EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet
COM/2018/010 final
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 18.1.2018
COM(2018) 10 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet
{SWD(2018) 10 final}
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet
1.Indledning og baggrund
Denne meddelelse præsenterer en handlingsplan, der skal forbedre overholdelsen af EU's miljølovgivning og forvaltningen af miljøet. Den indebærer, at Kommissionen arbejder tæt sammen med medlemsstaterne og fagfolk såsom inspektører, revisorer, politifolk og anklagere for at skabe en kultur, der på intelligent vis og gennem samarbejde fremmer overholdelsen af EU's miljøregler inden for aktiviteter som landbrug, industriproduktion og bortskaffelse af affald.
EU har allerede en omfattende miljølovgivning. Det fremgår imidlertid af Kommissionens revision af gennemførelsen af miljøreglerne (EIR) 1 , at der er store udfordringer forbundet med dens gennemførelse. Disse er knyttet til vedvarende miljøproblemer såsom diffus vandforurening, dårlig luftkvalitet i byerne, utilfredsstillende affaldsbehandling og tilbagegang af arter og levesteder. Der er også hyppigt forekommende tilfælde af miljøkriminalitet 2 og et stort antal miljøklager til Kommissionen 3 og andragender til Europa-Parlamentet. Omkostningerne ved manglende gennemførelse anslås til 50 mia. EUR pr. år 4 . Der kan opnås mange fordele alene gennem en bedre gennemførelse uden at skulle udarbejde ny lovgivning.
Dette forudsætter bl.a. overholdelse af miljøreglerne på stedet, dvs. at industri- og forsyningsvirksomheder, jordejere og andre ansvarshavende 5 opfylder de miljøforpligtelser, der knytter sig til deres aktiviteter. Sådanne forpligtelser kan være i form af forbud, almindelige bindende forskrifter, tilladelser og andre foranstaltninger, der er indført til beskyttelse af miljøet, folkesundheden og samfundets langsigtede ressourcebehov.
Svage mekanismer til sikring af overholdelse og effektiv forvaltning på nationalt, regionalt og lokalt plan er en af årsagerne til, at gennemførelsen slår fejl 6 . De spiller også en rolle i forbindelse med illoyal konkurrence 7 og økonomisk skade som f.eks. tab af skatteindtægter, ligesom de undergraver offentlighedens tillid til, at EU's lovgivning er effektiv.
Denne meddelelse har til formål at styrke sådanne mekanismer. Den supplerer meddelelsen "EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse", hvori Kommissionen beskriver, hvordan den vil øge sin indsats med hensyn til anvendelse, gennemførelse og håndhævelse af EU-retten generelt 8 .
2.Behovet for at sikre overholdelsen af miljøbestemmelser
Medlemsstaterne er bundet af en pligt til at samarbejde loyalt om opfyldelsen af EU's målsætninger 9 . Domstolen har heraf afledt, at medlemsstaternes myndigheder har pligt til at afhjælpe de ulovlige følger af en overtrædelse af EU-retten 10 , og at håndhævelsen skal være effektiv, forholdsmæssig og have en afskrækkende virkning 11 . Medlemsstaterne skal derfor råde over passende mekanismer til at sikre overholdelsen af EU-afledte forpligtelser.
Der kan være forskellige grunde til manglende overholdelse, herunder forvirring, dårlig forståelse eller manglende accept af reglerne, manglende investeringer, opportunisme og kriminalitet. Konsekvenserne heraf for miljøet, menneskers sundhed og økonomien vil afhænge af overtrædelsernes art, omfang og varighed.
Mekanismer til at sikre overholdelsen indebærer i praksis, at medlemsstaterne gør brug af tre overordnede former for intervention (samlet benævnt "sikring af overholdelse af miljøbestemmelser"):
·fremme af overholdelse hjælper de ansvarshavende med at overholde forpligtelserne ved hjælp af f.eks. vejledning, ofte stillede spørgsmål og helpdeske
·overvågning af overholdelse identificerer og karakteriserer den ansvarshavendes adfærd samt afslører og vurderer ethvert tilfælde af manglende overholdelse ved hjælp af miljøinspektioner og anden kontrol
·opfølgning og håndhævelse trækker på forvaltnings-, straffe- og civilretten med henblik på at stoppe, afværge, sanktionere og opnå erstatning for manglende efterlevelse samt at fremme overholdelse.
Disse interventioner gennemføres af forskellige former for myndigheder i medlemsstaterne. Organer med en inspektionsfunktion udfører typisk rutinemæssige eller ad hoc-kontroller og fremmer overholdelsen. Politiet og anklagemyndigheden spiller en vigtig rolle i efterforskningen og retsforfølgningen af alvorlige ulovligheder. Forskellige organer kan fungere som led i en kæde, der har til formål at sikre overholdelse af miljøbestemmelser, f.eks. når inspektører, toldere, politifolk og anklagere samarbejder om indsamling af bevismateriale og retsforfølgning. Revisionsorganer kan udøve en værdifuld funktion, der består i at se på problemer med manglende overholdelse generelt eller bestemte myndigheders resultater.
Ved sikring af overholdelsen af miljøbestemmelserne mindskes risikoen for, at nogle ansvarshavende ikke overholder deres forpligtelser og derfor har en negativ indvirkning på vand, luft, biodiversitet, menneskers sundhed og økonomien. Risikoen mindskes ved at vurdere årsagerne til og konsekvenserne af manglende overholdelse og ved at anvende en fleksibel kombination af de tre former for intervention for at påvirke den ansvarshavendes adfærd. Begrebet 12 har udviklet sig over tid i udvekslinger med eksperter, f.eks. fra medlemsstaterne og netværk af praktikere 13 .
3.Udfordringer
Myndigheder i medlemsstaterne med ansvar for sikring af overholdelse af miljøbestemmelser står over for en lang række udfordringer, navnlig:
·omfanget og mangfoldigheden af EU's miljøregler om aktiviteter med miljøpåvirkninger
·det forhold, at reglerne dækker alle områder i medlemsstaterne, landdistrikter såvel som byområder
·de anerkendte problemer med vand- og luftforurening, bortskaffelse af affald og naturens tilbagegang
·offentlighedens forventninger
·antallet og mangfoldigheden af dem, der skal overholde miljøreglerne
·de mange forskellige slags problemer med overholdelse, der kan opstå
·vanskelighederne med at opdage og imødegå disse problemer, navnlig miljøkriminalitet.
Kapacitet kan også føjes til listen, da ansvaret ofte pålægges mindre organer med begrænsede finansielle ressourcer, få medarbejdere eller manglende specialviden 14 . I mange medlemsstater er miljøtilsynsbudgetterne stagneret eller faldet på grund af den finansielle krise. Stillet over for disse udfordringer kan selv store, ressourcestærke myndigheder have svært ved uafhængigt at udvikle viden om de bedste måder at sikre overholdelse på.
De udfordringer, som disse myndigheder står over for, har medført en efterspørgsel efter og fremkomsten af forskellige former for støtte på EU-plan. Disse former for støtte er sammen med de tilhørende fordele beskrevet i tabel 1 nedenfor.
Tabel 1: Former for støtte, der har til formål at sikre overholdelsen af miljøbestemmelser, og tilhørende fordele
|
Støttetype |
Fordele |
|
EU-netværk af praktikere |
Gør det muligt for praktikere at udveksle viden og erfaringer og sammen udvikle nogle af de andre former for støtte i denne tabel |
|
Evaluering på EU-plan af medlemsstaternes systemer til sikring af overholdelse af miljøbestemmelser |
Gør det muligt at sammenligne og identificere styrker og svagheder |
|
Almindeligt tilgængelige informationsportaler om sikring af overholdelse |
Gør det muligt at tilegne sig ny viden, udveksle god praksis og let foretage sammenligninger samt styrker gennemsigtighed og ansvarlighed |
|
Mekanismer til fremme af samarbejde, koordinering, viden og erfaringsudveksling i hele EU samt input om sikring af overholdelse fra andre medlemsstater og myndigheder |
Gør det muligt at opnå større effektivitet gennem samarbejde Gør det muligt at lære af specialviden, der er udviklet andetsteds |
|
Krydsoverensstemmelse under den fælles landbrugspolitik |
Bidrager til at sikre landbrugernes overholdelse af deres miljømæssige forpligtelser |
|
Information og vejledning om god praksis |
Gør det muligt at lære af den viden, der allerede er opnået Mindsker behovet for at udvikle god praksis fra bunden (øget effektivitet) |
|
Uddannelsesprogrammer, uddannelsesmateriale og vejledning om færdigheder |
Gør det muligt at udvikle færdigheder og at holde dem ved lige |
|
Tilgængelighed af EU-producerede datakilder såsom satellitbilleder |
Udvider mulighederne for effektiv sikring af overholdelse |
|
EU-støtte |
Hjælper de myndigheder, der har til opgave at sikre overholdelse, med bedre at opfylde deres målsætninger |
Inspektører, politifolk, toldere, anklagere, dommere og revisorer har allerede dannet separate netværk på EU-plan med henblik på at udveksle og opbygge viden om sikring af overholdelse 15 . De og andre udgør positive eksempler på de forskellige former for støtte, der er sammenfattet ovenfor. Med forbehold for de nuværende begrænsninger hvad angår dækning og anvendelsesområde viser disse eksempler, hvordan der med Kommissionens bidrag kan gøres mere for at styrke miljøforvaltningen og øge overholdelsen af miljøbestemmelserne 16 .
4.Begrundelse for tiltag
Kommissionen har overvejet en række løsningsmodeller, herunder lovgivningsmæssige, for at forbedre sikringen af overholdelsen af miljøbestemmelser, og i 2014 udarbejdede den et udkast til en konsekvensanalyserapport til støtte for dens beslutningstagning. Den har konkluderet, at en handlingsplan med målrettede støtteforanstaltninger til at løse de praktiske behov er den løsningsmodel, der med størst sandsynlighed vil give resultater på flere prioriterede områder allerede på kort sigt.
Den forberedende fase, herunder høring af medlemsstaterne og netværkene af praktikere 17 , bekræftede værdien af de former for støtte, der er sammenfattet i tabel 1, og identificerede måder, hvorpå det er muligt at styrke disse og udvikle nye værktøjer. Netværkene af praktikere understregede værdien af at udveksle ekspertise og have en mere koordineret indsats på tværs af medlemsstaterne. De fremhævede betydningen af faglig uddannelse og effektiv videndeling. I høringerne blev der også identificeret en række områder med et betydeligt behov for referencemateriale om god praksis og nye værktøjer. Affald og kriminalitet i forbindelse med vilde dyr og planter blev fremhævet som områder, der i særlig grad kræver opmærksomhed. Den fælles landbrugspolitik 2014-2020 prioriterer en "bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag" gennem en række supplerende politiske instrumenter, herunder krydsoverensstemmelse. I Kommissionens arbejdsdokument "Agriculture and Sustainable Water Management in the EU" 18 henvises der allerede til det initiativ, der præsenteres her, som et middel til at forbedre de nationale systemer til sikring af overholdelse af vandlovgivningen i forbindelse med landbrugsvirksomhed. I Kommissionens handlingsplan for naturen, mennesket og økonomien 19 peges der ligeledes på behovet for at forbedre overholdelsen 20 . Andre emner, der er blevet berørt i høringerne, er teknologiens potentielle bidrag til at afsløre manglende overholdelse og den vigtige rolle, som borgerne spiller, når de indgiver klager og henvendelser til de nationale myndigheder. I en del af den eksisterende EU-miljølovgivning henvises der udtrykkeligt til den rolle, retningslinjer og vejledning spiller i forbindelse med inspektioner 21 , og disse bør derfor udarbejdes. Arbejdet med de første landespecifikke EIR-rapporter fremhævede mulighederne for at forbedre Kommissionens feedback til medlemsstaterne om sikring af overholdelse og andre aspekter af offentlig administration. Endelig har høringerne vist, at der er et ønske om dialog på højt plan mellem praktikere, der skal sikre overholdelse af miljøbestemmelserne, og ledere i miljøadministrationerne.
5.Tiltag
Handlingsplanen består af ni tiltag, der er skræddersyet til ovenstående behov, som blev identificeret i den forberedende fase. De er sammenfattet i tabel 2 22 .
Tabel 2: Oversigt over tiltagene
|
Nr. |
Tiltag |
Frist |
|
1 |
Forbedre udbredelsen af ekspertise inden for sikring af overholdelse af miljøbestemmelser i hele EU ved hjælp af peer reviews, fælles håndhævelsestiltag, kontrolbesøg til sikring af overholdelse og brug af TAIEX-EIR Peer2Peer-værktøjet 23 |
2019 |
|
2 |
Identificere de nødvendige faglige kompetencer og uddannelsesbehov for miljøinspektører og forbedre samarbejdet med praktikerorganer og andre organer, der fremmer topkvalitet og tilbyder uddannelse til fagfolk inden for sikring af overholdelse på nationalt plan og EU-plan |
2018 |
|
3 |
Lette udvekslingen af god praksis, baggrundsinformation og referencemateriale, fremme finansieringsmulighederne for sikring af overholdelse af miljøbestemmelser og undersøge mulighederne for at oprette en mere omfattende portal for gennemførelse af miljøreglerne |
2019 |
|
4 |
Udarbejde en vejledning om god praksis vedrørende strategier til bekæmpelse af miljøkriminalitet og andre relaterede overtrædelser, med særligt fokus på affald og kriminalitet i forbindelse med vilde dyr og planter |
2019 |
|
5 |
Udarbejde vejledninger om god praksis vedrørende sikring af overholdelse af miljøbestemmelser i landdistrikterne (i forbindelse med jord og vand) |
2019 |
|
6 |
Udarbejde tekniske retningslinjer for inspektioner af anlæg til affald fra udvindingsindustrien |
2018 |
|
7 |
Udarbejde dokumentation om god praksis vedrørende håndtering af miljøklager og borgerdeltagelse på medlemsstatsplan, herunder gennem borgervidenskab, og samarbejde med medlemsstaterne om at udveksle god praksis om effektive nationale mekanismer til behandling af klager vedrørende EU's miljølovgivning |
2019 |
|
8 |
Opbygge kapaciteten og anvendelsen af geospatiale efterretninger til sikring af overholdelse og fremme projekter om god praksis (f.eks. ved anvendelse af Copernicusdata) |
2019 |
|
9 |
Vurdere nationale systemer til sikring af overholdelse af miljøbestemmelser som led i en bredere vurderingsramme for forvaltning og regelmæssigt forelægge feedback for medlemsstaterne, også som led i revisionen af gennemførelsen af miljøreglerne |
2019 |
6.Styrkelse af samarbejdet
På den ene side spiller Kommissionen i sin egenskab af traktaternes vogter en central rolle med hensyn til at sikre en fuldstændig og korrekt gennemførelse af EU's miljølovgivning under Den Europæiske Unions Domstols kontrol. På den anden side har medlemsstaterne det primære ansvar for en korrekt gennemførelse af EU-retten. Den nuværende handlingsplan vil bidrage til at håndtere de udfordringer, som sidstnævnte står over for, og som er nævnt i indledningen.
For at sikre, at denne handlingsplan leverer de ønskede resultater, opfordres medlemsstaterne til at:
·fremme deres myndigheders deltagelse i netværkssamarbejde på EU-plan
·sikre, at eksempler på god praksis udbredes, navnlig dem, der vedrører anvendelsen af risikobaserede tilgange og gennemsigtighed, og at de værktøjer, der udvikles under handlingsplanen, anvendes
·fremme uddannelse og udvikling af faglige kompetencer
·sikre et passende niveau af samarbejde og koordination mellem myndigheder, der beskæftiger sig med sikring af overholdelse
·sikre en passende tildeling af menneskelige og finansielle ressourcer til sikring af overholdelse i hele deres område.
Kommissionen er også i færd med at nedsætte en ekspertgruppe ("Forummet for Overholdelse af Miljøbestemmelser og Forvaltning af Miljøet") 24 med henblik på at sikre styring af handlingsplanen og gøre det muligt at udveksle synspunkter med ledere i medlemsstaterne om, hvordan man kan forbedre overholdelses- og forvaltningsaspekterne af gennemførelsen. Repræsentanter for Rådet, Parlamentet, Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg inviteres til at deltage i dette forum, der navnlig vil bestå af repræsentanter for medlemsstaterne og netværk af praktikere på EU-plan. Kommissionen vil også bestræbe sig på at inddrage andre interessenter, herunder ngo'er og erhvervsorganisationer, og vil på det første møde i Forummet for Overholdelse af Miljøbestemmelser og Forvaltning af Miljøet drøfte, hvordan det bedst kan gøres.
Gennemførelsen af tiltagene vil være en samarbejdsproces, der vil inddrage ikke blot Forummet for Overholdelse af Miljøbestemmelser og Forvaltning af Miljøet, men også netværkene af praktikere. Netværkene vil blive tilbudt hjælp med henblik på at fremme deres deltagelse i samarbejdet. Kommissionen vil også fortsat støtte dem i deres bredere roller.
Eksisterende EU-finansieringsinstrumenter såsom Life 25 og Fonden for Intern Sikkerhed 26 kan tilbyde konkrete muligheder for at støtte forskellige former for aktiviteter inden for sikring af overholdelse og forvaltning. Medlemsstaterne, netværkene af praktikere og andre interessenter opfordres derfor til at udnytte dem fuldt ud.
I forbindelse med udarbejdelse af handlingsplanen vil Kommissionen også tage hensyn til vigtige eksterne og globale dimensioner af EU's miljølovgivning som afspejlet i EU's deltagelse i regionale og globale konventioner. For eksempel er global handel og globale forsyningskæder relevante for affaldshåndtering og beskyttelse af biodiversiteten. Faktisk har sikring af overholdelse af miljøbestemmelser bred global relevans, idet den bl.a. er nødvendig for gennemførelse af målene for bæredygtig udvikling. Hvis den styrkes i Europa, vil det hjælpe EU til at foregå med et godt eksempel og være en effektiv partner på internationalt plan.
7.Kontrol og overvågning
Denne handlingsplan vil udgøre grundlaget for et rullende arbejdsprogram for perioden 2018-2019. Programmet vil blive gennemgået i 2019, og nye tiltag vil blive tilføjet efter behov efter høring af Forummet for Overholdelse af Miljøbestemmelser og Forvaltning af Miljøet.
Den påtænkte vurderingsramme (tiltag 9) vil skabe et grundlag for at undersøge, hvordan sikring af overholdelse af miljøbestemmelser og offentlig administration skrider frem i medlemsstaterne, muliggøre opfølgning gennem EIR og ved afslutningen på det første arbejdsprogram gøre det muligt at vurdere, om der er behov for andre initiativer på dette område.
8.Konklusioner
Denne handlingsplan imødekommer ønsket om praktisk støtte til praktikere i hele EU, der arbejder på at forbedre sikringen af overholdelse af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet. Ud over de specifikke fordele, der allerede er nævnt, vil planen bidrage til den kollektive fastlæggelse af en mere konsekvent EU-tilgang til håndteringen af de udfordringer, der er forbundet med overholdelsen af miljøbestemmelser og miljøforvaltningen. Resultaterne bør gøre praktikere bedre til at håndtere overtrædelser af miljøreglerne og illoyal konkurrence samt den skade, de forårsager, at hjælpe de ansvarshavende med at opfylde deres forpligtelser, at sikre offentlighedens tillid til sikring af overholdelse og sidst, men ikke mindst, at beskytte Europas fælles arv.
