ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (deuxième chambre)

10 novembre 2011 (*)

« Fonction publique – Fonctionnaires – Représentations de la Commission européenne dans les États membres – Exercice de rotation 2011 – Demande d’exemption de la rotation – Recevabilité – Acte de portée décisionnelle – Tardiveté »

Dans l’affaire F-110/10,

ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,

Denise Couyoufa, fonctionnaire de la Commission européenne, demeurant à Athènes (Grèce), représentée par M^e S. A. Pappas, avocat,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. G. Berscheid et P. Pecho, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre),

composé de M^me I. Boruta, faisant fonction de président, M. S. Van Raepenbusch (rapporteur) et M^me M. I. Rofes i Pujol, juges,

greffier : M. R. Schiano, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 14 juillet 2011,

rend le présent

Arrêt

1        Par requête parvenue par télécopie au greffe du Tribunal le 27 octobre 2010 (le dépôt de l’original étant intervenu le 29 octobre suivant), M^me Couyoufa demande, en substance, l’annulation de la décision du 26 février 2010, rejetant sa demande d’être exemptée de la rotation en vigueur pour les fonctionnaires affectés dans les représentations de la Commission européenne dans les États membres et celle de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »), du 27 juillet 2010, rejetant sa réclamation contre la décision du 26 février 2010.

 Cadre juridique

2        Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») :

« L’[AIPN] affecte, par voie de nomination ou de mutation, dans le seul intérêt du service et sans considération de nationalité, chaque fonctionnaire à un emploi de son groupe de fonctions correspondant à son grade.

Le fonctionnaire peut demander à être muté à l’intérieur de son institution. »

3        Selon l’article 10, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut fixant les mesures de transition applicables aux fonctionnaires de l’Union :

« Les fonctionnaires en fonction dans les catégories C ou D avant le 1^er mai 2004 sont affectés à compter du 1^er mai 2006 aux parcours de carrière permettant des promotions :

a) dans l’ancienne catégorie C, jusqu’au grade AST 7 ;

b) dans l’ancienne catégorie D, jusqu’au grade AST 5. »

4        Le 31 juillet 2008, la Commission a adopté la décision C (2008) 3983 établissant les règles de rotation des fonctionnaires dans les représentations (ci-après la « décision ‘rotation’ »). Cette décision a été publiée sur le site intranet de la direction générale (DG) « Communication » de la Commission.

5        Aux termes de l’article 1^er de la décision « rotation », intitulé « Personnel concerné » :

« Les présentes règles s’appliquent à l’ensemble des fonctionnaires détachés dans les représentations de la Commission [sur] des postes de la DG [‘Communication’].

Lorsqu’un agent temporaire, local ou contractuel devient fonctionnaire, la période de détachement fixée dans les présentes règles débute à la date d’entrée en fonction de la personne concernée dans l’État membre en tant qu’agent temporaire, local ou contractuel de la DG [‘Communication’].

Aux fins des présentes règles, les représentations visées au premier alinéa sont les représentations de la Commission situées dans les capitales des États membres ainsi que les représentations qui en dépendent situées en dehors des capitales. »

6        L’article 2, premier à troisième alinéas, de la décision « rotation » dispose :

« La période de détachement d’un fonctionnaire dans une représentation est de cinq […] ans.

Dans l’intérêt du service, la DG [‘Communication’] peut, en accord avec le fonctionnaire concerné, prolonger de deux […] ans au maximum la période de détachement dans une représentation, à sa propre demande ou à celle dudit fonctionnaire. Le fonctionnaire adresse sa demande écrite de prolongation au responsable des ressources humaines de la DG [‘Communication’] douze […] mois avant l’expiration de la période initiale de détachement. Dans le cas où la DG [‘Communication’] propose une prolongation à un fonctionnaire dans l’intérêt du service, elle le fait huit […] mois avant la date de l’opération de rotation. La DG [‘Communication’] définit les critères applicables aux circonstances liées au service au sens du présent alinéa.

Dans des circonstances exceptionnelles liées au service et dans le seul intérêt du service, la DG [‘Communication’] peut décider de prolonger brièvement la période de détachement dans une représentation au-delà de la limite des sept […] ans ; cette prolongation est strictement limitée à une période maximale de douze […] mois. La DG [‘Communication’] définit les critères applicables aux circonstances liées au service au sens du présent alinéa. »

7        Selon l’article 9 de la décision « rotation », les règles que celle-ci édicte sont entrées en vigueur le jour suivant sa signature, soit le 1^er août 2008.

8        En vertu de l’article 10, quatrième, cinquième et septième alinéas, de la décision « rotation » :

« Les présentes règles ne s’appliquent pas aux fonctionnaires [du groupe de fonctions des assistants (AST)] limités au grade AST 7 (ancienne catégorie C) en poste dans les représentations de la Commission qui sont âgés d’au moins 60 ans à la date de leur entrée en vigueur ou qui étaient en fonction dans une représentation de la Commission en tant que fonctionnaires avant le 28 juillet 1975 […]. Sans préjudice des dispositions de l’article 3 des présentes règles, tous les autres fonctionnaires AST limités au grade AST 7 (ancienne catégorie C) sont soumis à une rotation obligatoire à partir de la rotation de l’été 2011. La DG [‘Communication’] fournit une assistance personnalisée aux fonctionnaires AST limités au grade AST 7 (ancienne catégorie C) qui sont soumis à la rotation.

Les présentes règles ne s’appliquent pas aux fonctionnaires AST limités au grade AST 5 (ancienne catégorie D) en poste dans les représentations. Si un fonctionnaire AST limité au grade AST 5 (ancienne catégorie D) voit son grade limite porté à AST 7 (ancienne catégorie C), il est soumis à la première opération de rotation qui suit son changement de catégorie ou à la rotation de l’été 2011, si celle-ci est postérieure.

[...]

La première opération de rotation aura lieu le 1^er septembre 2009 (‘rotation de l’été 2009’). Aux fins du calcul de la période de détachement au sens des articles 2 et 3 des présentes règles, la totalité de la période de détachement du fonctionnaire dans des représentations sera prise en compte. »

 Faits à l’origine du litige

9        La requérante a été recrutée par la Commission le 1^er mai 1979 sur une base contractuelle et a été affectée, dès cette date, à la représentation à Athènes (Grèce) sur un poste qu’elle n’a pas quitté depuis. Elle a été nommée fonctionnaire de catégorie C le 1^er décembre 1985 et est actuellement fonctionnaire de grade AST 6.

10      Le 31 juillet 2008, la Commission a adopté la décision « rotation ». L’article 10, quatrième alinéa, de cette décision a eu pour effet de soumettre à la rotation les fonctionnaires en poste dans les représentations, parmi lesquels les fonctionnaires qui, avant la réforme du statut, appartenaient à l’ancienne catégorie C et dont le parcours de carrière est limité au grade AST 7 par l’article 10, paragraphe 1, sous a), de l’annexe XIII du statut [ci-après les « fonctionnaires AST limités au grade AST 7 (ancienne catégorie C) »]. L’article 10, cinquième alinéa, de la même décision a, pour sa part, eu pour effet d’exempter de la rotation les fonctionnaires qui, avant la réforme du statut, appartenaient à l’ancienne catégorie D et dont le parcours de carrière est désormais limité au grade AST 5 par l’article 10, paragraphe 1, sous b), de l’annexe XIII du statut [ci-après les « fonctionnaires AST limités au grade AST 5 (ancienne catégorie D) »].

11      À la suite de l’entrée en vigueur de la décision « rotation », la DG « Communication » a adressé, le 17 décembre 2008, à chaque fonctionnaire concerné une note sur sa « situation personnelle dans le cadre de la rotation » (ci-après la « note du 17 décembre 2008 »). Cette note exposait que, « [a]fin d’assurer une compréhension claire de chaque situation individuelle tant pour les personnes concernées que pour nos services, l’unité [de gestion des ressources humaines de la direction ‘Ressources’] a effectué une analyse précise et concrète des situations personnelles de tous les fonctionnaires concernés par la [r]otation ». En conséquence, les fonctionnaires étaient invités à trouver, en annexe, « les éléments de [leur] situation personnelle ainsi que les critères déterminants dont il [avait] été tenu compte pour effectuer le calcul permettant de fixer concrètement l’année de référence pour [leur] future rotation ».

12      L’annexe à la note du 17 décembre 2008 notifiée à la requérante mentionnait que le critère de référence qui lui était appliqué était celui de l’article 10, quatrième alinéa, de la décision « rotation » relatif aux les « [f]onctionnaires AST [limités au grade AST 7 (ancienne catégorie] C) considérés pour la rotation 2011 dans le cadre de la transition ». Ladite annexe se terminait par une rubrique intitulée « [r]ésultat personnel », précisant que, « sur [la] base des informations et critères sélectionnés ci-dessus, [la requérante] ser[a] soumis[e] à la rotation de l’année 2011 ».

13      Le 1^er novembre 2009, la requérante a adressé un courrier électronique au directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » exposant les raisons pour lesquelles elle estimait devoir être exemptée de la rotation prévue pour 2011.

14      Le 26 février 2010, le directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » a répondu par courrier électronique à la requérante qu’il n’était « pas [...] en mesure de pouvoir apporter une réponse positive à [sa] demande ».

15      Le 31 mars 2010, la requérante a introduit une réclamation contre le courrier électronique du directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication », du 26 février 2010, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut. Cette réclamation a été rejetée par décision de l’AIPN du 27 juillet 2010.

 Conclusions des parties et procédure

16      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        constater que la décision « rotation » est entachée d’illégalité ;

–        annuler la décision contenue dans le courrier électronique du directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » du 26 février 2010 rejetant sa demande d’être exemptée de rotation ;

–        annuler la décision rejetant sa réclamation contre cette décision ;

–        condamner la Commission aux dépens.

17      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner la requérante aux dépens.

18      La Commission ayant soulevé dans son mémoire en défense deux exceptions d’irrecevabilité du recours, le Tribunal a décidé, le 3 mars 2011, qu’un deuxième échange de mémoires portant uniquement sur ces exceptions d’irrecevabilité devait avoir lieu.

 En droit

 Arguments des parties

19      La Commission soulève notamment une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours. Elle fait valoir que la requérante a été informée de son obligation de se soumettre à la rotation des fonctionnaires en 2011 par la note du 17 décembre 2008. Cette note constituerait un acte faisant grief dans la mesure où elle contiendrait, sous la rubrique « [r]ésultat personnel » de son annexe, un élément décisionnel suffisant quant à la question de l’éventuel maintien de la requérante dans son poste à Athènes. La Commission ajoute que la décision contenue dans le courrier électronique du directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » du 26 février 2010, dont la requérante demande l’annulation, n’est qu’un acte confirmatif en l’absence d’un réexamen de la situation en fonction d’éléments de faits ou de droit nouveaux. Il s’ensuivrait que la réclamation, introduite le 31 mars 2010, serait tardive et que le recours serait irrecevable par voie de conséquence.

20      La requérante rétorque que la note du 17 décembre 2008 n’est pas un acte faisant grief, car son objet aurait seulement été de l’informer de ce qu’elle serait soumise à la rotation prévue en 2011 en vertu de la décision « rotation ». Cette note n’aurait donc pas modifié sa situation personnelle. Par ailleurs, la requérante soutient que cette note ne saurait être considérée comme une décision de réaffectation, parce qu’il serait inconcevable qu’une telle mesure puisse intervenir trois ans avant son exécution. La requérante estime, en conséquence, que son recours est recevable.

 Appréciation du Tribunal

21      En l’espèce, la requérante sollicite, en substance, l’annulation de la décision contenue dans le courrier électronique du 26 février 2010 par lequel le directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » l’a informée qu’il n’était « pas […] en mesure de pouvoir apporter une réponse positive à [sa] demande » d’être exemptée de la rotation obligatoire prévue, en ce qui la concerne, pour l’année 2011. Force est de constater que la requérante conteste ainsi le principe même de son assujettissement à la rotation instituée par la décision « rotation », indépendamment de la décision concrète de réaffectation dans tel service qui, au demeurant, n’avait pas encore été prise ainsi que cela ressort de l’audience.

22      Il importe, dans ce contexte, de rappeler que, selon l’article 90, paragraphe 2, du statut, la réclamation doit être introduite dans un délai de trois mois qui court, s’il s’agit d’une mesure de caractère individuel, à compter de la notification de la décision au destinataire et en tout cas au plus tard du jour où l’intéressé en a connaissance (arrêt du Tribunal du 28 avril 2009, Verheyden/Commission, F-72/06, point 39, et la jurisprudence citée). Ce délai a été institué en vue d’assurer la clarté et la sécurité des situations juridiques, de sorte qu’il est d’ordre public et n’est pas à la disposition des parties et du juge (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 21 juin 2010, Meister/OHMI, T-284/09 P, point 25, et la jurisprudence citée).

23      Or, il convient de constater que, par la note du 17 décembre 2008, la Commission a communiqué à la requérante, comme à tous les fonctionnaires concernés par la décision « rotation », les résultats d’une « analyse précise et concrète [...] permettant de fixer concrètement l’année de référence de [sa] future rotation » au vu de sa situation individuelle, cela « afin d’assurer une compréhension claire » de celle-ci. À cette fin, l’annexe jointe à la note du 17 décembre 2008 comportait deux tableaux reprenant, l’un les éléments pertinents de la situation personnelle de l’intéressée, et l’autre mentionnant que, en application de l’article 10, paragraphe 4, de la décision « rotation », elle était prise en « considér[ation] pour la rotation 2011 » en qualité de « fonctionnair[e] AST [limité au grade AST 7 (ancienne catégorie C)] ». En conséquence, sous un intitulé « résultat personnel », ladite annexe concluait sur un mode impératif que la requérante « ser[a] soumis[e] à la rotation de l’année 2011 ».

24      Il découle de ce qui précède que l’annexe à la note du 17 décembre 2008 avait une portée décisionnelle faisant grief à la requérante en ce qu’elle individualisait les conséquences de la décision « rotation » à son égard, en ce qu’elle précisait que celle-ci était soumise à la rotation et en ce qu’elle fixait concrètement l’année durant laquelle cette rotation interviendrait.

25      En conséquence, aux fins de contester sa soumission à la rotation en 2011, la requérante aurait dû introduire une réclamation contre la décision contenue dans l’annexe à la note du 17 décembre 2008 dans les trois mois de la notification de celle-ci ou, en tous cas, de la date à laquelle elle en a pris connaissance.

26      Il est constant que la requérante n’a pas formé de réclamation contre la décision susmentionnée dans le délai qui lui était ainsi imparti. En revanche, elle a adressé un courrier électronique, le 1^er novembre 2009, au directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » exposant les raisons pour lesquelles elle estimait devoir être exemptée de la rotation.

27      Toutefois, à supposer que ce courrier électronique puisse être qualifié de demande au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, il convient de rappeler que, suivant une jurisprudence constante, la faculté donnée à tout fonctionnaire, aux termes de cette disposition, de demander à l’AIPN de prendre à son égard une décision ne permet pas à celui-ci d’écarter les délais d’ordre public prévus par les articles 90 et 91 du statut pour l’introduction de la réclamation et du recours, en mettant en cause, par le biais d’une telle demande, une décision antérieure qui n’a pas été contestée dans les délais. Seule l’existence de faits nouveaux substantiels peut justifier la présentation d’une demande tendant au réexamen d’une telle décision (arrêt de la Cour du 15 mai 1985, Esly/Commission, 127/84, point 10 ; ordonnance du Tribunal de première instance du 7 juin 1991, Weyrich/Commission, T-14/91, point 33 ; arrêt du Tribunal du 20 septembre 2007, Giannopoulos/Conseil, F-111/06, point 28 ; ordonnance du Tribunal du 25 mars 2010, Marcuccio/Commission, F-102/08, point 36).

28      En l’espèce, il n’apparaît pas que le courrier électronique adressé par la requérante, le 1^er novembre 2009, au directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » contenait l’exposé de faits nouveaux substantiels de nature à justifier le réexamen de la décision contenue dans l’annexe à la note du 17 décembre 2008 et la requérante ne le soutient d’ailleurs pas. Tout au plus, la requérante fait-elle état dans ce courrier électronique de sa situation personnelle, inchangée par rapport à décembre 2008. Il convient d’ajouter que, à l’appui de son recours, la requérante soulève une exception d’illégalité à l’encontre de la décision « rotation » elle-même, laquelle a précisément été mise en œuvre à son égard par la décision contenue dans la note du 17 décembre 2008.

29      Sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le point de savoir si la requérante aurait pu contester directement la décision « rotation » sur la base de l’article 270 TFUE, de l’article 90, paragraphe 2, premier tiret, et de l’article 91 du statut en invoquant à l’encontre de celle-ci la violation du devoir de sollicitude dont elle excipe dans le présent recours (voir, à cet égard, arrêt du Tribunal du 15 septembre 2011, Esders/Commission, F-62/10, point 80), il découle de tout ce qui précède que l’intéressée n’ayant pas formé de réclamation dans les trois mois de la notification de la note du 17 décembre 2008 et de son annexe, elle n’est pas recevable à demander l’annulation de la décision contenue dans le courrier électronique, du 26 février 2010, du directeur de la direction « Ressources » de la DG « Communication » ni non plus celle du rejet de sa réclamation contre ladite décision.

30      Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument, plaidé par la requérante, selon lequel la note du 17 décembre 2008 et son annexe n’ajouteraient prétendument rien à la décision « rotation ». En effet, il a été constaté aux points 23 et 24 ci-dessus que cette annexe avait individualisé la portée de cette décision à l’attention de l’intéressée et avait fixé concrètement la date à laquelle celle-ci serait astreinte à la rotation. De plus, la circonstance que l’administration ne dispose d’aucune marge de manœuvre lors de l’application à un fonctionnaire déterminé d’une mesure de portée générale est sans incidence sur la qualification d’acte faisant grief.

31      Les deuxième et troisième chefs de conclusions du recours doivent, dès lors, être rejetés comme irrecevables.

32      Par voie de conséquence, il y a également lieu de rejeter le premier chef de conclusions, dans lequel la requérante demande de constater l’illégalité de la décision « rotation ». En effet, l’article 277 TFUE ne crée pas un droit d’action autonome et ne peut être invoqué que de manière incidente, dans le cadre d’un recours recevable, et non constituer l’objet d’un recours (arrêts du Tribunal du 23 avril 2008, Pickering/Commission, F-103/05, point 94, et Bain e.a./Commission, F-112/05, point 96, et la jurisprudence citée). Est ainsi irrecevable une exception d’illégalité soulevée dans le cadre d’un recours irrecevable. En toute hypothèse, il convient de rappeler que si, dans le cadre d’une demande d’annulation d’un acte individuel faisant grief, les juridictions de l’Union sont compétentes pour constater incidemment l’illégalité d’une disposition de portée générale sur laquelle l’acte attaqué est fondé, le Tribunal n’est, en revanche, pas compétent pour opérer de telles constatations dans le dispositif de ses arrêts (arrêt du Tribunal du 4 juin 2009, Adjemian e.a./Commission, F-134/07 et F-8/08, point 38).

33      Le recours doit donc être rejeté dans son ensemble.

34      Cette conclusion ne saurait cependant empêcher la Commission de poursuivre la recherche, évoquée durant la procédure, d’une solution qui, tout en respectant les règles en vigueur, satisferait le plus possible les intérêts personnels et professionnels de la requérante.

 Sur les dépens

35      Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.

36      Il résulte des motifs énoncés ci-dessus que la requérante a succombé en son recours. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément demandé que la requérante soit condamnée aux dépens.

37      Toutefois, la Commission ayant affirmé, à plusieurs reprises, qu’elle s’efforçait de trouver une solution « qui pourrait répondre [aux] attentes » de la requérante dans le respect des règles en vigueur, il apparaît que lesdites attentes suscitent une certaine compréhension dans le chef même de la partie défenderesse. Dans ces conditions, il se justifie de faire application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure et de décider que la Commission, outre ses propres dépens, devra prendre en charge la moitié de ceux exposés par la requérante.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)

déclare et arrête :

1)      Le recours est rejeté.

2)      La Commission supporte, outre ses propres dépens, la moitié des dépens exposés par M^me Couyoufa.

3)      M^me Couyoufa supporte la moitié de ses dépens.

Boruta

Van Raepenbusch

Rofes i Pujol

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 novembre 2011.

Le greffier

Le président.

W. Hakenberg

S. Van Raepenbusch

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* Langue de procédure : le français.