52008DC0638

[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 3.10.2008

COM(2008) 638 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Осъществяване на целите от Барселона относно детските заведения за деца в предучилищна възраст {SEC(2008)2597}

1. Въведение

На срещата си в Барселона през март 2002 г. Европейският съвет пое инициативата да прикани държавите-членки „ да отстранят пречките пред участието на жените на пазара на труда и, в зависимост от търсенето и в съответствие с националните си системи в тази област, да предприемат мерки, за да може до 2010 г. да бъдат създадени детски заведения за най-малко 90 % от децата на възраст между 3 години и възрастта за задължително училищно образование и за поне 33 % от децата под тригодишна възраст“ [1]. Тези „цели от Барселона“ са неразделна част от Европейската стратегия за растеж и заетост и са насочени към увеличаване процента на заетост на младите родители, и по-специално на жените, и към постигане на по-голям напредък по отношение на равенството между жените и мъжете.

Разширяването на приема в детски заведения на деца в ранна възраст позволява на родителите да организират свободно времето си и по този начин да съвместят по-добре професионалния и семейния си живот. Това засяга особено жените, които, поради липса на възможности за съвместяване, по-често от мъжете са принудени да напускат пазара на труда или да прибягват до упражняване на трудови дейности, които не им дават възможност за пълноценна изява. Поради тази причина европейската икономика е лишена от техния производствен потенциал в епоха на икономически и демографски предизвикателства.

В настоящия доклад се отчита осъществяването на целите от Барселона в държавите-членки и се идентифицират пречките и предизвикателствата, свързани с развитието на детските заведения за деца в предучилищна възраст. Той се вписва в рамките на дейностите, предвидени в „Пътната карта за равенство между жените и мъжете (2006—2010 г.)“[2] и подкрепя идеите и инициативите, които Комисията представя с оглед на по-доброто съвместяване на професионалния и личния живот[3].

2. Детските заведения — централен компонент на политиките за съвместяване

Неколкократно потвърден политически ангажимент

Още през 1992 г. Съветът прие препоръка[4], в която се изтъква колко е важно да се развият качествените и достъпни детски заведения на приемлива цена, като едновременно с това се насърчават гъвкавостта и разнообразието на тези услуги, за да се задоволят нуждите и предпочитанията на родителите и техните деца. Целите от Барселона от 2002 г. визират най-вече улесняването на достъпа до заетост и подпомагане на заетостта на родителите, и по-специално на жените, като по този начин се подкрепя равенството между половете. Европейският съвет потвърди този ангажимент в „Европейския пакт за равенство между мъжете и жените“ от март 2006 г.[5]

В Пътната карта за равенство между жените и мъжете (2006—2010 г.)[6] Комисията се ангажира да подкрепи „осъществяването на целите от Барселона по отношение на детските заведения“. Освен това, тя посрещна с одобрение учредяването на Европейско сдружение за семейството[7] с цел създаване на платформа за обмен между държавите-членки по въпросите на европейските политики относно семейството, като съдейства в тази насока с различни средства[8]. С помощта на структурните фондове бяха съфинансирани мерки в подкрепа на съвместяването на професионалния и личния живот, и по-специално изграждането на детски заведения, обучението на персонала, предоставянето на услуги за гледане на деца, от които да се възползват родителите, търсещи работа. За периода 2007—2013 г. се предвижда половин милиард евро от структурните фондове и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони да бъдат отпуснати за изграждането на инфраструктурни обекти за гледане на деца, а 2,4 милиарда EUR ще бъдат предназначени за финансиране на мерки за улесняване достъпа на жените до трудова заетост и за съвместяване на професионалния и семейния живот, включително достъп до услуги за гледане на деца.

Активно участие на европейските социални партньори

Европейските социални партньори активно съдействаха за изготвянето на настоящия доклад и признават ключовата си роля в тази област, като допълнение на държавната политика. Те подчертават важността, която придават на осигуряването на качествени и достъпни детски заведения на приемлива цена, което е приоритет в рамките на действията за равенство между жените и мъжете, прилагани от 2005 г. За тази цел са създадени практически средства и са предприети новаторски инициативи в подкрепа на разгръщането на услугите за гледане на деца, както по отношение на наличието им (напр. детски ясли в предприятията), така и по отношение на финансовата страна на въпроса (напр. парични надбавки за родителите). Социалните партньори участват активно в процеса на вземане на решения и в законодателния процес във връзка с политиките за съвместяване, както и в оползотворяването на структурните фондове. Те изразяват намерението си да насърчават обмена на добри практики и новаторски опит, както и използването на програмите на структурните фондове, налични на национално равнище.

Подкрепа на заетостта

Съвместяването на професионалния и личния живот, и по-специално развитието на детските заведения, е необходимо условие за осъществяването на целите на Европейската стратегия за растеж и заетост и по тази причина е обект на специфична насока[9]. Съществува пряка връзка между наличието на детски заведения и възможностите за платена длъжност на родителите. Тези детски заведения позволяват на последните да работят на платена длъжност и да я задържат, като едновременно с това подобряват качеството на живота им и премахват едно от основните ограничения за свободното организиране на времето им. Повече от шест милиона жени в ЕС (на възраст от 25 до 49 години) твърдят, че са принудени да стоят без работа или да работят на непълно работно време поради семейните си задължения[10]. За повече от една четвърт от тях липсата на услуги за гледане на деца или цената, на която се предлагат тези услуги, е причина за положението, в което се намират. Задоволяването на това търсене ще позволи общият процент на заетост на жените да се повиши най-малко с един процентен пункт.

Независимо от това, въпреки че редица държави-членки се ангажираха да увеличат предлаганите услуги за гледане на деца, повечето от тях не са изпълнили целите от Барселона и дори не са ги включили в националните си доклади за реформа[11]. В рамките на Европейската стратегия за заетостта, Съветът е отправил многобройни специфични препоръки относно този въпрос към държавите-членки.

Подкрепа на равенството между жените и мъжете

Нарушеното равновесие в разпределянето на домакинските и семейните задължения между жените и мъжете остава силно изразено и принуждава жените – в значително по-голяма степен, отколкото мъжете – да прибягват до използването на гъвкави условия на труд или дори да останат извън пазара на труда. Въпреки че изборът на такива условия на труд може в известна степен да се дължи на лични предпочитания, това все пак се отразява върху професионалното развитие на жените, върху продължаващото съществуване на разликата в заплащането на труда на мъжете и жените или върху придобиването на пенсионни права. Така например, на непълен работен ден работят около една трета от жените, докато при мъжете случаят е такъв с по-малко от един на десет мъже, а при родителите с деца на възраст под 12 години, процентът на заетост на жените намалява с 12,4 пункта, докато този на мъжете се увеличава със 7,3 пункта.

Следователно, наличието на достъп до качествени детски заведения на приемлива цена, които да са адаптирани към ритъма на живот на родителите и на децата, е абсолютно необходимо с оглед улесняването на достъпа на жените до платена длъжност, която да им позволи да изявят пълноценно уменията си и да съдейства за тяхната икономическа независимост; това е въпрос, който представлява предизвикателство за държавите-членки.

Подкрепа на социалното включване и на осъществяването на семейните планове

Пълноценното участие в добре платена трудова дейност на родителя(ите) дава възможност също така да се избегне обедняването на работещите родители и допринася за борбата срещу риска от обедняване, особено при семействата с един родител, засегнати като средна стойност в значително по-висока степен от това явление (32 %), в сравнение с процента от общия брой на семействата с деца (17 %)[12]. Осигуряването на достъп до детските заведения може също така да подобри социалното положение на твърде младите родители.

По отношение на самите деца, повишаването на семейното благосъстояние способства за намаляването на бедността сред тях, като едновременно с това им дава възможност да се развиват в стимулираща и сигурна среда през първите години от техния живот. Още в своето съобщение относно ефективността и равнопоставеността на образователните системи[13] Комисията подчерта необходимостта от инвестиране на средства в предучилищното образование с оглед полагане на основите за по-нататъшното обучение, предотвратяване на преждевременното отпадане от училище, повишаване на равнопоставеността на резултатите и повишаване на общото ниво компетентност.

И накрая, наличието на детски заведения спомага за осъществяването на семейните планове в условията на демографски спад в Европа. Може да се направи заключението, че държавите-членки с най-висока раждаемост в настоящия момент са тези, които са създали най-добри условия за съвместяване на професионалния и семейния живот на родителите и които имат висок процент на трудова заетост при жените.

3. Отчитане на напредъка в осъществяването на целите от Барселона

Комисията проследи осъществяването на целите от Барселона, по-специално в сферата на статистиката. За първи път в настоящия доклад се предоставят хармонизирани и сравними данни относно използването на „официални системи за гледане“ на деца в ранна възраст в държавите-членки, с помощта на които може да се изготви междинен отчет за напредъка в осъществяването на целите от Барселона. Тези данни се отнасят до ползването от страна на родителите на предлаганите понастоящем услуги за гледане на деца, а не до броя на съществуващите места във всяка държава-членка, който представлява трудно съпоставим показател на европейско равнище.

Възможностите, които предлагат детските заведения за деца в предучилищна възраст, са твърде различни в отделните държави-членки в зависимост от съществуващите системи и различните подходи и национални приоритети по отношение на съвместяването. Независимо от това, съществуват някои общи предизвикателства, свързани с наличието, цената и качеството на детските заведения.

3.1. Наличие и достъпност

Целите от Барселона определят две възрастови групи деца в зависимост от техните нужди и необходимия тип услуги. За децата на възраст под 3 години нуждите са насочени главно към ясли или друг тип детски градини, до които достъпът обикновено е платен и е гарантиран само в ограничен брой държави (Финландия, Дания, Швеция). Освен това, върху избора на официален или неофициален начин на гледане на децата оказват влияние културните съображения и семейните традиции. И накрая, условията за предоставяне на отпуск по майчинство или родителски отпуск (продължителност, финансова компенсация, гъвкавост) могат да окажат влияние върху търсенето на подобни услуги в зависимост от преценката на родителите за това дали ще гледат сами децата си в зависимост от финансовите и професионалните ограничения, пред които са изправени.

За разлика от това, след навършване на тригодишна възраст голяма част от децата започват предучилищното си образование в детски градини, в рамките на система, която в повечето случаи е субсидирана и дори безплатна, и може евентуално да бъде придружена от следучилищни занимания.

Анализът на ситуацията в държавите-членки във връзка с целите от Барселона се основава на процентния обхват на децата от официалните системи за гледане на деца (за 2006 г.[14]). Става дума дали родителите използват от страна на родителите на съществуващото предлагане на услуги за гледане на деца, а не за броя на съществуващите места във всяка държава-членка. От друга страна е важно да се разграничи процентният обхват в зависимост от броя на часовете, през които се гледат децата (по-малко или повече от 30 часа седмично), тъй като последното определя възможностите на родителите да работят на пълно работно време.

В по-малката възрастова група (деца на възраст от 0 до 3 години) изглежда само пет държави-членки (Дания, Нидерландия, Швеция, Белгия, Испания) са надхвърлили процентен обхват от 33 % обхват, заложен в целите от Барселона, докато други пет държави (Португалия, Обединеното кралство, Франция, Люксембург, Словения) съвсем скоро ще го постигнат. Повечето от останалите държави трябва да осъществят голям напредък, за да задоволят търсенето по отношение на детските заведения. Докато седем държави-членки (Финландия, Италия, Кипър, Естония, Германия, Ирландия, Латвия) заемат средно положение (между 16 % и 26 %), осем други държави-членки (Гърция, Унгария, Малта, Словакия, Литва, Австрия, Чешката република, Полша) демонстрират процентен обхват, по-малък или равен на 10 %. Горепосоченият процентен обхват се отнася за общия брой деца, независимо от броя на часовете на седмица . По тази причина броят на часовете на ползване на тези услуги варира значително в отделните държави, а делът на услугите на непълно работно време[15], е твърде голям в много страни. Примери в това отношение са Холандия и Обединеното кралство, тъй като за гледането на деца на възраст под 3 години в тези държави се ползват почти изключително услуги на непълно работно време.

Що се отнася до децата на възраст от 3 години до възрастта за задължително училищно образование , осем държави-членки (Белгия, Дания, Франция, Германия, Ирландия, Швеция, Испания, Италия) са надхвърлили процентният обхват от 90 %[16], заложен в целите от Барселона, докато други три държави (Обединеното кралство, Нидерландия, Кипър) са близо до постигането му. Седем държави (Естония, Словения, Унгария, Финландия, Португалия, Словакия, Австрия) показват значителен процентен обхват, но са по-далеч от горната граница — между 70 % и 85 %. Освен това изглежда, че значителна част от детските заведения за деца от тази възрастова група работят доста често на непълно работно време. Ако разгледаме процентния обхват на пълно работно време, в повече от половината от държавите-членки той е под 50 %, а в една трета от тях – дори под 30 %. Горепосочените цифри трябва да се тълкуват във връзка с националните особености на организацията на предучилищното образование и евентуалното наличие на заведения за следучилищни занимания.

Явно необходимостта от съществуването на официални системи за гледане на деца в повечето държави-членки далеч не отговаря на предлагането, което възпрепятства трудовата заетост на родителите, и по-специално на жените. Подобрение на съществуващото положение в тази област може да се постигне както с откриването на нови детски заведения, така и с предоставянето на професионален статут на неофициалните услуги за гледане на деца, например чрез създаване на стандарти за качество, чрез условията на труд и възнаграждение и чрез обучението на персонала. От друга страна, трябва да бъдат обхванати и някои специфични нужди на родители, работещи на нетипично работно време, или на болните деца.

3.2. Цена и финансиране

Въпросите, свързани с наличието на детски заведения, са неразделно свързани с тези за цената на предлаганите от тях услуги. Съществуването на свободно място в детска ясла или детска градина е от значение за родителите само ако е на достъпна за тях цена. Този въпрос трябва да се разгледа също така в по-широка перспектива, която позволява положеният труд да бъде доходоносен: заплащането за ползването на детските заведения не трябва да възпрепятства връщането на работа. Във връзка със социалното приобщаване е необходимо също така да се осигурят детски заведения на разположение на децата от семействата в най-необлагодетелствано социално положение.

Финансовата достъпност на детските заведения се различава твърде много в отделните държави-членки. Освен това, цената може да бъде различна в една и съща държава, например в зависимост от вида на ползваната услуга и от това дали е държавна или частна или от това дали се взема под внимание размерът на доходите на родителите.

От гледна точка на родителите голям разход могат да представляват детските заведения за по-малките деца (на възраст под 3 години) са тези, за които обикновено се заплаща най-голяма сума. По отношение на тези детски заведения съществуват различни начини на държавно финансиране — от всеобщ достъп чрез директно държавно финансиране и финансови надбавки за родителите в зависимост от доходите им до системи за поддържане на търсенето посредством приспадане от данъците на разходите им за гледане на децата им или чрез предоставяне на ваучери. В последния случай акцентът се поставя върху свободния избор на начина на гледане, като ролята на частния сектор в това отношение е значителна. В повечето държави-членки посочените различни „модели“ съществуват паралелно. Следователно това предоставя различни възможности за гледане на децата на различна цена. Като изключим разликата в системите, процентът от семейния бюджет на нетния разход (цената, от която са приспаднати различните помощи) за детски заведения е твърде различен в отделните семейства (от 5 % до над 30 %). В някои държави-членки, въпреки че доходите на родителите са взети под внимание, детските заведения представляват значително по-голяма тежест за бюджета на домакинствата с ниски доходи, отколкото за този на останалите домакинства. Освен това нараства разликата между недостигащите места в държавните детски ясли, които са на достъпни цени (при които например съществува дълъг списък на чакащи), от една страна, и големите възможности, които предлага частният сектор, но които са трудно достъпни във финансово отношение, от друга.

По отношение на децата на възраст от 3 години до възрастта за задължително училищно образование, в повечето държави-членки те са обхванати в продължение на поне две години от финансирани с държавни средства заведения за предучилищно образование, които често са безплатни за родителите.

Като цяло, през последните години в повечето държави-членки делът от БВП на държавните разходи за детски заведения за деца в предучилищна възраст се е увеличил. Независимо от това, този дял остава твърде различен в рамките на ЕС и значително под нивото, достигнато от северноевропейските страни. Това важи в особена степен за съотношението на цените за гледане на деца на възраст до 3 години и тези за заведенията за предучилищно образование за деца на възраст над 3 години.

В заключение трябва да отбележим, че в повече от половината държави-членки цените в детските заведения, главно за деца на възраст до 3 години, продължават да бъдат значителна пречка за ползването им от родителите. Това е и основният довод на жените, чието участие на пазара на труда е ограничено (принудителна заетост на непълно работно време или липса на заетост) поради липсата на услуги за гледане на деца[17].

3.3. Качество и условия на труд

От гледна точка на родителите, качеството на детските заведения е въпрос от първостепенно значение, който е определящ за техния избор. То включва различни компоненти, например вида на предлаганата услуга, стандартите за качество, числеността и образованието на персонала. Гарантирането на определено минимално качество за всички е и въпрос на равни възможности както за децата, така и за техните родители. Комисията вече подчерта необходимостта от повишаване качеството на детските заведения за деца в ранна възраст, определяйки ги като социални услуги от общ интерес, по-специално чрез изготвяне на доброволна рамка за качество[18].

Някои държави-членки, предимно тези от тях, които вече са достигнали определено ниво по отношение на количеството, поставят акцента върху подобряване на качеството на детските заведения, по-специално в областта на обучението на персонала. Необходимостта от напредък в тази област е призната на ниво на Общността[19]. Въпреки това е налице съществена разлика между услугите за гледане на деца (предназначени най-вече за най-малките деца) и занятията в детските градини (предназначени за децата на три и повече години), с изключение на държавите, които са създали интегрирани заведения, предназначени за гледане на децата от ранна детска възраст до училищна възраст. Това се отразява както върху начина, по който са структурирани детските заведения, така и върху необходимото ниво на образование и средното заплащане на персонала, които са твърде различни в отделните държави и зависят от вида на услугите в една и съща държава.

Поради това, нивото на образование, което се изисква за гледането на малки деца, отговаря най-общо на средно професионално образование, и дори на диплома за висше образование. Действителното ниво на образование обаче зависи до голяма степен от вида на детското заведение и някои самостоятелни детегледачи нямат специално образование в тази област. За разлика от тях, работещите в заведения за предучилищно образование в повечето случаи притежават дипломи за висше образование по подобие на преподавателите в началното училище.

През последните години в ЕС броят на работните места в сектора на детските заведения за малки деца се увеличи значително поради повишеното търсене. Въпреки това, в редица случаи условията на труд (на непълно работно време или на договори при нетипични условия) не са достатъчно привлекателни за работещите в сектора, който се характеризира с недостиг на квалифицирана работна ръка и висок процент на текучество[20]. От друга страна, това е една от професиите, в които работят най-много жени (в повечето държави-членки делът на мъжете е под 5 %) и това може да бъде предпоставка за подценяване на сектора и пречка за премахването на стереотипите, свързани с пола.

Друг компонент на качеството на детските заведения е съотношението между числеността на възрастните и тази на децата, която е твърде различна в отделните държави-членки, като се започне от 1/3 до 1/7 при най-малките и се стигне до 1/6 — 1/19 при по-големите деца. Задължителният характер на тези съотношения и тяхното конкретно прилагане също се различават много в отделните държави-членки.

По отношение на останалите стандарти за качество държавата изпълнява по принцип важна роля за регулирането и контрола, независимо от факта, че нейните компетенции в тази връзка се упражняват все по-децентрализирано. Трябва да изтъкнем и тенденцията за разнообразяване на видовете услуги за гледане на деца, по-специално създаването на частни детски ясли или предлагането на услуги за гледане на деца по домовете, което увеличава възможностите за избор за родителите, но не улеснява процедурите за контрол на качеството на предоставените услуги за гледане на деца.

Подобряването на качеството изисква спазването на стриктни стандарти, осигурено чрез контрол, но също така и гарантиране на минимално ниво на образование на всички работещи в сектора, подобряване на условията на труд и на възможностите за постоянно обучение, както и подобаващо оценяване на професиите в тази сфера, по-специално във финансово отношение.

4. Предизвикателства и бъдещи перспективи

Шест години след приемането на целите от Барселона, с приближаването на крайния срок – 2010 г., става ясно, че мнозинството от държавите-членки вероятно няма да ги изпълнят. Въпреки осъществения напредък, трябва да се положат доста усилия за достигане на задоволително ниво на наличие на детски заведения, особено на такива за деца под три години.

Освен това, детските заведения невинаги са финансово достъпни и невинаги работното им време съответства на това на родителите, на които се заплаща на пълно или нетипично работно време, и това възпрепятства пълноценната реализация на производствения потенциал на родителите, и по-специално на жените.

И накрая, трябва да обърнем внимание и на подобряването на качеството на детските заведения, включително по отношение на образованието и оценяването на труда на специалистите в този сектор.

Комисията не разполага с преки правомощия по отношение на гледането на деца, но тя ще продължи редовно да наблюдава изпълнението на целите от Барселона в рамките на Стратегията за растеж и заетост, като за целта ще изготвя своевременни и качествени сравними статистически анализи и при необходимост ще отправя конкретни препоръки към някои държави-членки. Освен това, развитието на детските заведения и приносът им за равенството между мъжете и жените ще бъдат анализирани в годишния доклад за равенството между жените и мъжете, който Комисията представя ежегодно на пролетния Европейския съвет.

От друга страна, Комисията ще подкрепя обмена на национален опит, свързан с детските заведения, по-специално в рамките на своята програма за обмен на добри практики по отношение на равенството между жените и мъжете, стартирана през 2008 г., посредством платформата за обмен, организирана в рамките на Европейското сдружение за семейството и на групата на високо равнище, отговаряща за интегрирането на въпроса за равенството между мъжете и жените в структурните фондове. Комисията ще стимулира и проучванията относно условията на труд и оценяването на професиите в сектора на предучилищните детски заведения.

Независимо от казаното дотук, отговорността остава до голяма степен на национално, дори на регионално или местно равнище. Необходимо е всички заинтересовани страни, и по-специално националните и местните органи и социалните партньори, да се мобилизират, за да бъде разгърнато предлагането на качествени и достъпни детски заведения за децата в ранна възраст, които да са на приемлива цена. От съществено значение е да бъдат използвани пълноценно възможностите за съфинансиране от структурните фондове и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони в подкрепа на мерките, улесняващи съвместяването, и по-специално детските заведения. Комисията приветства ангажираността и активното сътрудничество между европейските социални партньори за осъществяването на целите от Барселона.

Настоящият доклад потвърждава ангажимента на Комисията да подкрепя, в рамките на правомощията си, осъществяването на целите от Барселона и развитието на достъпни и качествени детски заведения на приемлива цена с оглед отстраняване на пречките пред трудовата заетост на родителите, благоприятстване на социалното приобщаване и насърчаване на равенството между жените и мъжете.

[1] Заключения на Председателството, Европейски съвет, Барселона, 15—16 март 2002 г., документ SN 100/1/02 REV 1.

[2] COM(2006)92.

[3] COM(2008)XXX.

[4] 92/241/ЕИО.

[5] Заключения на Председателството, 7775/1/06/ REV 1.

[6] COM(2006)92.

[7] Документ на Съвета на ЕС № 9317/1/07 REV 1.

[8] COM(2007)244.

[9] Специфична насока относно заетостта № 18.

[10] Евростат, Извадково изследване на работната сила за 2006 г.

[11] Съвместен доклад за заетостта за 2007—2008 г., документ на Съвета № 7169/08.

[12] Евростат, EU-SILC 2006 г.

[13] COM(2006)481.

[14] Данните за България и Румъния ще бъдат на разположение от 2007 референтна година.

[15] По-малко от 30 часа седмично.

[16] По отношение на децата, гледани поне един час седмично.

[17] Проучване относно работната сила, модул за 2005 г. относно съвместяването на професионалния и семейния живот.

[18] COM(2007)725.

[19] Виж документи на Съвета № 14136/07 и № 6706/07.

[20] EFILWC ( Европейска фондация за подобряване на условията на живот и труд), The childcare services sector – what future?, 2006.