekvensanalysen afdækker to problemer:
problemer med hensyn til forvaltningsselskabers funktion generelt (uanset den
kategori af rettighedshavere, de repræsenterer, eller den kategori af
rettigheder, de forvalter) og særlige problemer i relation til udstedelsen af
multiterritoriale licenser til online-udnyttelse af musikværker. Disse
problemer er indbyrdes forbundne, da licensproblemerne i vid udstrækning
skyldes, at rettighedshaverne ikke kan få adgang til information og udøve reel
kontrol over visse selskaber. Derfor kan det andet problem (licensudstedelse)
ikke løses, uden at man løser det første. 2.1. Forvaltningsselskabernes
funktion generelt Der er i årenes løb blevet vedtaget et
omfattende regelsæt om ophavsret for at lette det indre markeds funktion. Dette
regelsæt vedrører næsten udelukkende definitionen af rettigheder, begrænsninger
og undtagelser og hertil knyttede bestemmelser. Meget få bestemmelser i
ophavsretsdirektiverne vedrører forvaltningen af rettigheder, og ingen af dem
fastlægger en ramme for forvaltningsselskabernes drift. Vigtige principper
vedrørende deres styring og gennemsigtighed er blevet udviklet af EU-Domstolen
og ved kommissionsafgørelser på grundlag af konkurrenceretten, men disse
principper anvendes ikke ensartet og korrekt i EU. Den fremgangsmåde, som de enkelte
medlemsstater har valgt til at regulere den kollektive rettighedsforvaltning,
varierer fra land til land, og i de senere år er der blevet indsamlet
dokumentation, som peger på utilstrækkelig kontrol med og balance i en række
forvaltningsselskabers drift. Rettighedshaverne, herunder udenlandske
rettighedshavere, bliver ikke fuldt ud orienteret om deres selskabers
aktiviteter og kan ikke udøve meningsfuld kontrol med dem, især når det drejer
sig om opkrævning, behandling og fordeling af royalties. Der er også
dokumentation for mangelfuld finansiel forvaltning i visse selskaber;
royalties, som rettighedshaverne har til gode, hober sig op, uden at der er
ordentligt tilsyn med dem, og/eller de forvaltes dårligt. Mange af de
forfattersammenslutninger, udgivere, kommercielle brugere og forbrugere, som er
blevet hørt, hævder, at der er behov for særlige foranstaltninger, som
fokuserer på deres styring og gennemsigtighed, mens forvaltningsselskaberne
mener, at selvregulering er tilstrækkelig. For rettighedshaverne betyder underpræsterende
forvaltningsselskaber tabte (licens)muligheder, og at der fratrækkes for store
omkostninger i deres rettighedsindtægter. For brugerne fører utilstrækkelig
gennemsigtighed og regnskabspligt til tjenester af ringere kvalitet og, i visse
tilfælde, til dyrere licenser. 2.2. Udstedelse af
multiterritoriale licenser til online-udnyttelse af musikværker Udbydere af online-tjenester er ofte nødt til
at sikre multiterritoriale licenser til det aggregerede eller samlede
musikrepertoire for at kunne udbyde deres tjenester. De skal på nuværende
tidspunkt kombinere en række multiterritoriale licenser (fra visse
forvaltningsselskaber og agenter for musikudgivere) med territoriale licenser
(fra visse forvaltningsselskaber), hvilket er besværligt og ofte begrænser
online-tjenesternes territoriale virkefelt. Flere interessenter, som blev hørt,
herunder kommercielle brugere, udgivere og fonogramproducenter, beklager sig
over denne situation og kræver forbedringer i udstedelsen af multiterritoriale
licenser til online-udnyttelse af musikværker. Selv om en række faktorer bidrager til den territoriale
fragmentering af online-udbuddet af musik, herunder tjenesteudbydernes
kommercielle beslutninger, kan en væsentlig del af problemet tilskrives den
praksis, der gælder for udstedelse af ophavsretslicenser. Udstedelsen af
licenser til ophavsrettigheder til online-anvendelse af musikværker, navnlig
