1. 

Prezentele două cauze, care fac obiectul procedurilor între domnul Trijber, pe de o parte, și College van burgemeester en wethouders van Amsterdam (Colegiul Primarului și al Aleșilor Locali din Amsterdam, denumit în continuare „College”), pe de altă parte, și între domnul Harmsen, pe de o parte, și Burgemeester van Amsterdam (primarul orașului Amsterdam), pe de altă parte, ridică o serie de întrebări fundamentale referitoare la domeniul de aplicare și la cerințele de fond cuprinse în capitolul privind stabilirea din Directiva 2006/123/CE ( 2 ).

2.

Articolul 2 din Directiva 2006/123 este intitulat „Domeniu de aplicare” și este redactat după cum urmează:

„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.

(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:

[…]

[…]”

3.

Potrivit articolului 4 din Directiva 2006/123, intitulat „Definiții”,

„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:

[…]

[…]

[…]”

4.

Articolul 10 din directivă, intitulat „Condiții de acordare a autorizației”, are următorul cuprins:

„(1)   Regimurile de autorizare au la bază criterii care îngrădesc exercitarea competenței de apreciere a autorităților competente, pentru ca aceasta să nu fie utilizată într‑o manieră arbitrară.

(2)   Criteriile menționate la alineatul (1) sunt:

5.

Articolul 11 din Directiva 2006/123 este intitulat „Durata autorizației” și este redactat după cum urmează:

„(1)   O autorizație nu este acordată unui prestator pe o durată limitată, cu excepția cazurilor următoare:

[…]

[…]”

6.

Potrivit articolului 33 alineatul 1 literele b) și c) din Legea privind serviciile (Dienstenwet), o lege care transpune parțial Directiva 2006/123, o autorizație este acordată unui prestator pe o durată nedeterminată, cu excepția cazului în care numărul autorizațiilor disponibile este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes public sau o durată limitată de autorizare poate fi justificată printr‑un motiv imperativ de interes general.

7.

Conform articolului 2.4.5 alineatul 1 din Decretul cu privire la căile navigabile interioare (Verordening op het binnenwater), emis în anul 2010 de Raad van de gemeente Amsterdam (Consiliul Municipalității Amsterdam), se interzice transportul bunurilor sau al călătorilor fără o autorizație din partea consiliului de administrație sau prin abatere de la aceasta. Conform articolului 2.4.5 alineatul 5 din același decret, având în vedere interesele legate de restricționarea numărului navelor de călători, College poate să refuze emiterea autorizației. Conform articolului 2.3.1 alineatul 2 din decretul respectiv, autorizația de acostare poate fi respinsă în interesul bunăstării, al ordinii, al securității, al mediului și al circulației fluente și realizate în condiții de siguranță.

8.

Conform articolului 2.1 alineatul 1 din normele stipulate în Regulamentul privind transportul de călători pe căile navigabile din Amsterdam (Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam), în versiunea aplicabilă la momentul pronunțării deciziei contestate în procedura principală, autorizațiile sunt acordate pe perioade de emitere. Conform alineatului 3 al acestui articol, solicitările depuse în afara unei perioade de emitere sunt respinse pentru motive de gestionare a capacităților. Potrivit alineatului 4 al aceluiași articol, College poate, prin derogare de la alineatul 1, să acorde o autorizație în afara unei perioade de emitere pentru o inițiativă deosebită cu obiective ecologice sau pentru un concept inovator de transport.

9.

În conformitate cu articolul 3.27 alineatul 1 din Regulamentul general al localității Amsterdam din 2008 (Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam), este interzisă deținerea unui local de prostituție fără autorizația primarului. Potrivit articolului 3.30 alineatul 2 litera b), primarul poate refuza autorizarea dacă, în opinia sa, nu este suficient de probabil ca deținătorul sau administratorul să respecte obligațiile prevăzute la articolul 3.32.

10.

Potrivit articolului 3.32 alineatul 1, deținătorul și administratorul unui local de prostituție trebuie să se asigure că în localul respectiv: (a) nu au loc infracțiuni în sensul articolului 273f din Codul penal (Wetboek van Strafrecht) în ceea ce privește prostituatele; (b) sunt angajate doar prostituate care dețin un permis de ședere valabil sau pentru care deținătorul are o autorizație în sensul articolului 3 din Legea privind angajarea cetățenilor străini (Wet arbeid vreemdelingen) și (c) clienții nu pot deveni victimele unor infracțiuni cum sunt tâlhăria, furtul, înșelăciunea sau infracțiuni similare. Articolul 3.32 alineatul 3 prevede că deținătorul unui local de prostituție la fereastră trebuie să se asigure că prostituatele care lucrează în localul său nu cauzează neplăceri grave pentru vecinătate, nu încalcă dispozițiile articolului 2.12 alineatul 4 și nu tulbură ordinea publică.

11.

Articolul 273f din Codul penal reglementează în mod detaliat incriminarea traficului de persoane, pentru care se aplică pedeapsa cu închisoarea de până la opt ani sau o amendă din categoria a cincea.

12.

Domnul Trijber deține o ambarcațiune care este o șalupă deschisă cu un motor electric adecvată pentru transportul unor grupuri mici de maximum 34 de persoane. Pentru această ambarcațiune, el a solicitat o autorizație de operare pentru transportul de călători pe căile navigabile. El dorește să ofere călătorilor, contra cost, tururi cu ambarcațiunea sa pe căile navigabile din Amsterdam, de exemplu pentru ieșiri de tip team building sau pentru ocazii festive.

13.

Prin decizia din 22 noiembrie 2011, College a refuzat să emită autorizația de operare. College și‑a întemeiat refuzul pe normele de procedură, astfel cum sunt stipulate la articolul 2.1 din Regulamentul privind transportul de călători pe căile navigabile din Amsterdam, și a motivat refuzul respectiv prin faptul că domnul Trijber nu a formulat cererea într‑o perioadă de emitere, ambarcațiunea acestuia nu ar reprezenta o inițiativă deosebită, iar conceptul său de transport nu ar fi unul inovator.

14.

Prin decizia din 27 aprilie 2012, College a confirmat refuzul.

15.

Prin decizia din 7 decembrie 2012, Amsterdam Rechtbank a respins ca nefondată acțiunea formulată de domnul Trijber împotriva acestei decizii.

16.

Ulterior, domnul Trijber a formulat apel împotriva deciziei menționate la Raad van State, susținând că politica urmărită de College nu este în conformitate cu dispozițiile Directivei 2006/123.

17.

Domnul Harmsen deține un local de prostituție la fereastră în Amsterdam. El a solicitat primarului autorizație pentru deținerea altor două localuri de prostituție la fereastră. În planul de operare corespunzător depus ca parte a acestei cereri, el a menționat că nu va închiria camere prostituatelor cu care nu poate să comunice în limba engleză, limba olandeză sau orice altă limbă pe care o înțelege.

18.

Primarul a refuzat să acorde o asemenea autorizație de operare prin decizia din 28 iulie 2011. El și‑a întemeiat refuzul pe fapte descrise în nouă rapoarte privind constatările agenților de supraveghere din orașul Amsterdam și în două registre de constatări întocmite de poliție. Toate faptele respective aveau legătură cu funcționarea localurilor de prostituție la fereastră existente ale domnului Harmsen. Astfel, potrivit primarului, contrar celor menționate de domnul Harmsen în planul de operare pe care l‑a depus, acesta din urmă a închiriat cu ora camere unor prostituate din Ungaria și Bulgaria care, în timpul procedurii de aprobare a imigrării, nu puteau comunica în limba engleză, în limba olandeză sau în orice altă limbă pe care o înțelege domnul Harmsen.

19.

Primarul susține că din rapoartele și din registrele menționate mai sus rezultă că activitatea în localul de prostituție al domnului Harmsen nu a fost efectuată în așa fel încât să se prevină abuzul. Pentru acest motiv, primarul nu are convingerea că domnul Harmsen va oferi garanții suficiente în cazul celor două localuri de prostituție pe care le are în vedere pentru a se asigura că nu are loc nicio infracțiune în ceea ce privește prostituatele care ar putea lucra acolo. Primarul consideră că, prin urmare, nu este suficient de probabil ca domnul Harmsen să respecte obligația prevăzută la articolul 3.32 alineatul 1 litera a) din Regulamentul general al localității Amsterdam din 2008.

20.

Prin decizia din 23 decembrie 2011 cu privire la contestație, primarul și‑a menținut refuzul de a acorda autorizațiile de operare solicitate.

21.

Domnul Harmsen a introdus o acțiune împotriva acestei decizii la Rechtbank Amsterdam, care, prin decizia din 11 iulie 2012, a declarat acțiunea ca fiind nefondată.

22.

Domnul Harmsen a formulat apel împotriva acestei decizii la instanța de trimitere.

23.

Prin ordonanțele din 9 iulie 2014, primite la grefa Curții la data de 14 iulie 2014, Raad van State a hotărât să suspende judecarea ambelor cauze și să adreseze o serie de întrebări preliminare Curții de Justiție.

„1)

Având în vedere excepția privind serviciile din domeniul transportului prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva [2006/123], transportul de călători cu o șalupă deschisă pe căile navigabile interioare din Amsterdam, care are ca obiect principal oferirea de tururi și închirierea pentru organizarea de petreceri, în schimbul unei remunerații precum în situația din procedura principală, este un serviciu căruia i se aplică dispozițiile acestei directive?

2)

În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, capitolul III din Directiva [2006/123] se aplică situațiilor pur interne sau la aprecierea problemei dacă acest capitol este aplicabil trebuie să se țină seama de jurisprudența Curții referitoare la dispozițiile tratatului privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor în situații pur interne?

3)

Dacă răspunsul la a doua întrebare este că jurisprudența Curții referitoare la dispozițiile tratatului privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor în situații pur interne trebuie avută în vedere la aprecierea problemei dacă capitolul III din Directiva [2006/123] este aplicabil:

4)

Având în vedere obiectivele urmărite de Directiva [2006/123], rezultă din dispozițiile articolului 11 alineatul (1) litera (b) din directivă că, dacă numărul autorizațiilor este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes general, trebuie limitată și durata valabilității autorizațiilor sau acest aspect rămâne la aprecierea autorității competente din statul membru vizat?”

„1)

Capitolul III din Directiva [2006/123] se aplică situațiilor pur interne sau la aprecierea problemei dacă acest capitol este aplicabil trebuie să se țină seama de jurisprudența Curții de Justiție referitoare la dispozițiile tratatului privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor în situații pur interne?

2)

În măsura în care răspunsul la prima întrebare este că jurisprudența Curții referitoare la dispozițiile tratatului privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor în situații pur interne trebuie avută în vedere la aprecierea problemei dacă capitolul III din Directiva [2006/123] este aplicabil:

3)

În măsura în care prestatorul de servicii se poate întemeia pe dispozițiile capitolului III din Directiva [2006/123], se opune articolul 10 alineatul (2) litera (c) din această directivă unei prevederi precum cea în discuție, conform căreia persoanele care dețin localuri de prostituție la fereastră pot închiria cu ora camere prostituatelor numai în cazul în care acestea sunt în stare să comunice într‑o limbă cunoscută de operator?”

24.

Prin Decizia din 16 septembrie 2014, președintele Curții a conexat cele două cauze.

25.

Reclamanții din litigiile principale, precum și guvernul olandez și Comisia au depus observații scrise.

26.

Prima întrebare din cauza C‑340/14 privește aplicabilitatea ratione materiae a Directivei 2006/123. Obiectul acestei întrebări este dacă o activitate precum transportul de călători cu o șalupă deschisă pe căile navigabile interioare din Amsterdam, care are ca obiect principal oferirea de tururi și închirierea pentru organizarea de petreceri, în schimbul unei remunerații, constituie un „serviciu în domeniul transportului” în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 ( 3 ). În cazul unui răspuns afirmativ, această activitate nu ar intra în domeniul de aplicare al directivei, ci al politicii privind transporturile potrivit Tratatului FUE ( 4 ).

27.

Motivul pentru care serviciile în domeniul transportului sunt reglementate separat în Tratatul FUE este că în mod tradițional aceste servicii fac obiectul unor dispoziții mai detaliate ( 5 ). Consecința juridică a articolului 58 alineatul (1) TFUE și a articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 este că dispozițiile tratatului sau dreptul secundar privind serviciile nu au efect direct în cazul domeniului transportului ( 6 ). Aceasta este o consecință juridică de mare impact, întrucât privează operatorii economici de dreptul de a invoca articolul 56 TFUE și următoarele, precum și dispozițiile Directivei 2006/123 în fața instanțelor naționale. Prin urmare, aplicarea principiilor care guvernează libera prestare a serviciilor trebuie să se realizeze, potrivit TFUE, prin introducerea unei politici comune în domeniul transporturilor ( 7 ). Aceasta nu exclude însă o aplicare (directă) a dispozițiilor tratatului privind libertatea de stabilire ( 8 ).

28.

În acest context, titlul VI din partea a treia din Tratatul FUE nu constituie o excepție clasică de la normele generale privind libera prestare a serviciilor, ci constituie o serie de leges speciales în raport cu normele generale menționate ( 9 ). Prin urmare, în ceea ce privește relația dintre libera prestare a serviciilor în general și libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor, suntem de acord cu avocatul general Wahl, potrivit căruia „ar fi problematic să mergem atât de departe încât să interpretăm titlul VI TFUE – chiar și atunci când avem în vedere articolul 58 alineatul (1) TFUE – ca fiind o «excepție» de la normele privind libertatea de circulație, care trebuie, în consecință, să fie interpretată restrictiv” ( 10 ).

29.

Nici Curtea, nici legiuitorul Uniunii nu par să fi dat noțiunii „transport” o definiție generală globală.

30.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, determinarea înțelesului și a conținutului unui termen trebuie să fie făcută în conformitate cu sensul obișnuit al acestuia în limbajul curent, ținând seama și de contextul în care este utilizat și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte ( 11 ).

31.

Termenul „transport” provine din limba latină și se traduce literal prin „a aduce/a duce dintr‑o parte în alta/dincolo/în cealaltă parte” ( 12 ). În mod similar, literatura juridică subliniază că un criteriu determinant este aducerea de persoane (sau bunuri) din locul A în locul B ( 13 ). Mai mult, potrivit considerentului (21) al directivei, serviciile de transport, inclusiv transportul urban, taxiurile și ambulanțele, precum și serviciile portuare, ar trebui excluse din domeniul de aplicare al directivei. Toate exemplele citate de legiuitorul Uniunii au în comun deplasarea de persoane sau de bunuri din punctul A în punctul B.

32.

Dacă analizăm doar aceste elemente, activitatea domnului Trijber nu ar constitui un serviciu în domeniul transporturilor, întrucât punctul de plecare și de sosire al unei călătorii cu o ambarcațiune este frecvent același.

33.

Totuși, criteriul privind deplasarea din punctul A în punctul B nu ar trebui poate să fie aplicat într‑un mod prea strict. Curtea a statuat anterior că o croazieră care începe și se termină, cu aceiași pasageri, în același port al statului membru în care este efectuată se încadrează în noțiunea „cabotaj maritim” în sensul Regulamentului nr. 3577/92 ( 14 ). Aceasta înseamnă că un astfel de serviciu face în mod incontestabil obiectul politicii Uniunii privind transporturile.

34.

Prin urmare, deducem din cele de mai sus că deplasarea de persoane sau de bunuri din punctul A în punctul B nu poate decât să constituie un indiciu cu privire la aspectul dacă suntem în prezența unui serviciu în domeniul transportului.

35.

Considerentul (33) al directivei precizează că serviciile reglementate de directivă sunt servicii precum închirieri de automobile, agenții de voiaj și servicii turistice, inclusiv cele oferite de ghizi turistici.

36.

Potrivit Manualului Comisiei de punere în aplicare a Directivei privind serviciile ( 15 ), care nu este obligatoriu, însă este edificator ( 16 ), excluderea de la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din directivă „nu vizează serviciile care nu sunt servicii de transport ca atare, cum sunt serviciile oferite de școlile de șoferi, serviciile de mutare, serviciile de închirieri auto, serviciile funerare sau serviciile de fotografiere aeriană ( 17 ). Ea nu include nici activitățile comerciale din porturi sau aeroporturi, cum sunt cele desfășurate de magazine și restaurante” ( 18 ).

37.

Toate exemplele citate anterior pot părea aleatorii. Totuși, în opinia noastră, poate fi dedus oricum un lucru: atunci când obiectul principal al activității nu constă în deplasarea fizică de bunuri sau de persoane, ci în altele, precum divertismentul sau închirierea nu se poate vorbi despre servicii în domeniul transporturilor.

38.

De exemplu, obiectul principal al serviciilor de școală de șoferi este ca beneficiarul să învețe să conducă, iar nu să fie transportat. Obiectul unui serviciu de fotografiere aeriană este, după cum sugerează denumirea, fotografierea. Elementul esențial al serviciilor de închirieri auto este închirierea. Obiectul principal al unui tur cu ghid este ca beneficiarul să afle ceva despre un anumit loc sau zonă, iar nu să fie transportat.

39.

Același criteriu trebuie să se aplice în cauza aflată în discuție: obiectul principal al serviciului oferit de domnul Trijber este transportul pe canalele din Amsterdam sau este, mai degrabă, divertismentul oferit pe o ambarcațiune care este închiriată? Pe baza informațiilor furnizate de instanța de trimitere, considerăm că a doua variantă este corectă.

40.

În sfârșit, poate părea tentant să deducem din Hotărârea Neukirchinger ( 19 ) că prezenta cauză vizează servicii în domeniul transporturilor, după cum sugerează guvernul olandez. În cauza respectivă, Curtea a statuat că noțiunea de transport aerian, în sensul actualului articol 100 alineatul (2) TFUE ( 20 ), trebuie înțeleasă în sensul că include transportul aerian comercial de pasageri cu balonul cu aer cald ( 21 ). Este tentantă compararea unei călătorii într‑un balon cu aer cald, care probabil este făcută în scopuri recreative, cu cea pe o ambarcațiune ca a domnului Trijber.

41.

Totuși, propunem Curții să manifeste precauție față de un asemenea raționament, oricât de tentant ar părea. Prezenta cauză trebuie să fie distinsă de cauza Neukirchinger, întrucât aceasta din urmă a avut două particularități care nu există în cauza în discuție. În primul rând, Convenția privind aviația civilă internațională, semnată la Chicago la 7 decembrie 1944 ( 22 ), se aplică și baloanelor cu aer cald. În al doilea rând, referitor la transportul aerian comercial de călători cu balonul cu aer cald, legiuitorul comunitar – de atunci – adoptase deja mai multe măsuri în temeiul – actualului – articol 100 alineatul (2) TFUE ( 23 ). Altfel spus, în Hotărârea Neukirchinger, atât în dreptul internațional, cât și în legislația Uniunii, s‑a considerat deplasarea într‑un balon cu aer cald ca fiind un transport. Nu se poate afirma același lucru în prezenta cauză.

42.

Există o altă considerație, mai generală, care ne determină să credem că trebuie să se facă distincție între prezenta cauză și cauza Neukirchinger. În cazul unui zbor cu un balon cu aer cald, călătorul urmărește tocmai experiența zborului. În cazul unei croaziere de‑a lungul canalelor pe o șalupă deschisă precum cea a domnului Trijber, considerăm că experiența croazierei este cu mult în spatele scopului general care este divertismentul.

43.

În consecință, propunem Curții să răspundă la prima întrebare din cauza C‑340/14 că o activitate precum cea în discuție în procedura principală, care constă în transportul de călători cu o șalupă deschisă pe căile navigabile interioare din Amsterdam, care are ca obiect principal oferirea de tururi și închirierea pentru organizarea de petreceri, în schimbul unei remunerații, nu constituie un „serviciu în domeniul transportului” în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123.

44.

Obiectul celei de a doua și al celei de a treia întrebări din cauza C‑340/14, precum și al primei și al celei de a doua întrebări din cauza C‑341/14, care trebuie analizate împreună, este dacă capitolul III din Directiva 2006/123, intitulat „Libertatea de stabilire pentru prestatori”, se aplică situațiilor fără element de extraneitate. Instanța de trimitere urmărește să afle dacă dispozițiile capitolului III din directivă sunt aplicabile în cauzele în discuție.

45.

Făcând referire la capitolul III din Directiva 2006/123, instanța de trimitere consideră că prezentele cauze sunt guvernate mai curând de normele privind stabilirea decât de cele referitoare la servicii. Suntem de acord că acesta pare să fie punctul de plecare corect: potrivit unei jurisprudențe constante, prestarea de servicii se distinge de stabilire cu precădere prin stabilitatea și continuitatea activității în cauză, în opoziție cu o activitate de natură temporară ( 24 ). Acest lucru este confirmat și de considerentul (77) al directivei ( 25 ).

46.

În cele două cauze în discuție, atât domnul Trijber, cât și domnul Harmsen intenționează ca activitatea lor să fie stabilă și continuă. Prin urmare, este adecvat să fie analizate din perspectiva libertății de stabilire.

47.

În opinia noastră, Curtea nu trebuie să răspundă la întrebare recurgând la jurisprudența sa standard privind domeniul de aplicare de aplicare al dreptului Uniunii sau admisibilitatea în contextul situațiilor pur interne ( 26 ), întrucât această jurisprudență pleacă de la premisa că dispozițiile tratatului referitoare la cele patru libertăți reglementează doar situațiile transfrontaliere. Recurgerea la această jurisprudență ar implica astfel – fără să se analizeze întrebările – un răspuns negativ, în sensul că acest capitol III din directivă nu se aplică situațiilor pur interne.

48.

În opinia noastră, Curtea nu ar trebui nici să „răspundă” la întrebări invitând instanța națională să încerce să identifice posibile elemente transfrontaliere în cele două cauze ( 27 ), întrucât și aceasta ar însemna să nu se răspundă la întrebări astfel cum au fost adresate de instanța de trimitere.

49.

Dimpotrivă, Curtea ar trebui să răspundă la întrebări astfel cum au fost adresate, și anume să precizeze dacă dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123 sunt aplicabile situațiilor pur interne. Considerăm că întrebările merită să primească un răspuns din partea Curții din două motive. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările preliminare se bucură de o prezumție de relevanță, altfel spus, cu excepția cazului în care se poate demonstra că sunt, de exemplu, ipotetice, ele trebuie să primească un răspuns ( 28 ). În al doilea rând, întrucât Directiva 2006/123 a fost adoptată totuși destul de recent, iar această problemă a fost aprig dezbătută, considerăm că există un interes ca ea să fie clarificată de Curte.

50.

Împotriva aplicabilității dispozițiilor capitolului III din directivă situațiilor pur interne se poate invoca faptul că un act legislativ din dreptul derivat nu poate merge mai departe decât dispozițiile tratatului în sensul că, dacă acestea din urmă se aplică (doar) situațiilor cu element de extraneitate, același lucru ar trebui să fie valabil pentru primul ( 29 ). De asemenea, se poate încerca stabilirea unei diferențe între „coordonare” ( 30 ), „apropiere” ( 31 ) și „armonizare” ( 32 ).

51.

Acest argument nu ne pare convingător și tindem mai mult către punctul de vedere contrar, potrivit căruia capitolul III din directivă se aplică și situațiilor pur interne.

52.

În primul rând, în opinia noastră, este inutil să se stabilească o diferență între termenii „coordonare”, „apropiere” și „armonizare”. Considerăm că acești termeni sunt interșanjabili. Trebuie să avem în vedere în acest context că termenul „armonizare” a fost folosit în Tratatul de la Roma o singură dată ( 33 ), înainte de a ajunge treptat să fie folosit în întregul Tratat FUE.

53.

În al doilea rând, nu se contestă faptul că, în principiu, armonizarea în domeniul pieței interne poate viza situații care nu sunt vizate de libertățile fundamentale garantate de tratat. În trecut, Curtea a recunoscut în mod expres acest fapt fără probleme ( 34 ). Acest lucru este subliniat și în doctrină când se afirmă că armonizarea standardelor produselor și serviciilor, care are drept scop realizarea liberei lor circulații, se aplică în întreaga Uniune, fără distincție între produsele sau serviciile exportate și cele vândute pe teritoriul național ( 35 ).

54.

În al treilea rând, manualul Comisiei oferă clarificări suplimentare: potrivit acestuia, capitolul privind stabilirea vizează atât situația în care un prestator de servicii urmărește să se stabilească în alt stat membru, cât și situația în care un prestator urmărește să se stabilească în propriul stat membru ( 36 ).

55.

În al patrulea rând, o interpretare literală și sistematică a dispozițiilor directivei susține abordarea noastră. Articolul 2 alineatul (1) din directivă, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede că directiva se aplică „serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un ( 37 ) stat membru”. Nu se menționează nicio activitate transfrontalieră. În mod similar, dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123, în special articolul 9 alineatul (1) din acesta, nu fac nicio referire la o activitate transfrontalieră, spre deosebire de capitolul IV din directivă, în special articolul 16 alineatul (1) din aceasta ( 38 ).

56.

În al cincilea rând, problema se poate clarifica prin analizarea procedurii legislative care a condus la adoptarea directivei. În cadrul acesteia, la Parlamentul European au fost depuse mai multe propuneri de modificare în vederea reformulării articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2006/123 pentru a fi limitat la situații transfrontaliere: două propuneri în cadrul Comisiei pentru piața internă și protecția consumatorilor (IMCO) ( 39 ) și una formulată de Comisia juridică a Parlamentului European ( 40 ). Niciuna dintre modificări nu a fost acceptată, ceea ce indică faptul că dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123 sunt aplicabile și situațiilor interne ( 41 ).

57.

În consecință, propunem Curții să răspundă la a doua și la a treia întrebare din cauza C‑340/14 și la prima și la a doua întrebare din cauza C‑341/14 că dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123 sunt aplicabile situațiilor de tipul celor din procedurile principale, adică transportului de călători cu șalupă deschisă pe căile navigabile interioare din Amsterdam, care are ca obiect principal oferirea de tururi și închirierea pentru organizarea de petreceri, în schimbul unei remunerații, și închirierii de camere cu ora prostituatelor în cazul deținerii unui local de prostituție la fereastră, indiferent dacă toți factorii se limitează sau nu se limitează la teritoriul unui singur stat membru.

58.

A patra întrebare din cauza C‑340/14 și a treia întrebare din cauza C‑341/14 se referă la posibile justificări ale restricțiilor privind libertatea de stabilire a domnului Trijber și, respectiv, a domnului Harmsen.

59.

Potrivit articolului 11 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2006/123, o autorizație nu este acordată unui prestator pentru o durată limitată, cu excepția cazului în care numărul autorizațiilor disponibile este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes public. Instanța de trimitere urmărește, în esență, să afle dacă autoritatea competentă a unui stat membru are putere de apreciere în legătură cu aplicarea articolului menționat.

60.

Răspunsul este „nu”.

61.

În conformitate cu articolul 4 punctul 6 din Directiva 2006/123, „regim de autorizare” înseamnă orice procedură care obligă prestatorul sau beneficiarul să facă demersuri pe lângă autoritatea competentă în scopul obținerii unei decizii formale sau a unei decizii implicite referitoare la accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia.

62.

Nu există nicio îndoială că reglementările locale din Amsterdam reprezintă un astfel de regim. Efectul acestui ipso facto constituie o restricție privind libertatea de stabilire a domnului Trijber.

63.

Totuși, un asemenea regim trebuie să respecte cerințele prevăzute la articolul 9 și următoarele din directivă. În special, nu se poate recurge la un asemenea regim decât dacă este nediscriminatoriu, justificat de un motiv imperativ de interes general și proporțional cu respectivul interes general.

64.

În această privință se impun următoarele observații.

65.

În primul rând, instanța națională trebuie să stabilească dacă se acordă un număr suficient de autorizații. Dacă, de exemplu, numărul este prea scăzut, atunci cu siguranță că nu suntem în prezența unei măsuri proporționale.

66.

În al doilea rând, după ce instanța națională a stabilit că un regim de autorizare este, în principiu, justificat, durata autorizației trebuie să fie limitată. Din articolul 11 alineatul (1) rezultă că, de obicei, durata autorizației nu poate fi limitată. Există excepții de la această regulă, precum cea de la litera (b), potrivit căruia numărul autorizațiilor disponibile este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes public. Într‑o asemenea situație, în mod logic, autorizația se poate acorda doar pentru o perioadă limitată.

67.

Considerăm că statele membre nu dispun de nicio marjă de apreciere în ceea ce privește aplicarea acestui articol.

68.

Altfel spus: potrivit interpretării noastre referitoare la articolul 11 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2006/123, de îndată ce numărul autorizațiilor disponibile este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes general, autorizația trebuie să fie acordată pentru o perioadă limitată. Orice altă interpretare ar contraveni scopului articolului 11, care este, după cum a arătat Comisia în observațiile sale, garanția accesului prestatorilor de servicii la piața în cauză.

69.

În sfârșit, dorim să atragem atenția Curții asupra faptului că același rezultat s‑ar obține prin aplicarea articolului 12 alineatele (1) și (2): în cazul în care numărul autorizațiilor disponibile este limitat din cauza resurselor naturale limitate, autorizațiile acordate în contextul unor proceduri de selecție imparțiale și transparente trebuie să fie acordate pentru o durată limitată corespunzătoare.

70.

Prin urmare, este necesar ca la această întrebare Curtea să răspundă că articolul 11 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că, odată ce un stat membru consideră că numărul autorizațiilor disponibile trebuie să fie limitat pentru un motiv imperativ de interes general, fiecare autorizație individuală trebuie să fie limitată în timp.

71.

După cum consideră în mod corect instanța de trimitere, măsurile în cauză constituie în mod indiscutabil o restricție privind libertatea de stabilire. Din nou, măsurile respective fac obiectul articolului 9 și următoarelor din Directiva 2006/123.

72.

Instanța de trimitere urmărește să afle dacă articolul 10 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2006/123 se opune unei măsuri precum cea din procedura principală, potrivit căreia deținătorul unui local de prostituție la fereastră poate închiria camere numai prostituatelor care pot să comunice cu operatorul într‑o limbă cunoscută de acesta.

73.

Potrivit articolului 10 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123, măsurile în cauză trebuie să fie nediscriminatorii. Dacă măsurile ar fi discriminatorii, bazate direct sau indirect pe cetățenie, ele nu ar putea face parte dintr‑un regim de autorizare și nu ar putea fi justificate în nicio situație ( 42 ). Prin urmare, într‑o astfel de situație, nu trebuie să se recurgă la identificarea unor motive imperativ de interes general și la evaluarea proporționalității. Totuși, considerăm că măsurile care fac obiectul prezentei cauze nu constituie o discriminare împotriva domnului Harmsen ( 43 ). Astfel, revine instanței de trimitere să stabilească dacă regimul de autorizare din această cauză nu îl discriminează pe domnul Harmsen.

74.

Mai mult, regimul trebuie să fie justificat printr‑un motiv imperativ de interes general [articolul 10 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123].

75.

În această privință, instanța de trimitere menționează interesul prevenirii infracțiunii prevăzute la articolul 273f din Codul Penal, adică a infracțiunii de trafic de persoane. Scopul este să se protejeze prostituatele și să se prevină situația ca victimele traficului de persoane sau de minori să lucreze ca prostituate.

76.

În opinia noastră, un asemenea temei poate fi invocat, în principiu, de orașul Amsterdam pentru a justifica restricționarea libertății de stabilire prin regimul de autorizare. Prin urmare, el poate constitui un motiv imperativ de interes general.

77.

Domeniul în cauză poate fi considerat un domeniu sensibil pentru drepturile fundamentale. Combaterea traficului de ființe umane și protejarea victimelor sale este o politică urmată pe plan internațional și la nivelul Uniunii. Țările de Jos au semnat și au ratificat Convenția Consiliului Europei privind lupta împotriva traficului de ființe umane ( 44 ) și Protocolul Organizației Națiunilor Unite privind prevenirea, reprimarea și pedepsirea traficului de persoane, în special al femeilor și copiilor, care completează Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva crimei organizate transnaționale ( 45 ), iar Directiva 2011/36/UE ( 46 ) este obligatorie pentru Țările de Jos. Toate aceste instrumente au drept scop combaterea traficului de persoane și conțin obligații pentru statele membre (respective) ( 47 ). Mai mult, în ceea ce privește CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că traficul de ființe umane în sensul articolului 3 litera (a) din Protocolul de la Palermo și al articolului 4 litera (a) din Convenția Consiliului Europei intră sub incidența articolului 4 din CEDO ( 48 ). În plus, potrivit Curții EDO, din articolul 4 din CEDO rezultă că statele au obligații pozitive de a adopta dispoziții de drept penal care să pedepsească practicile la care se face referire în acest articol și de a le pune în aplicare ( 49 ), precum și de a proteja în mod efectiv victimele actelor interzise de articolul menționat ( 50 ). De asemenea, articolul în cauză impune o obligație procedurală de investigare atunci când există o suspiciune credibilă că au fost încălcate drepturile prevăzute de acest articol ale unei persoane ( 51 ).

78.

Articolul 273f din Codul penal a fost modificat în ultimii ani, în special pentru alinierea la Convenția Consiliului Europei și pentru transpunerea Directivei 2011/36. În lupta împotriva traficului de persoane, Țările de Jos pun accent pe măsuri la nivel local. Această abordare le‑a fost recomandată de organismul de monitorizare competent al Consiliului Europei ( 52 ).

79.

În conformitate cu articolul 10 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2006/123, regimul trebuie să fie totodată proporțional cu obiectivul de interes public sus‑menționat ( 53 ).

80.

Înainte de a examina proporționalitatea măsurii din cauza în discuție, dorim să facem o observație preliminară, reamintind jurisprudența constantă a Curții. Revine în cele din urmă instanței naționale, singura competentă să analizeze faptele și să interpreteze legislația națională, să stabilească dacă reglementarea națională este proporțională cu obiectivul de interes public ( 54 ). Totuși, Curtea de Justiție poate oferi îndrumări întemeiate pe informațiile prezentate în contextul procedurilor ( 55 ). Curtea a statuat în contextele speciale referitoare la tratamentul inegal privind accesul la studii universitare medicale și paramedicale ( 56 ), privind „menținerea omogenității [unui] sistem de învățământ superior sau universitar” ( 57 ), privind condiția de reședință pentru obținerea unei subvenții la angajare ( 58 ) și condițiile de rambursare a cheltuielilor efectuate pentru un tratament medical în alt stat membru ( 59 ) că motivele invocate de un stat membru drept justificare trebuie să fie însoțite de o analiză a caracterului adecvat și proporțional al măsurii adoptate de statul membru respectiv și de probe specifice care să dovedească argumentele sale.

81.

Pentru a satisface condiția privind caracterul proporțional, măsura trebuie, în primul rând, să fie corespunzătoare sau, potrivit modului de redactare a directivei ( 60 ), adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit. Nu avem niciun motiv să punem la îndoială faptul că măsura care face obiectul cauzei în discuție reflectă o preocupare autentică din partea orașului Amsterdam pentru prevenirea infracțiunilor în domeniul traficului de persoane. Totuși, instanța de trimitere, atunci când analizează caracterul adecvat al măsurii, ar trebui să examineze îndeaproape în ce măsură justifică orașul Amsterdam această politică, fiind evident că nu este necesar să se demonstreze că fiecare infracțiune este descoperită prin măsura respectivă, deoarece s‑ar extinde prea mult condițiile privind caracterul adecvat.

82.

În al doilea rând, măsura nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului. Dacă există posibilitatea de a alege între diferite măsuri pentru a atinge același obiectiv, mijlocul ales trebuie să fie acela care este cel mai puțin restrictiv pentru libertatea de stabilire garantată de directivă.

83.

Prin urmare, întrebarea este dacă cerința referitoare la limbă, astfel cum este impusă de orașul Amsterdam ( 61 ), este necesară pentru atingerea scopului urmărit. Aceasta este o problemă delicată, care este dificil de soluționat făcând apel la jurisprudența anterioară a Curții.

84.

Este adevărat că în numeroase situații Curtea a fost chemată să stabilească dacă cerințele legate de limba națională sunt în concordanță cu cele patru libertăți sau, mai recent, cu dispozițiile tratatului referitoare la cetățenia Uniunii ( 62 ). Totuși, în aceste cazuri perspectiva a fost diferită, în sensul că cerința referitoare la limbă se limita la limbile statelor membre în discuție ( 63 ).

85.

Interesul imperativ urmărit era fie promovarea și încurajarea utilizării limbii în sine ( 64 ), fie un interes strâns legat de natura activității care urma să fie desfășurată, de exemplu protecția socială a lucrătorilor sau facilitarea controalelor administrative aferente ( 65 ). În toate situațiile, statele membre au urmărit să protejeze sau să promoveze una sau mai multe dintre limbile lor oficiale ( 66 ). Nu aceasta este situația în cazul de față. Cerința privind limba nu a fost impusă pentru ca prostituata să își poată desfășura activitatea, ci pentru ca domnul Harmsen să își îndeplinească îndatoririle care îi revin potrivit dreptului public față de Regatul Țărilor de Jos.

86.

Mai mult, în prezenta cauză nu se pune problema „importanței deosebite” a „protecției drepturilor și a privilegiilor lingvistice ale persoanelor” ( 67 ).

87.

Prostituatele care au fost victime ale traficului de persoane se află într‑o situație de izolare și vulnerabilitate. Prin urmare, este în interesul lor și al celor care luptă împotriva traficului de persoane să poată comunica. Evident, posibilitatea de a comunica în aceeași limbă facilitează extrem de mult comunicarea.

88.

În consecință, putem să înțelegem că orașul Amsterdam recurge la asemenea cerințe pentru a se asigura că are loc în mod efectiv comunicarea între proprietarul de bordel și prostituate. Totuși, acest lucru nu trebuie să meargă în mod necesar atât de departe încât să se impună cunoașterea acelorași limbi de către ambele părți. Ceea ce contează este că domnul Harmsen să poată comunica verbal efectiv cu prostituatele, iar nu neapărat să cunoască aceleași limbi.

89.

În opinia noastră, sunt posibile diferite scenarii, în special atunci când este necesară o terță persoană pentru a avea loc o comunicare efectivă. În speță, instanța de trimitere trebuie să analizeze îndeaproape dacă se poate garanta existența unui element de apropiere a persoanei respective față de prostituată. De exemplu, poate avea o influență semnificativă aspectul dacă „interpretul” este o persoană cunoscută, apropiată și de încredere pentru prostituată, iar nu o persoană aleasă de domnul Harmsen.

90.

Instanța de trimitere trebuie să analizeze faptic, pe baza îndrumărilor oferite, dacă între domnul Harmsen și fiecare prostituată există o comunicare verbală efectivă.

91.

Prin urmare, răspunsul la această întrebare ar trebui să fie că articolul 10 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2006/123 se opune unei măsuri precum cea din procedura principală din cauza C‑341/14, potrivit căreia deținătorul unui local de prostituție la fereastră poate închiria camere numai prostituatelor care pot să comunice cu operatorul într‑o limbă cunoscută de acesta, cu excepția cazului în care instanța de trimitere stabilește că o astfel de cerință este necesară pentru a avea loc o comunicare verbală efectivă între operator și prostituate.

92.

Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Raad van State (Țările de Jos) după cum urmează: