EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 2.6.2021

COM(2021) 522 final

Henstilling med henblik på

RÅDETS HENSTILLING

og med Rådets udtalelse om Portugals stabilitetsprogram for 2021

{SWD(2021) 501 final}

Henstilling med henblik på

RÅDETS HENSTILLING

og med Rådets udtalelse om Portugals stabilitetsprogram for 2021

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,

som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,

som henviser til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker 1 , særlig artikel 5, stk. 2,

som henviser til henstilling fra Europa-Kommissionen,

som henviser til beslutninger fra Europa-Parlamentet,

som har hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg, og

som tager følgende i betragtning:

(1)Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul 2 , 3 . I denne meddelelse redegjorde Kommissionen for, at betingelserne for at aktivere den generelle undtagelsesklausul i lyset af det forventede alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-udbruddet var opfyldt. Den 23. marts 2020 tilsluttede medlemsstaternes finansministre sig Kommissionens vurdering. Den generelle undtagelsesklausul har givet medlemsstaterne budgetmæssig fleksibilitet til at håndtere krisen. Den har lettet samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag. Aktiveringen af klausulen giver mulighed for en midlertidig afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning for hver medlemsstat, forudsat at dette ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare. Den 17. september 2020 bebudede Kommissionen i sin årlige strategi for bæredygtig vækst, at den generelle undtagelsesklausul fortsat ville være aktiveret i 2021 4 .

(2)Den 20. juli 2020 henstillede Rådet, at Portugal 5 skulle træffe alle nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med den generelle undtagelsesklausul til effektivt at imødegå pandemien, understøtte økonomien og støtte den efterfølgende genopretning. Det henstillede også, at Portugal skulle føre en finanspolitik, der tager sigte på at opnå en forsvarlig budgetstilling på mellemlang sigt og sikre en holdbar gæld, og samtidig øge investeringerne, så snart den økonomiske situation tillader det.

(3)I sin henstilling om den økonomiske politik i euroområdet henstillede Rådet, at finanspolitikken fortsat bør være understøttende i alle medlemsstater i euroområdet gennem hele 2021, og at politiske foranstaltninger bør skræddersys til de landespecifikke forhold og være rettidige, midlertidige og målrettede 6 . Når de epidemiologiske og økonomiske forhold tillader det, bør nødforanstaltninger udfases, samtidig med at krisens sociale og arbejdsmarkedsmæssige virkninger bekæmpes. Der bør føres en finanspolitik, der tager sigte på at opnå en forsvarlig budgetstilling på mellemlang sigt og sikre en holdbar gæld og samtidig bør investeringerne øges. Medlemsstaterne bør gennemføre reformer, der styrker sundheds- og socialsikringssystemernes dækning, tilstrækkelighed og holdbarhed for alle.

(4)Den 18. november 2020 vedtog Kommissionen udtalelser om udkastene til budgetplaner for 2021 fra medlemsstaterne i euroområdet på grundlag af en kvalitativ vurdering af de finanspolitiske foranstaltninger. Kommissionen var af den opfattelse, at Portugals udkast til budgetplan generelt var i overensstemmelse med de finanspolitiske henstillinger, der blev vedtaget af Rådet den 20. juli 2020, og at de fleste af foranstaltningerne i budgetplanen understøttede den økonomiske aktivitet i en situation med stor usikkerhed.

(5)NextGenerationEU, herunder genopretnings- og resiliensfaciliteten, vil sikre en bæredygtig, inklusiv og retfærdig genopretning. Forordning (EU) 2021/241 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten 7 trådte i kraft den 19. februar 2021. Faciliteten vil yde finansiel bistand til gennemførelsen af reformer og investeringer og vil således bidrage med en EU-finansieret finanseffekt. Den vil bidrage til den økonomiske genopretning og til gennemførelsen af bæredygtige og vækstfremmende reformer og investeringer, navnlig til fremme af den grønne og den digitale omstilling, ligesom den vil styrke økonomiernes modstandsdygtighed og potentielle vækst. Den vil således hjælpe med at genetablere en gunstigere situation for de offentlige finanser på kort sigt og gøre dem mere holdbare på mellemlang og lang sigt, ligesom den vil styrke væksten og jobskabelsen på mellemlang og lang sigt.