opnåelse af dækning for hele repertoiret ("aggregering"), viser sig
vanskeligt, tidskrævende og dyrt[1]
for de kommercielle brugere (navnlig mindre og nye brugere). Den er ikke
tilpasset et marked i hurtig udvikling. Dette er vigtigt for kommercielle
brugere, der forventer aggregering af repertoiret og forenklet godkendelse af
rettigheder og licensudstedelse. Mange selskaber har ikke kapacitet til at
forvalte multiterritoriale online-licenser, der er krævende og dyrt
(forvaltning af repertoirer på tværs af flere jurisdiktioner, samspil med store
og multiterritoriale tjenesteudbydere og behandling af de brugerdata, der
genereres i forskellige jurisdiktioner). Hvis man kommer ind på markedet uden
at have den fornødne kapacitet og de fornødne tekniske ressourcer, medfører det
yderligere problemer (unøjagtig eller "dobbelt" fakturering,
betydelige forsinkelser i faktureringen af brugerne og i betalingerne til
rettighedshaverne). Endvidere er multiterritoriale licenser behæftet med retlig
usikkerhed, for så vidt angår anvendelsen af gældende lovgivning og
forvaltningsselskabernes mulighed for at udstede licenser, som dækker flere
EU-lande, og/eller til licenshavere, som er etableret i andre medlemsstater. Som følge heraf kan visse tjenesteudbydere
vælge kun at udbyde deres tjenester i en eller nogle få medlemsstater, hvorved
de går glip af det større forbrugergrundlag, som det digitale indre marked kan
give. Alternativt kan visse tjenesteudbydere vælge kun at udbyde deres
tjenester på grundlag af et større repertoire, hvilket kan gøres med et mindre
antal licenser. Dette ville ske på bekostning af nicherepertoirer og lokale
repertoirer og den kulturelle mangfoldighed. For forbrugerne betyder det, at
adgangen til det brede spekter og de mange forskellige typer af musiktjenester,
der tilbydes, er ulige fordelt i EU. For rettighedshaverne er den øgede
indtægt, der kunne genereres ved, at forbrugerne får adgang til deres værker
via nye tjenester og i hele det indre marked, tabt. 3. Nærhedsprincippet Begrundelsen
for et EU-tiltag ligger i problemets grænseoverskridende karakter. For alle
forvaltningsselskaber foretages en betydelig del af opkrævningerne på grundlag
af udenlandske repertoirer, da de repræsenterer udenlandske rettighedshaveres
rettigheder. Beskyttelse af EU-rettighedshaveres interesser kræver, at alle
royalty-strømme, herunder grænseoverskridende strømme, er gennemsigtige og
dokumenterede. Det er også i de kommercielle brugeres interesse i hele EU, at
selskaberne fungerer effektivt. Dette kan kun opnås, hvis der gælder
grundlæggende, ensartede fælles regler for opkrævning og fordeling af rettighedsindtægter
i hele EU. Lettelse
af udstedelsen af multiterritoriale licenser til benyttelse af musikværker i online-tjenester
og aggregering af repertoirer er i sagens natur et grænseoverskridende
spørgsmål, der klart kan løses bedre på EU-plan. En europæisk ramme bør sikre,
at brugerne, rettighedshaverne og forbrugerne kan udnytte de muligheder, som
det digitale indre marked rummer. 4. Mål Målet med initiativet er at sikre, at den
kollektive rettighedsforvaltning bidrager til udviklingen af det indre marked
gennem en sammenhængende og effektiv ramme for den kollektive
rettighedsforvaltnings styring og gennemsigtighed og gennem en forbedret
tilvejebringelse af multiterritoriale licenser til musikværker. Dette skulle
bidrage til at forbedre forbrugernes adgang til et bredere udbud af kulturgoder
og tjenester. Kommercielle brugere vil nyde godt af bedre fungerende og mere gennemsigtige
forvaltningsselskaber og, i online-miljøet, af en ramme, som letter adgangen
til licenser for tilvejebringelse af musiktjenester i hele EU.
Rettighedshaverne vil maksimere deres indtjening ved at promovere deres værker
over for et bredere publikum. Den kulturelle mangfoldighed vil blive fremmet
ved, at der stilles et stort og forskelligartet repertoire til rådighed. Som
følge heraf vil der blive stillet mere indhold og flere tjenester til rådighed
for de europæiske borgere, også på tværs af grænserne. 5. Politiske valgmuligheder med hensyn til
gennemsigtigheden af og kontrollen med forvaltningsselskaber 5.1. Modeller Der blev analyseret fire modeller, herunder
"status quo"-modellen. Model A2 (bedre håndhævelse) ville ikke
indebære lovgivningsmæssige indgreb og ville udelukkende bygge på håndhævelsen
af de eksisterende nationale regler og EU-regler. Model A3 (kodificering af
eksisterende principper) ville indebære kodificering af eksisterende EU-regler
og ikke-bindende henstillinger, som er udstedt vedrørende kollektiv
rettighedsforvaltning. Model A4 (ramme for styring og gennemsigtighed) ville
supplere model A3 med principbaserede regler, som ville "afhjælpe
manglerne" og være særligt tilpasset den kollektive rettighedsforvaltnings
karakter (gennemsigtighed i de finansielle transaktioner og rettighedshavernes
deltagelse i beslutningsprocessen). Delmodel A4a ville kombinere et
lovgivningsmæssigt indgreb med industriens selvregulering. Delmodel A4b ville
indebære en mere omfattende lovgivning, som skaber et omfattende retsgrundlag
for alle forvaltningsselskaber i Europa. 5.2. Virkninger Bedre
håndhævelse ville forbedre myndighedstilsynet med forvaltningsselskaberne, men
der ville kun i begrænset omfang blive grebet ind over for ineffektivitet i
styringen, og rettighedshavernes kontrol over forvaltningsselskaberne ville
således ikke blive forbedret væsentligt. Model A3 ville være mere effektiv, da
der dermed ville blive indført minimumsregler for styring og gennemsigtighed,
men den ville ikke forbedre kvaliteten af de centrale aspekter såsom den
finansielle forvaltning. Model A4 ville give rettighedshaverne adgang til
relevante, detaljerede og nøjagtige informationsbenchmarks vedrørende
selskabernes resultater, herunder finansiel information, og ville sikre
rettighedshavernes effektive deltagelse i beslutningsprocessen. Delmodel 4a og
delmodel A4b kunne give samme resultater, men erfaringen fra tidligere rejser
tvivl om effektiviteten af delmodel A4a, mens delmodel A4b ikke ville give
medlemsstaterne nogen fleksibilitet med hensyn til reguleringen af
forvaltningsselskaberne. 5.3. Omkostninger Model
A2 ville ikke skabe overholdelsesomkostninger for forvaltningsselskaber, da den
ikke ville medføre noget lovgivningsmæssigt indgreb. Byrden ville blive lagt på
Kommissionen og de nationale myndigheder med ansvar for håndhævelsen. Model A3
ville kræve oprettelse af tvistbilæggelsesmekanismer for rettighedshavere og
brugere (de reelle omkostninger ville variere afhængigt af arten af den valgte
mekanisme). Omkostningerne ved den foretrukne model A4 ville være forholdsvist
høje, da denne model kombinerer model A3 og supplerende elementer. De fleste
ekstra omkostninger ved model A4 ville være knyttet til anvendelsen af nye
regler for behandling af midler (der er ingen data til rådighed for vurderingen
af disse omkostninger) og finansiel indberetning og revision (de årlige
omkostninger anslås til ca. 4,1 mio. EUR i gennemsnit for alle
forvaltningsselskaber i EU). Omkostningerne ved model A4 skal dog sammenholdes
med de effektivitetsgevinster, der ville blive opnået ved denne model.
Omkostningerne ved delmodel A4a ville afhænge af omfanget af regler, som der
opnås enighed om i dialogen mellem interessenterne. Delmodel A4b ville medføre
de højeste overholdelsesomkostninger. 6. Valgmuligheder med hensyn til
tilvejebringelse af multiterritoriale licenser til online-anvendelse af
musikværker 6.1. Modeller Der blev analyseret fem modeller, herunder
"status quo"-modellen. Model B2 (europæisk licenspas) ville tilskynde
til aggregering af repertoirer med henblik på online-benyttelse af musikværker
på EU-plan samt til udstedelse af licenser gennem effektive og
hurtigtreagerende multiterritoriale licensudstedelsesinfrastrukturer. Dette
ville ske ved et krav om, at forvaltningsselskaber, som ønsker at udstede
licenser til online-rettigheder til musikværker på et multiterritorialt
grundlag, skal opfylde et forud fastsat sæt betingelser, der skal sikre
tilstrækkelig databehandlings- og faktureringskapacitet, overholdelse af visse
standarder for gennemsigtighed med hensyn til rettighedshavere og brugere og
mulighed for at anvende en tvistbilæggelsesmekanisme. En ret til at tilføje et
repertoire i en "pasenhed" ville sikre, at alle rettighedshavere
kunne få udstedt licenser på deres rettigheder på et multiterritorialt
grundlag. Delmodel B3 (parallel direkte
licensudstedelse) ville sætte rettighedshaverne i stand til at indgå direkte
licensaftaler med brugere, samtidig med at de er medlem af et
forvaltningsselskab. For at undgå dette er det nødvendigt, at selskabernes bemyndigelser
bliver ikke-eksklusive: en rettighedshaver behøver ikke længere at give afkald
på sine rettigheder i et selskab for selv at udstede licenser. Med model B4 (udvidet kollektiv licensordning
og oprindelseslandsprincippet) ville der blive skabt en formodning om, at den
enkelte ophavsmands forvaltningsselskab har beføjelse til at udstede
"generelle" licenser til online-benyttelse, som omfatter hele
repertoiret, forudsat at rettighedshaverne (og andre selskaber) kan fravælge disse
licenser. Dette ville blive kombineret med indførelsen af et
oprindelseslandsprincip, sådan at licens(en)(erne) kun ville blive opnået efter
lovgivningen i én medlemsstat. Model B5 (central portal) ville gøre det
muligt for forvaltningsselskaberne at samle deres repertoire i en central
portal med henblik på udstedelse af multiterritoriale licenser. Denne model
ville give mulighed for at etablere en paneuropæisk organisation med reel
monopolstilling og ville umiddelbart rejse konkurrencemæssige problemstillinger.
Virkningerne af denne model er derfor ikke blevet analyseret. 6.2. Virkninger Model
B2 ville føre til aggregering af repertoirer i licensudstedelsesenheder og gøre
det muligt for alle selskaber at opnå licens for deres repertoire på et
multiterritorialt grundlag gennem sådanne enheder. Model B3 ville gøre det
muligt for rettighedshaverne hurtigt at udstede fleksible parallelle direkte
licenser til online-tjenester og få gavn af forbedrede forvaltningstjenester.
Der ville dog også være en risiko for skabelse af et todelt licenssystem med et
mindre lokalt repertoire eller nicherepertoire i den nederste del, hvilket
ville påvirke den kulturelle mangfoldighed i negativ retning. Model B4 ville
umiddelbart sætte alle lokale selskaber i stand at administrere rettigheder til
hele repertoiret på et multiterritorialt grundlag uden at sikre, at sådanne
selskaber var i stand til at tilvejebringe de relevante licenser til brugerne,
eller at rettighedshavernes rettigheder blev forvaltet korrekt. Denne model ville
sandsynligvis også resultere i, at de selskaber og rettighedshavere, der
allerede udsteder multiterritoriale licenser, fravælger de lokale selskaber (og
dermed skaber yderligere opsplitning). 6.3. Omkostninger Model B2 ville medføre omkostninger for
"pasenheder", men disse ville forbedre effektiviteten af de ydede
rettighedsforvaltningstjenester. Kun de enheder, der er bedst i stand til at
honorere disse omkostninger, forventes at ville afholde dem, mens andre
selskaber kunne benytte sig af sådanne enheders tjenester. Model B3 ville være
den mindst omkostningskrævende model og ville kun kræve, at
forvaltningsselskabernes bemyndigelser bliver gjort ikke-eksklusive. Model B4
ville kræve, at medlemsstaterne øger tilsynet med selskaber, der udsteder
udvidede licenser, og medføre omkostninger for selskaber (der underretter
medlemsstaterne og ændrer deres vedtægter for at sikre "ikke-repræsenterede"
rettighedshaveres rettigheder) og for rettighedshavere og selskaber, der ville
skulle melde sig ud for at udføre deres egne multiterritoriale
licensaktiviteter. 7. Valg af politik En ramme for styring og gennemsigtighed (model
A4) kombineret med det europæiske licenspas (model B2) er den mest egnede måde
at nå målene på. 8. Valg af instrument Et direktiv sikrer bedst sammenhængende og
effektive standarder for styring og gennemsigtighed på EU-plan og giver
samtidig de enkelte medlemsstater mulighed for at tilpasse deres gældende
regler. Et direktiv giver også mulighed for forskellige grader af harmonisering
afhængigt af de specifikke aspekter, der berøres, hvilket er særlig vigtigt på
grund af de forskellige, om end indbyrdes forbundne, områder, der skal
reguleres. 9. Overvågning og evaluering Umiddelbart efter vedtagelsen af forslaget vil
Kommissionen afholde gennemførelsesworkshopper med repræsentanter for
medlemsstaterne for at bistå dem med gennemførelsesprocessen og lette den
gensidige udveksling af information. På mellemlang til lang sigt vil Kommissionen
på grundlag af et veldefineret sæt indikatorer fokusere på at overvåge de
direkte virkninger, såsom forbedringer af forvaltningsselskabers
gennemsigtighed og styring og lettere opnåelse af multiterritoriale licenser. En første samlet evaluering kunne finde sted
fem år efter gennemførelsesdatoen. [1] Disse vanskeligheder gør sig især gældende på dette
område, fordi andre sektorer og rettighedshavere gør langt mindre brug af
kollektiv forvaltning i forbindelse med udstedelsen af licenser til
onlinerettigheder, og til dels på grund af den måde, hvorpå forvaltningen af rettigheder
til musikværker har udviklet sig i Europa.