1.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side S.A. og R.J., der er to ansøgere om international beskyttelse (samlet benævnt »sagsøgerne«), og på den anden side the Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (ministeren for børn, ligestilling, handicap, integration og unge, Irland) (herefter »ministeren«) og the Attorney General (Rigsadvokaten, Irland) (samlet benævnt »de irske myndigheder«) vedrørende erstatning til sagsøgerne, fordi de ikke har fået indkvartering, mad, vand og andre materielle modtagelsesforhold til imødekommelse af deres basale behov.

2.

Sagsøgerne har nedlagt påstand om erstatning med den begrundelse, at de nationale myndigheder ikke har overholdt de forpligtelser, der følger af direktiv 2013/33/EU om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse ( 2 ).

3.

Den EU-retlige erstatningspåstand er baseret på retspraksis fra de skelsættende domme i sagerne Francovich m.fl. ( 3 ) og Brasserie du pêcheur og Factortame ( 4 ) (samlet benævnt »retspraksis fra Francovich m.fl.«), der knæsatte princippet om statens erstatningsansvar for skader, staten forvolder på enkeltpersoner ved krænkelse af EU-retten, som staten kan holdes ansvarlig for, og som ligger til grund for det traktatsystem, hvorpå Den Europæiske Union er baseret ( 5 ).

4.

Ifølge dette princip har enkeltpersoner, der har lidt skade, ret til erstatning, hvis følgende tre kriterier er opfyldt: Det er formålet med den tilsidesatte EU-retlige bestemmelse at tillægge dem rettigheder, tilsidesættelsen af bestemmelsen skal være tilstrækkeligt kvalificeret, og der skal være en direkte årsagsforbindelse mellem krænkelsen af bestemmelsen og den skade, enkeltpersonerne har lidt (herefter »kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame«) ( 6 ). Det tilkommer i princippet de nationale retter at anvende kriterierne for fastlæggelse af medlemsstaternes erstatningsansvar for skader forvoldt på enkeltpersoner ved krænkelse af EU-retten i overensstemmelse med de retningslinjer, som Domstolen har fastlagt for anvendelsen af disse kriterier ( 7 ).

5.

Mens sagsøgerne i nærværende sag har gjort gældende, at de tre kriterier er opfyldt, har de irske myndigheder påberåbt sig force majeure for derved at udelukke en afgørelse om, at der er sket en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse og dermed opfyldelse af betingelserne i andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame. Myndighederne bestrider ikke, at de ikke sørgede for indkvartering til sagsøgerne som krævet i henhold til de nationale regler til gennemførelse af direktiv 2013/33. De har dog afvist, at sagsøgerne er berettiget til at få erstatning, eftersom krænkelsen af EU-retten efter deres opfattelse skyldtes omstændigheder, hvor der forelå force majeure, og som derfor ikke udgjorde en »tilstrækkeligt kvalificeret« overtrædelse som omhandlet i det andet kriterium.

6.

Nærværende sag har derfor rejst spørgsmålet, om nationale myndigheder kan påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund i forbindelse med et erstatningskrav for deres krænkelse af direktiv 2013/33.

7.

Artikel 2, 17 og 18 i direktiv 2013/33 er relevante for dette forslag til afgørelse. Især indeholder direktivets artikel 18, stk. 9, følgende bestemmelse:

»I behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne undtagelsesvis fastsætte nærmere bestemmelser om andre materielle modtagelsesforhold end dem, der er fastsat i denne artikel, i en rimelig periode, der skal være så kort som muligt, når:

Sådanne andre forhold skal under alle omstændigheder dække de basale behov.«

8.

Direktiv 2013/33 er omsat til irsk ret ved European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 (Regulations af 2018 om modtagelsesforhold i De Europæiske Fællesskaber) ( 8 ) (herefter »Regulations 2018«).

9.

Regulations 2018 definerer materielle modtagelsesforhold som forhold, der er »stillet til en modtagers rådighed for at overholde [direktiv 2013/33]«, og som omfatter følgende:

10.

Ydelsen til dækning af daglige udgifter er defineret som »den del af de materielle modtagelsesforhold, der udgør en ugentlig betaling til en modtager i henhold til en ordning forvaltet af the Minister for Employment Affairs and Social Protection (ministeren for beskæftigelse og social beskyttelse), således at modtageren kan afholde løbende personlige omkostninger«.

11.

Regulation 4 i Regulations 2018 fastsætter samme type undtagelse som i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, når den indkvarteringskapacitet, der normalt er til rådighed, midlertidigt er fuldt udnyttet, men tydeliggør, at undtagelsesbestemmelsen ikke desto mindre skal imødekomme »modtagerens basale behov«.

12.

Den forelæggende ret har forklaret, at High Court (retten i første instans, Irland) fastslog i dommen i sagen SY mod Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (ministeren for børn, ligestilling, handicap, integration og unge) ( 9 ), der er en af de verserende sager ved de irske domstole, at ministeren havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Regulations 2018 og artikel 1 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ved ikke at give en ansøger om international beskyttelse indkvartering, mad og sanitære faciliteter, hvorefter der blev afgivet en erklæring om, at det er i strid med Regulations 2018 og en tilsidesættelse af ansøgerens rettigheder i henhold til artikel 1 i chartret, at ministeren ikke har stillet »materielle modtagelsesforhold« til rådighed for ansøgeren. Ministeren appellerede ikke dommen. SY nedlagde dog ikke påstand om erstatning.

13.

S.A., der er afghansk statsborger, og R.J., der er indisk statsborger, indgav ansøgning om international beskyttelse i Irland henholdsvis den 15. februar 2023 og den 20. marts 2023.

14.

De erhvervede sig retten til materielle modtagelsesforhold i henhold til Regulations 2018. Der blev dog ikke sørget for indkvartering til dem. Sagsøgerne fik en enkelt kupon til en værdi af 25 EUR. De var på ansøgningstidspunktet ikke berettiget til en ydelse til dækning af daglige udgifter for asylansøgere, fordi man efter de irske myndigheders opfattelse kun var berettiget, hvis man boede på et asylmodtagecenter.

15.

Sagsøgerne sov på gaden i Dublin i ofte vådt og iskoldt vejr eller overnattede indimellem under uegnede indkvarteringsforhold.

16.