(6)Den 3. marts 2021 vedtog Kommissionen en meddelelse, som udstikker nærmere politiske retningslinjer for at lette samordningen af finanspolitikkerne og udarbejdelsen af medlemsstaternes stabilitets- og konvergensprogrammer 8 . Den overordnede finanspolitiske kurs bør under hensyntagen til de nationale budgetter og genopretnings- og resiliensfaciliteten fortsat være understøttende i 2021 og 2022. Samtidig bør medlemsstaternes finanspolitik i lyset af forventningen om en gradvis normalisering af den økonomiske aktivitet i anden halvdel af 2021 gøres mere differentieret i 2022. Medlemsstaternes finanspolitik bør tage hensyn til status for genopretningen, den finanspolitiske holdbarhed og behovet for at mindske de økonomiske, sociale og territoriale forskelle. I betragtning af behovet for at støtte en bæredygtig genopretning i EU bør medlemsstater med lave holdbarhedsrisici målrette deres budgetter mod at fastholde en understøttende finanspolitik i 2022 under hensyntagen til indvirkningen fra genopretnings- og resiliensfaciliteten. Medlemsstater med høje gældsniveauer bør føre en forsigtig finanspolitik, samtidig med at de nationalt finansierede investeringer fastholdes, mens tilskud fra genopretnings- og resiliensfaciliteten anvendes til at finansiere yderligere investeringsprojekter af høj kvalitet og strukturreformer. For perioden efter 2022 bør finanspolitikken fortsat tage hensyn til genopretningens styrke, graden af økonomisk usikkerhed og overvejelser vedrørende den finanspolitiske holdbarhed. En ændring af det finanspolitiske fokus i retning af at opnå en forsvarlig budgetstilling på mellemlang sigt, herunder ved at udfase støtteforanstaltningerne, når tiden er inde hertil, vil bidrage til at sikre finanspolitisk holdbarhed på mellemlang sigt.

(7)I meddelelsen af 3. marts 2021 tilkendegav Kommissionen også, at beslutningen om, hvorvidt den generelle undtagelsesklausul skal deaktiveres eller fortsat skal anvendes, bør træffes som led i en overordnet vurdering af økonomiens tilstand med niveauet for den økonomiske aktivitet i EU eller i euroområdet i forhold til niveauet før krisen (udgangen af 2019) som et centralt kvantitativt kriterium. På grundlag af Kommissionens forårsprognose 2021 konkluderede Kommissionen den 2. juni, at betingelserne for fortsat at anvende den generelle undtagelsesklausul i 2022 og deaktivere den fra 2023 var opfyldt. Der vil fortsat blive taget hensyn til landespecifikke forhold efter deaktiveringen af den generelle undtagelsesklausul 9 .

(8)Den 30. april 2021 fremlagde Portugal sit stabilitetsprogram for 2021 i overensstemmelse med artikel 4 i forordning (EF) nr. 1466/97.

(9)Ifølge opgørelser fra Eurostat udgjorde Portugals offentlige underskud i 2020 5,7 % af BNP, mens den offentlige gæld steg til 133,6 % af BNP. Den årlige ændring i den primære budgetsaldo udgjorde -6 % af BNP, inklusive diskretionære budgetforanstaltninger på ca. 3 % af BNP til støtte for økonomien og virkningerne af de automatiske stabilisatorer. Portugal har også ydet likviditetsstøtte til virksomheder og husholdninger (såsom garantier og skatteudsættelser, som ikke har nogen direkte og umiddelbar budgetvirkning) anslået til ca. 4 % af BNP.

Den 2. juni 2021 offentliggjorde Kommissionen en rapport i medfør af artikel 126, stk. 3, i TEUF. I rapporten redegøres der for budgetsituationen i Portugal, eftersom landets offentlige underskud i 2020 oversteg traktatens referenceværdi på 3 % af BNP, samtidig med at den offentlige gæld oversteg traktatens referenceværdi på 60 % af BNP og ikke faldt i et tilfredsstillende tempo. I rapporten blev det konkluderet, at underskudskriteriet ikke var opfyldt, og at gældskriteriet ikke var opfyldt.

(10)Det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for budgetfremskrivningerne, forekommer realistisk i 2021 og 2022. Ifølge stabilitetsprogrammet forventes realvæksten i BNP at udgøre 4 % i 2021 og 4,9 % i 2022. Dette er i overensstemmelse med Kommissionens forårsprognose 2021. De risici, der knytter sig til de makroøkonomiske udsigter, udviser fortsat en nedadgående tendens som følge af Portugals store afhængighed af udenlandsk turisme, hvor det fortsat er meget usikkert, hvordan genopretningen vil forløbe.

(11)Ifølge stabilitetsprogrammet for 2021 forventer regeringen, at det offentlige underskud vil falde fra 5,7 % af BNP i 2020 til 4,5 % af BNP i 2021, samtidig med at gældskvoten forventes at falde til 128 % af BNP i 2021. Ifølge programmet ventes ændringen i den primære budgetsaldo i 2021 i forhold til niveauet før krisen (2019) at udgøre -5 % af BNP, hvilket afspejler de diskretionære budgetforanstaltninger på ca. 3 % til støtte for økonomien og virkningerne af de automatiske stabilisatorer. Disse fremskrivninger er på linje med dem i Kommissionens forårsprognose 2021.

(12)Som reaktion på covid-19-pandemien og det dermed forbundne økonomiske tilbageslag har Portugal truffet budgetmæssige foranstaltninger til at styrke sundhedssystemets kapacitet, inddæmme pandemien og yde hjælp til de personer og brancher, der er særlig hårdt ramt. Denne stærke politiske reaktion har afbødet faldet i BNP, hvilket på sin side har begrænset stigningen i det offentlige underskud og den offentlige gæld. Finanspolitiske foranstaltninger bør maksimere støtten til genopretningen uden at foregribe den fremtidige finanspolitiske kurs. Sådanne foranstaltninger bør derfor ikke skabe en permanent byrde for de offentlige finanser. Når medlemsstaterne indfører permanente foranstaltninger, bør de derfor sørge for tilstrækkelig finansiering heraf for at sikre budgetneutralitet på mellemlang sigt. De foranstaltninger, som Portugal har truffet i 2020 og 2021, er i overensstemmelse med Rådets henstilling af 20. juli 2020. Nogle af de diskretionære foranstaltninger, som regeringen har truffet i 2020 og 2021, forekommer ikke at være af midlertidig karakter eller at blive opvejet af udlignende foranstaltninger. Hvis der ses ud over Kommissionens prognoseperiode, anslås de tilbageværende virkninger af disse midlertidige foranstaltninger i 2023 foreløbigt at udgøre omkring 1 % af BNP, og de vedrører primært yderligere udgifter til offentlige lønninger. Disse ikkemidlertidige foranstaltninger omfatter også investeringer for omkring ⅒ % af BNP, som forventes at understøtte den potentielle vækst på mellemlang sigt og dermed holdbarheden.

(13)Stabilitetsprogrammet for 2021 bygger på en antagelse om, at tilskud fra genopretnings- og resiliensfaciliteten til reformer og investeringer udgør 0,3 % af BNP i 2021, 1,3 % af BNP i 2022, 1,5 % af BNP i 2023, 1,3 % af BNP i 2024 og 1,1 % af BNP i 2025. Programmet bygger desuden på den antagelse, at lån under genopretnings- og resiliensfaciliteten udgør 0,7 % af BNP i 2021, 0,2 % af BNP i 2022 og 0,1 % af BNP hvert år i perioden 2023-2025. Der er taget hensyn til disse tilskud i forbindelse med budgetfremskrivningerne i Kommissionens forårsprognose.

(14)Indikatorerne for finanspolitisk tilpasning, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1466/97, skal ses i lyset af den aktuelle situation. For det første knytter der sig en betydelig usikkerhed til skønnene over outputgabet. For det andet skal der være mulighed for hurtigt at tilpasse finanspolitikken til udviklingen i pandemien og således veksle fra nødforanstaltninger til mere målrettede foranstaltninger, når sundhedsrisiciene er aftaget. For det tredje er den nuværende situation kendetegnet ved betydelige politiske tiltag til støtte for den økonomiske aktivitet. I betragtning af de betydelige overførsler fra EU-budgettet (f.eks. fra genopretnings- og resiliensfaciliteten) afspejler de sædvanlige indikatorer ikke finanspolitikkens fulde indvirkning på økonomien. På grundlag heraf forekommer den strukturelle saldo ikke at være en passende indikator i den nuværende situation. Samtidig bør udgiftsmålet tilpasses 10 og suppleres med yderligere oplysninger for at give et fuldstændigt billede af den finanspolitiske kurs.

For det første er midlertidige nødforanstaltninger ikke blevet medregnet i udgiftsaggregatet i lighed med fremgangsmåden ved vurderingen af udkastene til budgetplaner for 2021. Disse kriserelaterede midlertidige nødforanstaltninger støtter sundhedssystemerne og kompenserer arbejdstagere og virksomheder for indkomsttab som følge af nedlukninger og forstyrrelser af forsyningskæderne; de offentlige myndigheders ophævelse af disse foranstaltninger beror på en tilbagevenden til en normalsituation i sundhedssektoren og i økonomien.

