EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.4.2016

COM(2016) 230 draft

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET

om gennemførelse af den europæiske dagsorden om sikkerhed for at bekæmpe terrorisme og bane vejen for en effektiv og ægte sikkerhedsunion

1.    Indledning

Bombeangrebene i Bruxelles den 22. marts 2016 har endnu engang understreget de sikkerhedsrisici, som terrorisme stiller Europa over for. De føjer sig til grusomhederne i Madrid, London, København og Paris som endnu en påmindelse om, at der er behov for en ambitiøs EU-sikkerhedspolitik, som står mål med truslernes omfang.

At sikre europæerne et højt sikkerhedsniveau er et af traktaternes mål. Det er, som kommissionsformand Jean-Claude Juncker erklærede i sine politiske retningslinjer den 15. juli 2015, "et fælles europæisk ansvar". I en tid, hvor terror og andre alvorlige forbrydelser begås på tværs af grænserne, har både Den Europæiske Union og medlemsstaterne et ansvar for at skabe et område med indre sikkerhed for borgerne, hvor den enkelte beskyttes, under fuld overholdelse af de grundlæggende EU-rettigheder. Det er primært medlemsstaterne, der har ansvaret for sikkerheden 1 , men de er ikke i stand at bekæmpe transnationale trusler effektivt på egen hånd. Det er derfor, vi på EU-plan skal tilvejebringe de redskaber, infrastrukturer og rammer, inden for hvilke de nationale myndigheder kan samarbejde effektivt om at tackle de fælles udfordringer, og rent faktisk gør det. Med andre ord: en effektiv og ægte sikkerhedsunion, hvor borgernes rettigheder og frihedsrettigheder er velbeskyttede.

Med den europæiske dagsorden om sikkerhed har EU fået en klar ramme for at arbejde bedre sammen om sikkerhed 2 , og dagsordenen har været grundlaget for Det Europæiske Råds godkendelse af en fornyet strategi for den indre sikkerhed 3 . Terrorisme er en af de tre prioriteter i dagsordenen for sikkerhed. De øvrige er organiseret kriminalitet og IT-kriminalitet. Efter angrebene i Bruxelles mødtes Europa-Parlamentet, EU's justits- og indenrigsministre og Kommissionen 4 for at understrege, at de er fast besluttede på at gå videre med de planlagte foranstaltninger og engagere sig endnu dybere i kampen mod terror. Derfor gør Kommissionen – et år efter fremlæggelsen af dagsordenen om sikkerhed – status over fremskridtene med gennemførelsen af dagsordenen for så vidt angår EU's bidrag til terrorbekæmpelsesindsatsen.

Den Europæiske Union har til formål at skaffe borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser. Europæerne skal kunne have tillid til, at uanset hvor de tager hen inden for EU, er deres frihed og sikkerhed velbeskyttet i fuld overensstemmelse med EU's værdier, herunder retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. I den forbindelse peger traktaterne på behovet for at sikre et højt sikkerhedsniveau, herunder ved hjælp af forebyggende foranstaltninger og koordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem politimyndigheder, strafferetlige myndigheder og de øvrige kompetente myndigheder 5 . Derfor er EU og medlemsstaterne nødt til at videre end til blot at samarbejde 6 om at beskytte den nationale indre sikkerhed. Det er EU's kollektive sikkerhed, der skal beskyttes i sin helhed.

Inden for de alvorligste former for kriminalitet og terrorisme afhænger medlemsstaternes kollektive sikkerhed af sikkerheden i den enkelte medlemsstat. Som kommissionsformand Jean-Claude Juncker erklærede i Europa-Parlamentet den 12. april 2016, er tiden inde til at skride til handling. På sikkerhedsområdet, som på så mange andre områder i Europa, gør opsplitning os sårbare. Europa har behov for en ægte sikkerhedsunion. I en sikkerhedsunion bør det være lige så naturligt for en politimand i en medlemsstat at dele relevante oplysninger med kollegerne på den anden side af grænsen som med kollegerne fra hans eget land. Det kræver gradvise ændringer i to henseender. På europæisk plan er der et presserende behov for at afhjælpe de resterende mangler, opsplitningen og de operationelle begrænsninger i de eksisterende redskaber til udveksling af oplysninger, så vi sikrer, at samarbejdet har en så effektiv struktur som muligt, og så vi sørger for, at EU-lovgivningen til bekæmpelse af terrorkriminelle og deres virksomhed er ajour og solid. Dette er nødvendigt for at skabe tillid mellem de nationale myndigheder og frembringe de retlige og praktiske redskaber, som sætter dem i stand til at arbejde sammen om at tackle fælles udfordringer. Men for at opnå den fulde merværdi af en effektiv sikkerhedsunion er det helt afgørende, at redskaberne og rammerne anvendes til at afhjælpe alle fremtidige operationelle mangler og manglerne i politiets efterretningsarbejde. Det forudsætter en kulturændring i medlemsstaterne, hvor alle ansatte hos de retshåndhævende myndigheder skal vænne sig til systematisk at samarbejde og udveksle oplysninger. Fælles ansvarsfølelse samt vilje og mulighed for at omsætte viljen til handling er afgørende, hvis vi skal overvinde den opsplitning, som terrorister og kriminelle så effektivt udnytter.

Den europæiske dagsorden om sikkerhed er godt på vej til at blive gennemført 7 . Nu skal medlemsstaterne og EU-institutionerne øge deres bestræbelser på at gennemføre dagsordenen om sikkerhed fuldt ud og opnå reelle resultater uden yderligere forsinkelse. Samtidig betyder de mange forskellige og overlappende udfordringer, som Europa står over for i øjeblikket, i kombination med ustabilitet i nabolandene og i de globale kræfter, at tiden nu er inde til at gøre status over, hvor langt vi er nået med gennemførelsen af dagsordenen om sikkerhed og med bredere politikudvikling, særlig tiltagene inden for den europæiske dagsorden for migration, det digitale indre marked, energiunionen og bekæmpelsen af hybride trusler. Sådanne koblinger kan sammen med bedre koordinering gøre EU mere modstandsdygtig, bedre til at reagere og bedre rustet i overensstemmelse med Rådets konklusioner om den fornyede strategi for Den Europæiske Unions indre sikkerhed 2015-2020 8 .

Denne meddelelse har derfor et dobbelt formål: For det første at vurdere gennemførelsen af den europæiske dagsorden om sikkerhed for så vidt angår specifikke operationelle spørgsmål og pege på gennemførelsesmangler i kampen mod terror. For det andet at indkredse, hvilke tiltag der fortsat er nødvendige for at afhjælpe manglerne og, idet der bygges videre på eksisterende redskaber, udvikle nye faste samarbejdsstrukturer mellem de operationelle tjenester med ansvar for terrorbekæmpelse med henblik på at skabe sammenhæng i det arbejde, som udføres af Europol, Eurojust, efterretningstjenesterne, politistyrkerne og de retslige myndigheder. I meddelelen opstilles en køreplan for en operationel og effektiv EU-sikkerhedsunion, som øger vores kollektive kapacitet til at tackle terrortruslen.

2.    Bekæmpelse af terrortruslen i alle dens dimensioner

På området bekæmpelse af terrorisme og radikalisering har den europæiske dagsorden om sikkerhed til formål at gennemføre målrettede operationelle tiltag på særlige risikoområder for omgående at forbedre EU's kollektive terrorbekæmpelseskapacitet. Skønt mange tiltag er under gennemførelse, har angrebene for nylig henledt opmærksomheden på en række tilbagevendende mønstre.

I mange tilfælde blev angrebene begået af radikaliserede, kendte personer, som tidligere havde været involveret i organiseret kriminalitet, og som udgjorde en sikkerhedsrisiko, fordi de var i stand til at bevæge sig uhindret rundt i og på tværs af medlemsstater eller til at vende tilbage fra tredjelande. Mønstret kan konstateres, selv når deres bevægelser var registeret i retshåndhævelsesdatabaser, eller efterretningstjenester havde kendskab til bevægelserne. Nogle af de personer, der deltog i angrebene, var allerede eftersøgt af de retshåndhævende myndigheder, men fik logistikstøtte af lokale netværk, hvilket satte dem i stand til at forblive i skjul og planlægge angrebene. Angrebene var også kendetegnet ved, at gerningsmændene var i stand til at fremstille store mængder eksplosivstoffer, fordi de havde adgang til betydelige mængder udgangsstoffer og pyrotekniske anordninger. Terroristerne havde også ulovlig adgang til store beholdninger af militære våben og ammunition. Endelig viste angrebene med tydelighed, at gerningsmændene var i stand til at udvælge og angribe kritisk infrastruktur og større offentlige steder i forskellige medlemsstater på trods af de stedlige beskyttelsesforanstaltninger.

Denne kriminalitet er omfattet af den indsats for at bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet, som allerede er fastlagt i den europæiske dagsorden om sikkerhed. Den europæiske dagsorden om sikkerhed fokuserer under prioriteten bekæmpelse af terrorisme på den trussel, som udgøres af tilbagevendte udenlandske terrorkrigere, på forebyggelse af radikalisering og på straffeforanstaltninger over for terrorister og deres støtter. I dagsordenen om sikkerhed understreges vigtigheden af at afskære terrorister adgangen til våben og eksplosivstoffer, forbedre beskyttelsen af borgere og kritisk infrastruktur og tage hånd om den eksterne dimension af kampen mod terror, som foregår hinsides EU's grænser. I dagsordenen om sikkerhed understreges også betydningen af bedre udveksling af oplysninger for effektivt at kunne spore personer, der deltager i terrorvirksomhed. For at kunne skabe konkrete forbedringer på disse områder, er det derfor afgørende, at den europæiske dagsorden om sikkerhed gennemføres fuldt ud.

Der er sket en styrkelse på disse vigtige fokusområder med vedtagelsen i december 2015 af handlingsplanen om skydevåben og eksplosivstoffer 9 , i februar 2016 af handlingsplanen for at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme 10 samt af meddelelsen af 6. april 2016 om bedre og mere intelligente IT-systemer til grænsekontrol og sikkerhed 11 .

2.1    Bekæmpelse af truslen fra udenlandske terrorkrigere

Ifølge en nylig undersøgelse 12 er ca. 30 % af de 4 000 udenlandske krigere, der formodes at komme fra EU-medlemsstater, vendt tilbage til deres hjemland. Tilbagevendte krigere er blevet sat i forbindelse med terrorangrebene i 2015 og 2016. Nogle tilbagevendte krigere er blevet beordret tilbage til Europa for at begå terrorangreb, udsprede Daesh-propaganda samt radikalisere og rekruttere andre.

Det har højeste prioritet, at de nationale myndigheder er fuldt orienterede om de udenlandske terrorkrigeres bevægelser, både ved ind- og udrejse, og deler oplysningerne med hinanden og med EU's agenturer. Kommissionen har fremsat forslag til en række foranstaltninger, som medlemsstaterne skal vedtage og gennemføre hurtigt:

Schengeninformationssystemet: Systemet er den største sikkerhedsdatabase i Europa. Den rummer over 64 mio. indberetninger fra 29 europæiske lande. I 2015 udførte nationale myndigheder 3 mia. søgninger i databasen. Det er en stigning på 300 % fra juni 2013. Rådet (retlige og indre anliggender) vil på sit møde i juni 2016 undersøge, hvordan operationelle problemer i Schengeninformationssystemet i forbindelse med udenlandske terrorkrigere kan løses. Senere på året vil Kommissionen fremlægge forslag til en revision af Schengeninformationssystemet for så vidt angår tilbagesendelse af irregulære immigranter og indrejseforbud, anvendelse af ansigtsbilleder til biometrisk identifikation og nye indberetninger om efterlyste ukendte personer, hvilket vil øge Schengeninformationssystemets merværdi, når systemet anvendes til retshåndhævelsesformål 13 . Medio 2017 vil systemet desuden blive udstyret med en automatiseret fingeraftrykssøgefunktion som foreskrevet i det gældende retsgrundlag. I mellemtiden bør medlemsstaterne foretage indberetninger i systemet om alle foranstaltninger vedrørende udvisning, indrejseforbud eller udsendelse af personer fra en medlemsstats område.

Fælles risikoindikatorer: I juni 2015 lagde Kommissionen sidste hånd på et første sæt fælles risikoindikatorer vedrørende udenlandske terrorkrigere med henblik på at afdække terroristers rejseaktiviteter 14 . I forbindelse med personkontrol bistår Frontex nu de nationale grænsemyndigheder med fælles risikoindikatorer og retningslinjer.

Stærkere ydre grænser: Med Rådets og Europa-Parlamentets vedtagelse senest i juni af forslaget til forordning om den europæiske grænse- og kystvagt 15 begynder en ny fase i den integrerede grænseforvaltning, og de fælles standarder ved den ydre grænse hæves. Kommissionen har også fremsat en række forslag til ændring af Schengengrænsekodeksen 16 , som pålægger en forpligtelse til systematisk kontrol i relevante retshåndhævelsesdatabaser ved de ydre grænser af alle personer, herunder EU-borgere og deres familiemedlemmer, som udgør en trussel mod den offentlige orden og den indre sikkerhed. Kommissionen har også ajourført Schengenhåndbogen med henblik på en præcisering af "ikkesystematisk kontrol" og vejledning til grænsevagter om beslaglæggelse af ugyldiggjorte dokumenter.

Hotspots: Nogle terrorister har forsøgt at udnytte de store ukontrollerede strømme af personer ved EU's ydre grænser i de seneste måneder. Hotspottilgangen bidrager til at identificere personer, som udgør en trussel mod sikkerheden i EU, og til at adskille disse personer fra dem, der har behov for beskyttelse. Hotspotarbejdsgangen og omfordelingsprocessen omfatter integreret og systematisk sikkerhedskontrol 17 med støtte fra Frontex og Europol til registrering og optagelse af fingeraftryk af nyankomne.

Kommissionens forslag til direktiv om bekæmpelse af terrorisme 18 (se afsnit 2.3 nedenfor) omfatter nye strafbare handlinger: udlandsrejse, samt indrejse i EU og rejse inden for EU med terror for øje 19 . At fastholde det ambitionsniveau, som kommer til udtryk i Kommissionens forslag, i lovgivningsprocessen, er en forudsætning for, at særlig truslen fra terrorister, der vender tilbage til EU, kan tackles hensigtsmæssigt.

Der er behov for yderligere skridt: Det er særdeles vigtigt, at alle tilbagevendte udenlandske krigere identificeres, afhøres og screenes for at vurdere, hvor stor en risiko de udgør. De, der anses for farlige, må ikke få mulighed for at forsvinde. Oplysninger om tilbagevendte krigere bør systematisk deles med Europols europæiske center for terrorbekæmpelse og de øvrige medlemsstater via Schengeninformationssystemet.

Desuden bør direktivet om brug af passagerliste (PNR)-oplysninger formelt vedtages af Rådet og gennemføres hurtigst muligt 20 .

2.2    Forebyggelse og bekæmpelse af radikalisering

Flertallet af de terrormistænkte ved angrebene i Paris og Bruxelles er EU-borgere, som er blevet radikaliseret og derfor har taget voldelige ideologier til sig, som udtrykkeligt forkaster fælles europæiske værdier. Det må have topprioritet at forhindre, at endnu flere bliver radikaliseret, og at sørge for, at de allerede radikaliserede gennemgår programmer for afradikalisering og forhindres i at sprede terrorpropaganda og hadefulde udtalelser.

Kommissionen har truffet foranstaltninger på følgende områder, hvor der nu er behov for, at medlemsstaterne konkret gennemfører dem på operationelt plan:

Netværk til bevidstgørelse om radikalisering (ekspertisecenter): Netværket blev oprettet den 1. oktober 2015 for at øge støtten til medlemsstaterne og udvalgte tredjelande. Det er blevet styrket med et budget på 25 mio. EUR over de kommende fem år.

Terrorpropaganda og hadefulde udtalelser på internettet: Den 1. juli 2015 oprettede Europol EU's enhed for internetindberetning, der er rettet mod terrormateriale på internettet. Enheden har foretaget mere end 4 700 vurderinger af materiale på 45 platforme og har foretaget over 3 200 indberetninger af virksomheder, der er blevet anmodet om at fjerne indhold. 91 % af det pågældende indhold er reelt blevet fjernet. Medlemsstaterne bør udsende eksperter til EU's enhed for internetindberetning. EU's internetforum, der blev søsat i december 2015 som et partnerskab med internetbranchen om at begrænse adgangen til terrormateriale på internettet og øge mængden af effektive modfortællinger, og Kommissionen støtter tiltag, der fremmer effektive modfortællinger. Internetbranchen er, med fuld inddragelse af Europol, i færd med at udvikle en fælles indberetningsplatform, som skal løse det problem, at materiale, som fjernes fra ét netsted, oploades på et andet. Et EU-omspændende program om "styrkelse af civilsamfundet" vil yde bistand til at maksimere effekten af modfortællingskampagnerne. 10 mio. EUR er øremærket til disse to initiativer under Fonden for Intern Sikkerhed. Desuden øger Kommissionen sine bestræbelser på at løse problemet med hadefulde udtalelser på internettet i samarbejde med internetvirksomhederne, medlemsstaterne og civilsamfundet. Den vil aflægge rapport om de fremskridt, der er gjort på området, i en meddelelse om forebyggelse af radikalisering.

Håndtering af radikalisering i fængsler: Unge indsatte førstegangskriminelle eller småkriminelle er særligt udsatte for at blive radikaliseret eller rekrutteret til terrorisme. Kommissionen yder 8 mio. EUR i 2015 og 2016 til gennemførelsen af Rådets konklusioner 21 . Beløbet finansierer udvikling af rehabiliterings- og afradikaliseringsprogrammer i og uden for fængsler, risikovurderingsværktøjer og uddannelse af fagfolk. Medlemsstaterne skal anvende disse midler klogt og herunder sikre sig, at de effektivt målrettes de mest sårbare grupper.

Forebyggelse af radikalisering gennem uddannelse og opsøgende ungdomsarbejde: Inden for Erasmus+ prioriteres de projekter højst, som skaber inklusion og fremmer grundlæggende værdier. Der er afsat op til 400 mio. EUR til dette formål, og en indkaldelse til 13 mio. EUR, der er øremærket til indkredsning og udbredelse af god praksis på området, blev iværksat i marts. Kommissionen vil også igangsætte storstilede virtuelle udvekslingsprogrammer med tredjelande for at fremme interkulturel forståelse blandt lærere, børn og unge, især gennem eTwinning-programmet og Erasmus+.

Hovedaktørerne i kampen mod radikalisering skal nødvendigvis findes på lokalt plan, og medlemsstaterne skal prioritere det højt at udpege og inddrage samtalepartnere på lokalt plan, som er tilstrækkeligt indflydelsesrige og veluddannede til at viderebringe budskabet om at bekæmpe radikalisering og pege på alternativer til de modeller, som radikale prædikanter og organiserede kriminelle grupper slår til lyd for.

Ud over disse forebyggende og uddannelsesmæssige foranstaltninger mod radikalisering er der behov for en mere sikkerhedsorienteret tilgang for at sikre udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om løsladte fanger, som mistænkes for radikalisering, og kendte radikaliserede personer samt for at sikre overvågning af dem, der frembyder en høj risiko, og passende foranstaltninger over for dem.

2.3    Straffeforanstaltninger over for terrorister og deres støtter

Begivenhederne for nylig har vist, at terrorister er afhængige af lokal støtte. Ud over modfortællinger til terrorpropagandaen og radikaliseringen bør informationskampagner tydeligt tilkendegive, at medvirken til, anstiftelse af eller tilskyndelse til terrorhandlinger, f.eks. ved at yde terrorister husly, transport eller materiel støtte eller fremsætte offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger, også udgør terrorrelaterede strafbare handlinger, som straffes strengt. Den gældende EU-lovgivning sikrer allerede, at sådanne handlinger er strafbare i hele EU 22 , og Kommissionens forslag til direktiv om bekæmpelse af terrorisme vil styrke denne ramme ved at tilføje strafbare handlinger, der knytter sig til terroristers rejseaktiviteter, passiv oplæring, finansiering, ydelse af materiel støtte af enhver art og formidling. Direktivet sikrer, at der for disse strafbare handlinger fastsættes
fælles minimumsstraffe. Forslaget indeholder også særlige bestemmelser om terrorofres rettigheder. Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til hurtigt at afslutte arbejdet med direktivet 23 .

Et nøgleelement i vellykket forebyggelse, efterforskning og retsforfølgning af alvorlig og organiseret kriminalitet og terrorrelaterede strafbare handlinger er hurtigt at sikre og indhente digitalt bevismateriale, som understreget i den fælles erklæring af 24. marts 2016 om terrorangrebene i Bruxelles fra EU's justits- og indenrigsministre og repræsentanter for EU-institutionerne 24 . Jævnligt er det private virksomheder, som ligger inde med relevante oplysninger på deres servere, som ofte befinder sig uden for den efterforskende retshåndhævende myndigheds område og derfor uden for dens kompetence. Ud over procedurer for gensidig retlig bistand og nogle få begrænsede regler i internationale aftaler findes der ikke nogen harmoniseret fremgangsmåde for at få adgang til sådanne oplysninger. Derfor har der udviklet sig en bred vifte af forskellige nationale fremgangsmåder, og det volder problemer i efterforskningen. Kommissionen vil gå i dialog med den private sektor om at lette samarbejdet på grundlag af en fælles forståelse i hele EU vedrørende adgang til elektroniske oplysninger og bevismateriale og foreslå løsninger, herunder om nødvendigt lovgivning.

2.4    Bedre informationsudveksling

Kendte kriminelle og bestemte personer, som anses for at være potentielt farlige, må ikke kunne undslippe søgelyset. Der er allerede i den europæiske dagsorden om sikkerhed foreslået foranstaltninger til, hvordan man kan tackle de vigtigste problemer, som forhindrer EU i på effektiv og bæredygtig vis at bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet, især ved hjælp af bedre informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder og EU-agenturerne, og ved at forbedre interoperabiliteten mellem relevante databaser og informationssystemer.

Kommissionen har fremsat en række forslag til, hvordan disse problemer kan afhjælpes. Fælles regler om databeskyttelse vil nu gøre det muligt for de retshåndhævende myndigheder og retslige myndigheder at samarbejde mere effektivt med hinanden samt at opbygge tillid og sikre retssikkerheden. Direktivet om databeskyttelse for politimyndigheder og strafferetlige myndigheder, som blev vedtaget den 14. april 2016, skal gennemføres hurtigt. Derudover har EU forhandlet med USA's regering om en international rammeaftale ("paraplyaftale om databeskyttelse") for at sikre en høj grad af beskyttelse af personoplysninger, der overføres mellem EU og USA, med henblik på forebyggelse, opdagelse, efterforskning og retsforfølgning af straffeovertrædelser, herunder terrorisme. Aftalen bør indgås snarest.

Europa-Parlamentet og Rådet bør nu snarest godkende lovgivningsforslagene, og medlemsstaterne bør fremskynde gennemførelsen af eksisterende informationsudvekslingssystemer og -strukturer:

Den endelige vedtagelse af den reviderede forordning om Europol, som finder anvendelse fra foråret 2017, vil være et vigtigt skridt i retning af at gøre Europol til et knudepunkt for informationsudvekslingen mellem de retshåndhævende myndigheder i EU.

Det europæiske center for terrorbekæmpelse blev lanceret i januar 2016 for at yde støtte til bekæmpelsen af terrorisme og radikalisering ved at øge koordineringen og samarbejdet mellem de relevante myndigheder og etablere et sikkert kommunikationsmiljø 25 . Medlemsstaterne skal hurtigst muligt stille tilstrækkelig ekspertise til rådighed i overensstemmelse med den fælles erklæring af 24. marts 2016 fra EU's justits- og indenrigsministre og EU-institutionernes repræsentanter 26 . Det europæiske center for terrorbekæmpelse bør nu styrkes, således at det kan fungere som knudepunkt for de retshåndhævende myndigheders efterretningsvirksomhed med henblik på analyse af terrorisme og vurdering af trusler og støtte udarbejdelsen af operationelle planer for terrorbekæmpelse. Kommissionen vil fremlægge forslag til, hvordan centret kan blive en stærkere struktur med kapacitet til at udføre fælles operationel planlægning, foretage trusselsvurderinger og koordinere de retshåndhævende myndigheders efterretningsvirksomhed med personale fra de ansvarlige institutioner i medlemsstaterne og Kommissionen og med hensigtsmæssige mekanismer til demokratisk kontrol Arbejdet skal dernæst videreføres af centret og EU's Efterretningsanalysecenter med bistand fra Kommissionen og i tæt samarbejde med de nationale sikkerhedstjenesters terrorismebekæmpelsesgruppe. Det europæiske center for terrorbekæmpelse og EU's Efterretningsanalysecenter bør snarest muligt udarbejde fælles trusselsvurderinger om terrorisme og radikalisering.

Med den seneste meddelelse om mere robuste og intelligente IT-systemer til grænsekontrol og sikkerhed 27 indledes en debat om, hvordan man skal afhjælpe mangler i de aktuelle datasystemer, huller i arkitekturen samt begrænset interoperabilitet, sammenkobling og adgang, samtidig med at databeskyttelsesreglerne efterleves. Dette kunne føre til et fælles europæisk datalager og en integreret forvaltning i EU af biometriske oplysninger med henblik på rejser, migration og sikkerhed. Dette arbejde skal fremskyndes.

Kommissionen har også foreslået et EU-ind- og udrejsesystem for EU's ydre grænser 28 , hvor der anvendes biometri, og som sikrer adgang til og interoperabilitet med andre systemer med henblik på retshåndhævelse (bl.a. visuminformationssystemet).

Informationsudveksling på tværs af grænser er helt afgørende for retshåndhævelsen i EU. Det gældende Prümregelsæt skal gennemføres og anvendes fuldt ud. Det indeholder bestemmelser om automatisk sammenligning af DNA-profiler, fingeraftryksoplysninger og data fra køretøjsregistre. Det bør også opprioriteres at anvende Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter mere systematisk og konsekvent.

Udvidelse af det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre til tredjelandsstatsborgere: Europa-Parlamentet og Rådet bør vedtage Kommissionens forslag om at ændre EU's system til udveksling af oplysninger om straffedomme til at omfatte udveksling af tredjelandsstatsborgeres straffeattester.

Retlig kompetence til at få adgang til elektronisk bevismateriale: Kommissionen vil i samarbejde med Europa-Parlamentet og Rådet på grundlag af en høring af eksperter og interessenter udarbejde en fælles EU-tilgang til fastlæggelse af de retshåndhævende myndigheders retlige kompetence, når disse har direkte adgang til data, der er lagret eller befinder sig i udlandet (dvs. overveje andre tilknytningsfaktorer end territorialitetsprincippet).

2.5    Afskæring af terroristers adgang til våben og eksplosivstoffer

Det er afgørende at begrænse terrorristernes adgang til udgangsstoffer til eksplosivstoffer og detonatorer. Kommissionen har allerede påpeget betydelige mangler 29 i medlemsstaternes gennemførelse af forordning 98/2013 om udgangsstoffer til eksplosivstoffer 30 og den er ved at træffe foranstaltninger til at afhjælpe dette. Kommissionen vil vurdere, om der er behov for at revidere forordningen i 2016. Sikkerheden i forbindelse med lagre af eksplosivstoffer, både civile og militære, er et andet vigtigt emne.

Terroristers adgang til automatiske våben er fortsat et stort problem. Det hul, der gav mulighed for at reaktivere skydevåben, er nu blevet lukket med Kommissionens vedtagelse af gennemførelsesforordningen om fælles retningslinjer for inaktiveringsstandarder den 18. december 2015 31 . Den trådte i kraft den 8. april 2016 og vil sikre, at inaktiverede skydevåben gøres definitivt ubrugelige.

Kommissionen fremlagde derudover den 18. november 2015 et forslag til en revision af direktiv 91/477/EØF om erhvervelse og besiddelse af våben 32 . Forslaget har til formål at begrænse tilgængeligheden af nogle af de mest effektive former for halvautomatiske våben, og de våben, som let kan omdannes til fuldautomatiske våben, samt at forbedre informationsudvekslingen mellem medlemsstater, sporbarheden og mærkningsreglerne for skydevåben. Dets vedtagelse bør have høj prioritet for Europa-Parlamentet og Rådet, således at det kan supplere de øvrige foranstaltninger, der er truffet for at forhindre reaktivering og smugleri af militære våben.

Det største problem er dog ulovlige våben. Leveringen af smuglede våben fra naboregioner er fortsat et stort problem, og risikoen for, at nye leverandører kommer til, skal også nedbringes. I handlingsplanen af 2. december 2015 om skydevåben og eksplosivstoffer, som bør gennemføres hurtigst muligt, beskrives nærmere, hvordan adgangen til ulovlige skydevåben og eksplosivstoffer begrænses, hvordan det operationelle samarbejde kan øges, og hvordan operationelle oplysninger kan udveksles ved en bedre udnyttelse af de eksisterende værktøjer.

2.6    Afskæring af terroristers adgang til økonomiske midler

Et af kendetegnene ved de seneste angreb er, at de samlede midler, der er blevet anvendt, ser ud til at være uforholdsmæssigt små i forhold til, hvilken ødelæggende virkning de har haft.

Den nyligt vedtagne handlingsplan om bekæmpelsen af finansieringen af terrorisme 33 indeholder allerede en ambitiøs tidsplan, som Kommissionen fuldt ud agter at respektere. Planen beskriver to vigtige indsatsområder. For det første skal det klarlægges, hvordan man i højere grad kan spore terrororganisationer og deres støtter og forhindre dem i at flytte midler og andre aktiver, og hvordan det sikres, at finansielle bevægelser så vidt muligt kan hjælpe de retshåndhævende myndigheder med at spore terrorister og afholde dem fra at begå strafbare handlinger. For det andet skal det klarlægges, hvordan man i højere grad kan blokere terrororganisationernes indtægtskilder ved først og fremmest at gå målrettet efter deres muligheder for at skaffe midler. Kommissionen vil bl.a. fremlægge lovgivningsforslag i de kommende måneder. Medlemsstaterne bør også gøre deres og gennemføre den lovgivning, der allerede er vedtaget, hurtigst muligt.

2.7    Beskyttelse af borgere og kritisk infrastruktur

Angrebsmønstret i Paris og Bruxelles har vist, at store offentlige arrangementer og kritisk infrastruktur er sårbare. De retshåndhævende myndigheder og andre vigtige myndigheder – såsom transportmyndigheder – skal udveksle oplysninger effektivt og træffe forebyggende foranstaltninger på tværs af grænser på koordineret vis, således at de er bedst muligt beredte på risiciene. Dette indebærer også støtte til forskning og ny teknologi, f.eks. for at opdage eksplosivstoffer.

Der er dog også en risiko for, at ny teknologi kan misbruges af terrorister til at udføre nye former for angreb. IT-kriminalitet, som er et andet prioriteret område i den europæiske dagsorden om sikkerhed, er en akut trussel, som kunne udvikle sig til et nyt område for terrorisme, og som der derfor bør tages fat på.

Handlingsplanen af 2. december 2015 om skydevåben og eksplosivstoffer 34 indeholder også en række foranstaltninger, der skal forhindre terrorangreb. De omfatter i) særlige foranstaltninger vedrørende brugen af detektionsteknologier og en standardisering af deres anvendelse (bløde mål, kritisk infrastruktur og offentlige steder), ii) udvikling af innovative detektionsredskaber, iii) styrkelse af gældende foranstaltninger og indførelse af nye med henblik på at øge passagersikkerheden på forskellige transportformer, iv) brugen af nye teknologier for at styrke sikkerheden, v) formidling af vejledende materiale om beskyttelse af bløde mål og vi) detektions- og beskyttelsesforsøg. Det er endvidere vigtigt at opprioritere spørgsmålet om sikkerhedsgodkendelse af personale, der arbejder i kritisk infrastruktur og på andre offentlige steder, især af tilbagevendende udenlandske terrorkrigere og andet radikaliseret personale, for at forhindre, at insiderviden anvendes til terrorhandlinger.

Kommissionen vil også iværksætte følgende initiativer:

Det europæiske program for beskyttelse af kritisk infrastruktur fastlægger en overordnet ramme for initiativer, der skal forbedre beskyttelsen af kritisk infrastruktur i Europa. Via dette program arbejder Kommissionen sammen med medlemsstaterne på at gøre kritisk infrastruktur mindre sårbar og mere robust.  

Formidling af vejledende materiale om beskyttelse af bløde mål: I maj 2014 afsluttede Kommissionen og EU's lufhavnspolitinetværk udarbejdelsen af en EU-manual om beskyttelse af bløde mål i lufthavne med retningslinjer for beskyttelse af bløde mål. Manualen er oversat til alle officielle sprog i EU og vil blive sendt til alle politistyrker. I oktober 2015 begyndte Kommissionen også at udarbejde retningslinjer for beskyttelse af andre bløde mål, såsom jernbane, metro og andre områder, hvor mange mennesker færdes (sportsstadier, indkøbscentre og parkeringsanlæg osv.). Færdiggørelsen af dette materiale vil blive fremskyndet og ledsaget af den nødvendige uddannelse.

Detektions- og beskyttelsesforsøg: Kommissionen indledte sammen med flere medlemsstater dektektions- og beskyttelsesforsøg i februar 2015 i forskellige operationelle miljøer, såsom lufthavne, togstationer, sportsbegivenheder og offentlige bygninger. Nye forsøg er planlag i maj 2016, herunder i hotspots.

Sikkerhedsrisikovurderinger: Kommissionen har udviklet sikkerhedsrisikovurderinger for at sikre, at politikker, der udarbejdes på EU-plan, inden for områder som transportsikkerhed, grænsesikkerhed og finansiering af terrorisme bygger på en grundig analyse af de relevante sikkerhedsrisici, således at der kan træffes effektive foranstaltninger til at minimere disse risici og underliggende trusler. Arbejdet udføres i samarbejde med medlemsstater, EU-Udenrigstjenesten og relevante EU-agenturer.

Hybride trusler: Kommissionen og den højtstående repræsentant har vedtaget en fælles meddelelse om en fælles ramme for imødegåelse af hybride trusler 35 , hvori der fremlægges praktisk omsættelige forslag, der kan bidrage til at imødegå hybride trusler og fremme EU's og EU-medlemsstaternes og partnernes modstandsdygtighed. Alle parter opfordres til at gennemføre forslagene snarest.

Der skal i bekæmpelsen af kriminalitet og terrorisme hele tiden gøres brug af ny teknologi og nye kompetencer. Der er behov for yderligere foranstaltninger, hvis problemet med at opdage truslerne skal løses. Kommissionen vil også dirigere forskningsmidler i retning af fremtidige tekniske behov og kompetencebehov. Der er til Horisont 2020 afsat et budget på 1,7 mia. EUR til programmet for sikre samfund i perioden 2014-20. Der er fastlagt arbejdsprogrammer for 2016-2017 med forskellige foranstaltninger, der specifikt vedrører bekæmpelsen af terrorisme. Der bør i kommende udbud og i de næste årsprogrammer være større fokus på terrorbekæmpende teknologi og muligheder, idet der skal trækkes på det arbejde, som udføres af det europæiske center for terrorbekæmpelse og de nationale retshåndhævelsesmyndigheder og efterretningstjenester.

Det understreges i den europæiske dagsorden for sikkerhed, at en konkurrencedygtig europæisk sikkerhedsindustri også kan bidrage til EU's autonomi, når det drejer sig om at dække sikkerhedsbehov. EU har opfordret til, at der udvikles innovative løsninger på sikkerhedsområdet, f.eks. ved hjælp af standarder og fælles certifikater. Kommissionen vil i 2016 fremsætte forslag om screeningsudstyr til lufthavne for at fjerne hindringer for det indre marked og øge EU's sikkerhedsindustris konkurrenceevne på eksportmarkederne.

IT-systemer en et centralt element i vores samfund. Selv om solide IT-sikkerhedsforanstaltninger bør være det vigtigste værn, er man også nødt til at sikre effektiv efterforskning og retsforfølgning af kriminalitet, der er rettet mod eller udnytter disse systemer. Direktivet om angreb på informationssystemer (2013/40/EU) fastlægger et fælles europæisk strafferetligt regelsæt på dette område. Kommissionen fører i øjeblikket kontrol med medlemsstaternes gennemførelse af direktivet og vil aflægge rapport til Parlamentet og Rådet i 2017, idet den vil tage hensyn til den tekniske og juridiske udvikling inden for IT-sikkerhed og eventuelle behov for at styrke regelsættet yderligere. Med henblik på at supplere det foreslåede direktiv om net- og informationssikkerhed 36 og styrke samarbejdet og udvekslingen af informationer om internettrusler vil Kommissionen i juni foreslå yderligere foranstaltninger for at fremme samarbejdet på området og udvikle den industrielle kapacitet.

Håndtering af ekstra offentlige sikkerhedsrelaterede udgifter

Beskyttelse har en pris, hvad enten der er tale om efterretning, retshåndhævelse, væbnede styrker eller styrkelse af infrastruktur. Disse udgifter skal dog ses i forhold til de menneskelige og økonomiske skader, som en lille gruppe kriminelle kan forårsage. I lyset af den alvorlige trussel, som EU står overfor, vil Kommissionen foreslå, at der gøres brug af den fleksibilitet, som er indbygget i stabilitets- og vækstpagten, til at håndtere usædvanlige hændelser, der er uden for regeringens kontrol, for så vidt angår ekstra offentlige udgifter, der er direkte forbundet med truslen. Kommissionen vil sammen med medlemsstaterne fastlægge en ordning for det videre forløb.

2.8    Den eksterne dimension

Den Europæiske dagsorden for sikkerhed har også til formål at sikre større sammenhæng mellem interne og eksterne foranstaltninger på sikkerhedsområdet i betragtning af den direkte forbindelse mellem de to og at trække på det arbejde, der udføres af EU-antiterrorkoordinatoren, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten.

Der er særlig fokus på nabolandene. Der er allerede indledt målrettede og udbyggede dialoger om sikkerhed og terrorbekæmpelse, især med Jordan, Libanon, Marokko, Tunesien og Tyrkiet, og konkrete handlingsplaner med disse lande er under udarbejdelse. Der er udsendt eksperter i sikkerhed og terrorbekæmpelse til EU-delegationer i Algeriet, Irak, Jordan, Marokko, Nigeria, Saudi Arabien, Tunesien og Tyrkiet. EU bør på grundlag af disse erfaringer indlede et terrorbekæmpelsespartnerskab med lande i Middelhavsområdet og udvide netværket af eksperter i terrorbekæmpelse og sikkerhed til andre udvalgte lande og regioner (f.eks. Libanon, Sahel og Vestbalkan).

De seneste begivenheder har vist, at samarbejdet med partnere i Middelhavsområdet på visse områder er meget mangelfuldt på trods af fælles problemer. EU's diplomati inden for retlige og indre anliggender og samarbejde i kampen mod terror skal udvikles hurtigst muligt med partnere fra Tyrkiet til Marokko med støtte fra Det europæiske center for terrorbekæmpelse, således at der kan skabes en effektiv informationsudveksling og et effektivt politisamarbejde inden for rammerne af databeskyttelsesreglerne.

EU skal øge sin tilstedeværelse i de relevante multilaterale og internationale fora for terrorbekæmpelse og sikkerhed (såsom FN, Det Globale Forum for Terrorbekæmpelse, G7 og Den Finansielle Aktionsgruppe) med henblik på at fremme internationalt samarbejde om terrorbekæmpelse og sikkerhedsspørgsmål.

Handlingsplanen af 2. december 2015 om skydevåben og eksplosivstoffer 37 og handlingsplanen af 2. februar 2016 med henblik på at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme 38 indeholder specifikke foranstaltninger over tredjelande, navnlig dem i EU's umiddelbare naboområde. Den lægger bl.a. op til, at EU skal styrke samarbejdet med nabolandene om sikkerhedsdimensionen, herunder om bekæmpelse af ulovlig handel med håndvåben og lette våben og bekæmpelse af ulovlig handel med mennesker, kulturgoder og narkotika. Det er tanken, at spørgsmålet om ulovlig handel med og brug af skydevåben og eksplosivstoffer systematisk bør integreres i sikkerhedsdialoger med centrale partnerlande og organisationer.

Den reviderede europæiske naboskabspolitik udstikker også en ramme for foranstaltninger i nabolande, og den samler på logisk vis sikkerhedsdimensionen og andre stabiliseringselementer, såsom korruptionsbekæmpelse og magtmisbrug, økonomisk udvikling, investeringsmuligheder og beskæftigelse for unge samt særlig finansiel støtte til civilsamfundet med en radikaliseringsbekæmpende dimension.

3.    Konklusion

Sikkerhed er naturligvis et af de spørgsmål, der er allervigtigst for borgerne. I det seneste år har de terrorangreb, som dræbte eller sårede hundredvis af mennesker i Den Europæiske Union, sat yderligere fokus på problemet. Alle må nu gøre deres til, at Den Europæiske Union kan gøre alt, hvad der står i dens magt, for at garantere borgernes sikkerhed.

I dagens verden opererer terrorister og andre kriminelle på tværs af grænser i EU og internationalt. Hvis der skal tages effektivt hånd om den trussel, de udgør, skal retshåndhævende myndigheder i Europa kunne samarbejde uden problemer, således at de kan samle deres ressourcer og efterretninger og arbejde side om side. Det er den eneste måde, hvorpå terrortrusler kan imødegås effektivt. Medlemsstaternes kollektive sikkerhed afhænger af sikkerheden i den enkelte medlemsstat.

I denne meddelelse beskrives, hvilke foranstaltninger der er truffet hidtil, og hvilke der skal træffes inden for nær fremtid, på såvel europæisk som nationalt niveau for at garantere alle borgere i EU den høje grad af sikkerhed, de forventer. Bilaget indeholder en køreplan for en ægte sikkerhedsunion i Europa: Kommissionen vil aflægge rapport om fremskridtene. Det er vores fælles ansvar og bydende nødvendigt at arbejde hurtigt og omhyggeligt videre med disse foranstaltninger og at afbøde virkningerne af forskelle i instrumenter, informationer og mentalitet, som terroristerne ellers vil fortsætte med at udnytte til at undergrave de værdier, som er så dyrebare for europæere. Det er Kommissionens opfattelse, at Europa-Parlamentet og Rådet bør tage stilling til disse foranstaltninger snarest, og den opfordrer Det Europæiske Råd til at gøre status over opfølgningen på denne meddelelse på sit næste møde.

(1)

     Artikel 72 i TEUF.

(2)

     COM(2015) 185 final af 28.4.2015.

(3)

     Det Europæiske Råds konklusioner af 26.6.2015 (EUCO 22/15).

(4)

     Fælles erklæring af 24.3.2016.

(5)

     Artikel 67, stk. 3, i TEUF.

(6)

     Under hensyn til de særlige betingelser i protokol 22, for så vidt angår Danmark, og protokol 21 og 36, for så vidt angår Det Forenede Kongerige og Irland, som giver sidstnævnte to medlemsstater mulighed for, men ikke pålægger dem, at tilvælge initiativer inden for politikområdet frihed, sikkerhed og retfærdighed, uden at det dog berører sammenhængen i initiativerne og den praktiske gennemførelse af dem.

(7)

      http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1062_en.htm .

(8)

     Rådets konklusioner 9798/15 af juni 2015.

(9)

   COM(2015) 624 final af 2.12. 2015.

(10)

   COM(2016) 50 final af 2.2. 2016.

(11)

   COM(2016) 205 final af 6.4. 2016.

(12)

      http://icct.nl/wp-content/uploads/2016/03/ICCT-Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_1-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf .

(13)

     Se også afsnit 4 nedenfor.

(14)

     De er udviklet i tæt samarbejde med nationale eksperter, EU-Udenrigstjenesten, EU-agenturer og Interpol.

(15)

     COM(2015) 671 final af 15.12. 2015.

(16)

     COM(2015) 670 final af 15.12. 2015.

(17)

     I forbindelse med hotspots og omfordeling foretages der tre forskellige typer af sikkerhedskontrol: 1) fysisk kontrol og kontrol af tilhørsforhold, 2) kontrol i forskellige nationale og internationale databaser (især Schengeninformationssystemet og Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter), og 3) der kan foretages supplerende kontrol af asylansøgere i databaser, gennem afhøringer samt på internettet og i de sociale medier, hvis der er tegn på, at der kan være grundlag for opholdsforbud, eller på, at der består en trussel mod sikkerheden eller den offentlige orden.

(18)

     COM(2015) 625 final af 2.12. 2015.

(19)

     Navnlig FN's Sikkerhedsråds resolutioner og Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme.

(20)

     PNR tjener også andre formål end at løse problemet med udenlandske terrorkrigere, men er af særlig interesse i denne sammenhæng.

(21)

     Rådets konklusioner 845/15 af 20.11. 2015.

(22)

Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme, som ændret ved rammeafgørelse 2008/919/RIA.

(23)

     Se også afsnit 1 ovenfor.

(24)

      http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/24-statement-on-terrorist-attacks-in-brussels-on-22-march .

(25)

   Kommissionen foreslog at styrke det europæiske center for terrorbekæmpelse (ECTC) med yderligere 25 stillinger, 10 eksterne medarbejdere og tilhørende bevillinger til terrorbekæmpelse i 2016, hvilket blev muliggjort med det ændringsbudget, der blev godkendt den 13. april 2016.

(26)

    http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2016/03/24-statement-on-terrorist-attacks-in-brussels-on-22-march .

(27)

   COM(2016) 205 final af 6.4.2016.

(28)

   COM(2016) 194 final af 6.4.2016.

(29)

    http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-and-terrorism/explosives/explosives-    precursors/docs/list_of_measures_en.pdf.

(30)

   Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 98/2013 af 15. januar 2013 om markedsføring og brug af udgangsstoffer til eksplosivstoffer (EUT L 39 af 9.2.2013, s. 1-11).

(31)

   Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2403 af 15. december 2015 om fælles retningslinjer for inaktiveringsstandarder og inaktiveringsteknikker med henblik på at sikre, at inaktiverede skydevåben er gjort definitivt ubrugelige (EUT L 333 af 19.12.2015, s. 62-72).

(32)

   COM(2015) 750 final af 18.11.2015.

(33)

   KOM(2016) 50 final af 2.2.2016.

(34)

   COM(2015) 624 final af 2.12.2015.

(35)

   JOIN(2016)18 final af 6.4.2016.

(36)

COM (2013) 48 final af 7.2.2013.

(37)

     COM(2015) 624 final af 2.12.2015.

(38)

     COM(2016) 50 final af 2.2.2016.

EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.4.2016

COM(2016) 230 final

BILAG

til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET

om gennemførelse af den europæiske dagsorden om sikkerhed for at bekæmpe terrorisme og bane vejen for en effektiv og ægte sikkerhedsunion

LOVGIVNINGSMÆSSIGE OG POLITISKE NØGLEINITIATIVER VEDRØRENDE SIKKERHED/BEKÆMPELSE AF TERRORISME