1.

V právu o odpadech musí nést náklady spojené s nakládáním s odpady v zásadě původní držitelé odpadu. Vyplývá z toho však, že provozovatel skládky může od podniku, který v minulosti ukládal odpad na skládky, zpětně požadovat dodatečné poplatky, jestliže se náklady na provozování skládky zvýší v důsledku přijetí směrnice o skládkách ( 2 )?

2.

Tato otázka vyvstává v projednávané věci proto, že směrnice o skládkách přijatá v roce 1999 stanoví následnou péči o skládku v délce nejméně třiceti let po uzavření skládky, zatímco dříve byla vnitrostátně pro dotčenou skládku stanovena následná péče jen v délce deseti let.

3.

Pro účely odpovědi na tuto otázku je třeba zkoumat relevantní ustanovení směrnice o skládkách z hlediska zákazu zpětné účinnosti, jakož i zásad právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality.

4.

Body 25 a 26 odůvodnění směrnice o skládkách stanoví časovou působnost směrnice o skládkách:

5.

Náklady na následnou péči upravuje bod 29 odůvodnění směrnice o skládkách:

„Vzhledem k tomu, že je nutno přijmout opatření zabezpečující, aby cena za uložení odpadů na skládce byla stanovena tak, aby byly pokryty veškeré náklady spojené se zřízením a provozem skládky, zahrnující v nejvyšší možné míře finanční jistinu [jistotu] nebo její ekvivalent, které musí provozovatel složit, a předpokládané náklady na ukončení provozu skládky a nutnou následnou péči.“

6.

Povolení skládky je upraveno v čl. 8 písm. a) směrnice o skládkách:

„Příslušný orgán [nevydá] pro skládku povolení, pokud nejsou splněny následující podmínky:

[…]

7.

Článek 10 směrnice o skládkách upravuje náklady spojené s ukládáním odpadů na skládku:

„Členské státy přijmou taková opatření, aby cena požadovaná provozovatelem za ukládání jakéhokoli druhu odpadu na skládce zahrnovala náklady na zřízení a provozování skládky, pokud možno včetně nákladů na finanční jistinu nebo její ekvivalent uvedený v čl. 8 písm. a) bodu iv) a předpokládané náklady na uzavření skládky a následnou péči ukončení provozu alespoň po dobu třiceti let. […]“

8.

Postup uzavření skládky a následné péče o ní je upraven v článku 13 směrnice o skládkách:

„Členské státy přijmou taková opatření, aby v souladu s příslušným povolením:

9.

Použití směrnice o skládkách na stávající skládky je předmětem článku 14 směrnice o skládkách:

„Členské státy přijmou opatření, aby povolené skládky nebo skládky, které jsou v období provádění této směrnice již provozovány [skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice již povoleny nebo provozovány], mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li v nejbližší možné době zavedena dále uvedená opatření, nejpozději však osm let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1:

10.

V době vydání sporného rozhodčího nálezu byla základní ustanovení unijního práva v oblasti odpadů obsažena ve směrnici o odpadech z roku 2008 ( 3 ), avšak odpovídající ustanovení byla již obsažena i v dřívějších zněních této směrnice ( 4 ).

11.

Článek 13 současné směrnice o odpadech obsahuje základní povinnost zajistit ochranu při nakládání s odpady, která byla dříve upravena v článku 4.

„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nakládání s odpady způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí […]“

12.

Čl. 14 odst. 1 směrnice o odpadech obsahuje zásadu, že znečišťovatel platí, která byla upravena nejprve v článku 11 a poté v článku 15:

„V souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady spojené s nakládáním s odpady nést prvotní původce odpadu, nebo současný či předchozí držitel odpadu.“

13.

Článek 15 odst. 1 Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti ( 5 ) (legislativní nařízení č. 36 ze dne 13. ledna 2003, kterým se provádí směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů) upravuje poplatky za skládky:

„Příslušná částka za uložení odpadu na skládce musí pokrývat náklady na její zřízení a provoz, náklady na finanční záruku a předpokládané náklady na uzavření, jakož i náklady na následnou péči po ukončení provozu po dobu odpovídající době uvedené v čl. 10 odst. 1 písm. i)“.

14.

Článek 17 odst. 3 legislativního nařízení stanoví lhůtu pro přizpůsobení stávajících skládek novým požadavkům:

„Držitel povolení ve smyslu odstavce 1 nebo jím zmocněný provozovatel skládky předloží ve lhůtě šesti měsíců ode dne vstupu v platnost tohoto nařízení příslušnému orgánu plán úprav místa skládky podle kritérií stanovených v tomto nařízení, včetně finančních záruk ve smyslu článku 14.“

15.

Mezi Azienda Municipale Ambiente spa (AMA), která je podnikem města Říma, a Consorzio Laziale Rifiuti (Consorzio), který je provozovatelem skládky odpadů Malagrotta, existuje smluvní ujednání o „veřejné zakázce na služby“ ze dne 26. ledna 1996 týkající se likvidace odpadů. Tato smlouva upravovala následnou péči po dobu deseti let od uzavření skládky.

16.

Poté, co směrnice o skládkách a legislativní nařízení 36/2003 prodloužily doby následné péče v případě skládky Malagrotta na nejméně třicet let, byly poplatky za odpady, které měly být následně placeny, přizpůsobeny delší době následné péče.

17.

Kromě toho bylo AMA rozhodčím nálezem ze dne 8. února 2012 uloženo uhradit Consorziu za období před úpravou poplatků z důvodu delší doby následné péče dodatečné náklady ve výši přesahující 76 milionů eur.

18.

Corte d’Appello di Roma (odvolací soud v Římě, Itálie) rozhodčí nález potvrdil. Proti tomuto rozsudku podala AMA kasační opravný prostředek u Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie).

19.

AMA tvrdí, že právní úprava přijatá k provedení směrnice o skládkách byla odvolacím soudem vyložena v tom smyslu, že prodloužení doby následné péče a s tím spojené náklady jsou rozšířeny i na odpad, který byl již na skládce uložený. Použití článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003 také na stávající skládky je podle ní v rozporu se zásadami ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadou proporcionality. AMA již podle svého tvrzení v průběhu let uhradila Consorziu částky výrazně převyšující dodatečné náklady, které Consorzio požaduje. Bude-li uložení uvedené povinnosti potvrzeno, může být navíc ohrožena její finanční stabilita.

20.

Nejvyšší kasační soud proto pokládá Soudnímu dvoru následující otázky:

21.

Písemná vyjádření předložily Azienda Municipale Ambiente, Consorzio Laziale Rifiuti a Evropská komise. Ústního jednání, které se konalo dne 27. listopadu 2019, se však zúčastnily pouze AMA a Komise.

22.

Před tím, než se začnu zabývat otázkami Nejvyššího kasačního soudu, budu se krátce věnovat jejich přípustnosti.

23.

Consorzio považuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou, jelikož otázky nejsou pro rozhodnutí o sporu v původním řízení relevantní. Konkrétně nebyly tyto otázky podle jeho tvrzení předmětem odvolacího řízení, takže je nebylo možné projednat v řízení před Nejvyšším kasačním soudem.

24.

Je pravda, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná pouze tehdy, jsou-li otázky předložené Soudnímu dvoru relevantní pro rozhodnutí ve věci v původním řízení.

25.

Podle ustálené judikatury se však na otázky týkající se výkladu práva Společenství položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny ( 6 ).

26.

Soudnímu dvoru tedy nepřísluší ověřovat, zda jsou předběžné otázky podle italského procesního práva relevantní pro rozhodnutí ve věci v původním řízení.

27.

Z pohledu unijního práva je naopak relevance otázek zřejmá: Nárok přiznaný Consorziu vychází ze skutečnosti, že přinejmenším rozhodčí soud vycházel z toho, že podle směrnice o skládkách byla odpovědnost AMA za následnou péči u skládky Malagrotta prodloužena z deseti na třicet let.

28.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je proto přípustná.

29.

Nejvyšší kasační soud si přeje zjistit, zda články 10 a 14 směrnice o skládkách brání výkladům příslušných italských ustanovení provádějících směrnici, podle nichž provozovatelé skládek mohou z důvodu prodloužení následné péče o skládky z deseti na třicet let zpětně požadovat od držitelů odpadů, kteří v minulosti ukládali odpady na skládky, dodatečné poplatky.

30.

Uvedený soud pochybuje konkrétně o tom, zda je povinnost delší následné péče slučitelná se zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadami právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality, a předkládá proto Soudnímu dvoru čtyři otázky.

31.

Cílem první otázky je objasnit, zda stávající skládky, které již mají povolení k provozu, podléhají bez výhrady povinnostem uloženým podle článků 10 a 14 směrnice o skládkách, zejména pokud je stanoveno prodloužení následné péče z deseti na třicet let. V témže duchu směřuje čtvrtá otázka k tomu, zda se prodloužená doba následné péče musí použít rovněž na odpady, které byly uloženy na skládku před vstupem v platnost prováděcích právních předpisů. Nejprve se budu těmito dvěma otázkami zabývat z hlediska provozovatele skládky.

32.

Naopak čtvrté otázce se budu v rozsahu, v němž se týká držitele odpadů, věnovat společně s druhou a třetí otázkou z toho hlediska, zda směrnice o skládkách vyžaduje zpětné uložení dodatečných poplatků za ukládání odpadů. V druhé otázce se totiž jedná o to, zda byla Itálie povinna přijmout pravidla k omezení dodatečných požadavků na další poplatky na předchozí držitele odpadů. Předmětem třetí otázky je účinek provedení článků 10 a 14 směrnice o skládkách na stávající dohody mezi provozovatelem skládky a předchozími držiteli odpadu.

33.

První a čtvrtá otázka se týkají uložení povinnosti následné péče u skládek, které byly využívány již v době, kdy se směrnice o skládkách začala používat.

34.

Použití směrnice o skládkách na stávající skládky upravuje článek 14. Podle tohoto ustanovení přijmou členské státy opatření, aby skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice (16. července 2001) již povoleny nebo provozovány, mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li nejpozději do osmi let (do 16. července 2009) zavedena určitá opatření.

35.

Článek 14 písm. b) směrnice o skládkách poskytuje členským státům dva způsoby, jak u těchto stávajících skládek dostát svým povinnostem. Mohou buď povolit další provozování v souladu s podmínkami směrnice o skládkách, nebo přijmout nezbytná opatření, aby byl provoz skládek, které nezískaly povolení k pokračování provozu, podle čl. 7 písm. g) a článku 13 v nejkratším termínu ukončen ( 7 ).

36.

Pokud bylo provozování povoleno i po 16. červenci 2009, jak je tomu podle všeho v projednávané věci ( 8 ), musí stávající skládka nejpozději do uplynutí přechodného období splňovat podle čl. 14 písm. c) směrnice o skládkách požadavky směrnice s výjimkou požadavků uvedených v bodě 1 přílohy I. Posledně uvedené požadavky se týkají umístění skládky, a nejsou tedy v projednávaném případě relevantní.

37.

Naproti tomu povinnosti následné péče podle čl. 13 písm. c) směrnice o skládkách musí být nejpozději po uplynutí přechodného období v plném rozsahu plněny. Provozovatel musí podle tohoto ustanovení následnou péči provádět tak dlouho, jak příslušný orgán považuje za nutné s ohledem na dobu, po kterou skládka může představovat určité riziko. Pokud jde o náklady, musí podle čl. 8 písm. a) bodu iv) složit až do ukončení následné péče finanční jistotu.

38.

Povinnosti následné péče uložené provozovateli by však platily i v případě, kdyby skládka nebyla dále provozována, ale byla před uplynutím přechodného období uzavřena. I v tomto případě odkazuje totiž čl. 14 písm. b) směrnice o skládkách na článek 13.

39.

Již z výslovného znění směrnice o skládkách tedy vyplývá, že provozovatelé skládek, které byly v provozu v době uplynutí lhůty k provedení směrnice, tedy k 16. červenci 2001, mají povinnost následné péče až do doby, kdy již skládka nepředstavuje žádné riziko. Tato povinnost se nedotýká pouze skládek, které již byly k tomuto okamžiku uzavřeny, jak upřesňuje bod 25 odůvodnění.

40.

Povinnost následné péče výslovně nerozlišuje mezi odpady, které byly dovezeny a uloženy na skládku před uplynutím lhůty k provedení nebo poté. Jak zaznívá ve čtvrté otázce, bylo by tedy možné se ptát, zda se z hlediska zákazu zpětné účinnosti a zásady právní jistoty týká tato povinnost výlučně odpadů, které byly na skládku dovezeny a uloženy až následně.

41.

Jak názorně ilustruje Consorzio na příkladu skládky Malagrota, je však takové rozlišování prakticky stěží proveditelné, jelikož staré a nové odpady jsou ve skládce promíchány a vytváří společně rizika, jež mají být odstraněna prostřednictvím následné péče. Následná péče se proto zpravidla musí vztahovat na skládku jako celek.

42.

Bylo by možné si pouze představit, že z povinnosti následné péče podle směrnice o skládkách budou vyňaty jasně ohraničené části skládky, které k okamžiku uplynutí lhůty k provedení již nebyly provozovány a nemohou vzájemně působit s částmi skládky, které jsou nadále v provozu.

43.

Pro takové části by ale obvykle platily přinejmenším požadavky jednotlivých znění směrnice o odpadech, která byla použitelná od roku 1977. Členské státy by proto musely zajistit, aby nebylo ohroženo lidské zdraví ani životní prostředí ( 9 ), a musela by být také dodržena zásada „znečišťovatel platí“ ( 10 ). Členské státy však mají značný prostor pro uvážení ohledně organizace nezbytné následné péče a rozdělení nákladů ( 11 ).

44.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje žádné údaje o tom, že se ve věci v původním řízení jedná o takové staré části skládky. Consorzio naopak tvrdí, že jednotlivé části spolu vzájemně úzce působí. Soudní dvůr proto nemusí rozhodovat, za jakých podmínek již určité starší části stávající skládky směrnici o skládkách nepodléhají, a může v další diskuzi vycházet z toho, že se jedná o následnou péči skládky, která byla v provozu v době uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách.

45.

AMA a Nejvyšší kasační soud mají nicméně pochybnosti, zda je uložení povinnosti následné péče v souladu se zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadami právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality.

46.

Zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty jsou součástí unijního právního řádu. Z tohoto důvodu musí být dodržovány unijními orgány, ale též členskými státy při výkonu pravomocí, které jim svěřují unijní směrnice ( 12 ).

47.

Za účelem dodržení těchto zásad musí být unijní hmotněprávní pravidla vykládána tak, že se vztahují na situace nastalé před jejich vstupem v platnost („situations acquises“) pouze tehdy, když z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být takový účinek přiznán ( 13 ). Zásada právní jistoty totiž obecně brání tomu, aby počátek časové působnosti unijního aktu byl stanoven na den předcházející dni jeho vyhlášení. Výjimečně tomu může být jinak, pokud to vyžaduje sledovaný cíl a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob ( 14 ).

48.

Nové pravidlo se však okamžitě vztahuje na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti předchozího pravidla ( 15 ). Působnost zásady ochrany legitimního očekávání totiž nesmí být rozšířena do takové míry, že se zcela vyloučí použití nového pravidla na budoucí účinky dříve vzniklých situací ( 16 ).

49.

Povinnost následné péče u skládek, které byly ke dni uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách ještě v provozu, je takovým případem platnosti nového pravidla na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla.

50.

Tato povinnost neporušuje ani zásadu proporcionality. Sledování rizik uzavřené skládky odpovídá cíli vysoké úrovně ochrany zakotvené v čl. 3 odst. 3 SEU, článku 37 Listiny a čl. 191 odst. 2 SFEU. Povinnost následné péče je vhodná k tomu tento cíl podpořit a méně přísné opatření se nenabízí.

51.

Konečně je také přiměřené uložit tuto povinnost provozovateli skládky. Ten dosahuje provozem skládky příjmů a zná skládku zpravidla nejlépe. Kromě toho nebyla povinnost následné péče překvapivě zavedena směrnicí o skládkách, ale vlastně již vyplývala z jednotlivých verzí směrnice o odpadech, která byla v platnosti od roku 1977.

52.

Na první a čtvrtou otázku v rozsahu, v němž se týká provozovatele skládky, je tedy třeba odpovědět tak, že provozovateli skládky, která byla k okamžiku uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách využívána, musí být podle článků 10, 13 a 14 uvedené směrnice uloženo, aby zajistil po dobu alespoň třiceti let po uzavření skládky následnou péči. Zpravidla při tom nelze rozlišovat mezi odpady, které byly na skládku uloženy po uplynutí lhůty k provedení směrnice, a odpady uloženými na skládku před tímto okamžikem.

53.

Od povinnosti následné péče uložené provozovateli skládky je nutno odlišit odpovědnost za náklady na následnou péči, kterou zmiňuje Nejvyšší kasační soud ve druhé a třetí otázce, jakož i ve čtvrté otázce v rozsahu, v němž se týká situace držitelů odpadů. Tyto náklady mají být v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ v zásadě přeneseny na držitele odpadů, kteří ukládají odpady na skládku. Toto rozdělení nákladů vychází z článku 10 směrnice o skládkách (k tomu viz bod a), avšak je sporné, zda se použije rovněž na odpady uložené na skládku před uplynutím lhůty k provedení směrnice o skládkách (k tomu viz bod b).

54.

Jak také vyplývá z bodu 29 odůvodnění směrnice o skládkách, členské státy musí podle článku 10 přijmout opatření zabezpečující, že cena za odstranění odpadů na skládce pokryje veškeré náklady spojené se zřízením a provozem skládky ( 17 ).

55.

Tento požadavek je vyjádřením zásady „znečišťovatel platí“. Znamená, jak již Soudní dvůr rozhodl v souvislosti s různými verzemi směrnice o odpadech ( 18 ), že náklady na odstraňování odpadů jsou hrazeny jejich držiteli ( 19 ). Zásada „znečišťovatel platí“ odpovídá cíli směrnice o skládkách, jímž je podle jejího čl. 1 odst. 1 splnění požadavků směrnice o odpadech a zejména jejího článku 4, který členským státům ukládá mimo jiné povinnost přijmout vhodná opatření na podporu předcházení nebo omezování vzniku odpadů ( 20 ).

56.

Náklady uvedené v článku 10 směrnice o skládkách výslovně zahrnují předpokládané náklady na uzavření skládky a následnou péči alespoň po dobu třiceti let.

57.

Tato úprava se musela v souladu s čl. 14 písm. c) směrnice o skládkách použít na stávající stávky, které byly nadále provozovány nejpozději k okamžiku uplynutí přechodného období, neboť od tohoto okamžiku platily pro tyto skládky požadavky této směrnice. Od té doby musela být proto cena za odstranění odpadu stávajícími skládkami zahrnovat následnou péči.

58.

Konstatováními o povinnosti následné péče a rozsahu poplatků od okamžiku použití článku 10 směrnice o skládkách na stávající skládky však ještě není rozhodnuto, zda mohou být poplatky za předchozí období zpětně navýšeny o náklady na delší následnou péči.

59.

Články 10 a 14 směrnice o skládkách neobsahují v tomto ohledu žádnou výslovnou úpravu. Naopak čl. 14 písm. c) pouze vyžaduje, že skládky, jejichž provoz pokračuje, musí splňovat požadavky směrnice až do uplynutí přechodného období.

60.

V případě, že stávající skládka není dále provozována, nýbrž je uzavřena, odkazuje čl. 14 písm. b) směrnice o skládkách pouze na čl. 7 písm. g) a článek 13, nikoli však na článek 10. Nelze však předpokládat, že následná péče nezbytná podle článku 13 písm. c) může být u těchto skládek v zásadě ukončena dříve než u dále provozovaných skládek. Je dokonce možné, že příslušné orgány dospějí k závěru, že skládka představuje riziko po dobu delší než třicet let, takže následná péče bude podle čl. 13 písm. c) trvat déle.

61.

Ustanovení směrnice o skládkách tedy výslovně nestanoví, na rozdíl od názoru Komise, že držitelé odpadů, kteří v minulosti ukládali odpad na skládku, avšak za toto uložení uhradili poplatek, který nepostačuje k pokrytí předpokládaných nákladů na následnou péči po dobu alespoň třiceti let, musí zpětně zaplatit dodatečnou částku k vyrovnání schodku.

62.

Zásada „znečišťovatel platí“ hovoří nicméně pro to, aby těmto držitelům odpadu byly uloženy také tyto dodatečné náklady. Směrnice o skládkách sice tuto zásadu v souvislosti s článkem 10 výslovně neuvádí, avšak ta je podle čl. 191 odst. 2 SFEU základní zásadou práva životního prostředí Unie a musí k ní být při jeho výkladu nutně přihlíženo.

63.

Kromě toho již před přijetím směrnice o skládkách stanovily jednotlivé verze směrnice o odpadech, že držitelé odpadu, kteří předávají odpady podniku pro odstraňování odpadu, nesou v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ náklady na odstranění odpadu ( 21 ).

64.

Kdyby Itálie tato ustanovení správně provedla a zároveň přijala nezbytná opatření k zajištění odstranění odpadů bez ohrožení lidského zdraví nebo poškození životního prostředí (článek 4 dříve platných znění směrnice o odpadech), pokryly by poplatky za odstranění odpadu již v minulosti dostatečně náklady na následnou péči.

65.

Dodatečně zvýšené poplatky by naproti tomu zásadu „znečišťovatel platí“ realizovaly již jen v mnohem menším rozsahu. Je pravda, že by odpovídaly odpovědnosti držitelů odpadů za vznik znečištění. Konec konců bez jejich chování by odpady vůbec nevznikly. Regulační funkce zásady „znečišťovatel platí“ by se však již neuplatnila, jelikož držitelé odpadů již nemohou své chování dodatečně sladit se skutečnými náklady na odstranění odpadu.

66.

Rozhodujícími jsou však zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty. Jak již bylo uvedeno, tyto zásady vyžadují, aby byla unijní hmotněprávní pravidla vykládána tak, že se vztahují na situace nastalé před jejich vstupem v platnost („situations acquises“) pouze tehdy, když z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim takový účinek musí být přiznán ( 22 ).

67.

Povinnost držitelů odpadů hradit zpětně dodatečné náklady na odstraňování odpadů by byla s těmito požadavky neslučitelná.

68.

Zaprvé nejsou totiž znění, cíl a struktura směrnice o skládkách, zejména pak její články 10 a 14, dostatečně jasné, aby mohl být úpravě nákladů přiznán zpětný účinek.

69.

Zároveň a zadruhé je pro držitele odpadů, který uloží odpady na skládku a uhradí za to požadované poplatky situace uzavřena. Jeho situace ohledně těchto poplatků odpovídá situaci dlužníka, jehož celní dluh vznikl před vstupem v platnost nové hmotněprávní úpravy ( 23 ), a situaci příjemce podpory, který obdržel podporu před vstupem v platnost nového kodexu podpor ( 24 ).

70.

To samozřejmě nevylučuje, že dohoda mezi Consorziem a AMA upravuje rozdělení nákladů jinak. Lze si tedy představit, že jsou pro případ dodatečných nákladů upraveny dodatečné nároky provozovatele. Nebylo by ani překvapující, kdyby Consorzio provozovalo skládku pouze pro AMA a ta by tak nepřímo nadále zůstala držitelkou odpadů. V těchto případech by se však nejednalo o použití článku 10 směrnice o skládkách, ale pouze o výklad smlouvy uzavřené mezi těmito dvěma stranami, který nespadá do pravomoci Soudního dvora. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ostatně nijak nenaznačuje, že taková situace nastala.

71.

Naproti tomu v situaci, která zřejmě nastala v této věci, je nutné připustit, že v rámci tohoto výkladu článků 10 a 14 směrnice o skládkách není možná provozovatel skládky, jejíž provoz pokračuje, schopen pokrýt náklady na následnou péči prostřednictvím vybraných poplatků za odstranění odpadu. Toho je nutno se obávat především v případě, že dotčený členský stát provedl směrnici o odpadech nedostatečně, takže následná péče nebyla původně při vyměření nákladů na odstranění odpadů dostatečně zohledněna.

72.

Je pravda, jak AMA tvrdí, že již zvýšení poplatků za budoucí ukládání odpadů, k němuž došlo po provedení směrnice o skládkách, je dostačující k financování delší následné péče. Zdá se však, že přinejmenším vnitrostátní soudy vycházejí z toho, že tyto dodatečné příjmy nepostačují. Stejně tak nelze vyloučit, že trh se skládkami nebo zbývající doba provozu neumožní dosáhnout dostatečných příjmů prostřednictvím zvýšení poplatků.

73.

Za takový schodek v pokrytí by však byl vedle členského státu přinejmenším spoluzodpovědný provozovatel skládky, neboť z důvodu svých znalostí skládky by měl být schopen nejlépe posoudit rozsah nezbytné následné péče. Pokud mohl oprávněně vycházet z toho, že z důvodu stavu skládky postačuje v zásadě pouze desetiletá následná péče, měla by další následná péče vést již jen k nízkým nákladům. Pokud naproti tomu stav skládky vyžaduje ještě po deseti letech stále vysoké náklady na následnou péči, pak provozovatel skládky při stanovení doby trvání následné péče nedostál svým povinnostem řádné péče.

74.

Na druhou a třetí otázku, jakož i na čtvrtou otázku v rozsahu, v němž se týká situace držitelů odpadů, je tedy třeba odpovědět tak, že články 10 a 14 směrnice o skládkách s ohledem na zákaz zpětné účinnosti, jakož i na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání neodůvodňují uložení dodatečných poplatků předchozím držitelům odpadu, kteří odpad uložili na skládky a uhradili za to požadované poplatky, pokud bude doba trvání následné péče o skládku později prodloužena a tento dodatečný nákladový faktor ještě nebyl v původním poplatku zohledněn.

75.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto: