ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 26.2.2016

COM(2016) 92 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

ОТНОСНО ПРИЛАГАНЕТО НА РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 182/2011

Доклад НА КОМИСИЯТА

до Европейския Парламент и Съвета относно прилагането на Регламент (ЕС) № 182/2011

1.Въведение

С Договора от Лисабон беше съществено изменена рамката за предоставяне на правомощия на Комисията, като беше въведено разграничението между делегирани и изпълнителни правомощия. Член 291, параграф 3 от ДФЕС предвижда, че за разлика от делегираните актове по член 290 от ДФЕС, общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на правомощия от страна на Комисията се установяват предварително в регламенти, приети в съответствие с обикновената законодателна процедура. Това доведе до приемането на Регламент (ЕС) № 182/2011 1 .

Съгласно член 15 от Регламент (ЕС) № 182/2011 се изисква Комисията да докладва на Европейския парламент и на Съвета за прилагането на Регламента пет години след влизането му в сила. С настоящия доклад се изпълнява посоченото изискване. При това той се съсредоточава върху елементите, които представляват нововъведение, внесено с Регламент (ЕС) № 182/2011, спрямо Решение 1999/468/ЕО на Съвета, изменено с Решение 2006/512/ЕО на Съвета, което предоставяше приложимата рамка преди Регламент (ЕС) № 182/2011.

2. Общ контекст и функциониране на Регламент (ЕС) № 182/2011

Регламент (ЕС) № 182/2011 влезе в сила на 1 март 2011 г. Той не изискваше предприемането на мерки от страна на държавите членки. Що се отнася до Комисията, стандартният процедурен правилник за комитети, посочен в член 9 от Регламент (ЕС) № 182/2011, беше приет на 8 юли 2011 г. и публикуван в Официален вестник на 12 юли 2011 г. 2 Процедурните правилници на отделните съществуващи комитети с течение на времето бяха адаптирани към новия стандартен процедурен правилник. Предвиденият в член 10 от Регламента регистър съществува още от 2002 г. насам, като беше изцяло преработен през 2008 г. и през 2011 г. и постоянно се подобрява.

Преходните разпоредби в член 13, предвиждащи автоматичното прилагане на новите процедури към съществуващото законодателство, и в член 14, който разглежда започналите процедури, дадоха възможност за незабавното прилагане на Регламент (ЕС) № 182/2011, считано от 1 март 2011 г., и съответно за извършването на един плавен преход.

Комисията докладва на Европейския парламент и на Съвета в рамките на своите годишни доклади за работата на комитетите 3 . В таблицата по-долу са представени обобщени данни за работата на комитетите след влизането в сила на Регламент (ЕС) № 182/2011 и през предходните две години. Годишните доклади включват данни и за процедурата по регулиране с контрол (ПРК) — процедура, предвидена съгласно Решение 1999/468/ЕО, която все още се прилага, когато това е предвидено в основния акт 4 .

Таблица 1 — Данни от годишните доклади за работата на комитетите; общият брой на положителните становища, дадени от комитетите, може да се различава от броя на актовете, приети от Комисията, ако има становища, които са дадени в рамките на една година, но актовете са приети едва през следващата година. * Данните се отнасят за цялата 2011 г.

Като цяло цифрите сочат, че Регламентът е позволил безпроблемното по-нататъшно действие на системата. Сравнение на стойностите от 2011 г. насам с тези през годините преди прилагането на Регламент (ЕС) № 182/2011 показва, че както броят на комитетите, така и тяхната дейност са останали стабилни. Броят на комитетите е бил 266 през 2009 г. и 287 през 2014 г. Броят на приетите мерки пък е бил 1808 през 2009 г. и 1728 през 2014 г.

Въз основа на натрупания опит в член 3 от Регламента бяха въведени редица разпоредби, свързани с работата на комитетите, които отразяват общата практика, но по-рано не са били изрично заложени в законодателството. Това включва разпоредби за използването на писмената процедура, изрично изискване председателят да се стреми да намери решения, които се ползват с възможно най-широка подкрепа в рамките на комитета, както и възможността за изменение на проектите на актове преди гласуването, за да се вземат предвид обсъжданията в комитета. Тези общи разпоредби продължават да са ефективни и полезни за гарантиране на правилното функциониране на комитетите. Писмената процедура се използва широко — през 2014 г. бяха проведени 773 заседания на комитети и 893 писмени процедури (цифрите за предходните години са сходни) — и представлява ефективен инструмент. Работата на комитетите продължава да се характеризира с консенсус: преобладаващата част от становищата (доста над 90 %) са положителни становища, като повечето от тях са приети с единодушие или с консенсус на членовете на комитета, почти няма отрицателни становища, а становище не е дадено в сравнително редки случаи.

Регламент (ЕС) № 182/2011 предвижда цялостна и изчерпателна правна рамка за упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията. Изходът от преговорите по Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество 5 предвижда ангажимент от страна на институциите да се въздържат от добавяне в законодателството на Съюза на процедурни изисквания, които биха изменили механизмите за контрол, установени с Регламент (ЕС) № 182/2011 6 .

В рамките на Съобщението за по-добро регулиране 7 Комисията се ангажира с няколко мерки, имащи за цел подобряване на механизмите, за да може тя да се вслушва по-внимателно в мненията на гражданите и заинтересованите страни и да бъде отворена за обратна информация от тях на всеки етап от процеса на изготвяне на политики. Във връзка с актовете за изпълнение Комисията пое ангажимент, съгласно който важните актове за изпълнение, за които е нужно становище на комитет, ще се оповестяват публично за четири седмици, за да се даде възможност на заинтересованите страни да представят коментари преди гласуване на държавите членки в съответния комитет. Това ще увеличи значително прозрачността по отношение на актовете за изпълнение във фазата преди гласуването в комитета.

3. Основни промени

3.1 Намаляване на броя на процедурите на комитет

Една от целите на Регламент (ЕС) № 182/2011 бе да се опрости системата, като се намали броят на процедурите на комитет. Старите процедури по регулиране и по управление бяха заменени с процедурата по разглеждане, докато процедурата по консултиране бе запазена. Намаляването на броя на процедурите не е създало особени затруднения.

3.2 Създаване на апелативния комитет

Апелативният комитет е нововъведение, внесено с Регламент (ЕС) № 182/2011. Той бе въведен с цел да се създаде второ равнище, на което да се разглеждат въпроси, по които комитетът не е могъл да постигне съгласие. Сезирането на апелативния комитет е по-скоро извънредна стъпка в процедурата. То представлява възможност да се придвижи напред процедурата, в случай че е дадено отрицателно становище или не е дадено становище — със съответното блокиращо действие 8 , ако актът за изпълнение се счита за необходим.

Апелативният комитет прие процедурния си правилник на 29 март 2011 г. Комисията вече даде в съответствие с член 14 от процедурния правилник (клаузата за преразглеждане) първа оценка за практическото прилагане на този процедурен правилник. Резултатите от този преглед бяха включени в годишния доклад за работата на комитетите през 2013 г. 9  

Таблица 2 — Данни от регистъра на комитологията и годишните доклади

Досега апелативният комитет е бил свикван главно във връзка с една област на политиката, а именно здравеопазването и защитата на потребителите, и по-специално по отношение на генетично модифицираните храни и фуражи и продуктите за растителна защита. В тези случаи апелативният комитет досега е потвърждавал изхода, постигнат в рамките на комитета, при който не е дадено становище. В съобщението на Комисията „Преглед на процеса на вземане на решения относно генетично модифицираните организми (ГМО)“ 10 се съдържа подробен анализ на процеса на вземане на решения в областта на генетично модифицираните храни и фуражи.

Като цяло апелативният комитет се сезира със сходна честота като извършваното по-рано отнасяне до Съвета, което вече не е разрешено съгласно новата институционална рамка. Това отнасяне е било извършвано в сходни области на политиката и при сходни резултати. Що се отнася до практическите аспекти, опитът показва, че държавите членки досега в почти всички случаи са били представлявани от членове на постоянните представителства.

3.3 Гъвкавост за Комисията да приема акта в случаи, в които не е дадено становище (процедура по разглеждане)

С Регламент (ЕС) № 182/2011 бе въведена по-голяма гъвкавост за Комисията, в случай че няма квалифицирано мнозинство за или против проекта на акт (този случай се нарича „неизразяване на становище“) в комитета при процедурата по разглеждане. Преди това както процедурата по управление, така и процедурата по регулиране предвиждаха, че ако не е дадено становище в комитета или съответно ако Съветът не е предприел действие, Комисията „приема“ мярката. Регламент (ЕС) № 182/2011 предвижда, че Комисията „може“ да приеме мярката, когато не бъде дадено становище в рамките на комитета или в рамките на апелативния комитет. Повишената гъвкавост бе въведена, за да може Комисията да преразглежда проектите на мерки и да може да решава дали да ги приеме, или не, или да представи на комитета изменен проект, вземайки предвид inter alia изразените в комитета позиции.

За повишената гъвкавост се прилагат редица изключения, които са изброени в член 5, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 182/2011, а именно ако актът се отнася до определени области на политиката (данъчно облагане, финансови услуги, защита на здравето или безопасността на хората, животните или растенията или окончателни многостранни защитни мерки), ако основният акт предвижда, че проектът на акта за изпълнение не може да бъде приет, когато не е дадено становище (клауза за неизразяване на становище), или ако обикновено мнозинство от членовете на комитета се противопоставя на акта. В тези случаи Комисията не може да приеме проекта на акта. Ако актът все пак се счита за необходим, председателят може да внесе изменена версия на акта за изпълнение в комитета или да сезира с него апелативния комитет. Включването на клауза за неизразяване на становище в основния акт трябва да отговаря на конкретна необходимост и да бъде обосновано от законодателя. От влизането в сила на Регламент (ЕС) № 182/2011 Комисията е направила декларации в този смисъл в около 30 случая в отговор на законодателя, който е въвел такива клаузи в основни правни актове, без да предостави съответната обосновка. До момента обаче по-голямата част от действителните гласувания, завършили без даване на становище, са се отнасяли или до области, които вече са обхванати от конкретните области на политиката, посочени в член 5, параграф 4, в който случай Комисията не може да приеме мярката, без да сезира апелативния комитет, или до области (най-вече митници, селско стопанство, сътрудничество за развитие и търговия), в които не е приложимо нито едно от трите изключения и Комисията и без друго може да приеме акта, без да е необходимо да сезира апелативния комитет.

Таблица 3 — Данните са извлечени от регистъра на комитологията (с изключение на апелативния комитет); те може да се различават от тези в годишния доклад.

Данните по-горе показват, че Комисията не използва често възможността да не приеме акта, в случай че не е дадено становище. На практика гъвкавостта на Комисията е значително намалена в случаите, свързани с разрешаването на продукти или вещества, като например в областта на генетично модифицираните храни и фуражи, тъй като от Комисията се изисква да приеме решение (за разрешаване или забрана на пускането на пазара) в разумен срок. Тя не може да не заеме позиция. В тези случаи Комисията също така не може да приеме проекта на акт тогава, когато не е дадено становище от комитета — за да направи това, тя първо трябва да внесе проекта на акта в апелативния комитет. Това отчасти обяснява и защо до момента апелативният комитет е бил свикван главно в тази област на политиката. За да предприеме мерки във връзка с конкретното положение в областта на генетично модифицираните храни и фуражи, и с оглед на решението, намерено за разрешенията за отглеждане, през април 2015 г. Комисията прие предложение 11 за изменение на законодателната рамка. Въпреки че процедурата за разрешения се запазва, в предложението се предвижда, че държавите членки могат да ограничават или забраняват употребата на генетично модифицирани храни или фуражи на своята територия. Използването на тази възможност трябва да се базира на основания, различни от свързаните с рискове за здравето на човека и на животните и за околната среда, които се разглеждат на равнището на Съюза.

Предоставената на Комисията нова гъвкавост да решава дали да приеме проект на акт за изпълнение, когато не е дадено становище, е полезна. Въпреки че досега е използвана в малко на брой случаи 12 , тя е позволила на Комисията да преразгледа проекта на мярка, след като резултатите от гласуването и разискванията в рамките на комитета са показали, че той не се ползва с възможно най-широка подкрепа в комитета.

3.4 Критерии за избор на процедура

В Регламент (ЕС) № 182/2011 се посочват критериите за избора на процедури. В член 2, параграф 2 се посочват редица случаи, в които по принцип се приема, че се прилага процедурата по разглеждане. Процедурата по консултиране се прилага по принцип във всички случаи, в които не се прилага процедурата по разглеждане. Критериите за избор на процедурата по разглеждане са сходни с тези, предвидени в Решението относно комитологията от 1999 г. Като цяло изборът на процедура изглежда не е бил спорен въпрос. Явно изключение представлява случаят, при който в помирителния комитет е бил обсъждан главно изборът на процедура (във връзка с макрофинансовата помощ за Грузия 13 ).

Таблица 4 — Данните са извлечени от регистъра на комитологията; те може да се различават от тези в годишния доклад.

Процедурата по разглеждане несъмнено е процедурата, приложима в мнозинството от случаите, като само около 10 % от становищата се приемат с процедура по консултиране. Това отразява до голяма степен разделението между процедурата по управление/регулиране и процедурата по консултиране в предходния режим.

3.5 Право на контрол на Европейския парламент и Съвета по отношение на основните актове, приети по обикновената законодателна процедура

И двата законодателни органа трябва да бъдат надлежно и постоянно информирани за дейността на комитетите посредством регистъра на комитологията. Законодателите имат право на контрол върху проектите на актове за изпълнение, основаващи се на актове, приети по обикновената законодателна процедура. Това означава, че на всеки етап от процедурата те могат да уведомят Комисията, че проектът на акт превишава изпълнителните правомощия, предоставени в основния акт. В такъв случай Комисията трябва да преразгледа проекта на акта за изпълнение и да информира Европейския парламент и Съвета дали възнамерява да го запази, измени или оттегли.

Двете основни разлики спрямо положението преди са, че вече няма определен срок за контрол и че сега правото на контрол се отнася и до Съвета. Премахването на едномесечния срок на изчакване доведе до повишаване на ефективността и не се оказа проблематично, особено предвид факта, че на практика срокът между гласуването в комитета и приемането на акта за изпълнение е средно между 30 и 50 дни (т.е. във всеки случай по-дълъг от предвидения преди едномесечен срок). Към края на януари 2016 г. Съветът не е използвал правото на контрол, а Европейският парламент го е използвал само в 4 случая 14 . В един от тях Европейският парламент е приел резолюция 15 след приемането на акта за изпълнение, в която отправя критика във връзка с краткия срок между предаването на комитета и приемането.

3.6 Специални процедурни изисквания за мерките за защита на търговията (антидъмпингови и изравнителни мерки)

Новост в сравнение с предходната система е, че мерките за защита на търговията (антидъмпинговите и изравнителните мерки) вече също са предмет на контрол в комитет, макар и при прилагане на специфични предпазни мерки. Първо, в случай на антидъмпингови и изравнителни мерки, за които комитетът не даде становище и обикновено мнозинство се противопоставя на проекта на акта за изпълнение, трябва да бъде сезиран апелативният комитет. Предвидени са също процес на консултация с държавите членки и специални по-кратки срокове. Второ, на етапа на апелативния комитет са въведени специални правила, които не позволяват на Комисията да приема окончателни многостранни защитни мерки, ако не е дадено положително становище.

На практика преди тези промени да могат да влязат в сила, трябваше да бъде адаптирано съответното законодателство в областта на търговията, така че решенията в тази област да подлежат на процедурите за контрол върху актовете за изпълнение на Комисията от страна на държавите членки. По-рано това не беше така и разпоредбите за привеждане в съответствие в Регламент (ЕС) № 182/2011 все още не можеха да се прилагат. Ето защо Регламент (ЕС) № 182/2011 започна да се прилага едва с приемането на съответното законодателство за привеждане в съответствие през януари 2014 г. 16 Следователно засега опитът със специалните разпоредби е относително ограничен и се отнася до дейността само на един комитет — Комитета по инструментите за търговска защита (C 44100).

Таблица 5 — Данните са извлечени от регистъра на комитологията и годишния доклад*; общият брой на положителните становища, дадени от комитетите, може да се различава от броя на актовете, приети от Комисията, ако има становища, които са дадени в рамките на една година, но актовете са приети едва през следващата година. 

В случите, в които не са дадени становища, до момента не е имало обикновено мнозинство против проекта на акт за изпълнение, и по тази причина досега не е бил използван апелативният комитет.

3.7 Специални разпоредби

В член 8 от Регламент (ЕС) № 182/2011 се предвижда възможността — при надлежно обосновани наложителни причини за спешност и ако това е предвидено в основния акт — Комисията да приема акт за изпълнение без предварителното му внасяне в комитет. Становището на комитета се получава след това и когато се прилага процедурата по разглеждане, Комисията трябва да отмени акта, ако бъде дадено отрицателно становище. За временните антидъмпингови и изравнителни мерки се прилагат специални правила. Комисията е използвала тази процедура само в много редки случаи, главно в областта на инструментите за търговска защита съгласно процедурата по консултиране.

В член 7 се съдържа друга разпоредба, която предвижда възможност за приемането на актове въпреки отрицателното становище или неизразяването на становище, за да се избегне създаването на сериозни смущения на селскостопанските пазари или рискове за финансовите интереси на Съюза. До момента не е било необходимо да се използва тази процедура.

3.8 Привеждане на съществуващите достижения на правото на ЕС в съответствие с новите процедури

В член 13 от Регламент (ЕС) № 182/2011 се предвижда автоматичното привеждане в съответствие на всички позовавания на съществуващи процедури на комитет с новите процедури, с изключение на процедурата по регулиране с контрол. Това автоматично привеждане в съответствие гарантира плавното преминаване към новата система. Що се отнася до действащите законодателни актове, които понастоящем съдържат позовавания на процедурата по регулиране с контрол, в Регламент (ЕС) № 182/2011 не е предвидено автоматично привеждане в съответствие. Комисията пое ангажимент да направи преглед на разпоредбите, свързани с тази процедура, за да може своевременно да ги адаптира в съответствие с критериите, заложени в Договора за функционирането на Европейския съюз (изявление в този смисъл беше публикувано в Официален вестник заедно с Регламента относно комитологията 17 ). В съответствие с този ангажимент през 2013 г. Комисията направи три хоризонтални законодателни предложения за привеждане в съответствие 18 . Поради застоя в междуинституционалните преговори по тези досиета Комисията ги оттегли 19 съгласно обявеното в нейната работна програма 20 за 2015 г. В Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество 21 Комисията пое ангажимент да представи до края на 2016 г. ново предложение за привеждане в съответствие на законодателните актове, които все още съдържат позовавания на процедурата по регулиране с контрол. До представянето на това предложение голям брой мерки все още се приемат съгласно процедурата по регулиране с контрол (вж. таблица 1) 22 . Междувременно когато Комисията прави предложение за изменение на материалноправните разпоредби на отделни законодателни актове, съдържащи позоваване на процедурата по регулиране с контрол, в това предложение се съдържа и привеждане на разпоредбите, съдържащи позоваване на процедурата по регулиране с контрол, в съответствие с новия режим.

4. Заключение

През последните пет години Регламент (ЕС) № 182/2011 даде възможност за ефективното упражняване на изпълнителните правомощия на Комисията под контрола на държавите членки. Съществуващата рамка позволява ефикасно и конструктивно сътрудничество между Комисията и държавите членки. Комисията не установи проблеми, които да изискват или налагат законодателно предложение за изменение на Регламент (ЕС) № 182/2011 към момента. Комисията приканва Европейския парламент и Съвета да вземат под внимание настоящия доклад.

(1)

     Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, 28.2.2011 г., стр. 13–18).

(2)

     ОВ C 206, 12.7.2011 г., стр. 11

(3)

     Годишните доклади за работата на комитетите могат да бъдат намерени тук: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=Report.Report&CLX=bg  

(4)

     Вж. член 12 от Регламент (ЕС) № 182/2011.

(5)

     Въз основа на COM(2015) 216 final.

(6)

     Очаква се на Междуинституционалното споразумение да бъде подписано от трите институции след официалното одобрение от Европейския парламент през идните седмици.

(7)

     COM(2015) 215 от 19.5.2015 г.

(8)

     Когато комитетът не даде становище, блокиращо действие е налице в случаите, изброени в член 5, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 182/2011, т.е. когато актът е в областта на данъчното облагане, финансовите услуги, защитата на здравето или безопасността на хората, животните или растенията или окончателните многостранни защитни мерки, когато основният акт предвижда, че проектът на акта за изпълнение не може да бъде приет, когато не е дадено становище, или когато обикновено мнозинство от членовете на комитета се противопоставя на акта.

(9)

     COM(2014) 572 final.

(10)

     COM(2015) 176 final.

(11)

     Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1829/2003 по отношение на възможността на държавите членки да ограничават или забраняват употребата на генетично модифицирани храни и фуражи на своята територия (COM(2015)0177 final от 22.4.2015 г.).

(12)

     Един от тях е проектът на регламент за изпълнение на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 29/2012 относно стандартите за търговия с маслиново масло, който Комисията реши да не приеме.

(13)

     2010/0390(COD).

(14)

     P7_TA(2014)0096, P8_TA(2015)0409, P8_TA-PROV(2015)0456 и P8_TA-PROV(2015)0455.

(15)

     P7_TA(2014)0096.

(16)

     Регламент (ЕС) № 37/2014 на Европейския Парламент и на Съвета от 15 януари 2014 г. за изменение на някои регламенти, свързани с общата търговска политика, по отношение на процедурите за приемане на определени мерки (ОВ L 18, 21.1.2014 г., стp. 1—51).

(17)

     ОВ L 55, 28.2.2011 г., стр. 19.

(18)

     COM(2013) 451 final, COM(2013) 452 final и COM(2013) 751 final.

(19)

     (2015/C 80/08), ОВ C 80 от 7.2.2015 г., стр. 17.

(20)

     COM(2014) 910 final.

(21)

     Вж. бележка под линия 6.

(22)

     Поетапно се извършва привеждането в съответствие на около 160 основни акта, които не са били приведени в съответствие с процедурата по регулиране с контрол (главно основни актове, които не са попадали в обхвата на процедурата за съвместно вземане на решение преди влизането в сила на Договора от Лисабон), и това е постигнато с редки изключения.