EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.5.2020

COM(2020) 557 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Det Forenede Kongerige

Rapport udarbejdet i medfør af artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Det Forenede Kongerige

Rapport udarbejdet i medfør af artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

1.    Indledning

Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul. Klausulen som fastsat i artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97 samt artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1467/97 letter samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag. I denne meddelelse forelagde Kommissionen Rådet sin vurdering af, at den aktuelle situation i lyset af det forventede alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-udbruddet giver anledning til at aktivere klausulen. Den 23. marts 2020 tilsluttede medlemsstaternes finansministre sig Kommissionens vurdering. Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul giver mulighed for midlertidigt at afvige fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, forudsat at dette ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare. For så vidt angår den korrigerende del, kan Rådet på grundlag af en henstilling fra Kommissionen beslutte at vedtage en revideret finanspolitisk kurs. Den generelle undtagelsesklausul suspenderer ikke procedurerne under stabilitets- og vækstpagten. Den tillader landene at fravige de budgetkrav, der normalt ville gælde, og sætter Kommissionen og Rådet i stand til at træffe de nødvendige foranstaltninger til koordinering af politikken inden for rammerne af pagten.

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 forventes Det Forenede Kongeriges offentlige underskud 1 at have udgjort af BNP i finansåret 2019-20, mens den offentlige gæld forventes at have udgjort 85,2 %. De endelige data vedrørende det offentlige underskud og den offentlige gæld i 2019-20 vil imidlertid først foreligge i efteråret 2020. Ifølge Kommissionens prognose forventes Det Forenede Kongeriges underskud at udgøre 10,7 % af BNP i 2020-21, mens den offentlige gæld ventes at ligge på 102,5 % af BNP. Al foreliggende dokumentation, herunder opgørelser fra de nationale myndigheder over omfanget af de budgetmæssige foranstaltninger, der er truffet som reaktion på det alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-pandemien, peger i retning af et underskud på langt over grænseværdien på 3 % af BNP i 2020-21 og 2021-22. I et brev af 7. maj 2020 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om at fremlægge ajourførte oplysninger om underskuddets anslåede størrelse i 2020-21. Det Forenede Kongerige har imidlertid ikke frembragt de ønskede præciseringer, men henviste til det finanspolitiske råds (Office for Budget Responsibility) covid-19-scenarie, ifølge hvilket der regnes med et underskud på langt over 3 % i 2020-21. På grundlag heraf finder Kommissionen, at dens nuværende prognose om et underskud på 10,7 % af BNP i 2020-21 udgør tilstrækkeligt overbevisende umiddelbar dokumentation for et uforholdsmæssigt stort underskud som defineret i traktatens artikel 126, stk. 2, litra a).

Kommissionen har derfor udarbejdet nærværende rapport, hvori den undersøger Det Forenede Kongeriges overholdelse af traktatens underskudskriterie og gældskriterie. Alle relevante forhold er taget med i betragtning, og der er taget behørigt hensyn til det alvorlige økonomiske chok som følge af covid-19-pandemien.

Tabel 1. Offentligt underskud og offentlig gæld (i % af BNP)  

Anm.: Kilde: Eurostat, Kommissionens forårsprognose 2020.

2.Underskudskriteriet

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 forventes Det Forenede Kongeriges offentlige underskud i 2020-21 at udgøre 10,7 % af BNP, hvilket er over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse af traktatens referenceværdi i 2020-21 er exceptionel, da den skyldes et alvorligt økonomisk tilbageslag. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020, som tager højde for konsekvenserne af covid-19-pandemien, forventes det reale BNP at falde med 8,3 % i 2020.

Den forventede overskridelse af traktatens referenceværdi er ikke midlertidig, idet det offentlige underskud ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 fortsat vil være over 3 % af BNP i 2021-22.

Det forventede underskud i 2020-21 er således over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse betragtes som exceptionel, men ikke som midlertidig som defineret i traktaten og i stabilitets- og vækstpagten. Al foreliggende dokumentation, herunder opgørelser fra de nationale myndigheder over omfanget af de budgetmæssige foranstaltninger, der er truffet som reaktion på det alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-pandemien, peger i retning af et underskud på langt over grænseværdien på 3 % af BNP i 2020-21 og 2021-22. I et brev af 7. maj 2020 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om at fremlægge ajourførte oplysninger om underskuddets anslåede størrelse i 2020-21. Det Forenede Kongerige har imidlertid ikke frembragt de ønskede præciseringer, men henviste til det finanspolitiske råds (Office for Budget Responsibility) covid-19-scenarie, ifølge hvilket der regnes med et underskud på langt over 3 % i 2020-21. På grundlag heraf finder Kommissionen, at dens nuværende prognose om et underskud på 10,7 % af BNP i 2020-21 udgør tilstrækkeligt overbevisende umiddelbar dokumentation for et uforholdsmæssigt stort underskud som defineret i traktatens artikel 126, stk. 2, litra a). Analysen antyder således, at underskudskriteriet som defineret i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/97 umiddelbart ikke er opfyldt.

3.    Relevante forhold

I henhold til traktatens artikel 126, stk. 3, skal Kommissionen udarbejde en rapport, hvis en medlemsstat ikke opfylder kravene i forbindelse med et af eller begge disse kriterier. I denne rapport "tages der ligeledes hensyn til, om det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt".

I artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97 præciseres det, hvilke forhold der er tale om, idet det fastsættes, at der skal tages behørigt hensyn til "alle andre forhold, som efter den pågældende medlemsstats opfattelse er relevante for at kunne foretage en samlet kvalitativ vurdering af overholdelsen af underskuds- og gældskriteriet, og som medlemsstaten har forelagt Rådet og Kommissionen". Som præciseret i artikel 2, stk. 4 i forordning (EF) nr. 1467/97, for så vidt angår underskudskriteriet, kan der, eftersom den offentlige gældskvote overstiger referenceværdien på 60 %, og den dobbelte betingelse ikke er opfyldt — dvs. at underskuddet fortsat er tæt på referenceværdien, og at overskridelsen af referenceværdien er midlertidig — ved vurderingen af, om Det Forenede Kongerige overholder underskudskriteriet ikke tages hensyn til disse relevante forhold i faserne forud for, at det fastslås, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud.

I den aktuelle situation udgør covid-19-pandemien og dens økonomiske følger, som har betydelig indvirkning på budgetstillingen og skaber stor usikkerhed om fremtidsudsigterne, et vigtigt yderligere forhold, der skal tages med i betragtning. Pandemien har desuden ført til aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul.

3.1.        Covid-19-pandemien

Covid-19-pandemien har ført til et større økonomisk chok, som har betydelig negativ indvirkning i hele Den Europæiske Union. Dens konsekvenser for BNP-væksten vil afhænge dels af pandemiens varighed, dels af de tiltag, der iværksættes af de nationale myndigheder og på europæisk og globalt plan for at inddæmme spredningen, beskytte produktionskapaciteten og understøtte den samlede efterspørgsel. Landene har allerede truffet eller er i færd med at træffe budgetmæssige foranstaltninger til at øge sundhedssystemernes kapacitet og yde hjælp til de personer og brancher, der er særlig hårdt ramt. Der er også truffet omfattende foranstaltninger til at understøtte likviditeten såvel som vedtaget andre garantier. Når der foreligger mere detaljerede oplysninger, skal de kompetente statistiske myndigheder undersøge, hvorvidt disse foranstaltninger har umiddelbar indvirkning på den offentlige saldo eller ej. Sammen med faldet i den økonomiske aktivitet vil disse foranstaltninger føre til væsentligt større offentlige underskud og gældsstillinger.

3.2    Den økonomiske situation på mellemlang sigt

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 forventes der et kraftigt fald i Det Forenede Kongeriges reale BNP i første halvdel af 2020. De nedlukningsforanstaltninger, der blev truffet i slutingen af marts for at inddæmme spredningen af covid-19, har ført til et kraftigt fald i den økonomiske aktivitet i mange sektorer af økonomien. Efterhånden som inddæmningsforanstaltningerne lempes, forventes der atter komme gang i økonomien. Overordnet set ventes Det Forenede Kongeriges reale BNP at skrumpe med 8,3 % i 2020. Det udgør en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af Det Forenede Kongeriges opfyldelse af underskudskriteriet i 2020.

De makroøkonomiske udsigter er behæftet med usædvanlig stor usikkerhed. En ændring af antagelserne om varigheden af covid-19-pandemien og af de deraf følgende nedlukningsforanstaltninger kan medføre betydelige ændringer i udsigterne.

3.3        Budgetstillingen på mellemlang sigt

Den 13. juli 2018 blev det henstillet til Det Forenede Kongerige at sikre, at den nominelle vækstrate i de primære nettoudgifter, eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og engangsforanstaltninger, ikke oversteg 1,6 % i 2019-20 ("udgiftsmålet"), hvilket svarede til en strukturel tilpasning på 0,6 % af BNP 2 . Den samlede vurdering peger i retning af en væsentlig afvigelse fra den anbefalede tilpasningssti i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2019-20 og i 2018-19 og 2019-20 samlet set. Der kan dog først foretages en endelig vurdering i efteråret 2020, når de endelige tal for 2019-20 foreligger.

På mellemlang sigt ventes det offentlige underskud ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 at stige betragteligt. Det skyldes den forventede økonomiske nedgang kombineret med adskillige budgetforanstaltninger, som Det Forenede Kongerige har bebudet for at håndtere konsekvenserne af covid-19, bl.a. støtte til ansatte og selvstændige arbejdstagere, støtte til virksomheder og en forøgelse af velfærdsydelserne. Det offentlige underskud ventes at stige til 10,7 % i 2020-21, før det atter vil falde til 6,2 % i 2021-22. Den offentlige gæld ventes at stige fra 85,2 % i 2019-20 til 102,5 % af BNP i 2020-21, før den atter vil falde en anelse til 100,2 % af BNP i 2021-22.

Disse fremskrivninger er forbundet med stor usikkerhed. Udgifterne til de finanspolitiske foranstaltninger afhænger f.eks. af, hvor meget der gøres brug af dem, og af varigheden af nedlukningsforanstaltningerne. Ændringer af de makroøkonomiske udsigter vil også i høj grad påvirke de finanspolitiske udsigter.

3.4.    Den offentlige gæld på mellemlang sigt

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 ventes den offentlige gæld at stige fra 85,2% af BNP i 2019-20 til 102,5 % i 2020-21.

Gældsholdbarhedsanalysen er blevet ajourført i lyset af Kommissionens forårsprognose 2020. Vurderingen af gældsholdbarheden peger overordnet set i retning af, at gældssituationen til trods for risici forbliver holdbar på mellemlang sigt, også i betragtning af vigtige formildende faktorer (herunder gældsprofilen). Selv om den offentlig gæld stiger som følge af covid-19-krisen, forventes gældskvoten i basisscenariet dog fortsat at følge en holdbar (svagt faldende) kurs på mellemlang sigt.  3

Figur 1: Gældskvote, Det Forenede Kongerige, i % af BNP

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

3.5    Andre forhold, som Det Forenede Kongerige finder relevante

Den 12. maj 2020 fremsendte de britiske myndigheder et brev vedrørende relevante forhold, jf. artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97. Analysen i de foregående afsnit dækker allerede i bred forstand de vigtige forhold, som myndighederne gør opmærksom på.

4.    Konklusioner

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 forventes Det Forenede Kongeriges offentlige underskud i 2020 at stige til 10,7 % af BNP, hvilket er over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse af referenceværdien betragtes som exceptionel, men ikke som midlertidig.

Al foreliggende dokumentation, herunder opgørelser fra de nationale myndigheder over omfanget af de budgetmæssige foranstaltninger, der er truffet som reaktion på det alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-pandemien, peger i retning af et underskud på langt over grænseværdien på 3 % af BNP i 2020-21 og 2021-22. I et brev af 7. maj 2020 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om at fremlægge ajourførte oplysninger om underskuddets anslåede størrelse i 2020-21. Det Forenede Kongerige har imidlertid ikke frembragt de ønskede præciseringer, men henviste til det finanspolitiske råds (Office for Budget Responsibility) covid-19-scenarie, ifølge hvilket der regnes med et underskud på langt over 3 % i 2020-21. På grundlag heraf finder Kommissionen, at dens nuværende prognose om et underskud på 10,7 % af BNP i 2020-21 udgør tilstrækkeligt overbevisende umiddelbar dokumentation for et uforholdsmæssigt stort underskud som defineret i traktatens artikel 126, stk. 2, litra a).

Den offentlige bruttogæld forventes at have udgjort 85,2 % af BNP ved udgangen af finansåret 2019-20, hvilket er over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Det Forenede Kongerige ventes ikke at have gjort tilstrækkelige fremskridt hen imod opfyldelsen af gældsreduktionsmålet i 2019-20. De endelige tal vil imidlertid først foreligge i efteråret 2020.

I overensstemmelse med traktaten og stabilitets- og vækstpagten indeholder denne rapport også en analyse af relevante forhold. Hvad angår opfyldelsen af underskudskriteriet i 2020-21, kan der, eftersom den offentlige gældskvote overstiger referenceværdien på 60 %, og den dobbelte betingelse ikke er opfyldt — dvs. at underskuddet fortsat er tæt på referenceværdien, og at overskridelsen af referenceværdien er midlertidig — ved vurderingen af, om Det Forenede Kongerige overholder underskudskriteriet imidlertid ikke tages hensyn til disse relevante forhold i faserne forud for, at det fastslås, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud.

Overordnet set antyder analysen, at underskudskriteriet som defineret i traktaten og i forordning (EF) nr. 1467/1997 ikke er opfyldt.

(1)

 Det Forenede Kongerige udtrådte af Den Europæiske Union den 1. februar 2020. Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT L 29 af 31.1.2020, s. 7) trådte i kraft den 1. februar 2020, da Det Forenede Kongerige trådte ud af EU. Aftalen indeholder bestemmelser om en overgangsperiode, hvor Unionsretten, med enkelte få undtagelser, finder anvendelse på og i Det Forenede Kongerige. I henhold til den EU-lovgivning, der finder anvendelse på Det Forenede Kongerige i overgangsperioden, behandles landet som en EU-medlemsstat, men vil ikke deltage i EU's beslutningstagning eller i udformningen af beslutninger.

(2)

 Rådets henstilling af 13. juli 2018 om Det Forenede Kongeriges nationale reformprogram for 2018 og med Rådets udtalelse om Det Forenede Kongeriges konvergensprogram for 2018 (EUT C 320 af 10.9.2018, s. 119).

(3)

 Basisscenariet er baseret på Kommissionens forårsprognose 2020. Efter 2021 antages det, at der vil ske en gradvis tilpasning af finanspolitikken i overensstemmelse med den økonomiske og finanspolitiske samordning og rammerne for overvågning i EU. Fremskrivningerne af realvæksten i BNP er foretaget efter den såkaldte EPC/OGWG T+10-metode. Den bygger på følgende antagelser: Den faktiske (reale) vækst i BNP drives af den potentielle vækst og påvirkes af eventuelle yderligere planlagte finanspolitiske justeringer (gennem den finanspolitiske multiplikator); inflationen antages gradvist at nærme sig 2 %; og renterne fastsættes i overensstemmelse med finansmarkedernes forventninger. I det negative scenarie antages renterne at stige (med 500 basispoint) og BNP-væksten at falde (med -0,5 procentpoint) i forhold til basisscenariet (over prognosens tidshorisont).