52008PC0134

[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 11.3.2008

COM(2008) 134 окончателен

2008/0055 (COD)

Предложение за

ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

за изменение на Директива 2005/35/EО относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения

(представена от Комисията)

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

Контекст на предложението

Основания и цели на предложението

Поради загриженост, предизвикана от прекалено честите незаконни, породени в експлоатацията, изхвърляния на замърсяващи вещества от кораби в морето и поради последиците от някои големи аварийни разливи на нефт, Комисията представи през 2003 г. предложение за директива, основано на член 80, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност, „относно замърсяване от кораби и налагане на санкции, включително наказателни санкции, за нарушения, свързани със замърсяване“ и предложение за рамково решение, основано на членове 29 и 31 и член 34, параграф 2, буква б) от Договора за Европейския съюз, „за укрепване на наказателноправната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от кораби“. Предложението за директива постановяваше, че замърсяването от кораби следва да се счита за престъпно деяние, предмет на наказателни санкции. Предложението за рамково решение имаше главно за цел приблизителното определяне на степените наказателни санкции.

С тези две мерки Комисията предложи разпоредбите за характера (наказателен) и вида (лишаване от свобода или финансов) на санкциите да присъстват в инструмента на Общността, а разпоредбите за степените на наказателни санкции в — междуправителствения инструмент. По време на договарянето на предложенията разделянето между първия и третия стълб на въпросите, свързани с наказателното правораздаване, беше предмет на спор между институциите на Европейския съюз. Впоследствие двата инструмента бяха приети през 2005 г. заедно със следните редове:

Директива 2005/35/ЕО относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения съдържа точно определение на нарушенията заедно с правилото, че те ще „са предмет на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, които могат да включват наказателни или административни санкции“. Разпоредбите за характера, вида или степените на наказателните санкции бяха включени в паралелно приетото Рамково решение 2005/667/ПВР.

След произнасяне на съдебното решение от 13 септември 2005 г. (дело C-176/03), с което Съдът на Европейските общности (СЕО) отсъди, че при известни условия законодателят на Общността може да създаде мерки, отнасящи се към наказателното право, Комисията реши да заведе дело за отмяна на Рамково решение 2005/667/ПВР, възприемайки становището, че рамковото решение е прието въз основа на грешно правно основание (дело C-440/05).

На 23 октомври 2007 г. СЕО отмени рамковото решение, отсъждайки, че неговите членове, дефиниращи престъплението и характера на санкциите (членове 2, 3 и 5), може да са приети въз основа на член 80, параграф 2 от Договора за ЕО и че поради това рамковото решение е нарушило член 47 от Договора за ЕС, навлизайки в правомощията на Общността.

След отмяната на рамковото решение от СЕО на 23 октомври 2007 г., правният вакуум, създаден по отношение на хармонизирания подход към възможните санкции в борбата срещу замърсяване от морското корабоплаване, трябва да бъде запълнен от разпоредби, приети въз основа на правилната правна основа, а именно член 80, параграф 2 от Договора за ЕО.

Целта на въвеждането на система от санкции е да се обхванат редките случаи на замърсяване, при които поведението на оператора се счита нетърпимо и трябва да бъде наказано с наказателни санкции. Добрите оператори ще имат полза от тази система, която ще направи възможно ефективното носене на отговорност от малката част оператори, която понастоящем петни името на отрасъла на търговското корабоплаване.

Предложените мерки са необходими, за да се гарантира, че правилата на Общността за безопасност на морското корабоплаване ще са напълно ефективни поради следните причини:

- При приемането на Рамково решение 2005/667/ПВР на Съвета държавите-членки единодушно се съгласиха, че замърсяването от кораби, извършено умишлено, по непредпазливост или поради сериозна немарливост следва да се счита за престъпление. След отмяната от СЕВ на това рамково решение, Комисията предлага да се адаптира директивата, без да се променя същността, като в директивата се включат гореспоменатите разпоредби на рамковото решение и по този начин прилагането се направи по-ефективно (поради ролята на СЕВ за осигуряване на съответствие и еднакво тълкуване на актовете, приети по първия стълб).

- Системата от санкции, както е показана в Директива 2005/35/ЕО, прилага само отчасти Международната конвенция за предотвратяване на замърсяването от кораби (MARPOL). За да гарантира, че санкциите са „достатъчно строги за пресичане нарушенията“ на потенциални замърсители, както е посочено в член 4, параграф 4 от MARPOL, възпиращият ефект на системата от санкции трябва да се усили, изпращайки на потенциалните нарушители силен сигнал, с много по-голямо разубеждаващо въздействие[1]. Освен това разследването и наказателното производство и правното сътрудничество между държавите-членки могат да бъдат от основно значение и по-силни, отколкото административни действия.

- Някои държави-членки, по-специално в ролята на крайбрежни държави, наскоро усилиха системата си за наказателна отговорност. Бдителността им в сферата на превенцията и строгостта на санкциите, наложени по наказателни дела от съдилищата, заедно с публичността, дадена в тези случаи, помогнаха значително да се намали броя на незаконните изхвърляния. С цел да се избегне създаването в рамките на Европейската общност на убежища за извършителите, от най-голяма важност е възприемането на еднакъв подход от всички държави-членки, независимо дали са като държава на флага, държава на пристанището или крайбрежна държава.

Общ контекст

Престъпленията, свързани с околната среда, са една от главните тревоги на Европейския съюз. Европейският съвет от Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г. поиска да се положат усилия за приемане на общи дефиниции за нарушенията и санкциите, фокусирайки се върху ограничен брой особено важни сектори, такива като престъпленията, свързани с околната среда. Скоро след потъването на танкера „Prestige“ през ноември 2002 г., Европейският съвет от Копенхаген от 12 и 13 декември 2002 г. обяви решимостта на Европейския съюз да приеме всички необходими мерки за предотвратяване на следващи бедствия. Съветът особено добре прие намерението на Комисията да се вгледа в нуждата от конкретни нови мерки, включително мерки, свързани с отговорността и съответстващите санкции. Срещата на Съвета по правосъдие и вътрешни работи от 19 декември 2002 г. прие изявление, с което се цели всички допълнителни мерки за защита на околната среда, и по-специално на моретата от замърсяване, да са от гледна точка на наказателното право.

Съществуващи разпоредби в областта на предложението

Предложението се гради върху Директива 2005/35/ЕО и приема значителна част от съдържанието на отмененото Рамково решение 2005/667/ПВР.

Съгласуваност с другите политики и цели на Съюза

Предложената директива спазва основните права и съблюдава принципите, признати от Хартата за основните права на Европейския съюз. По-специално, тя е изготвена в съответствие с принципите за правосъдие, изложени в дял VI от хартата, и цели насърчаването на интеграцията в политиките на Общността на висока степен на защита на околната среда в съответствие с принципа за устойчиво развитие, както е посочено в член 37 от хартата.

Консултация със заинтересованите страни и оценка на въздействието

Консултация със заинтересованите страни

В този случай допитването до заинтересованите страни не се счита за необходимо, тъй като предложението точно включва разпоредбите, вече приети от Съвета с единодушие в отмененото рамково решение. В допълнение, от отменянето на Рамково решение 2005/667/ПВР от Съда на Европейските общности на 23 октомври 2005 г., по отношение на хармонизирания подход за възможните санкции съществуваше правен вакуум, който е необходимо да бъде запълнен възможно най-скоро.

Събиране и използване на експертни становища

Нямаше необходимост от външни експертни становища.

Оценка на въздействието

Оценка на въздействието не беше счетена за необходима, имайки предвид, че предложението само прехвърля в правото на Общността разпоредби, вече приети от Съвета с единодушие в отмененото Рамково решение 2005/667/ПВР.

Правни елементи на предложението

Обобщение на предложените мерки

Предложената директива определя като престъпление нарушението, вече описано в член 4 от Директива 2005/35/ЕО.

Подбудителството или помагачеството на такива деяния следва също да се считат за престъпления.

Престъплението следва да е наказуемо с ефективни, пропорционални и разубеждаващи санкции, които трябва да са с наказателен характер за физическите лица. Ефективни, пропорционални и разубеждаващи санкции следва да се прилагат и към юридическите лица, ако са признати за отговорни по силата на настоящата директива.

Правно основание

Разпоредбите на настоящата директива се отнасят за транспорта по море. Вследствие на това, избраното правно основание е член 80, параграф 2 от Договора за ЕО.

Принцип на субсидиарност

Принципът на субсидиарност се прилага, доколкото предложението не попада в изключителните компетенции на Общността.

Целите на предложението не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки поради следните причини:

Замърсяването от морското корабоплаване обикновено води до щети с трансгранични измерения. Поради това е от основно значение държавите-членки да имат еднакво разбиране кои нарушения, свързани със замърсяване от морското корабоплаване, представляват престъпления и следва да бъдат третирани с наказателни санкции, най-малкото за престъпни деяния, извършени от физически лица. Различаващи се национални подходи в това отношение са пречка пред ефективното съдебно сътрудничество и позволяват на нарушителите да избегнат преследване.

Поради често трансграничното въздействие на замърсяването от морското корабоплаване и поради факта, че извършителите при действията си пресичат граници, действия само на държавите-членки не биха били достатъчни за справяне с този проблем.

Действие на равнище на Общността ще постигне по-добре целите на предложението поради следните причини:

На равнище Общност е необходимо да се установи минимален стандарт за съставните елементи на престъпните деяния и за изискването за наказателни санкции за физическите лица. Това ще гарантира, че с нарушенията, свързани със замърсяване от кораби, се работи по сходен начин във всички държави-членки и че извършителите не могат да избегнат преследване за престъпленията си в рамките ЕС.

Предложената директива определя само минимално ниво на хармонизация с оглед на дейностите, които като минимум следва да се считат за престъпления, и само като цяло установява, че наказателни санкции следва да се прилагат към физически лица. Тя оставя на държавите-членки да изберат дали наказателни санкции да се прилагат и към юридически лица.

Поради това, предложението съответства на принципа на субсидиарност.

Принцип на пропорционалност

Предложението е в съответствие с принципа на пропорционалност поради следните причини:

Избраното действие е директива, която оставя на държавите-членки голяма степен на гъвкавост при прилагането, включително за определяне на видовете и степенуването на санкциите. Определен е само минимален стандарт. Държавите-членки са свободни да запазят или да въведат по-строги мерки, например да определят допълнителни престъпления или да въведат наказателни санкции и за юридически лица. Това е посочено изрично в член 1, параграф 2 от Директива 2005/35/ЕО.

Изпълнението на директивата не води до значителна финансова и административна тежест, тъй като необходимото наказателно право и съдебни структури вече съществуват във всички държавите-членки.

Избор на инструменти

Предложен инструмент: директива.

Други средства не биха били подходящи по следната причина:

Съществуващата Директива 2005/35/ЕО трябва да се приведе в съответствие с решението на съда по дело C-440/05. Директива може да се измени единствено с директива за изменение.

Отражение върху бюджета

Предложението няма отражение върху бюджета на Общността.

Допълнителна информация

Таблица на съответствието

От държавите-членки се изисква да съобщят на Комисията текста на националните си разпоредби, транспониращи директивата, заедно с таблица на съответствие между тези разпоредби и настоящата директива.

Европейско икономическо пространство

Предложеният акт засяга материя от значение за ЕИП и поради това следва да обхваща Европейското икономическо пространство.

Подробно обяснение на предложението

1. Престъпно деяние

От държавите-членки се изисква да постановят, че всяко изхвърляне от кораби на замърсяващи вещества, както са определени в член 2 от Директива 2005/35/ЕО, в кое да е от пространствата по член 3, параграф 1 от Директива 2005/35/ЕО, ако е извършено умишлено, по непредпазливост или поради сериозна немарливост, трябва да се счита за престъпно деяние. Определението за „престъпно деяние“ съответства на член 2 от отмененото Рамково решение 2005/667/ПВР.

2. Отговорност на юридически лица

Както се отбелязва в отмененото рамково решение, държавите-членки следва да гарантират, че на юридическите лица може да бъде търсена отговорност за престъпните деяния, извършени в тяхна полза от лица, действащи от тяхно име, или когато липсата на надзор или контрол е позволила тези лица да извършат нарушение.

3. Санкции

Санкциите, наложени за нарушения, свързани със замърсяване от кораби, трябва да бъдат ефективни, пропорционални и разубеждаващи както за физически, така и за юридически лица.

В допълнение към това изискване, за престъпното деяние, дефинирано в новия член 4, от държавите-членки се изисква да направят необходимото, така че санкциите за физически лица да са наказателни по вид. За юридическите лица не е посочено дали санкциите трябва да са наказателни по вид или не. Поради това държави-членки, които не признават наказателна отговорност за юридически лица в националното си законодателство, по никакъв начин не са длъжни да променят националната си система.

4. Период за изпълнение

Периодът за изпълнение от държавите-членки е шест месеца, имайки предвид, че член 1 като цяло включва същото съдържание като членове 2, 3 и 5 от отмененото Рамково решение 2005/667/ПВР. Периодът за изпълнение на това рамково решение приключи на 12 януари 2007 г., така че държавите-членки вече ще са свършили значителна част от работата по прилагане на настоящата директива.

2008/0055 (COD)

Предложение за

ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

за изменение на Директива 2005/35/EО относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения

(текст от значение за ЕИП)

ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взеха предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 80, параграф 2 от него,

като взеха предвид предложението на Комисията[2],

като взеха предвид становището на Европейския парламент[3],

като взеха предвид становището на Европейския икономически и социален комитет[4],

като взеха предвид становището на Комитета на регионите[5],

като действат в съответствие с процедурата, предвидена в член 251 от Договора,

като имат предвид, че:

1. Целта на Директива 2005/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 г. относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения[6], както и на настоящото изменение е да доближи определението на нарушенията, свързани със замърсяване от кораби, извършени от физически или юридически лица, обхвата на отговорността им и наказателния характер на санкциите, които могат да бъдат наложени за такива престъпни деяния на физически лица.

2. На 23 октомври 2007 г. Съдът на Европейските общности отмени[7] Рамково решение 2005/667/ПВР от 12 юли 2005 г. за укрепване на наказателноправната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от корабите[8], което преди това допълни Директива 2005/35/ЕО с наказателноправни мерки. Настоящото изменение на директивата запълва правния вакуум след решението на съда.

3. Наказателните санкции, които показват обществено неодобрение с различен характер от административните санкции, засилват съответствието с действащото законодателство срещу замърсяването от кораби.

4. Общи правила за наказателни санкции правят възможно използването на по-ефективни методи на разследване и подпомагане във и между държавите-членки.

5. Ефективни, пропорционални и разубеждаващи санкции също следва да се прилагат към юридически лица навсякъде в Общността, тъй като често нарушенията, свързани със замърсяване от кораби, са извършени в интерес на юридически лица или в тяхна полза.

6. Държавите-членки следва да предоставят информация на Комисията за изпълнението на настоящата директива, с цел да дадат възможност на Комисията да оцени нейния ефект.

7. Тъй като целите на настоящата директива не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки, а поради трансграничните щети, които могат да бъдат причинени от въпросното поведение, могат да се постигнат по-добре на равнище Общност, Общността може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, както е определено в член 5 от Договора за създаване на Европейската общност. В съответствие с принципа на пропорционалност, определен в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигането на тези цели.

8. Настоящата директива спазва основните права и съблюдава принципите, признати в член 6 от Договора за Европейския съюз и отразени в Хартата за основните права на Европейския съюз.

9. Поради това Директива 2005/35/ЕО следва да бъде съответно изменена,

ПРИЕХА НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:

Член 1

Директива 2005/35/ЕО се изменя, както следва:

10. Заглавието се заменя със следния текст:

„Директива на Европейския парламент и на Съвета относно замърсяване от кораби и относно налагане на санкции, включително наказателни санкции, при нарушения, свързани със замърсяване“.

11. В член 5, параграфи 1 и 2, член 6, параграф 2 и член 7, параграф 2 понятието „нарушение“ се заменя с „престъпно деяние“.

12. Член 4 се заменя със следното:

„Престъпни деяния

1. Държавите-членки гарантират, че изхвърлянето на замърсяващи вещества от кораби в кое да е от пространствата по член 3, параграф 1 се счита за престъпно деяние, ако е извършено умишлено, по непредпазливост или поради сериозна немарливост.

2. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че подбудителството и помагачеството на престъпно деяние, посочено в параграф 1, е наказуемо от наказателното право.“

13. След член 5 се създава следният член 5а:

„Санкции срещу физически лица

1. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че престъпните деяния, посочени в член 4, са наказуеми с ефективни, пропорционални и разубеждаващи наказателни санкции.

2. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че наказателните санкции по параграф 1 се прилагат към всяко лице, признато от съд за отговорно за престъпно деяние по смисъла на член 4.“

14. След член 5а се създава следният член 5б:

„Отговорност на юридическите лица

1. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че на юридическите лица може да се търси отговорност за престъпните деяния, посочени в член 4, извършени в тяхна полза от всяко физическо лице, действащо самостоятелно или като част от орган на юридическото лице, който има ръководно положение в юридическото лице, въз основа на:

а) пълномощие да представлява юридическото лице, или

б) правомощие да взема решения от името на юридическото лице, или

в) правомощие да упражнява контрол в юридическото лице.

2. Отделно случаите, предвидени в параграф 1, всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че на юридическо лице може да бъде търсена отговорност, когато отсъствието на надзор или контрол от физическо лице по параграф 1 е направило възможно извършването на престъпното деяние по член 4 в полза на юридическото лице от физическо лице, което му е подчинено.

3. Отговорността на юридическите лица по параграфи 1 и 2 не изключва наказателно преследване срещу физически лица, които са извършители, подбудители или помагачи в престъпните деяния, посочени в член 4.“

15. След член 5б се създава следният член 5в:

„Санкции срещу юридически лица

1. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че юридическо лице, отговорно по силата на член 5б, параграфи 1 и 2, е наказуемо с ефективни, пропорционални и разубеждаващи санкции.

2. Всяка държава-членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че санкциите по параграф 1 се прилагат към всяко юридическо лице, признато от съд за отговорно за престъпно деяние по смисъла на член 4.“

16. Член 8 се заличава.

Член 2

Държавите-членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива не по-късно от шест месеца след датата на влизането ѝ в сила. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби и прилагат таблица на съответствието между разпоредбите и настоящата директива.

Когато държавите-членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите-членки.

Член 3

Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз .

Член 4

Адресати на настоящата директива са държавите-членки.

Съставено в Брюксел на […] година.

За Европейския парламент: За Съвета:

Председател Председател

[1] Вж. също т. 2.2 от обяснителния меморандум към първоначалното предложение на Комисията от март 2003 г. COM(2003) 92 окончателен.

[2] OВ C [...], […] стр. […].

[3] OВ C [...], […] стр. […].

[4] OВ C [...], […] стр. […].

[5] OВ C [...], […] стр. […].

[6] ОВ L 255, 30.9.2005 г., стр. 11.

[7] Вж. дело: C-440/05 Commission v Conseil, все още непубликувано в сборниците на съдебната практика на Съда на Европейските общности.

[8] ОВ L 255, 30.9.2005 г., стр. 164.