S.A. har anført, at han fik hjælp fra en NGO, the Irish Refugee Council (Den Irske Flygtningehjælp), som gav ham en oversigt over velgørende organisationer i Dublin samt steder, hvor hjemløse har mulighed for at få måltider og adgang til badefaciliteter. Han var vidne til og oplevede vold i bybilledet. Han var bange for at blive overfaldet og bekymret for, at hans ejendele ville blive stjålet. Da han havde boet på gaden i nogle uger, flyttede han til et parkeringshus i landsbyen Skerries nær Dublin. Indimellem fik han en invitation fra afghanske landsmænd til at overnatte i deres hjem. Undertiden gik han to dage uden egentlige måltider, fordi han ikke havde råd til at rejse ind til bymidten for at få udleveret mad fra velgørende organisationer eller for at købe mad. Han gik ofte fem eller seks dage uden at få bad eller blive vasket, fordi det var meget vanskeligt at få adgang til sådanne faciliteter. Han har beskrevet, hvordan han følte sig kold, sulten, ydmyget og bange. S.A. havde pådraget sig kvæstelser i en trafikulykke i Ungarn på sin vej til Irland, og dem modtog han akut lægebehandling for. Han fik lægeerklæringer, der beskriver hjernerystelsen og de smerter, han havde fået, og han videresendte dem til ministeren med anmodning om, at han på grund af sin sårbarhed blev givet høj prioritet i forbindelse med indkvarteringen.

17.

R.J. har anført, at han modtog et telt, mad og tøj fra en velgørende organisation i den periode, hvor han levede på gaden i Dublin. Han har anført, at han ofte var sulten og undertiden fik mad fra velgørende organisationer. Han frygtede hver nat, at der ville blive sat ild til hans telt af personer, der havde angrebet andre ansøgere om international beskyttelse. Han var ikke i stand til at tage sig af sin personlige hygiejne. Han udviklede sundhedsmæssige problemer, mens han boede på gaden. Han har erklæret, at han blev desperat og frygtede for sin fremtid og sit eget ve og vel. R.J. har anført, at han følte sig alene og bange.

18.

Sagsøgerne anmodede de irske myndigheder om at anerkende deres sårbare tilstand, men deres ansøgninger blev ikke imødekommet.

19.

Efter en ændring i betingelserne for at blive berettiget til forsørgelsesydelser fik sagsøgerne henholdsvis den 5. og den 20. april 2023 tilkendt en ydelse til dækning af daglige udgifter på EUR 38,80 pr. uge med tilbagevirkende kraft fra ansøgningstidspunktet for international beskyttelse. De kunne også få udbetalt beløb til dækning af yderligere uforudsete behov.

20.

S.A og R.J. blev tilbudt indkvartering henholdsvis den 27. april og den 22. maj 2023. De havde da været hjemløse i henholdsvis 71 og 64 dage.

21.

Sagsøgerne har efterfølgende anlagt sag mod de irske myndigheder ved High Court (retten i første instans, Irland), der er den forelæggende ret, med påstand om erstatning for ikke at have fået indkvartering, mad, vand og andre materielle modtagelsesforhold til imødekommelse af deres basale behov.

22.

De irske myndigheder har ikke bestridt sagsøgernes deklaratoriske påstande i sagen ved den forelæggende ret vedrørende krænkelse af nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2013/33 og af chartrets artikel 1. De har dog afvist, at sagsøgerne er berettiget til at få erstatning, eftersom krænkelsen af EU-retten efter deres opfattelse skyldes omstændigheder, hvor der forelå force majeure, og som derfor ikke udgør en »tilstrækkeligt kvalificeret« overtrædelse i henhold til andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame.

23.

De irske myndigheder har ikke påberåbt sig manglende økonomiske ressourcer. De pågældende myndigheder har dog fremført, at deres indkvarteringskapacitet midlertidigt var fuldt udnyttet på grund af den hidtil usete tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, der ansøgte om midlertidig eller international beskyttelse i Irland, hvilket havde den konsekvens, at enlige, ikke-sårbare voksne mænd i en periode på fire en halv måned ikke fik tilbudt indkvartering af de nationale myndigheder. Disse myndigheder gjorde ikke desto mindre deres bedste for at skaffe indkvartering til de pågældende og for at imødekomme nyankomne ansøgeres øvrige behov. Den omhandlede krænkelse af EU-retten var således ikke forsætlig.

24.

De irske myndigheder har også fremført, at det under alle omstændigheder er muligt at påberåbe sig force majeure som en selvstændig ansvarsfrihedsgrund i henhold til EU-retten.

25.

Den forelæggende ret har anført, at Irland i en rapport, der blev offentliggjort i 2020, blev rådet til at forberede sig på at kunne modtage ansøgere om international beskyttelse på grundlag af ca. 3500 nye ansøgninger om året. Efter den russiske invasion af Ukraine var der dog næsten 100000 tredjelandsstatsborgere, der ankom til Irland i perioden fra februar 2022 til maj 2023 og indgav ansøgning om midlertidig eller international beskyttelse, og de irske myndigheder skulle sørge for indkvartering til mere end 80000 af dem.

26.

Denne situation har givet den forelæggende ret anledning til at spørge, om en medlemsstat kan påberåbe sig force majeure for at undgå at ifalde erstatningsansvar for krænkelse af EU-retten, navnlig når de omhandlede forpligtelser følger af ukrænkelige rettigheder i henhold til chartret og er beskrevet i bindende, ufravigelige betingelser i direktiv 2013/33.

27.

Hvis dette skulle anerkendes som en mulighed, vil det være nødvendigt at tage stilling til, om man kan påberåbe sig force majeure, hvis det ikke har været muligt at løse de pågældende omstændigheder uden helt uforholdsmæssige opofrelser, når alle rimelige foranstaltninger var blevet truffet, eller når det objektivt set ikke har været muligt at overholde EU-retten. Karakteren af de bestemmelser, som hovedsagen omhandler, kunne begrunde en meget grundig gennemgang, ikke mindst fordi behovet for øget vedvarende indkvarteringskapacitet efter et bestemt tidspunkt ikke længere var uforudsigeligt. Man kunne således have forventet, at de irske myndigheder, der havde tilstrækkelige økonomiske ressourcer, ville bestræbe sig på at skaffe privat indkvartering til de pågældende ved at uddele værdikuponer til indkvartering eller give et større beløb som økonomisk bistand eller ved at bygge akutte boligtilbud.

28.

På denne baggrund besluttede High Court (retten i første instans, Irland) at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

29.

Sagsøgerne, ministeren, den italienske regering, De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Sagsøgerne, ministeren, den italienske regering og Europa-Kommissionen afgav mundtlige bemærkninger under retsmødet den 5. februar 2025.

30.

Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, som bør behandles samlet, i alt væsentligt at få oplyst, om en medlemsstat kan påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund i forbindelse med et erstatningssøgsmål mod staten for overtrædelse af EU-retlige forpligtelser i henhold til direktiv 2013/33, som udgør en del af den grundlæggende ret til menneskelig værdighed, der er forankret i chartrets artikel 1. Den forelæggende ret ønsker i så fald en yderligere præcisering af begrebet »tilstrækkeligt kvalificeret« EU-retlig overtrædelse samt af betingelserne for at påberåbe sig en sådan ansvarsfrihedsgrund.

31.

Inden jeg går i dybden med spørgsmålet om muligheden for at påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund i medfør af retspraksis fra Francovich m.fl. i forbindelse med et erstatningskrav, skal det fremhæves, at den forelæggende rets spørgsmål forekommer at hvile på den antagelse, at den omhandlede situation ikke er omfattet af artikel 18, stk. 9, litra b), i direktiv 2013/33, der fastlægger bestemmelserne for, hvornår den sædvanlige indkvarteringskapacitet midlertidigt kan anses for at være fuldt udnyttet. Det er derfor nødvendigt først at undersøge, om denne bestemmelse kan finde anvendelse under de aktuelle omstændigheder.

32.

Hvis den omhandlede situation er omfattet af artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, fastsætter bestemmelsen en ramme for, hvordan medlemsstaterne skal handle. I så fald kan der kun blive tale om force majeure, hvis lovgiver ikke har taget højde for omstændighederne i nærværende sag.

33.

Domstolen fastslog i denne forbindelse i dom af 8. juni 2023, UFC – Que choisir og CLCV ( 10 ), vedrørende direktivet om pakkerejser ( 11 ), at selv om et direktiv ikke indeholder en henvisning til force majeure, konkretiserer begrebet »usædvanlige og ekstraordinære omstændigheder« begrebet »force majeure« inden for rammerne af det nævnte direktiv ( 12 ). I en anden sammenhæng fandt Domstolen i dom af 26. september 2013, ÖBB Personenverkehr mod Schienen-Control Kommission og Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie, at forordningen om jernbanepassagerers rettigheder bevidst undlader at fritage parterne for ansvar på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder ( 13 ). Med udgangspunkt i denne retspraksis kunne man hævde, at EU-lovgiver ved at fastsætte en undtagelse i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 allerede har reguleret området og dermed har udelukket behovet for at kunne påberåbe sig force majeure som overordnet ansvarsfrihedsgrund. Dette ville gøre det unødvendigt at drøfte, om der er adgang hertil i medfør af retspraksis fra Francovich m.fl.

34.

Derfor er dette forslag til afgørelse udarbejdet, så det består af to dele. Jeg vil først undersøge definitionen af force majeure og vurdere, om force majeure er konkretiseret i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, såfremt omstændighederne er, at indkvarteringskapaciteten er fuldt udnyttet på grund af en massiv tilstrømning til Irland af personer med behov for international beskyttelse (afsnit A). Dernæst vil jeg vurdere, om det er muligt at påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund inden for rammerne af andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame i betragtning af konsekvenserne ved at konkludere, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse (afsnit B).

35.

Jeg minder indledningsvis om, at begrebet force majeure i retspraksis inden for flere EU-retlige områder betegner »usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed« ( 14 ). Begrebet force majeure har ikke et ensartet indhold inden for de forskellige områder af EU-retten, hvor det anvendes, idet begrebet skal fastlægges i den juridiske sammenhæng, hvor det får betydning ( 15 ).

36.

Domstolen har i forbindelse med krænkelsessager i henhold til artikel 258 TEUF anerkendt, at det kan være muligt at påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund, hvis en medlemsstat ikke har overholdt sine EU-retlige forpligtelser. Der er således en anerkendelse af, at en medlemsstat, der møder vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes, og som forhindrer den i at efterkomme sine EU-retlige forpligtelser, kan påberåbe sig force majeure ( 16 ).

37.

Det fremgår ikke desto mindre af retspraksis, at der er en høj tærskel for at påvise, at der som følge af omstændighederne foreligger force majeure. Selv under usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder er medlemsstaterne forpligtet til at træffe alle foranstaltninger i deres magt for at overholde EU-retten ( 17 ). I Vilkas-dommen blev betingelserne i forbindelse med en rammeafgørelse om den europæiske arrestordre formuleret i lyset af konsekvenserne af uforudsete og uforudsigelige omstændigheder, som ikke er undgået, heller ikke selv om myndighederne har udvist den størst mulige påpasselighed ( 18 ), hvilket er et begreb, der skal fortolkes strengt ( 19 ). Denne formulering blev senest anvendt i dommen i sagen UFC – Que choisir og CLCV ( 20 ). Som det fremgår af udtrykket »vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes« ( 21 ), indebærer en streng fortolkning af force majeure desuden, at såfremt en forhindring for at levere skyldes en midlertidig begivenhed, kan den EU-retlige forpligtelse kun suspenderes i den periode, begivenheden varer, og kun i en rimelig kort periode.

38.

Det er også fast praksis, at vanskeligheder af national karakter ikke kan begrunde en manglende overholdelse af de forpligtelser, der følger af EU-retten ( 22 ). Desuden kan force majeure ikke henvise til nationale vanskeligheder som følge af en medlemsstats politiske eller administrative organisering eller manglende kompetence, kundskaber, midler eller ressourcer ( 23 ).

39.

Det fremgår af retspraksis, senest under covid-19-pandemien, at nogle medlemsstater har påberåbt sig force majeure som følge af den hidtil usete sundhedskrise ( 24 ). Domstolen har dog fastslået, at selv om pandemien udgjorde uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, kunne den ikke automatisk begrunde en generel suspension af EU-retlige forpligtelser. Domstolen har krævet, at det konkret blev påvist, hvordan pandemien direkte udgjorde en hindring for, at det omhandlede direktiv kunne overholdes, og hvorfor der ikke kunne træffes alternative foranstaltninger for at opfylde de EU-retlige forpligtelser ( 25 ).

40.

Kort sagt kan en medlemsstat, der møder vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes, og som forhindrer den i at efterkomme sine specifikke EU-retlige forpligtelser, påberåbe sig force majeure, dog kun så længe det er nødvendigt for at løse disse vanskeligheder.

41.

Direktiv 2013/33 fastlægger minimumsstandarder for modtagelsesforhold ( 26 ). Direktivets artikel 17 indeholder almindelige bestemmelser om materielle modtagelsesforhold og lægebehandling ( 27 ). Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 17, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/33 især sikre, at der er kapacitet til at stille materielle modtagelsesforhold til rådighed for ansøgere om international beskyttelse på det tidspunkt, hvor de indgiver en ansøgning om international beskyttelse. Medlemsstaterne skal også sørge for, at de trufne foranstaltninger muliggør en passende levestandard for ansøgere, som sikrer deres underhold og beskytter deres fysiske og mentale sundhed. Artikel 18 i direktiv 2013/33 indeholder bestemmelser om materielle modtagelsesforhold.

42.

Artikel 18, stk. 9, litra b), i direktiv 2013/33 bestemmer, at »[medlemsstaterne i] behørigt begrundede tilfælde [...] undtagelsesvis [kan] fastsætte nærmere bestemmelser om andre materielle modtagelsesforhold end dem, der er fastsat i denne artikel, i en rimelig periode, der skal være så kort som muligt, når [...] den sædvanlige indkvarteringskapacitet midlertidigt er opbrugt«. Bestemmelsen giver således medlemsstaterne mulighed for undtagelsesvis at fravige de standardmæssige materielle modtagelsesforhold, såfremt en sådan fravigelse er behørigt begrundet og kun er for en rimelig periode, som skal være så kort som mulig.

43.

Med udgangspunkt i Domstolens praksis vedrørende undtagelser skal denne bestemmelse anvendes hensigtsmæssigt for at tage højde for klart afgrænsede krav og specifikke situationer ( 28 ). Som en ekstraordinær foranstaltning bør artikel 18, stk. 9, litra b), i direktiv 2013/33 desuden fortolkes strengt og pålægge den myndighed, som træffer beslutningen, bevisbyrden for, at de krævede betingelser foreligger for hver undtagelse ( 29 ). Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de betingelser er opfyldt i nærværende sag.

44.

Artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 tager sigte på at give medlemsstaterne et vist spillerum til at handle i ganske særlige situationer. Selv om bestemmelsen ikke udtrykkeligt anvender udtrykket »force majeure«, henviser den til udtrykkene »undtagelsesvis«, »i behørigt begrundede tilfælde« og »rimelig periode«. Disse elementer kan forstås som værende en konkretisering af betingelserne for force majeure i form af usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder i den udstrækning, at begivenheden, der har forårsaget den manglende indkvarteringskapacitet, er en usædvanlig og uforudsigelig begivenhed. Bestemmelsen kunne derfor fortolkes som en konkret anerkendelse fra lovgivers side af, at der kan være ekstraordinære omstændigheder, som begrunder en midlertidig undtagelse fra de forpligtelser, der er fastsat i direktivets artikel 18. En af disse specifikke situationer er, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet midlertidigt er fuldt udnyttet, og det kan bevises, at den begivenhed, der forårsagede den manglende indkvarteringskapacitet, var uforudsigelig og usædvanlig.

45.

Det følger heraf, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 kan fortolkes således, at den omhandler ekstraordinære omstændigheder og dermed konkretiserer begrebet force majeure. Når hele indkvarteringskapaciteten er i brug som følge af usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, og det dermed er umuligt at overholde de sædvanlige standarder for modtagelse ( 30 ), er situationen i den periode, der tager at løse vanskelighederne, omfattet af bestemmelsens litra b).

46.

I denne forbindelse fandt Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) ( 31 ), at »EU-lovgiver med vedtagelsen af direktiv [...] 2013/33 ligeledes [har] sikret, at der er taget hensyn til den situation, hvor en medlemsstat skal håndtere en væsentlig stigning i antallet af ansøgninger om international beskyttelse«, og tilføjede, at »artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 [...] navnlig [giver] mulighed for delvist at fravige bestemmelserne i dette direktiv, når [...] kapaciteten til indkvartering i modtagelsescentre er udtømt« ( 32 ). Det kan udledes af den dom, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 fastsætter, at der er tale om ganske særlige omstændigheder, når kapaciteten af indkvarteringsmuligheder for ansøgere om international beskyttelse er fuldt udnyttet. Især henvisningen til en »væsentlig stigning« i antallet af ansøgninger om international beskyttelse viser tydeligt, at bestemmelsen har til hensigt at være rettet mod ganske særlige situationer og ikke normale vanskeligheder.

47.

Hvis en begivenhed som covid-19-pandemien blev anset for at være en begivenhed, der måske kan falde ind under et direktiv som direktivet om pakkerejser, kan en begivenhed såsom en massiv tilstrømning af flygtninge analogt også reguleres af lovgiver og dermed falde inden for rammerne af et direktiv. Hvis Domstolen anerkender, at ekstraordinære omstændigheder udtrykkeligt kan reguleres af afledt lovgivning på det forbrugerretlige område i henhold til direktivet om pakkerejser, kan det med rimelighed desuden forventes, at de grundlæggende sociale rettigheder – herunder de grundlæggende sociale rettigheder i henhold til direktiv 2013/33 – også kan reguleres af lovgiver i ekstreme situationer, såsom en massiv tilstrømning af flygtninge, hvor den eksisterende indkvarteringskapacitet bliver fuldt udnyttet, såfremt situationen var uforudsigelig, fordi den oversteg alle rimelige forventninger.

48.

En sådan massiv tilstrømning af flygtninge kan dog ikke anses for at udgøre en ganske særlig situation i en ubegrænset periode, eftersom situationen på et vist tidspunkt ophører med at kunne karakteriseres som en usædvanlig og uforudsigelig begivenhed. Henvisningen i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 til en »rimelig periode« understøtter denne fortolkning. Denne bestemmelse indeholder desuden et krav om »behørigt begrundede tilfælde«, som ifølge Domstolens praksis indebærer, at det konkret kan påvises, at den massive tilstrømning af personer, der søger beskyttelse, har været en hindring for, at det omhandlede direktiv kunne overholdes. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de betingelser er opfyldt i nærværende sag.

49.

Dette tyder på, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 i nærværende sag skal anses for rette ansvarsfrihedsgrund, såfremt det tager en rimelig periode, inden vanskelighederne er løst. Det følger heraf, at medlemsstaten efter udløbet af denne periode ikke længere kan påberåbe sig denne bestemmelse. Opmærksomheden henledes desuden på, at direktivets artikel 18, stk. 9, litra a) og b), vedrører to meget specifikke scenarier, nemlig en vurdering af ansøgerens særlige behov (a) og en midlertidig fuld udnyttelse af indkvarteringskapaciteten (b). Det følger heraf, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 ikke regulerer andre scenarier (såsom naturkatastrofer og krige, som blev drøftet under retsmødet for Domstolen), hvor der på grund af vanskeligheder i eller i nærheden af den pågældende medlemsstat, som ikke kan overvindes, ikke er eller findes indkvarteringsmuligheder. Den fortolkning, at force majeure er konkretiseret i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, udelukker således ikke, at medlemsstaterne kan påberåbe sig force majeure som overordnet ansvarsfrihedsgrund ved andre scenarier.

50.

I betragtning af bestemmelsens tydelige funktion som en begrænset undtagelse under ganske særlige omstændigheder bør force majeure sammenfattende anses for at være konkretiseret i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33. En massiv tilstrømning af ansøgere om international beskyttelse er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til, at force majeure kan påberåbes som selvstændig ansvarsfrihedsgrund, eftersom bestemmelsen allerede fastsætter en ramme for, hvordan sådanne tilstrømninger håndteres. I nærværende sag kan en medlemsstats myndigheder ikke påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund for ikke at have dækket de basale behov hos en ansøger om international beskyttelse uden for anvendelsesområdet for artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 ( 33 ).

51.

Hvis situationen imidlertid ikke vedrører en midlertidig fuld udnyttelse af indkvarteringskapaciteten på grund af et stort antal ansøgninger om international beskyttelse, kan force majeure – som en særskilt og mere generel undskyldning – dog blive relevant i forbindelse med andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame.

52.

Det følger heraf, at en situation med midlertidig fuld udnyttelse af indkvarteringskapaciteten på grund af en massiv tilstrømning af flygtninge er omfattet af artikel 18, stk. 9, litra b), i direktiv 2013/33, såfremt den forelæggende ret fastslår, at betingelserne for at anvende denne bestemmelse er opfyldt. I så fald bør den forelæggende rets spørgsmål omformuleres, eftersom betingelserne for at anvende kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame behandles ud fra den antagelse, at direktivets artikel 18, stk. 9, regulerer den omhandlede situation.

53.

Hvis Domstolen anser artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 for at finde anvendelse på en situation med en massiv tilstrømning af personer, der søger om international beskyttelse, som medfører, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet i værtsmedlemsstaten er fuldt udnyttet, bør de præjudicielle spørgsmål omformuleres således, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 i lyset af retten til menneskelig værdighed forankret i chartrets artikel 1 og i betragtning af bestemmelsens tydelige funktion som en begrænset undtagelse under ganske særlige omstændigheder skal fortolkes således, at den i forbindelse med et erstatningskrav udelukker, at den pågældende medlemsstat kan påberåbe sig force majeure med den begrundelse, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet er fuldt udnyttet som følge af en sådan tilstrømning.

54.

Eftersom artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33 fastsætter en generel forpligtelse til at stille materielle modtagelsesforhold, herunder indkvartering, til rådighed, udgør manglende overholdelse af disse bestemmelser typisk en krænkelse af EU-retten. Hvis direktivets artikel 18, stk. 9, tillader en undtagelse for det tilfælde, at indkvarteringskapaciteten midlertidigt er fuldt udnyttet, og bestemmelsen fortolkes som et udtryk for force majeure, bliver det dog ikke nødvendigvis anset for at være ulovligt, hvis medlemsstaten ikke stiller indkvarteringskapacitet til rådighed, såfremt betingelserne for at påberåbe sig denne bestemmelse er opfyldt. I så fald vil en krænkelse af EU-retten som omhandlet i kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame ikke kunne føres direkte tilbage til artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33, men i stedet til en eventuel forkert anvendelse eller uberettiget påberåbelse af samme direktivs artikel 18, stk. 9. Hvis en medlemsstat med urette påberåber sig force majeure i henhold til artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 uden at opfylde betingelserne herfor, vil krænkelsen af EU-retten således vedrøre selve denne bestemmelse.

55.

Medlemsstaten kan derfor, hvis artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 anvendes forkert – f.eks. hvis undtagelsesbetingelserne ikke er opfyldt – alligevel tilsidesætte sine forpligtelser i henhold til dette direktiv. I så fald kan staten ifalde erstatningsansvar, såfremt det er en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse i henhold til EU-retten.

56.

Domstolen har fastslået, at når medlemsstaterne er tillagt en skønsbeføjelse, er en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for denne beføjelse fra den pågældende medlemsstats side ( 34 ). Det er derfor anført, at kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame er »skønsafhængige« ( 35 ).

57.

Domstolen anførte i præmis 55 i dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame, at det afgørende kriterium for, om en overtrædelse af EU-retten kan anses for tilstrækkelig kvalificeret, er, om en medlemsstat eller en EU-institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. I forbindelse med vurderingen af, om en medlemsstat åbenbart og groft havde overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser, opregnede Domstolen visse momenter, der kan tages i betragtning ( 36 ). I den pågældende doms præmis 56 anførte Domstolen som nogle af de momenter, den kompetente retsinstans i denne forbindelse kan tage i betragtning: Hvor klar og præcis er den tilsidesatte bestemmelse, omfanget af det skøn, som den tilsidesatte bestemmelse overlader til de nationale myndigheder eller Den Europæiske Unions myndigheder, om overtrædelsen er begået, eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig ( 37 ), den omstændighed, at en EU-institutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, samt vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med EU-retten ( 38 ). En overtrædelse af EU-retten er under alle omstændigheder åbenbart kvalificeret, når den har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom, der fastslår et traktatbrud, eller en dom i en præjudiciel sag, eller der foreligger en fast praksis ved Domstolen på det pågældende område, hvoraf det fremgår, at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse ( 39 ).

58.

Selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af EU-retten, kan imidlertid være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse, såfremt medlemsstaten ikke havde et stærkt begrænset eller intet skøn ( 40 ).

59.

Det lader til, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 overlader et vist skøn til medlemsstaterne i forhold til, hvordan de håndterer situationer, hvor indkvarteringskapaciteten er fuldt udnyttet. I denne forbindelse tillader bestemmelsen, at medlemsstaterne undtagelsesvis fastsætter andre bestemmelser om materielle modtagelsesforhold, når indkvarteringskapaciteten midlertidigt er fuldt udnyttet. Dette tyder på, at medlemsstaterne har et vist spillerum til at beslutte, hvordan de stiller materielle modtagelsesforhold til rådighed, når der ikke findes indkvarteringskapacitet. Opmærksomheden henledes i denne forbindelse på, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 ikke præcist definerer, hvordan medlemsstaterne skal håndtere manglende kapacitet, hvilket indebærer, at de er overladt et vist skøn til at træffe beslutning om de specifikke foranstaltninger, der skal træffes, uanset om det er i form af akutte boligtilbud, midlertidig indkvartering, økonomisk bistand eller andre løsninger. En sådan konklusion understøttes af Domstolens praksis, som gør det tydeligt, at forpligtelsen til at tilvejebringe materielle modtagelsesforhold er bindende, men at medlemsstaterne har visse skønsbeføjelser med hensyn til, hvordan dette opnås ( 41 ).

60.

I Saciri-dommen anerkendte Domstolen f.eks., at medlemsstaterne har en skønsmæssig beføjelse til at vælge, hvordan de stiller materielle modtagelsesforhold til rådighed i form af enten direkte indkvartering eller kontantydelser. Som Kommissionen imidlertid med rette fremhævede under retsmødet, finder denne skønsmæssige beføjelse anvendelse på midlerne og ikke på princippet. Selv om dommen behandlede generelle modtagelsesforpligtelser og ikke undtagelser i henhold til artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, er princippet om, at medlemsstaterne trods begrænsninger har et vist spillerum ved gennemførelse af EU-lovgivning, også relevant i den foreliggende sag.

61.

Opmærksomheden henledes på, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 fastsætter både grundlaget og grænsen for medlemsstaternes beføjelse til at vedtage undtagelser fra artikel 18, stk. 1-8, og ikke de bredere forpligtelser i medfør af direktivet eller Den Europæiske Unions asylret som helhed. Artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 tillægger kun medlemsstaterne en meget begrænset skønsbeføjelse, eftersom bestemmelsen henviser til at fastsætte nærmere bestemmelser om andre materielle modtagelsesforhold. Artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 fastsætter desuden i utvetydig vendinger en forpligtelse til at dække »basale behov«, som ansøgere om international beskyttelse har. Det følger heraf, at selv om medlemsstaterne kan vælge, hvilken metode de anvender som grundlag for at stille modtagelsesforhold til rådighed, kan de ikke unddrage sig deres forpligtelser i henhold til EU-retten til at opfylde de basale behov, som ansøgere om international beskyttelse har, herunder en passende bolig ( 42 ), for at sikre, at disse ansøgeres grundlæggende rettigheder respekteres.

62.

I denne forbindelse er det vigtigt at fremhæve, at direktiv 2013/33 har til formål at sikre, at den grundlæggende ret til menneskelig værdighed, der er forankret i chartrets artikel 1, som er tæt knyttet til chartrets artikel 4 ( 43 ), respekteres fuldt ud. Retten til menneskelig værdighed er absolut og ufravigelig ( 44 ). Den udgør grundlaget for andre grundlæggende rettigheder og kan ikke begrænses.

63.

Domstolen har således gentagne gange bekræftet, at den generelle opbygning af og formålet med direktiv 2013/33 samt respekten for menneskelig værdighed i henhold til chartrets artikel 1 udgør en absolut hindring for, at medlemsstaterne kan undlade at opfylde minimumskravene til de materielle modtagelsesforhold for asylansøgere i medfør at det pågældende direktiv, end ikke midlertidigt ( 45 ). Hvad angår karakteren af de minimumsstandarder, som medlemsstaterne skal overholde, fremgår det af 11. betragtning til direktiv 2013/33, at ansøgere om international beskyttelse skal sikres en »værdig levestandard« ( 46 ).

64.

I Saciri-dommen fremhævede Domstolen især, at uanset om materielle modtagelsesforhold ydes som gratis indkvartering eller tildeles i form af kontantydelser eller værdikuponer, skal disse ydelser være tilstrækkelige til at »sikre, at asylansøgernes grundlæggende behov [...] er dækket« ( 47 ), hvilket betyder, at ydelserne skal være tilstrækkelige til at muliggøre en værdig levestandard, som sikrer ansøgernes sundhed og midlerne til deres underhold ved at gøre det muligt for dem bl.a. at tilvejebringe et logi, i givet fald på det private lejemarked ( 48 ). Med henblik på nærværende sag skal det fremhæves, at Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at det påhviler medlemsstaterne at sikre, at de nationale myndigheder overholder minimumsstandarderne for modtagelse af asylansøgere, idet overbelastning af modtagelsesnetværkene ikke kan begrunde nogen som helst fravigelse af disse standarder ( 49 ).

65.

Domstolen har desuden fundet, at respekt for menneskelig værdighed som omhandlet i chartrets artikel 1 forudsætter, at den pågældende person ikke lider alvorlige materielle afsavn, der forhindrer vedkommende i at få dækket sine mest basale behov, såsom behovet for at have en bopæl, brødføde sig, klæde sig på og vaske sig, og som således vil udgøre et indgreb i personens fysiske eller mentale tilstand eller stille personen i en dårlig forfatning, der er i strid med denne værdighed ( 50 ). Domstolen har desuden fastslået, at det er i strid med chartrets artikel 4, når ligegyldighed fra en medlemsstats myndigheders side har til følge, at en person, der er fuldstændig afhængig af offentlig hjælp, af grunde, som er uafhængige af den pågældendes vilje og personlige valg, lider alvorlige materielle afsavn, der forhindrer den pågældende i at få dækket sine mest basale behov, såsom behovet for at brødføde sig, vaske sig og have en bopæl, og som vil udgøre et indgreb i personens fysiske eller mentale tilstand eller stille personen i en dårlig forfatning, der er i strid med den menneskelige værdighed ( 51 ).

66.

Domstolen har i denne forbindelse igen bekræftet, at selv midlertidig inddragelse af retten til at nyde godt af samtlige materielle modtagelsesforhold eller af de materielle modtagelsesforhold, som vedrører indkvartering, kost eller tøj, er uforenelig med pligten til at sikre en ansøger en værdig levestandard, da sanktionen berøver denne muligheden for at få dækket sine mest basale behov, såsom behovet for at have en bopæl, brødføde sig, klæde sig på og vaske sig ( 52 ).

67.

På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 i lyset af retten til menneskelig værdighed og beskyttelsen mod at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling, der er forankret i chartrets artikel 1 og 4, skal fortolkes således, at bestemmelsen for det første er en konkretisering af betingelserne for force majeure i betragtning af bestemmelsens tydelige funktion som en begrænset undtagelse under ganske særlige omstændigheder, for det andet finder anvendelse i situationer med en massiv tilstrømning af personer, der søger om international beskyttelse, hvilket fører til, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet i værtsmedlemsstaten er fuldt udnyttet, og for det tredje i forbindelse med erstatningskrav udelukker, at den pågældende medlemsstat kan påberåbe sig force majeure med den begrundelse, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet er fuldt udnyttet som følge af en sådan tilstrømning.

68.

Hvis Domstolen måtte finde, at sagen ikke kan afgøres på grundlag af artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33, fordi den anser det for nødvendigt at undersøge, om force majeure kan udgøre en selvstændig ansvarsfrihedsgrund, anfører jeg nedenstående subsidiære punkter.

69.

Vedrørende antagelsen om, at det er muligt at påberåbe sig force majeure som selvstændig ansvarsfrihedsgrund i forbindelse med et erstatningskrav mod en medlemsstat for krænkelse af direktiv 2013/33, ønsker den forelæggende ret at få oplyst, om denne indsigelse finder anvendelse under nærværende sags omstændigheder.

70.

Opmærksomheden henledes indledningsvis på, at den forelæggende ret ikke har afklaret, hvilken bestemmelse i direktiv 2013/33 den pågældende medlemsstat har krænket. Den har i stedet påberåbt sig en overtrædelse af »EU-retlige forpligtelser«, der er en følge af »ukrænkelige rettigheder i medfør af chartret (i dette tilfælde artikel 1), og som er formuleret som bindende, ufravigelige vilkår i [det pågældende direktiv], og som vedrører de mest basale behov, der skal opfyldes for at opnå et minimum af menneskelig værdighed«.

71.

Inden jeg lader andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame finde anvendelse, er det efter min opfattelse vigtigt at afklare, hvilken regel den pågældende medlemsstat har krænket.

72.

I denne forbindelse fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at når force majeure påberåbes som en måde at undgå at overholde direktiv 2013/33 på, fungerer force majeure som en »generel begrundelse«, eftersom formålet er at begrunde den manglende overholdelse af alle direktivets bestemmelser. Det ser dog ud til efter en gennemgang af sagsøgernes påstande, at de bestemmelser, som Irland har krænket, er artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33. Selv om det tilkommer den nationale ret at afklare, hvilken specifik bestemmelse der er blevet krænket, antages det, at det i den foreliggende sag er de to nævnte artikler i direktiv 2013/33, der er de relevante bestemmelser.

73.

Ministeren har gjort gældende, at den nationale ret for så vidt angår spørgsmålet, om der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, bl.a. skal tage i betragtning, hvorvidt overtrædelsen var forsætlig eller uagtsom, hvorvidt en retsvildfarelse var undskyldelig eller uundskyldelig, samt hvad der er EU-institutionernes holdning. Ministeren har i alt væsentligt fremført, at den massive tilstrømning af ukrainske flygtninge efter starten på krigen i 2022 og stigningen i antallet af ansøgere om international beskyttelse efter covid-19-pandemien udgør en situation med force majeure, hvorfor tilsidesættelsen af sagsøgernes rettigheder skete uagtsomt.

74.

Som tidligere forklaret er andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame »skønsafhængig« ( 53 ). I denne forbindelse skal der sondres mellem på den ene side en tilsidesættelse af »basale behov« som omhandlet i artikel 18, stk. 9, i direktiv 2013/33 og på den anden side en tilsidesættelse af de øvrige forpligtelser, der er indeholdt i direktivets artikel 17 og 18, eftersom medlemsstaterne ikke har skønsmæssige beføjelser i samme omfang i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser. Til forskel fra begrebet »basale behov«, der er fastsat i artikel 18, stk. 9, sidste punktum, i direktiv 2013/33 ( 54 ), tillades der ved de øvrige forpligtelser, der er fastsat i artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33, på nogle områder en skønsmargen, såsom måden hvorpå ansøgere om international beskyttelse får dækket materielle behov ud over deres basale behov.

75.

Artikel 18, stk. 9 in fine, i direktiv 2013/33 fastsætter nemlig en ufravigelig minimumsstandard for »basale behov« inden for den bredere ramme af direktivets artikel 17 og 18. Den har til formål at sikre, at medlemsstaterne fortsat er bundet af et absolut krav om at opfylde ansøgeres basale behov, hvilket i alt væsentligt vejer tungere end de skønsmæssige beføjelser, der er tillagt medlemsstaterne i situationer, hvor de ikke dækker de basale behov hos ansøgere om international beskyttelse. Når der tages højde for de krav, der kan føres tilbage til begrebet »basale behov« fortolket i lyset af chartrets artikel 1, er det tydeligt, at medlemsstaterne ikke har skønsmæssige beføjelser i forhold til, hvorvidt de kan dække disse basale behov eller ej. At disse basale behov ikke er blevet dækket, er således i sig selv tilstrækkeligt til at udgøre en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse, uden at det er nødvendigt at tage andre momenter i betragtning i henhold til andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame.

76.

En sådan fortolkning af disse kriterier er desuden i overensstemmelse med chartret, eftersom begrebet »basale behov« er uløseligt forbundet med menneskelig værdighed, og som jeg tidligere har forklaret, er denne rettighed, der udgør grundlaget for andre grundlæggende rettigheder, absolut og ufravigelig og kan ikke begrænses ( 55 ). Dette betyder, at det i sig selv altid er alvorligt at tilsidesætte en forpligtelse, der er pålagt i medfør af chartrets artikel 1. Ukrænkelighed som omhandlet i chartrets artikel 1 betyder, at der aldrig kan gives afkald på denne beskyttelse, end ikke i nødstilfælde ( 56 ).

77.

I sammenhæng med andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame er det således i strid med den pågældende persons menneskelige værdighed, at forpligtelsen til at sikre de basale behov er blevet tilsidesat, hvilket automatisk gør det til en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse.

78.

I nærværende sag er spørgsmålet, om force majeure kan begrunde den manglende overholdelse af forpligtelsen til at dække de »basale behov« hos ansøgere om international beskyttelse, som er uløseligt forbundet med den grundlæggende ret til menneskelig værdighed. Hvis det er en krænkelse af absolutte rettigheder såsom menneskelige værdighed, er det efter min opfattelse vanskeligt at påberåbe sig force majeure – netop fordi disse rettigheder er ufravigelige.

79.

Eftersom direktiv 2013/33 gennemfører forpligtelser på området for grundlæggende rettigheder, skal det fortolkes i overensstemmelse med chartrets artikel 1 og 4, som i overensstemmelse med forpligtelsen i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, skal ses i lyset af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) praksis vedrørende EMRK’s artikel 3. Denne retspraksis skal tages i betragtning, når der tages stilling til, om en medlemsstat har undladt at dække »basale behov« som omhandlet i direktivets artikel 18, stk. 9, for ansøgere om international beskyttelse.

80.

Det er i denne forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at Menneskerettighedsdomstolen i sin dom af 2. juli 2020 i sagen N.H. m.fl. mod Frankrig ( 57 ) fandt, at Frankrig under omstændigheder, hvor asylansøgere var blevet berøvet muligheden for at få opfyldt basale behov såsom tag over hovedet og adgang til sanitære faciliteter, havde handlet i strid med EMRK’s artikel 3. Menneskerettighedsdomstolens vurdering var baseret på en række nøglekriterier, herunder for det første de materielle levevilkår for ansøgere om international beskyttelse i den periode, hvor de ventede på afgørelsen i deres asylsag, for det andet varigheden af den periode, hvor ansøgerne havde levet under disse vilkår og ikke fået tilstrækkelig bistand ( 58 ), for det tredje den positive forpligtelse, der påhviler staten ( 59 ), for det fjerde det forhold, at ansøgerne som asylansøgere var særligt sårbare, og for det femte spørgsmålet, om de nationale myndigheder havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at ansøgerne fik tilbudt en bolig eller andre former for social bistand. Den omstændighed, at der ikke blev handlet rettidigt og effektivt, bidrog til, at det blev fundet bevist, at der var sket en overtrædelse ( 60 ).

81.

I denne forbindelse fastsatte Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen N.H. m.fl. mod Frankrig en tærskel for, hvornår materielle forhold bliver umenneskelige eller nedværdigende. Dette betyder, at EU-retten ikke kan fortolkes således, at medlemsstaterne vil kunne anvende lavere nationale standarder. I forbindelse med fortolkningen af direktiv 2013/33 kan kravene om passende indkvartering, om at råde over tilstrækkelige midler til at opretholde en værdig levestandard og om adgang til lægebehandling således ikke være lavere end de krav, der stilles i medfør af chartrets artikel 1. I modsat fald ville der ved lavere standarder være risiko for, at asylansøgere blev udsat for forhold, der udgør umenneskelig eller nedværdigende behandling. I denne forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, at Domstolen i dommen i sagen Ibrahim m.fl. ikke fastsatte en tærskel for alvorligheden ved at henvise til Menneskerettighedsdomstolens retspraksis vedrørende EMRK’s artikel 3, men i stedet ved at henvise til den tærskel, der blev beskrevet i Jawo-dommen som at lide »alvorlige materielle afsavn« ( 61 ). Desuden lader det til, at det er omfanget af de lidelser hos enkeltpersoner, der er påkrævet for at udløse chartrets artikel 1, der er den væsentligste faktor, når krænkelsens grovhed vurderes, snarere end statens hensigt eller skyld.

82.

Det følger heraf, at hvis en medlemsstat ikke stiller basal indkvartering, forsørgelsesydelser og lægebehandling til rådighed, handler denne i strid med artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33 i sammenhæng med chartrets artikel 1 og 4. En medlemsstat er derfor udelukket fra at påberåbe sig force majeure som begrundelse for ikke at sørge for de basale behov, som ansøgere om international beskyttelse har. Selv hvis man anerkendte, at en medlemsstat kunne undlade at overholde visse af direktivets bestemmelser på grund af force majeure, ville medlemsstaten desuden alligevel have en forpligtelse til aktivt at beskytte menneskelig værdighed ( 62 ).

83.

Det følger også heraf, at medlemsstaterne med henblik på andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame – såfremt Domstolen fortsat behandler det – ikke har skønsmæssige beføjelser til at sænke beskyttelsesniveauet til under de minimumsstandarder, der er krævet i medfør af chartrets artikel 1 og 4, som har til formål at forebygge umenneskelig eller nedværdigende behandling. Selv om medlemsstaterne bevarer visse skønsmæssige beføjelser i forhold til måden, hvorpå de tilrettelægger og sørger for modtagelsesforhold, er de forpligtede til at overholde denne laveste tærskel for beskyttelse af grundlæggende rettigheder ved gennemførelsen af direktiv 2013/33. Hvis Irland undlod at gøre dette, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til, kan ministerens bemærkninger om, at force majeure kan påberåbes som ansvarsfrihedsgrund i nærværende sag, eftersom overtrædelsen og den forvoldte skade var uforsætlig eller uagtsom, og den pågældende fejl var undskyldelig, ikke tages i betragtning med henblik på andet led af kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame.

84.

Endelig har ministeren gjort gældende, at de bestræbelser, der er gjort på EU-plan for at indføre en pagt om migration og asyl med det formål at opnå en mere retfærdig fordeling af ansøgninger om international beskyttelse, afspejler »en [EU-]institutions holdning« i henhold til kriterierne for erstatningsansvar i medfør af dommen i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame. Ifølge ministeren afspejler pagten Den Europæiske Unions anerkendelse af, at den nuværende lovgivningsmæssige ramme ikke sikrer en retfærdig fordeling af asylansøgninger. Det er i denne forbindelse væsentligt at fremhæve, at pagten ikke erstatter, ændrer eller suspenderer bestemmelserne i direktiv 2013/33 med tilbagevirkende kraft. Så længe ingen lovændringer er vedtaget eller trådt i kraft, forbliver medlemsstaterne bundet af de eksisterende bestemmelser og skal sikre, at disse overholdes. Det følger heraf, at ministeren ikke kan påberåbe sig vedtagelsen af pagten om migration og asyl som begrundelse for, at Irland har ikke har sørget for de basale behov, som ansøgere om international beskyttelse har. Selv om det i pagten anerkendes, at der er mangler i den nuværende lovgivningsmæssige ramme for det fælles europæiske asylsystem, betyder det dog ikke, at pagten er en indrømmelse af, at der er begået juridiske fejl på EU-plan. At dette anerkendes, svarer ikke til en institutionel stillingtagen, der for medlemsstaterne udgør et værn mod at ifalde erstatningsansvar for tidligere tilsidesættelser af grundlæggende rettigheder.

85.

Det følger heraf, at hvis en medlemsstat ikke sørger for de basale behov hos ansøgere om international beskyttelse, handler medlemsstaten i strid med artikel 17 og 18 i direktiv 2013/33 i sammenhæng med chartrets artikel 1 og 4 og er udelukket fra at påberåbe sig force majeure som begrundelse herfor.

86.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:

»Artikel 18, stk. 9, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, i lyset af retten til menneskelig værdighed og beskyttelsen mod umenneskelig eller nedværdigende behandling, der er forankret i artikel 1 og 4 i Den Europæiske Unions charter on grundlæggende rettigheder,

skal fortolkes således, at

bestemmelsen for det første er en konkretisering af betingelserne for force majeure i betragtning af bestemmelsens tydelige funktion som en begrænset undtagelse under ganske særlige omstændigheder, for det andet finder anvendelse i situationer med en massiv tilstrømning af personer, der søger om international beskyttelse, som medfører, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet i værtsmedlemsstaten er fuldt udnyttet, og for det tredje i forbindelse med erstatningskrav udelukker, at den pågældende medlemsstat kan påberåbe sig force majeure med den begrundelse, at den sædvanlige indkvarteringskapacitet er fuldt udnyttet som følge af en sådan tilstrømning.«