For det andet bør de betydelige overførsler fra EU-budgettet (bl.a. fra genopretnings- og resiliensfaciliteten) medregnes i det relevante udgiftsaggregat for at give et korrekt billede af den overordnede finanspolitiske kurs på nuværende tidspunkt.

Den finanspolitiske kurs bestemmes således ud fra ændringen i primære udgifter (ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og kriserelaterede midlertidige nødforanstaltninger), inklusive udgifter finansieret med tilskud fra genopretning- og resiliensfaciliteten og andre EU-midler.

Foruden den overordnede finanspolitiske kurs er formålet med analysen også at undersøge, om den nationale finanspolitik er forsigtig, og om sammensætningen heraf bidrager til en bæredygtig genopretning i overensstemmelse med den grønne og den digitale omstilling. Derfor fokuseres der særligt på udviklingen i nationalt finansierede primære løbende udgifter og investeringer.

(15)Ifølge stabilitetsprogrammet for 2021 forventes Portugals offentlige underskud at falde til 3,2 % af BNP i 2022, primært som følge af ophævelsen af de midlertidige støtteforanstaltninger, der er blevet vedtaget i 2020 og 2021, og det forventede økonomiske opsving. Den offentlige gældskvote ventes at falde til 123 % af BNP i 2022. Disse fremskrivninger er på linje med dem i Kommissionens forårsprognose 2021.

Ifølge Kommissionens prognose ventes den overordnede finanspolitiske kurs som defineret ovenfor — som også omfatter virkningerne på den samlede efterspørgsel i 2022 af investeringer, der finansieres af både det nationale budget og EU-budgettet, navnlig genopretnings- og resiliensfaciliteten — at ligge på -1,1 % af BNP 11 . Det positive bidrag fra udgifter finansieret med tilskud fra genopretnings- og resiliensfaciliteten og andre EU-midler forventes at stige med 0,1 procentpoint af BNP. Nationalt finansierede investeringer skønnes at indebære et ekspansivt bidrag på 0,2 procentpoint af BNP 12 . Nationalt finansierede primære løbende udgifter (ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden) skønnes at indebære et ekspansivt bidrag på 0,7 procentpoint af BNP.

(16)Kvaliteten af medlemsstaternes budgetforanstaltninger forekommer særlig relevant. Finanspolitiske strukturreformer, som tager sigte på at forbedre sammensætningen af de nationale budgetter, kan støtte den potentielle vækst, skabe et yderst nødvendigt finanspolitisk råderum og hjælpe med at sikre finanspolitisk holdbarhed på længere sigt, også i lyset af klimaændringerne og de sundhedsmæssige udfordringer. På indtægtssiden har covid-19-krisen forstærket betydningen af reformer, der har til formål at gøre systemerne for offentlige indtægter mere effektive og retfærdige. På udgiftssiden har den øget nødvendigheden af at hæve niveauet for og kvaliteten af bæredygtige og vækstfremmende investeringer, hvilket understøtter målet om at øge vækstpotentialet såvel som den økonomiske og sociale modstandsdygtighed og er i overensstemmelse med den grønne og den digitale omstilling. Genopretnings- og resiliensplanerne vil give mulighed for at forbedre sammensætningen af de nationale budgetter.

(17)Ifølge de mellemfristede budgetplaner i programmet forventes det offentlige underskud at falde fra 2,2 % af BNP i 2023 til 1,6 % af BNP i 2024. Det offentlige underskud ventes derfor ikke længere at overstige 3 % af BNP i 2023.

Ifølge programmet ventes den overordnede finanspolitiske kurs — som også omfatter virkningerne på den samlede efterspørgsel af investeringer, der finansieres af både det nationale budget og EU-budgettet, navnlig genopretnings- og resiliensfaciliteten — at udgøre 0,3 % af BNP i 2023 og 2024 i gennemsnit. Det positive bidrag fra udgifter finansieret med tilskud fra genopretnings- og resiliensfaciliteten og andre EU-midler forventes at forblive uændret. Nationalt finansierede investeringer skønnes at indebære et ekspansivt bidrag på 0,1 procentpoint af BNP 13 . Nationalt finansierede primære løbende udgifter (ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden) skønnes at indebære et kontraktivt bidrag på 0,3 procentpoint af BNP.

Den gennemsnitlige nominelle potentielle vækst over 10 år skønnes på nuværende tidspunkt at være på 3 % 14 . Dette skøn tager dog ikke højde for virkningerne af de reformer, der indgår i genopretnings- og resiliensplanen, og som kan øge Portugals potentielle vækst.

(18)Den offentlige gældskvote forventes at falde fra 120,7 % af BNP i 2023 til 117,1 % af BNP i 2024. I lyset af den høje gældskvote, som med tiden ventes at falde gradvist, lader risiciene for den finanspolitiske holdbarhed i Portugal til at være betydelige på mellemlang sigt, hvilket også fremgår af den seneste analyse af gældsholdbarheden 15 .

(19)I lyset af den betydelige usikkerhed, der stadig hersker, bør anbefalingerne til finanspolitikken hovedsagelig være af kvalitativ art. Der bør fremsættes mere kvantificerede anbefalinger for de kommende år i 2022, hvis usikkerheden er faldet til et passende niveau.

Rådet har vurderet stabilitetsprogrammet for 2021 og Portugals opfølgning på Rådets henstilling af 20. juli 2020,

HENSTILLER, AT PORTUGAL:

1.i 2022 udnytter genopretnings- og resiliensfaciliteten med henblik på at finansiere yderligere investeringer til støtte for genopretningen og samtidig fører en forsigtig finanspolitik; opretholder nationalt finansierede investeringer begrænser væksten i de nationalt finansierede løbende udgifter

2.når den økonomiske situation tillader det, fører en finanspolitik, der tager sigte på at opnå en forsvarlig budgetstilling på mellemlang sigt og sikre finanspolitisk holdbarhed på mellemlang sigt; samtidig øger investeringerne med henblik på at løfte vækstpotentialet

3.tager særligt hensyn til sammensætningen af de offentlige finanser, både på budgettets indtægtsside og udgiftsside, samt til budgetforanstaltningers kvalitet med henblik på at sikre en bæredygtig og inklusiv genopretning; prioriterer bæredygtige og vækstfremmende investeringer, som navnlig støtter den grønne og den digitale omstilling; prioriterer finanspolitiske strukturreformer, som kan bidrage til at finansiere offentlige politiske prioriteter og bidrage til de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt ved at styrke sundheds- og socialsikringssystemernes dækning, tilstrækkelighed og holdbarhed for alle.

Udfærdiget i Bruxelles, den […].

(1)

   EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1.

(2)

   Klausulen som fastsat i artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97 samt artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1467/97 letter samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag.

(3)

   Meddelelse fra Kommissionen til Rådet om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul, Bruxelles (COM(2020) 123 final af 20.3.2020).

(4)

   Meddelelse fra Kommissionen — Årlig strategi for bæredygtig vækst 2021, Bruxelles (COM(2020) 575 final af 17.9.2020).

(5)

   Rådets henstilling af 20. juli 2020 om Portugals nationale reformprogram og med Rådets udtalelse om Portugals stabilitetsprogram for 2020 (EUT C 282 af 26.8.2020, s. 142).

(6)    Afventer endelig vedtagelse i Rådet efter Det Europæiske Råds godkendelse. Den tekst, som Eurogruppen nåede til enighed om den 16. december 2020, findes på: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/da/pdf

(7)

    EUT L 57 af 18.2.2021, s. 17.

(8)

   Meddelelse fra Kommissionen til Rådet — Et år siden covid-19 brød ud: finanspolitisk reaktion, Bruxelles (COM(2021) 105 final af 3.3.2021).

(9)

   Meddelelse fra Kommissionen om samordningen af den økonomiske politik i 2021: sådan får vi bugt med covid-19, understøttet genopretningen og moderniseret vores økonomi, Bruxelles (COM(2021) 500 final af 2.6.2021).

(10)    Navnlig indebærer udjævningen af investeringsudgifter over fire år, som anvendes i forbindelse med udgiftsmålet, at der ikke kan foretages en korrekt vurdering af omfanget af den finanspolitiske støtte til genopretningen, som de nationalt finansierede investeringer bidrager med.

(11)    Hvis indikatoren er negativ, betyder det, at de primære udgifter er steget kraftigere end den økonomiske vækst på mellemlang sigt, hvilket er tegn på en ekspansiv finanspolitik.

(12)    Andre nationalt finansierede investeringsudgifter skønnes at indebære et ekspansivt bidrag på 0,1 procentpoint af BNP.

(13)    Andre nationalt finansierede investeringsudgifter skønnes at indebære et kontraktivt bidrag på 0,2 procentpoint af BNP.

(14)    Anslået af Kommissionen på grundlag af den i fællesskab aftalte metode.

(15)    Jf. arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene "Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes."