—

za Confédération paysanne M. Jacquot, avocat,

—

za francouzskou vládu C. Candat a D. Colasem, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi B. Schimou a H. Tserepa-Lacombe, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 40 odst. 1, 2 a 5 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269 a – oprava – Úř. věst. 2004, L 238, s. 34), ve znění nařízení Rady (ES) č. 1009/2008 ze dne 9. října 2008 (Úř. věst. L 276, s. 1, dále jen „nařízení č. 1782/2003“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Confédération paysanne a ministre de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche (francouzský ministr pro výživu, zemědělství a rybolov) v otázce legality některých ustanovení výnosu ze dne 23. února 2010, kterým se mění výnos ze dne 20. listopadu 2006, kterým se provádí nařízení č. 2006‑710 ze dne 19. června 2006 o zavedení podpory příjmů stanovené nařízením Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003 (JORF ze dne 28. února 2010, s. 4141, dále jen „výnos ze dne 23. února 2010“).

3

Článek 73 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 stanoví:

„Referenční částka představuje tříletý průměr celkových částek plateb poskytnutých zemědělci podle režimů podpor uvedených v příloze VI, vypočítaná a upravená v souladu s přílohou VII, v každém kalendářním roce referenčního období podle článku 38.

[…]“

4

Podle článku 38 tohoto nařízení zahrnuje referenční období kalendářní roky 2000, 2001 a 2002.

5

Článek 40 téhož nařízení, nadepsaný „Mimořádné okolnosti“, stanoví:

„1.   Odchylně od článku 37 je každý zemědělec, jehož produkce byla během referenčního období vážně ovlivněna případem vyšší moci nebo mimořádnými okolnostmi, které nastaly před uvedeným referenčním obdobím nebo během něj, oprávněn požádat, aby byla referenční částka vypočítána na základě kalendářního roku nebo kalendářních let referenčního období, která nebyla ovlivněna případem vyšší moci nebo mimořádnými okolnostmi.

2.   Pokud bylo případem vyšší moci nebo mimořádnými okolnostmi ovlivněno celé referenční období, vypočítá členský stát referenční částku na základě období 1997 až 1999.

[…]

3.   Případ vyšší moci nebo mimořádné okolnosti, jakož i vztahující se důkazy, které jsou doloženy ke spokojenosti příslušného orgánu, oznámí dotyčný zemědělec písemně příslušnému orgánu ve lhůtě, kterou každý členský stát stanoví.

4.   Případy uznané příslušným orgánem jako vyšší moc nebo mimořádné okolnosti jsou například:

5.   Odstavce 1, 2 a 3 se přiměřeně použijí pro zemědělce, kteří během referenčního období podléhali agroenvironmentálním závazkům podle nařízení Rady (EHS) č. 2078/92 [ze dne 30. června 1992 o způsobech zemědělské produkce slučitelných s požadavky na ochranu životního prostředí a zachování přírodního prostředí (Úř. věst. L 215, s. 85)], nařízení Rady č. 1257/1999 [ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391), ve znění nařízení Rady (ES) č. 2223/2004 ze dne 22. prosince 2004 (Úř. věst. L 379, s. 1, dále jen ‚nařízení č. 1257/1999‘)], na producenty chmele, kteří ve stejném období podléhali závazku vyklučení podle nařízení [Rady] (ES) č. 1098/98 [ze dne 25. května 1998, kterým se zavádějí dočasná zvláštní opatření v odvětví chmele (Úř. věst. L 157, s. 7; Zvl. vyd. 3/23, s. 117)], i na producenty tabáku, kteří se zúčastnili programu zpětného odkupu kvót podle nařízení [Rady] (EHS) č. 2075/92 [ze dne 30. června 1992 o společné organizaci trhu se surovým tabákem (Úř. věst. L 215, s. 70; Zvl. vyd. ).

Pokud se opatření uvedená v prvním pododstavci vztahují zároveň na referenční období i na období uvedené v odstavci 2 tohoto článku, stanoví členské státy podle objektivních kritérií referenční částku v souladu s prováděcími pravidly, která budou stanovena Komisí postupem podle čl. 144 odst. 2, a to takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení se zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže.“

6

Druhý a dvanáctý bod odůvodnění nařízení č. 2078/92 znějí:

„vzhledem k tomu, že opatření ke snížení zemědělské produkce v rámci Společenství mají mít pozitivní vliv na životní prostředí;

[…]

vzhledem k tomu, že opatření navrhovaná tímto nařízením mají motivovat zemědělce k přijetí závazků týkajících se způsobů zemědělství slučitelných s požadavky na ochranu životního prostředí a zachování přírodního prostředí a přispět tak k rovnováze na trhu; že mají zemědělcům poskytnout kompenzaci za ztráty příjmů způsobené snížením produkce nebo zvýšením nákladů a za roli, kterou hrají při zlepšování životního prostředí.“ [neoficiální překlad]

7

Na základě čl. 1 písm. a) tohoto nařízení má jím zavedený režim podpor „upřednostňovat způsoby zemědělské produkce, které snižují znečištění životního prostředí, což při omezení produkce přispívá rovněž k lepší rovnováze na trhu“ [neoficiální překlad].

8

Článek 2 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:

„Za podmínky, že má režim podpor pozitivní účinky na životní prostředí a přírodní prostředí, může sestávat z podpor zemědělcům, kteří se zaváží

9

Článek 22 nařízení č. 1257/1999 stanoví:

„Podpora způsobů zemědělské produkce určených na ochranu životního prostředí a zachování přírodního prostředí (agroenvironmentální opatření) nebo ke zlepšení dobrých životních podmínek zvířat přispívá k dosažení cílů politiky Společenství týkajících se zemědělství, životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat.“

Tyto podpory se vztahují na:

10

Článek 24 odst. 1 první pododstavec tohoto nařízení stanoví:

„Podpora agroenvironmentálních závazků nebo závazků pro dobré životní podmínky zvířat se poskytuje ročně a stanoví se na základě:

11

Článek 1 devátý a desátý pododstavec nařízení č. 2006‑710 ze dne 19. června 2006 o zavedení podpory příjmů stanovené nařízením Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003 (JORF ze dne 20. června 2006, s. 9220), ve znění nařízení č. 2008‑1261 ze dne 2. prosince 2008 (JORF ze dne 4. prosince 2008, s. 18530, dále jen „nařízení ze dne 19. června 2006“), stanoví:

„Pro účely použití čl. 40 odst. 5 [nařízení č. 1782/2003] […]mohou být zohledněny jen agroenvironmentální závazky obsažené v seznamu stanoveném ve výnosu ministra zemědělství, které případně vedly ke snížení nejméně o 20 %:

[…]

V případě, že vyšší moc, mimořádná okolnost či agroenvironmentální závazek ovlivňuje všechny roky […] referenčního období […] a vede […] ke snížení výše podpory […], výnos ministra zemědělství vymezí podmínky výpočtu tohoto převodního poměru.

[…]“

12

Článek 5 výnosu ze dne 20. listopadu 2006, kterým se provádí nařízení č. 2006‑710 ze dne 19. června 2006 (JORF ze dne 25. listopadu 2006, s. 17707), ve znění výnosu ze dne 23. února 2010 (dále jen „výnos ze dne 20. listopadu 2006“), stanoví:

„Pro účely uplatnění devátého pododstavce článku 1 výše uvedeného výnosu č. 2006‑710 ze dne 19. června 2006 se výše podpory získané v průběhu jednoho roku rovná součtu všech částek podpor získaných v rámci všech 11 druhů podpor podle článku 1 tohoto výnosu.“

13

Článek 6 odst. 4 a 5 výnosu ze dne 20. listopadu 2006 stanoví:

„4.   Referenční částka pro zemědělce vypočtená v souladu s ustanovením odstavce 1 článku 40 [nařízení č. 1782/2003] se zvyšuje o jednu třetinu z rozdílu mezi průměrnou částkou podpor přijatých v letech referenčního období, která nebyla ovlivněna agroenvironmentálním závazkem, a průměrnou částkou podpor přijatých v letech referenčního období, která byla ovlivněna agroenvironmentálním závazkem, činí-li poměr mezi:

alespoň 6,6 %.

5.   Ustanovení odstavců 3 a 4 se nepoužijí v případě, že se zemědělec zavázal alespoň k jednomu z agroenvironmentálních závazků uvedených v článku 3 v každém roce tříletého referenčního období.“

14

Článek 7 výnosu ze dne 20. listopadu 2006 stanoví:

„1.   Podléhal-li zemědělec v každém roce tříletého referenčního období některému z agroenvironmentálních závazků definovaných v článku 3 tohoto výnosu, odpovídá převodní poměr vypočítaný pro účely použití čl. 1 odst. 9 výše uvedeného nařízení ze dne 19. června 2006 poměru mezi:

Ve smyslu druhého pododstavce odpovídá částka podpor přijatá během posledního roku, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, částce podpory vypočtené podle článku 5 tohoto výnosu přijaté během posledního roku, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, vynásobené koeficientem, jenž odpovídá podílu průměrně využívané zemědělské půdy v průběhu referenčního období a průměrně využívané zemědělské půdy v posledním roce, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem.

2.   Dosáhne‑li převodní poměr vypočítaný podle odst. 1 prahové hodnoty uvedené v čl. 1 odst. 9 výše uvedeného nařízení ze dne 19. června 2006 ve výši 20 %, připočte se k jeho referenční částce, která se vypočítá podle článku 37 [nařízení č. 1782/2003], další částka.

Připočtená částka odpovídá rozdílu mezi částkou podpor přijatou během posledního roku, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, vypočtenou v souladu s posledním pododstavcem článku 1 a průměrnou částkou podpor přijatých v průběhu referenčního období.

3.   Pro účely použití tohoto článku nesmí poslední rok, který není ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, předcházet roku 1992.“

15

Dne 28. dubna 2010 podala Confédération paysanne ke Conseil d’état žalobu znějící na zrušení odstavců 2 až 4 článku 1 výnosu ze dne 23. února 2010.

16

Na podporu této žaloby uváděla zejména dva žalobní důvody.

17

Confédération paysanne tvrdí, že napadená ustanovení musí být zrušena, jelikož byla přijata na základě článku 1 devátého pododstavce nařízení ze dne 19. června 2006. Toto nařízení je přitom podle ní v rozporu s čl. 40 odst. 1 a 5 nařízení č. 1782/2003, jelikož nárok na valorizaci referenční částky pro zemědělce, kteří podléhají agroenvironmentálním závazkům po celé referenční období či jeho část, podmiňuje snížením podpory přijaté zemědělci, a nikoli snížením jejich produkce.

18

Confédération paysanne dále tvrdí, že odstavce 2 a 4 článku 1 výnosu ze dne 23. února 2010 jsou z důvodu toho, že nárok na valorizaci referenční částky u zemědělců, jejichž produkce byla vážně ovlivněna agroenvironmentálním závazkem, kterému podléhali v průběhu celého referenčního období, zakládají na srovnání výše podpor získaných v posledním roce, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, přičemž tento rok může připadat zpětně až na rok 1992, s průměrnou výší podpor získaných v průběhu referenčního období, v rozporu s požadavkem rovného zacházení se zemědělci stanoveným v čl. 40 odst. 5 nařízení 1782/2003. Toto nerovné zacházení spočívá v tom, že v období let 1992 až 2000 došlo k významnému navýšení podpor uvedených v čl. 1 výnosu ze dne 20. listopadu 2006, takže u zemědělců, kteří podléhali agroenvironmentálním závazkům již několik let před začátkem referenčního období, může z uvedeného srovnání pouze výjimečně vyplynout dostatečné snížení výše podpory, na jehož základě by měli nárok na valorizaci referenční částky.

19

Maje za to, že odpověď na žalobní důvody Confédération paysanne závisí na výkladu čl. 40 odst. 1, 2 a 5 nařízení č. 1782/2003, rozhodla se Conseil d’état přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)   Opravňují odstavce 1 a 5 článku 40 [nařízení č. 1782/2003] s ohledem na své znění, ale i na svůj účel, členské státy k tomu, aby nárok na valorizaci referenční částky u zemědělců, jejichž produkce byla vážně ovlivněna agroenvironmentálními závazky, jimž po celé referenční období nebo po jeho část podléhali, založily na porovnání částky přímých plateb získané v letech, která byla ovlivněna těmito závazky, s částkou těchto plateb, kterou získali v letech, jež jimi ovlivněna nebyla?

2)   Opravňují odstavce 2 a 5 článku 40 [nařízení č. 1782/2003] členské státy k tomu, aby nárok na valorizaci referenční částky u zemědělců, jejichž produkce byla vážně ovlivněna agroenvironmentálním závazkem, kterému podléhali v průběhu celého referenčního období, založily na srovnání částky přímých plateb získané v posledním roce, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, včetně případu, kdy tento rok o více než osm let předchází referenčnímu období, s průměrnou roční výší přímých plateb získanou v průběhu referenčního období?“

20

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 40 odst. 5 první pododstavec nařízení č. 1782/2003 vykládán v tom smyslu, že opravňuje členské státy k tomu, aby nárok na valorizaci referenční částky u zemědělců, jejichž produkce byla vážně ovlivněna agroenvironmentálními závazky, jimž po celé referenční období nebo po jeho část podléhali, založily na srovnání částky přímých plateb získané v letech, která byla ovlivněna těmito závazky, s částkou těchto plateb, kterou získali v letech, jež jimi ovlivněna nebyla.

21

Před podáním odpovědi na tuto otázku je nejprve nutno uvést – stejně jako učinila generální advokátka v bodě 24 svého stanoviska – že z původních jazykových verzí nařízení č. 1782/2003 obsahuje výraz „vážně ovlivněna“ pouze francouzské znění čl. 40 odst. 1 nařízení. Španělské, německé, italské, portugalské a finské znění tohoto ustanovení totiž vyplacení podpory zemědělským podnikům podmiňuje pouze tím, že je produkce „ovlivněna“, zatímco podle dánského, řeckého, anglického, nizozemského a švédského znění musí dojít k „nepříznivému ovlivnění“ a vážné ovlivnění produkce se nevyžaduje.

22

V souladu s ustálenou judikaturou přitom nezbytnost jednotného použití, a tím i jednotného výkladu unijního aktu vylučuje, aby byl posuzován izolovaně v jedné ze svých verzí, ale vyžaduje, aby byl vykládán s ohledem jak na skutečnou vůli jeho původce, tak na cíl jím sledovaný ve světle zejména všech jazykových verzí (viz zejména rozsudky ze dne 3. června 2010, Internetportal und Marketing, C-569/08, Sb. rozh. s. I-4871, bod 35, jakož i ze dne 9. června 2011, Eleftheri tileorasi a Giannikos, C-52/10, Sb. rozh. s. I-4973, bod 23).

23

V tomto ohledu je nutné uvést, že ojedinělost francouzského znění čl. 40 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 se datuje již do doby návrhu nařízení Rady, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce [COM(2003) 23 final].

24

Dále je třeba připomenout, že ustanovení o výjimce obsažené v článku 40 nařízení č. 1782/2003 má upravit pravidlo pro výpočet referenční částky stanovené v rámci tzv. „historického“ modelu, podle kterého mají zemědělci, jimž byla během referenčního období kalendářních let 2000 až 2002 poskytnuta platba na základě alespoň jednoho z režimů podpory uvedených v příloze VI tohoto nařízení, nárok na podporu vypočítanou pro každého zemědělce na základě referenční částky získané z ročního průměru celkových plateb přiznaných za toto období na základě uvedených režimů.

25

Článek 40 odst. 5 nařízení č. 1782/2003 ve spojení s odstavcem 1 uvedeného článku opravňuje zemědělce, kteří během referenčního období podléhali agroenvironmentálním závazkům podle nařízení č. 2078/92 a 1257/1999, požádat, aby byla referenční částka vypočítána na základě kalendářního roku nebo kalendářních let referenčního období, která nebyla ovlivněna takovými závazky (viz rozsudek ze dne 11. listopadu 2010, Grootes, C-152/09, Sb. rozh. s. I-11285, bod 60).

26

Unijní zákonodárce rozšířil režim mimořádných okolností na zemědělce, kteří během referenčního období podléhali agroenvironmentálním závazkům podle nařízení č. 2078/92 a č. 1257/1999, poněvadž zastával názor, že zemědělec, který takové závazky přijal, by neměl být penalizován v rámci pozdějšího režimu podpory Unie právě z důvodu takových závazků, jelikož nemohl předvídat, že by jeho rozhodnutí mohlo mít důsledky pro budoucí přímé platby podle právní úpravy přijaté později (viz výše uvedený rozsudek Grootes, body 36 a 44).

27

Tento výklad podporují přípravné práce k nařízení č. 1782/2003, a to konkrétně dokument nazvaný „Režim jednotné platby, zvláštní situace, vnitrostátní rezerva“ distribuovaný dne 28. května 2003 na schůzce pracovní skupiny pro horizontální zemědělské otázky [(DS 200/03 REV 1) uvedený v příloze IV k dokumentu Rady č. 9971/03 ze dne 3. června 2003], podle něhož je v souladu s rozsudkem ze dne 28. dubna 1988, Mulder (120/86, Recueil, s. 2321, bod 24) nutné umožnit zemědělcům, kteří přijali agroenvironmentální závazky, využít režim mimořádných okolností.

28

Přípravné práce k nařízení č. 1782/2003 ani žádné ustanovení tohoto nařízení přitom neuvádí, že by měl zákonodárce v úmyslu podmínit uplatnění uvedeného režimu na tyto zemědělce tím, že jejich produkce byla „vážně“ ovlivněna.

29

Pro účely odpovědi na první otázku uvést je proto třeba uvést – což vyplývá z bodu 26 tohoto rozsudku – že úmyslem zákonodárce bylo postavit zemědělce, kteří během referenčního období podléhali těmto agroenvironmentálním opatřením, do téže situace, v níž by se nacházeli, kdyby se na těchto opatření nepodíleli.

30

Ze systematiky článku 40 nařízení č. 1782/2003 dále vyplývá, že vázanost agroenvironmentálními závazky podle nařízení č. 2078/92 a č. 1257/1999 během referenčního období sama o sobě opravňuje dotyčného zemědělce k tomu, aby byla referenční částka vypočítána na základě kalendářního roku nebo kalendářních let uvedeného období, která nepodléhala takovým závazkům, a není nutné posuzovat, zda byla produkce tohoto zemědělce v důsledku takových závazků ovlivněna.

31

Jak totiž plyne z článku 2 nařízení č. 2078/92, vykládaného ve světle čl. 1 písm. a) a bodů 2 a 12 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i z článku 22 nařízení č. 1257/1999, uvedené závazky, v jejichž rámci je vyžadováno zavedení způsobů zemědělství zahrnujících mj. snížení spotřeby hnojiv a přípravků na ochranu rostlin, extenzifikaci zemědělství, snížení počtu ovcí a skotu na jednotku krmné plochy vedoucí ke ztrátě výnosu, vyčlenění zemědělské půdy k jejímu využití pro účely související s životním prostředím nebo zpřístupnění pozemků veřejnosti a volnočasovým aktivitám, mají z podstaty věci nepříznivý vliv na produkci zemědělce, který tyto závazky přijal.

32

Pro zemědělce, jehož produkce byla ovlivněna na základě opatření vyplývajících z agroenvironmentálních závazků, by za určitých okolností mohlo být obtížné, ne‑li dokonce nemožné prokázat konkrétní souvislost mezi uvedenými závazky a snížením zemědělské produkce.

33

Právě z těchto důvodů má účast na agroenvironmentálních opatřeních podle nařízení č. 2078/92 a č. 1257/1999 na základě čl. 40 odst. 5 nařízení č. 1782/2003 pro zemědělce tytéž důsledky jako v případě, že jejich produkci nepříznivě ovlivní případ vyšší moci či mimořádné okolnosti.

34

Z toho vyplývá, že čl. 40 odst. 5 první pododstavec nařízení č. 1782/2003 musí být vykládán v tom smyslu, že opravňuje všechny zemědělce již na základě skutečnosti, že během referenčního období podléhali agroenvironmentálním závazkům podle nařízení č. 2078/92 a č. 1257/1999, požádat o to, aby byla referenční částka vypočítána na základě kalendářního roku nebo kalendářních let referenčního období, která nebyla ovlivněna takovými závazky.

35

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 40 odst. 5 druhý pododstavec nařízení č. 1782/2003 vykládán v tom smyslu, že opravňuje členské státy k tomu, aby nárok na valorizaci referenční částky u zemědělců, jejichž produkce byla ovlivněna agroenvironmentálními závazky, kterým podléhali v průběhu celého období 1997–2002, založily na srovnání částky přímých plateb získané v posledním roce, který nebyl ovlivněn agroenvironmentálním závazkem, i když tento rok o více než osm let předchází referenčnímu období, a průměrné roční částky přímých plateb získané v referenčním období.

36

Vzhledem k odpovědi na první otázku je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 40 odst. 5 druhý pododstavec nařízení č. 1782/2003 musí být vykládán v tom smyslu, že opravňuje všechny zemědělce již na základě skutečnosti, že během referenčního období 1997–2002 podléhali agroenvironmentálním závazkům podle nařízení č. 2078/92 a č. 1257/1999, požádat o to, aby byla referenční částka vypočítána podle objektivních kritérií takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení se zemědělci a zabráněno narušení trhu a hospodářské soutěže, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

37

Je třeba dodat, že v souladu se zásadou loajální spolupráce mají vnitrostátní soudy povinnost uplatnit v rámci svých pravomocí čl. 40 odst. 5 první a druhý pododstavec nařízení č. 1782/2003 a zajistit jeho plný účinek tak, že podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, i když je pozdějšího data (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. března 1978, Simmenthal, 106/77, Recueil, s. 629, bod 24, a ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, bod 45).

38

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto: