1.

S‑a solicitat Curții să stabilească dacă Irlanda este obligată să execute mandate europene de arestare emise de Regatul Unit, în pofida retragerii acestui stat din Uniunea Europeană.

2.

La prima vedere, rezultă că dispozițiile Acordului de retragere ( 2 ) din 2020 și ale Acordului comercial și de cooperare ( 3 ) din 2021 dintre Uniunea Europeană și Regatul Unit includ în sfera lor de aplicare executarea mandatelor de arestare în discuție.

3.

Cu toate acestea, Protocolul nr. 21 la Tratatul UE și la Tratatul FUE ( 4 ), adoptat în contextul Tratatului de la Lisabona din 2007 și în vigoare de la 1 decembrie 2009, prevede că actele Uniunii cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție nu sunt obligatorii pentru Irlanda, cu excepția cazului în care acest stat membru optează în mod expres pentru participarea la măsura în cauză. Irlanda nu a optat pentru aplicarea dispozițiilor pertinente ale celor două acorduri în cauză. Prin urmare, va trebui să se examineze dacă, drept consecință a retragerii Regatului Unit din Uniune, era necesar ca Irlanda să fi optat pentru aplicarea dispozițiilor referitoare la mandatul european de arestare pentru ca aceste dispoziții să devină aplicabile. Aceasta depinde, la rândul său, de aplicabilitatea Protocolului nr. 21 în privința acestor dispoziții.

4.

Protocolul nr. 21 nu se aplică însă în cazul în care Uniunea și‑a întemeiat în mod corect aceste acorduri pe competențele sale externe de a încheia un acord de retragere [articolul 50 alineatul (2) TUE] și un acord de asociere (articolul 217 TFUE), mai degrabă decât pe o competență privind spațiul de libertate, securitate și justiție. Un element central în această privință îl reprezintă faptul că aceste două regimuri ale predării nu creează noi obligații, în special pentru Irlanda, ci doar extind obligații existente.

5.

Articolul 50 TUE stabilește normele referitoare la retragerea din Uniunea Europeană:

„(1)   Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se retragă din Uniune.

(2)   Statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa Consiliului European. În baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază și încheie cu acest stat un acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea. Acest acord se negociază în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) [TFUE]. Acesta se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.

(3)   Tratatele încetează să se aplice statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea prevăzută la alineatul (2), cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.

(4)   În înțelesul alineatelor (2) și (3), membrul care reprezintă în cadrul Consiliului European și al Consiliului statul membru care se retrage nu participă nici la dezbaterile și nici la adoptarea deciziilor Consiliului European și ale Consiliului care privesc statul în cauză.

Majoritatea calificată se definește în conformitate cu articolul 238 alineatul (3) litera (b) [TFUE].

[…]”

6.

Articolul 217 TFUE reprezintă temeiul juridic pentru încheierea de acorduri de asociere:

„Uniunea poate încheia acorduri cu una sau mai multe țări terțe sau organizații internaționale, pentru a crea o asociere caracterizată de drepturi și obligații reciproce, de acțiuni comune și proceduri speciale.”

7.

Articolul 218 alineatele (6) și (8) TFUE stabilește cerințele procedurale care permit încheierea acordurilor internaționale și în special a acordurilor de asociere:

„(6)   Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului.

Cu excepția cazului în care acordul se referă exclusiv la politica externă și de securitate comună, Consiliul adoptă decizia privind încheierea acordului:

[…]

(8)   Pe parcursul întregii proceduri, Consiliul hotărăște cu majoritate calificată.

Cu toate acestea, Consiliul hotărăște în unanimitate în cazul în care acordul se referă la un domeniu pentru care este necesară unanimitatea în vederea adoptării unui act al Uniunii, precum și în cazul acordurilor de asociere […]”

8.

Potrivit articolului 1 din Protocolul nr. 21, Irlanda nu participă la măsurile adoptate în ceea ce privește spațiul de libertate, securitate și justiție:

„Sub rezerva articolului 3, Regatul Unit și Irlanda nu participă la adoptarea de către Consiliu a măsurilor propuse care intră sub incidența părții a treia titlul V din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. […]”

9.

Articolul 2 din Protocolul nr. 21 precizează efectele articolului 1:

„În temeiul articolului 1 și sub rezerva articolelor 3, 4 și 6, niciuna dintre dispozițiile părții a treia titlul V din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, nicio măsură adoptată în temeiul titlului respectiv, nicio dispoziție din acordurile internaționale încheiate de Uniune în temeiul titlului respectiv și nicio hotărâre a Curții de Justiție a Uniunii Europene de interpretare a dispozițiilor sau măsurilor respective nu este obligatorie pentru Regatul Unit sau pentru Irlanda sau nu se aplică acestora. Dispozițiile, măsurile sau hotărârile respective nu aduc atingere competențelor, drepturilor și obligațiilor statelor menționate. Dispozițiile, măsurile sau hotărârile respective nu aduc nicio modificare nici acquis‑ului comunitar, nici acquis‑ului Uniunii și nu fac parte din dreptul Uniunii astfel cum acestea se aplică în Regatul Unit și în Irlanda.”

10.

Cu toate acestea, în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 21, Irlanda poate să notifice Consiliului intenția sa de a participa la adoptarea și la aplicarea unei astfel de măsuri și, în conformitate cu articolul 4, acest stat membru poate accepta o astfel de măsură după adoptarea sa.

11.

Consiliul a adoptat Decizia‑cadru 2002/584 ( 5 ) și Decizia‑cadru 2009/299 de modificare ( 6 ) în unanimitate, în conformitate cu Tratatul privind Uniunea Europeană, în special cu referire la articolul 31 alineatul (1) litera (a) și la articolul 34 alineatul (2) litera (b), înainte de intrarea în vigoare a modificărilor la Tratatul de la Lisabona și la Protocolul nr. 21, la 1 decembrie 2009. Prin urmare, cele două decizii‑cadru sunt obligatorii pentru Irlanda, cu toate că Irlanda nu a notificat în mod explicit Consiliului faptul că dorea să participe la adoptarea și la aplicarea lor sau că le accepta.

12.

Articolul 1 alineatele (1) și (2) din Decizia‑cadru 2002/584 stabilește obligațiile fundamentale ale statelor membre în ceea ce privește mandatul european de arestare:

„(1)   Mandatul european de arestare este o decizie judiciară emisă de un stat membru în vederea arestării și a predării de către un alt stat membru a unei persoane căutate, pentru efectuarea urmăririi penale sau în scopul executării unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate.

(2)   Statele membre execută orice mandat european de arestare, pe baza principiului recunoașterii reciproce și în conformitate cu dispozițiile prezentei decizii‑cadru.”

13.

Întrucât Regatul Unit nu mai avea calitatea de stat membru la momentul în care autoritățile sale au emis mandatele de arestare în cauză, Decizia‑cadru 2002/584 nu poate servi în mod direct drept temei pentru executarea lor.

14.

Acordul de retragere se întemeiază pe articolul 50 alineatul (2) TUE ( 7 ). Acesta a intrat în vigoare la 1 februarie 2020 ( 8 ).

15.

Potrivit articolului 126 din Acordul de retragere, a existat o perioadă de tranziție care a început la data intrării în vigoare a Acordului de retragere și s‑a încheiat la 31 decembrie 2020. Articolul 127 prevede că dreptul Uniunii trebuie să se aplice Regatului Unit și pe teritoriul acestuia în perioada de tranziție, în absența unor dispoziții contrare în Acordul de retragere. Întrucât Acordul de retragere nu prevede o derogare de la articolul 127 pentru dispozițiile referitoare la mandatul european de arestare, aceste dispoziții au continuat să se aplice în perioada de tranziție.

16.

Articolul 185 din Acordul de retragere prevede, inter alia, că „[p]artea a doua și partea a treia, cu excepția articolului 19, a articolului 34 alineatul (1), a articolului 44, a articolului 96 alineatul (1), precum și a titlului I din partea a șasea și a articolelor 169-181, se aplică din momentul încheierii perioadei de tranziție”.

17.

Partea a treia din Acordul de retragere include articolul 62 alineatul (1), care vizează procedurile de cooperare judiciară în materie penală aflate în desfășurare, cu următorul cuprins:

„În Regatul Unit, precum și în statele membre în situații care implică Regatul Unit, următoarele acte se aplică după cum urmează:

[…]

[…]”

18.

Articolul 185 din Acordul de retragere prevede de asemenea că statele membre pot decide să nu își predea propriii resortisanți către Regatul Unit. Republica Federală Germania, Republica Austria și Republica Slovenia s‑au folosit de această posibilitate ( 9 ).

19.

Acordul comercial și de cooperare dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, pe de altă parte, este un acord de asociere întemeiat pe articolul 217 TFUE ( 10 ). La 1 mai 2021, după ratificarea de către Uniunea Europeană și de către Regatul Unit, acesta a intrat în vigoare ( 11 ).

20.

Titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare (articolele 596-632) instituie un regim de extrădare între statele membre și Regatul Unit.

21.

Articolul 632 din Acordul comercial și de cooperare prevede că titlul VII „se aplică în ceea ce privește mandatele europene de arestare emise în conformitate cu Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului […] de către un stat înainte de încheierea perioadei de tranziție în cazul în care persoana căutată nu a fost arestată în scopul executării respectivului mandat înainte de încheierea perioadei de tranziție”.

22.

Domnul Sd face obiectul unui mandat european de arestare din data de 20 martie 2020, emis de o autoritate judiciară din Regatul Unit, prin care se solicită predarea sa către Regatul Unit pentru executarea unei pedepse cu închisoarea de 8 ani. Domnul Sd a fost arestat în Irlanda la 9 septembrie 2020. La 8 februarie 2021, High Court (Înalta Curte) (Irlanda) a emis o ordonanță privind predarea domnului Sd către Regatul Unit și o altă ordonanță prin care a dispus încarcerarea acestuia în așteptarea predării sale.

23.

Domnul Sn face obiectul unui mandat european de arestare din data de 5 octombrie 2020, emis de asemenea de o autoritate judiciară din Regatul Unit, prin care se solicită predarea sa pentru urmărirea penală în cazul a 14 infracțiuni. Domnul Sn a fost arestat în Irlanda la 25 februarie 2021 și plasat în arest preventiv până la audierea cererii de predare a acestuia.

24.

La 16 februarie 2021, a fost depusă o cerere la High Court (Înalta Curte), în numele domnului Sd, prin care s‑a solicitat efectuarea unei anchete în temeiul articolului 40 alineatul 4 punctul 2 din Constituția Irlandei cu privire la legalitatea detenției domnului SD. S‑a susținut că domnul Sd nu este încarcerat în mod legal pentru motivul că regimul mandatului european de arestare nu s‑ar mai aplica între Irlanda și Regatul Unit. La 5 martie 2021, a fost depusă o cerere similară în numele domnului Sn.

25.

High Court (Înalta Curte) a stabilit că atât domnul Sd, cât și domnul Sn au fost încarcerați în mod legal și, prin urmare, a refuzat să dispună eliberarea acestora. Ambilor li s‑a permis să formuleze recurs direct în fața Supreme Court (Curtea Supremă) (Irlanda), însă au fost obligați să rămână în detenție până la soluționarea recursurilor respective introduse în fața Supreme Court (Curtea Supremă).

26.

Supreme Court (Curtea Supremă) consideră posibil ca măsurile cuprinse în Acordul de retragere și în Acordul comercial și de cooperare, în măsura în care se referă la regimul mandatului european de arestare, să nu fie obligatorii pentru Irlanda. În această ipoteză, măsurile naționale adoptate de Irlanda în scopul menținerii regimului mandatului european de arestare în privința Regatului Unit ar fi nevalide și, în consecință, menținerea în detenție a recurenților ar fi de asemenea nelegală.

27.

În acest context, Supreme Court (Curtea Supremă) a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

„Având în vedere faptul că Irlanda beneficiază de menținerea suveranității în cadrul [spațiului de libertate, securitate și justiție], sub rezerva dreptului Irlandei de a opta pentru măsuri adoptate de Uniune în acest domeniu în temeiul titlului V din partea a treia a TFUE;

Având în vedere faptul că temeiul juridic material declarat al Acordului de retragere (și al deciziei privind încheierea aceluiași acord) este articolul 50 TUE;

Având în vedere faptul că temeiul juridic material declarat al Acordului de retragere (și al deciziei privind încheierea aceluiași acord) este articolul 217 TFUE și

Având în vedere faptul că, în consecință, nu s‑a considerat că o opțiune de participare era impusă sau permisă în ceea ce privește Irlanda, astfel încât nu a fost exercitată nicio astfel de opțiune:

28.

Instanța de trimitere a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie judecată potrivit procedurii preliminare de urgență în conformitate cu articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții. La 18 august 2021, Camera întâi a Curții a decis să admită această cerere. La 7 septembrie 2021, Adunarea generală a Curții a decis să trimită cauza în fața Marii Camere.

29.

Domnii Sd și Sn, Irlanda, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți, precum și Regatul Danemarcei au participat de asemenea la ședința din 27 septembrie 2021.

30.

Problema în cauza de față este dacă dispozițiile referitoare la executarea mandatelor europene de arestare care figurează în Acordul de retragere și în Acordul comercial și de cooperare sunt obligatorii pentru Irlanda.

31.

Supreme Court (Curtea Supremă) explică faptul că, în conformitate cu dreptul irlandez, executarea unui mandat european de arestare emis de Regatul Unit și detenția persoanei căutate nu sunt admisibile decât dacă există o obligație corespunzătoare în conformitate cu dreptul Uniunii pe care Irlanda este ținută să o respecte.

32.

Înainte ca retragerea Regatului Unit din Uniunea Europeană să producă efecte la 31 ianuarie 2020, această obligație decurgea în mod direct din Decizia‑cadru 2002/584. În perioada de tranziție care a urmat și care s‑a încheiat la 31 decembrie 2020, decizia‑cadru a continuat să se aplice în temeiul articolului 127 din Acordul de retragere. Cu toate acestea, cazurile domnilor Sd și Sn nu ar intra sub incidența acestor norme, întrucât aceștia nu fuseseră predați Regatului Unit înainte de sfârșitul perioadei de tranziție.

33.

Întrucât domnul Sd a fost arestat înainte de sfârșitul perioadei de tranziție, situația sa intră sub incidența articolului 62 alineatul (1) litera (b) și a articolului 185 din Acordul de retragere. Potrivit acestor dispoziții, Decizia‑cadru 2002/584 continuă să se aplice în privința mandatului european de arestare emis în privința sa.

34.

În schimb, autoritățile irlandeze l‑au arestat pe domnul Sn după sfârșitul perioadei de tranziție, deși autoritățile din Regatul Unit emiseseră mandatul european de arestare în perioada de tranziție, în conformitate cu Decizia‑cadru 2002/584. În ceea ce privește această situație, articolul 632 din Acordul comercial și de cooperare prevede că urmează să se aplice noul regim de extrădare instituit de titlul VII din partea a treia din acest acord.

35.

Domnii Sd și Sn se opun aplicării acestor dispoziții cuprinse în cele două acorduri. Aceștia afirmă că aceste dispoziții ar crea noi obligații referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție. Potrivit Protocolului nr. 21, astfel de obligații nu ar reveni Irlandei decât dacă acest stat membru ar accepta în mod expres să și le asume (cu alte cuvinte dacă și‑ar exercita opțiunea de participare). În lipsa unei opțiuni de participare exprimate de Irlanda, domnii Sd și Sn susțin că Uniunea Europeană nu are competența de a adopta dispozițiile pertinente ce produc efecte în cazul Irlandei, întrucât acest stat membru nu a transferat Uniunii Europene această competență.

36.

Vom examina această poziție în două etape. În primul rând, prezentăm condițiile de aplicare a Protocolului nr. 21 astfel cum reies din jurisprudența Curții, respectiv faptul că aplicarea acestuia depinde de temeiul juridic al măsurii în cauză (A). În al doilea rând, luăm în discuție aspectul dacă dispozițiile pertinente, și anume articolul 62 alineatul (1) litera (b) și articolul 185 din Acordul de retragere și titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare, în special articolul 632 din acesta, ar fi trebuit să se întemeieze pe o competență referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție (B.1 și B.2).

37.

Potrivit Protocolului nr. 21, Irlanda nu participă la măsurile adoptate în temeiul titlului V din partea a treia din Tratatul FUE, care vizează spațiul de libertate, securitate și justiție, cu excepția cazului în care își exprimă în mod expres opțiunea de participare la astfel de măsuri.

38.

Or, astfel cum am arătat deja în două concluzii precedente, domeniul de aplicare material al Protocolului nr. 21 este limitat în mod expres la spațiul de libertate, securitate și justiție. În plus, fiind o normă de excepție, acest protocol este de strictă interpretare. Obiectivul acestui protocol nu este de a acorda Irlandei libertatea de a participa la măsurile adoptate de instituțiile Uniunii Europene sau la măsurile care au un efect obligatoriu în privința sa adoptate de instituțiile Uniunii în alte domenii ale dreptului Uniunii ( 12 ).

39.

În consecință, Curtea a statuat că temeiul juridic al unei măsuri este cel care determină dacă trebuie aplicat protocolul, iar nu invers ( 13 ). Cu alte cuvinte: Protocolul nr. 21 nu se aplică decât măsurilor care au fost sau ar fi trebuit să se întemeieze pe o competență care decurge din titlul V din partea a treia din Tratatul FUE. Dimpotrivă, o măsură care afectează spațiul de libertate, securitate și justiție nu va intra sub incidența protocolului dacă nu este necesar ca aceasta să se întemeieze pe o astfel de competență.

40.

Cele două acorduri nu se întemeiază pe competențe referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție, ci pe competența referitoare la condițiile de retragere [articolul 50 alineatul (2) TUE] și, respectiv, pe competența de a încheia un acord de asociere (articolul 217 TFUE).

41.

Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă articolul 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere sau titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare, în special articolul 632 din acesta, ar fi trebuit, în schimb sau în plus, să se întemeieze pe o competență referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție, și anume pe dispozițiile articolului 82 alineatul (1) litera (d) din TFUE.

42.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii Europene, inclusiv al unuia adoptat cu scopul încheierii unui acord internațional, trebuie să fie fundamentată de elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează scopul și conținutul măsurii. Dacă examinarea unui act al Uniunii Europene demonstrează că acesta urmărește două finalități sau că are două componente, iar dacă una dintre aceste finalități sau componente poate fi identificată ca fiind cea principală, în timp ce cealaltă este doar accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă. În mod excepțional, dacă se stabilește totuși că actul urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna dintre acestea să fie accesorie în raport cu cealaltă, astfel încât sunt aplicabile dispoziții diferite ale tratatelor, o astfel de măsură va trebui să fie fundamentată de diferitele temeiuri juridice corespunzătoare. Cu toate acestea, nu este posibil recursul la temeiuri juridice multiple atunci când procedurile prevăzute pentru cele două temeiuri juridice sunt incompatibile ( 14 ).

43.

Mai mult, Curtea a statuat în repetate rânduri că Protocolul nr. 21 nu poate afecta identificarea temeiului juridic corect pentru adoptarea acordurilor internaționale ( 15 ). Această jurisprudență corespunde principiilor generale enunțate la punctul anterior, iar protocolul însuși nu permite nicio altă abordare. Prin urmare, argumentul domnilor Sd și Sn potrivit căruia nu poate fi aplicat criteriul finalității preponderente atunci când măsurile se referă la Protocolul nr. 21 trebuie respins.

44.

În lumina acestor considerații, vom examina în continuare temeiurile juridice ale regimului mandatelor de arestare în cele două acorduri.

45.

Acordul de retragere, inclusiv articolul 62 alineatul (1) litera (b) din acesta, se întemeiază pe articolul 50 alineatul (2) TUE. Potrivit celei de a doua teze a articolului 50 alineatul (2) TUE, Uniunea Europeană urmează să negocieze și să încheie cu un stat care se retrage un acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea Europeană. A patra teză prevede că acordul se încheie în numele Uniunii Europene de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.

46.

În acest scop, astfel cum explică în special Comisia, articolul 50 alineatul (2) TUE prevede competența de a încheia un acord unic și cuprinzător, întemeiat pe o procedură specifică unică, care include toate domeniile reglementate de tratate care sunt relevante pentru retragere. Un astfel de acord include în domeniul său de aplicare finalizarea procedurilor desfășurate cu privire la statul care se retrage în temeiul dreptului Uniunii, proceduri care se aflau în derulare la momentul retragerii. Această situație necesită norme și proceduri detaliate într‑un număr mare de domenii diferite care țin de acquis‑ul Uniunii Europene. Pentru a asigura o retragere ordonată în interesul Uniunii, al statelor membre ale acesteia și al însuși statului care se retrage, aceste norme și proceduri pot include perioade de tranziție pe parcursul cărora, pe durate de timp limitate după intrarea în vigoare a retragerii, dreptul Uniunii continuă să se aplice statului care se retrage.

47.

Astfel, într‑o primă etapă a retragerii Regatului Unit din Uniune, Acordul de retragere prevede, la articolul 127, că cea mai mare parte a dreptului Uniunii continua să se aplice Regatului Unit și pe teritoriul acestuia între data retragerii și sfârșitul perioadei de tranziție.

48.

Într‑o a doua etapă a retragerii, urmează să se aplice normele specifice prevăzute în Acordul de retragere, adică de la sfârșitul perioadei de tranziție, potrivit articolului 185 al patrulea‑al șaptelea paragraf din Acordul de retragere.

49.

Desigur, aceste norme specifice pentru a doua etapă, ca și continuarea aplicării celei mai mari părți din dreptul Uniunii în perioada de tranziție, vizează numeroase politici diferite, printre care în special regimul de predare în cauze penale în temeiul articolului 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere. În mod normal, pentru a pune în aplicare aceste politici, Uniunea ar acționa în virtutea unor competențe specifice și ar fi obligată să respecte limitele acestor competențe, cum sunt cele impuse de Protocolul nr. 21.

50.

Cu toate acestea, având în vedere finalitatea Acordului de retragere, toate aceste politici specifice sunt în mod necesar accesorii în raport cu obiectivul superior preponderent de a furniza un regim cuprinzător pentru tranziția de la statutul de stat membru al Uniunii Europene la statutul de țară terță. Acesta este un obiectiv foarte amplu, în sensul că măsurile necesare pentru îndeplinirea acestuia trebuie să poată avea în vedere o varietate foarte mare de materii specifice ( 16 ). Într‑adevăr, acordul trebuie să poată trata întreaga gamă de materii care intră sub incidența dreptului Uniunii.

51.

Procedurile prevăzute în temeiurile juridice ale politicilor specifice reglementate de Acordul de retragere confirmă caracterul lor accesoriu în contextul retragerii unui stat membru.

52.

Acest lucru este în mod special evident în cazul politicilor care necesită în mod normal adoptarea în unanimitate de către Consiliul Uniunii Europene, cum este cazul impozitelor indirecte care fac obiectul articolelor 51-53 din Acordul de retragere. Potrivit articolului 113 TFUE, Consiliul adoptă în unanimitate dispozițiile referitoare la armonizarea legislațiilor privind impozitele indirecte, însă unanimitatea nu poată fi cumulată cu majoritatea calificată prevăzută ( 17 ) la articolul 50 alineatul (2) TUE. Mai mult, în temeiul articolului 113 TFUE, Consiliul este obligat doar să consulte Parlamentul, în timp ce, în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE, este necesară obținerea aprobării Parlamentului European.

53.

Această incompatibilitate a procedurilor legislative nu poate fi soluționată prin excluderea dintr‑un acord de retragere a materiilor care necesită proceduri incompatibile, întrucât articolul 50 alineatul (2) TUE nu prevede nicio excepție de la condițiile unei retrageri.

54.

Abordarea cuprinzătoare a articolului 50 alineatul (2) TUE și procedura legislativă prevăzută se impun ca urmare a situației excepționale a unei retrageri, astfel cum a subliniat Consiliul. După cum a demonstrat retragerea Regatului Unit, astfel de acorduri, atât de ample, trebuie încheiate sub o presiune politică semnificativă și într‑un interval de timp foarte scurt. Impunerea unanimității în cadrul Consiliului sau excluderea anumitor materii din procedura generală ar spori complexitatea acestui proces și ar crește riscul de a nu se ajunge la niciun acord.

55.

Prin urmare, a impune ca un acord de retragere să fie întemeiat și pe alte dispoziții decât cele cuprinse în articolul 50 alineatul (2) TUE de fiecare dată când acordul ar afecta o materie specifică ar fi, în practică, de natură să golească de substanță competența și procedura prevăzute de articolul 50 alineatul (2) TUE ( 18 ).

56.

În consecință, faptul că un acord de retragere conține clauze referitoare la diferite materii specifice nu poate afecta calificarea acordului în ansamblul său, care trebuie realizată în considerarea obiectului esențial al acestuia, iar nu în funcție de clauzele speciale ( 19 ).

57.

Curtea a adoptat o abordare similară în ceea ce privește acordurile de cooperare pentru dezvoltare, dar a adăugat o condiție, și anume cea potrivit căreia clauzele referitoare la diferite materii specifice să nu conțină obligații de o asemenea importanță încât aceste obligații să constituie în realitate obiective distincte de cele ale cooperării pentru dezvoltare ( 20 ).

58.

Independent de aspectul dacă această condiție se aplică acordurilor de retragere, regimul de predare prevăzut la articolul 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere nu creează, în orice caz, obligații extinse care să constituie un obiectiv distinct de obiectivul care vizează garantarea unui proces ordonat de retragere. Acesta nu face decât să extindă și să modifice obligațiile existente cu privire la retragere pentru o perioadă de tranziție limitată.

59.

Aplicarea articolului 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere constituie un exemplu perfect al unei astfel de extinderi, întrucât obligația care decurge din acesta depinde de participarea Irlandei la regimul mandatului european de arestare, astfel încât să poată primi asemenea mandate din partea Regatului Unit înainte de sfârșitul perioadei de tranziție. Dimpotrivă, Irlanda nu participă la regimul ordinului european de protecție ( 21 ) și, prin urmare, nu ar putea primi astfel de ordine din care să decurgă obligații în temeiul articolului 62 alineatul (1) litera (k).

60.

În special, nu se poate susține în mod valabil că articolul 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere creează noi obligații pentru Irlanda, întrucât acest stat membru făcea obiectul unor obligații similare în temeiul Deciziei‑cadru 2002/584 înainte ca acordul menționat să intre în vigoare.

61.

Contrar celor susținute de domnii Sd și Sn, raționamentul domnului avocat general Hogan ( 22 ) cu privire la Convenția privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice (Convenția de la Istanbul) ( 23 ) nu este relevant în speță. Uniunea Europeană intenționează să încheie această convenție cu referire la competențele specifice referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție. Domnul avocat general Hogan împărtășește această abordare ( 24 ). Potrivit acestei premise, Convenția de la Istanbul intră indubitabil în domeniul de aplicare al Protocolului nr. 21.

62.

Domnii Sd și Sn susțin că acest lucru înseamnă că Acordul de retragere ar fi trebuit de asemenea să fie încheiat în temeiul unor astfel de competențe și să facă obiectul protocolului menționat. Cu toate acestea, Convenția de la Istanbul este un acord complet diferit, iar temeiurile juridice avute în vedere reflectă acest lucru. În special, avocatul general Hogan nu menționează nici interpretarea articolului 50 alineatul (2) TUE, nici temeiul juridic corespunzător al Acordului de retragere.

63.

Prin urmare, articolul 62 alineatul (1) litera (b) din Acordul de retragere se întemeiază în mod corect exclusiv pe articolul 50 alineatul (2) TUE. Nu este necesar să se cumuleze această competență cu o competență referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție.

64.

Uniunea Europeană a încheiat Acordul comercial și de cooperare în temeiul articolului 217 TFUE. Această dispoziție permite încheierea de acorduri cu țări terțe pentru a crea o asociere caracterizată de drepturi și obligații reciproce, de acțiuni comune și proceduri speciale.

65.

Această competență abilitează Uniunea să garanteze îndeplinirea obligațiilor care îi revin în raport cu țările terțe în toate domeniile reglementate de tratate ( 25 ). Domeniul său larg de aplicare este justificat de obiectivul privind crearea unor legături speciale și privilegiate cu un stat care nu este membru al Uniunii Europene și care trebuie, cel puțin într‑o anumită măsură, să participe la sistemul Uniunii Europene ( 26 ). Acest obiectiv larg și transversal este distinct de obiectivele acordurilor specifice care prevăd norme cu privire la aspecte bine definite. Cu toate acestea, Curtea a statuat că această competență generală în conformitate cu articolul 217 TFUE nu permite Uniunii Europene, având în vedere principiul atribuirii consacrat de articolul 5 alineatul (2) TUE, să adopte, în cadrul unui acord de asociere, acte care depășesc limitele competențelor pe care statele membre i le‑au atribuit prin tratate pentru a atinge obiectivele pe care le stabilesc tratatele respective ( 27 ).

66.

În speță, participarea la sistemul Uniunii Europene implică participarea la regimul de predare instituit pentru mandatul european de arestare prin Decizia‑cadru 2002/584. Acest regim se aplică Irlandei.

67.

Pentru a proteja interesele legitime ale statelor membre și pentru a asigura un nivel ridicat de legitimitate democratică pentru astfel de angajamente cu un domeniu de aplicare potențial extins, articolul 218 alineatele (6) și (8) TFUE impune unanimitatea în cadrul Consiliului și consimțământul Parlamentului European pentru încheierea de acorduri de asociere.

68.

De altfel, cerința unanimității presupune că Irlanda a acceptat obligația respectării regimului de predare prevăzută de Acordul comercial și de cooperare. Având în vedere lipsa unei excepții pentru Irlanda, efectul obligatoriu pentru acest stat membru reiese cu claritate.

69.

Desigur, Curtea a statuat de asemenea că, în temeiul articolului 217 TFUE, Consiliul este abilitat să adopte un act în cadrul unui acord de asociere, cu condiția ca acest act să vizeze un domeniu de competență specific al Uniunii și de asemenea să se bazeze pe temeiul juridic corespunzător domeniului respectiv, având în vedere în special scopul și conținutul său ( 28 ). În consecință, domnii Sd și Sn susțin că Acordul comercial și de cooperare ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 82 alineatul (1) litera (d) TFUE ca temei juridic suplimentar și că, în consecință, se aplică Protocolul nr. 21. Acesta este motivul pentru care, în opinia lor, regimul de predare stipulat de acord nu ar fi opozabil Irlandei decât dacă acest stat membru ar fi optat pentru participarea la regimul respectiv.

70.

Cu toate acestea, concluzia Curții referitoare la necesitatea unui temei juridic specific suplimentar privește numai decizia referitoare la poziția Uniunii Europene în organismele instituite printr‑un acord de asociere, în speță poziția care trebuie adoptată cu privire la coordonarea sistemelor de securitate socială în cadrul Consiliului de asociere instituit prin Acordul CEE‑Turcia ( 29 ). În temeiul articolului 218 alineatele (8) și (9) TFUE, Consiliul ia o hotărâre cu majoritate calificată, fără participarea Parlamentului European. Adăugarea unui temei juridic intern specific ar garanta că nu sunt eludate cerințe procedurale mai stricte pentru acțiunea Uniunii în domeniul în cauză.

71.

Spre deosebire de pozițiile cu privire la probleme specifice în cadrul unui acord de asociere, încheierea Acordului comercial și de cooperare nu s‑a raportat la un domeniu de politici specific, care ar fi impus cumularea unei competențe specifice cu articolul 217 TFUE. La fel ca Acordul de retragere, Acordul comercial și de cooperare abordează numeroase domenii reglementate de tratate. Regimul de predare reglementat în titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare este doar unul dintre aceste multiple domenii.

72.

În această privință, competența de a încheia acorduri de asociere în temeiul articolului 217 TFUE este, cel puțin într‑o anumită măsură, similară competențelor de a încheia acorduri de retragere în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE sau acorduri privind cooperarea pentru dezvoltare în temeiul articolului 209 alineatul (2) TFUE. Toate sunt caracterizate printr‑un obiectiv fundamental, căruia i se subordonează măsuri specifice care ar putea fi adoptate prin raportare la competențe specifice.

73.

Or, a impune adăugarea tuturor competențelor pertinente ca temeiuri juridice ar putea goli de substanță competența și procedura generală de încheiere a acordului internațional ( 30 ). În plus, a impune adăugarea tuturor competențelor pertinente ca temeiuri juridice ale Acordului comercial și de cooperare ar fi de asemenea nerealizabil din cauza cerințelor procedurale diferite ( 31 ) și adesea incompatibile ( 32 ).

74.

Trebuie arătat de asemenea că, cel puțin în cadrul relațiilor dintre Irlanda și Regatul Unit, regimul de predare instituit prin Acordul comercial și de cooperare nu ar crea obligații substanțial noi, ci s‑ar limita la menținerea majorității obligațiilor care existau sub regimul anterior prevăzut de Decizia‑cadru 2002/584 și de Acordul de retragere. Prin urmare, dacă acea condiție menționată mai sus privind competența în materie de cooperare pentru dezvoltare ( 33 ) ar fi aplicabilă și competenței în materia acordurilor de asociere, ea nu s‑ar aplica în speța de față.

75.

Prin urmare, titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare și în special articolul 632 din acesta se întemeiază în mod corect numai pe articolul 217 TFUE. Această competență nu este necesar să se cumuleze cu o competență referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție.

76.

Din considerațiile care precedă rezultă că Protocolul nr. 21 nu include în domeniul său de aplicare regimurile de predare instituite de cele două acorduri și că aceste regimuri au, așadar, caracter obligatoriu pentru Irlanda, fără a fi necesară o opțiune specifică de participare.

77.

Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează:

Articolul 62 alineatul (1) litera (b) și articolul 185 din Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, precum și titlul VII din partea a treia din Acordul comercial și de cooperare dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, pe de altă parte, și în special articolul 632 din acesta, care prevăd menținerea regimului mandatului european de arestare în privința Regatului Unit, sunt obligatorii pentru Irlanda.