Asunto C‑276/02
Reino de España
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado – Concepto – Impago de impuestos y cotizaciones de seguridad social por una empresa – Actitud de las autoridades nacionales tras la declaración de suspensión de pagos»
Sumario de la sentencia
1. Ayudas otorgadas por los Estados – Concepto – Intervención que tiene por efecto aliviar las cargas de una empresa
(Art. 87 CE, ap. 1)
2. Ayudas otorgadas por los Estados – Decisión de la Comisión – Apreciación de la legalidad en función de la información disponible
al adoptarse la decisión
(Art. 87 CE)
1. El artículo 87 CE, apartado 1, define las ayudas de Estado reguladas por el Tratado como aquellas ayudas otorgadas por los
Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas
empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
El concepto de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, es más general que el de subvención, ya que
no sólo comprende las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas
diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa.
(véase el apartado 24)
2. La legalidad de una Decisión en materia de ayudas de Estado se debe examinar en función de la información de que podía disponer
la Comisión en el momento en que la adoptó.
(véase el apartado 31)
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 14 de septiembre de 2004(1)
«Ayudas de Estado – Concepto – Impago de impuestos y cotizaciones de seguridad social por una empresa – Actitud de las autoridades nacionales tras la declaración de suspensión de pagos»
En el asunto C‑276/02,que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 230 CE,presentado ante el Tribunal de Justicia el 23 de julio de 2002,
Reino de España, representado por el Sr. S. Ortiz Vaamonde, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisiónde las Comunidades Europeas, representada por los Sres. V. Kreuschitz y J.L. Buendía Sierra, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),,
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (Ponente) y J.N. Cunha
Rodrigues y la Sra. F. Macken, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 1 de abril de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1
Mediante su recurso, el Reino de España pide que se anule la Decisión 2002/935/CE de la Comisión, de 14 de mayo de 2002, relativa
a una ayuda en favor del Grupo de Empresas Álvarez (DO L 329, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
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- Marco fáctico y Decisión impugnada
- 2
El Grupo de Empresas Álvarez, S.A. (en lo sucesivo, «GEA»), que era uno de los principales fabricantes y vendedores españoles
de vajillas y de porcelana, sufrió pérdidas considerables tras su privatización en 1991.
- 3
La empresa se benefició de ayudas estatales en forma de garantías así como de una subvención directa que la Comisión autorizó
mediante la Decisión 98/364/CE, de 15 de julio de 1997 (DO 1998, L 164, p. 30), a condición de que las autoridades españolas
se abstuvieran de conceder en el futuro cualquier nueva ayuda y aplicaran plenamente el plan de reestructuración que habían
presentado.
- 4
Sin embargo, durante los tres años siguientes a dicha autorización, GEA y su filial Vidrios Automáticos del Noroeste, S.A.
(en lo sucesivo, «VANOSA»), incumplieron sus obligaciones fiscales y de pago de las cotizaciones a la seguridad social.
- 5
Tras las declaraciones de suspensión de pagos de GEA y de VANOSA a instancia de éstas, el 19 y el 14 de noviembre de 1997
respectivamente, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en lo sucesivo, «Agencia Tributaria») celebró, el 14 de
abril de 1998, sendos acuerdos con cada una de las dos sociedades.
- 6
Dichos acuerdos se referían a la condonación de aproximadamente dos tercios de la deuda tributaria y al aplazamiento y reprogramación
a largo plazo del saldo de la deuda, a saber, se concedían dos años de carencia seguidos de pagos trimestrales durante diez
años, a partir de enero de 2000, con la condición de que ambas empresas respetaran los plazos y cumplieran puntualmente sus
obligaciones fiscales posteriores. El incumplimiento de estos requisitos supondría la resolución de los acuerdos y, por ende,
el renacimiento de la totalidad de la deuda inicial.
- 7
El 6 de noviembre de 1998, la Tesorería General de la Seguridad Social (en lo sucesivo, «Seguridad Social») celebró asimismo
un acuerdo con VANOSA, del mismo carácter que los acuerdos de 14 de abril de 1998, según el cual la primera mensualidad establecida
en la reprogramación vencía en enero de 2000. En cambio, GEA no celebró ningún acuerdo parecido con la Seguridad Social.
- 8
Durante los dos años siguientes a la celebración de los acuerdos con la Agencia Tributaria y con la Seguridad Social, GEA
y VANOSA siguieron incumpliendo sus obligaciones de pago de las cotizaciones sociales y de los impuestos corrientes, salvo
algunos pagos concretos. Desde principios del año 2000, dichas empresas dejaron asimismo de abonar los atrasos según lo dispuesto
en los referidos acuerdos.
- 9
El 7 de febrero de 2001, tras varios requerimientos infructuosos, la Agencia Tributaria denunció, según el Gobierno español,
los acuerdos de 14 de abril de 1998 celebrados con GEA y con VANOSA. Por su parte, el 20 de diciembre de 2001, la Seguridad
Social denunció el acuerdo de 6 de noviembre de 1998 celebrado con VANOSA.
- 10
Por otra parte, siempre según el Gobierno español, aun después de las declaraciones de suspensión de pagos, la Seguridad Social
y la Agencia Tributaria continuaron varios procedimientos de apremio que se habían iniciado antes de dichas declaraciones
y realizaron otras actuaciones ejecutivas. Así, afirma que la Agencia Tributaria procedió, en particular, al embargo de 96 viviendas
sociales (el 23 de diciembre de 1999), de marcas comerciales del grupo GEA (el 22 de agosto de 2000), de créditos de los principales
clientes de las empresas de que se trata (entre octubre de 2000 y abril de 2001) y de la fábrica de VANOSA (el 5 de junio
de 2002), mientras que la Seguridad Social recuperó determinadas cantidades (por ejemplo 42.767.950 pesetas en noviembre de
1998) y solicitó el embargo de cuentas bancarias (en enero de 2001) así como de pagos del Tesoro Público (en abril de 2001).
Como consecuencia de estas actuaciones se produjo finalmente el cese de la actividad mercantil de ambas empresas durante la
primavera de 2001, puesto que los ingresos que su actividad podía generar se destinaban en su mayor parte a pagar a los acreedores
públicos.
- 11
La Comisión, que durante el primer semestre de 2001 había recibido dos denuncias relativas, en particular, a la renuncia por
parte de las autoridades españolas a recuperar los impuestos y las cotizaciones sociales de GEA y de VANOSA, dirigió varias
peticiones de información a dichas autoridades. Después de cruzar diversos escritos con éstas, el 19 de septiembre de 2001
la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, e informó de ello a las autoridades
españoles mediante escrito de esa misma fecha que fue publicado posteriormente en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas instando a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones (DO 2001, C 336, p. 6).
- 12
Las autoridades españolas presentaron sus observaciones que fueron recibidas por la Comisión el 4 de diciembre de 2001. Sin
embargo, no presentó observaciones ningún otro Estado miembro ni ninguna otra parte interesada. El 14 de mayo de 2002, la
Comisión adoptó la Decisión impugnada.
- 13
En los fundamentos de ésta, la Comisión señala que el impago continuado de cotizaciones y de impuestos por GEA y VANOSA, al
menos entre noviembre de 1997, fecha de la suspensión de pagos y enero de 2001, equivalía a una transferencia de recursos
públicos a dichas empresas y constituía una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
- 14
Según la Comisión, esta transferencia otorgaba a las referidas empresas una ventaja competitiva puesto que, contrariamente
a sus competidores, no tenían que hacer frente a los gastos por cotizaciones sociales y por impuestos como sería el caso en
circunstancias normales. A su juicio, dicha ventaja era consecuencia de la no adopción por parte de las autoridades españolas
de las medidas previstas en la normativa española, a saber, la posibilidad de incoar procedimientos ejecutivos separados por
las deudas posteriores a la suspensión de pagos, lo que habría evitado que las empresas de que se trata continuaran sus actividades
sin cumplir sus obligaciones fiscales y de seguridad social.
- 15
La Comisión considera que, al actuar así, el comportamiento de las autoridades españolas no puede compararse con el de un
acreedor privado diligente que hace todo lo posible por recuperar al menos una pequeña parte de los impuestos y de las cotizaciones
adeudados. Afirma que la pasividad de dichas autoridades contribuyó a aumentar considerablemente los atrasos fiscales y sociales,
lo que originó que se incumpliera de forma flagrante el plan de reestructuración en el que se fundaba la Decisión de 15 julio
de 1997.
- 16
La Comisión señala, además, que la ayuda en cuestión no puede acogerse a las excepciones contempladas en el artículo 87 CE,
apartados 2 y 3, y que, en particular, no cumple los requisitos establecidos en la comunicación (1999/C 288/02) relativa a
las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y reestructuración de empresas en crisis (DO 1999, C 288,
p. 2).
- 17
En conclusión, la Comisión decidió que «la ayuda que constituye el impago continuado de impuestos y cotizaciones sociales
por [GEA y por VANOSA], […] tras admitirse a trámite la suspensión de pagos el 19 de noviembre de 1997 para GEA y el 14 de
noviembre de 1997 para VANOSA, y entre estas últimas fechas respectivamente y enero de 2001, es incompatible con el mercado
común». La Comisión decidió, además, que el Reino de España debía adoptar «todas las medidas necesarias para obtener de su
beneficiario la recuperación de la ayuda [de que se trata], que ha sido puesta a su disposición ilegalmente».
Sobre el recurso
- 18
El Gobierno español alega, en particular, que la Comisión incurrió en un error de Derecho así como en un error de hecho al
aplicar el artículo 87 CE, apartado 1. Procede examinar, en primer lugar, dichos motivos.
Sobre el motivo basado en un error de Derecho Alegaciones de las partes
- 19
El Gobierno español sostiene que la Decisión impugnada vulnera el artículo 87 CE, apartado 1, en la medida en que no se ha
acreditado la existencia de ayudas de Estado en el sentido de dicha disposición en circunstancias como las del caso de autos.
- 20
Según el Gobierno español, las autoridades competentes se limitaron a suscribir acuerdos de quita y espera de sus créditos
con GEA y VANOSA, como les permitía hacerlo la normativa nacional aplicable en materia de suspensión de pagos de empresas,
al igual que habrían hecho con cualquier otra empresa que se encontrara en la misma situación. Dicho Gobierno estima que no
puede considerarse que la mera conclusión de acuerdos de ese tipo, en el marco de un procedimiento de suspensión de pagos,
pueda generar una ayuda de Estado.
- 21
A juicio del Gobierno español, si se aceptara el razonamiento de la Comisión, según el cual constituye una ayuda de Estado
el hecho de que las empresas se hayan beneficiado de acuerdos que les permitían continuar sus actividades, cuando los acreedores
públicos podían haber instado su liquidación inmediata, habría que considerar que todo procedimiento de suspensión de pagos
contiene elementos de ayuda y que los procedimientos destinados a evitar la quiebra establecidos por los Estados miembros
son en sí mismos contrarios a las normas comunitarias sobre ayudas de Estado.
- 22
El Gobierno español alega asimismo que, en el presente caso, la Comisión no ha justificado, ni alegado siquiera, que los acuerdos
celebrados por los acreedores públicos con GEA y VANOSA eran distintos o más beneficiosos que los que normalmente se suscriben
en procedimientos de suspensión de pagos.
- 23
La Comisión destaca, en cambio, que no fueron los acuerdos de quita y espera celebrados con los acreedores públicos en sí
mismos los que generaron la ayuda de Estado, sino el comportamiento pasivo de la Seguridad Social y de la Agencia Tributaria
con posterioridad a la celebración de dichos acuerdos. A diferencia de lo que sostiene el Gobierno español, la Comisión nunca
ha mantenido en el caso de autos que los referidos acuerdos constituían ayudas de Estado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
- 24
El artículo 87 CE, apartado 1, define las ayudas de Estado reguladas por el Tratado CE como aquellas ayudas otorgadas por
los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo
a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
El concepto de ayuda, en el sentido de esta disposición, es más general que el de subvención, ya que no sólo comprende las
prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian
las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa (véanse, en particular, las sentencias de 23 de febrero
de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, 30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39; de 15 de
marzo de 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Rec. p.ﾠI‑877, apartado 13; de 29 de junio de 1999, DM Transport, C‑256/97,
Rec. p. I‑3913, apartado 19, y de 12 de diciembre de 2002, Bélgica/Comisión, C‑5/01, Rec. p. I‑11991, apartado 32).
- 25
En el presente caso, en la Decisión impugnada, la Comisión no pone en tela de juicio la celebración de los acuerdos de quita
y espera suscritos con GEA y VANOSA. Contrariamente a lo que alega el Gobierno español, la Comisión no deduce la existencia
de una ayuda de Estado de la celebración de tales acuerdos con acreedores públicos en el marco de un procedimiento de suspensión
de pagos.
- 26
En los fundamentos y en la parte dispositiva de la Decisión impugnada, la Comisión se refiere expresamente al incumplimiento
continuo de las dos empresas de sus obligaciones de pagar los impuestos y las cotizaciones sociales. Según la Decisión impugnada,
en particular los considerandos 44 y 47 de sus fundamentos, lo que constituye una ayuda de Estado es la ventaja derivada del
impago continuado y sistemático de los impuestos y de las cotizaciones a la seguridad social, al menos entre enero de 1997
y enero de 2001, es decir, durante un período anterior y, a la vez, posterior a la declaración de la suspensión de pagos y
a la celebración de los acuerdos. Dicha ventaja deriva del hecho de que las autoridades competentes no utilizaron los procedimientos
ejecutivos separados para evitar que las empresas continuaran su actividad, especialmente tras la celebración de los acuerdos,
sin cumplir sus obligaciones tributarias y de seguridad social, en particular sin pagar las deudas contraídas con posterioridad
a la declaración de suspensión de pagos y que no estaban comprendidas en las condonaciones ni en el calendario de pagos previstos
en los acuerdos. En el considerando 53 de los fundamentos de la Decisión impugnada, se precisa que, mediante esta conducta,
los acreedores públicos no actuaron como acreedores privados que intentaran recuperar por lo menos una pequeña parte de los
impuestos y las cotizaciones pendientes de pago.
- 27
Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo del Gobierno español por estar basado en una interpretación errónea
de la Decisión impugnada.
Sobre el motivo basado en un error de hecho Alegaciones de las partes
- 28
El Gobierno español alega, fundamentalmente, que la Decisión impugnada adolece de un error de hecho, al haber considerado
la Comisión que las autoridades españolas permanecieron inactivas tras la declaración de la suspensión de pagos de GEA y de
VANOSA en noviembre de 1997.
- 29
A diferencia de lo que se indica en la Decisión impugnada, dicho Gobierno afirma que tanto la Seguridad Social como la Agencia
Tributaria utilizaron todos los medios de que disponían, en particular los procedimientos ejecutivos separados, para garantizar
la recuperación de las deudas nacidas después de la celebración de los acuerdos de quita y espera. El Gobierno español se
refiere a las actuaciones mencionadas en el apartado 10 de la presente sentencia.
- 30
En cambio, según la Comisión, las autoridades españolas no fueron suficientemente diligentes ante el incumplimiento por parte
de las empresas de que se trata de sus obligaciones tributarias y de seguridad social. En efecto, la Comisión considera que
la Seguridad Social y la Agencia Tributaria mostraron un comportamiento pasivo tras la celebración de los acuerdos de quita
y espera en 1998, lo que provocó un incremento muy sustancial de las deudas posteriores.
Apreciación del Tribunal de Justicia
- 31
La legalidad de una Decisión en materia de ayudas de Estado se debe examinar en función de la información de que podía disponer
la Comisión en el momento en que la adoptó (véanse, en particular, las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión,
234/84, Rec. p. 2263, apartado 16, y de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C‑241/94, Rec. p. I‑4551, apartado 33).
- 32
Por lo que se refiere al fundamento de la Decisión impugnada, como se ha señalado ya en el apartado 26 de la presente sentencia,
la Comisión considera que lo que genera la ayuda es el hecho de que las autoridades españolas no incoaron los procedimientos
ejecutivos separados y no actuaron como acreedores privados que tratan de recuperar al menos una pequeña parte de sus créditos.
- 33
Sin embargo, se desprende del intercambio de correspondencia entre las partes durante el procedimiento administrativo que
las autoridades españolas indicaron que habían emprendido actuaciones en el período comprendido entre enero de 1997 y enero
de 2001 con objeto de recuperar una parte de los créditos públicos frente a GEA y VANOSA y para lograr que estas últimas cumplieran
sus obligaciones. Es cierto que la información facilitada a la Comisión en el marco del procedimiento administrativo no era
tan completa como la que ha presentado el Gobierno español en este recurso y que a veces era imprecisa, pero no permitía que
la Comisión llegara a la conclusión de que no se habían adoptado las medidas previstas por la normativa española (procedimientos
ejecutivos separados) para evitar que las empresas continuaran su actividad sin cumplir sus obligaciones fiscales y de seguridad
social y que, por tanto, los acreedores públicos no habían actuado como acreedores privados que trataran de recuperar al menos
una pequeña parte de sus créditos.
- 34
En respuesta a una solicitud de información de la Comisión, que ésta recibió el 5 de julio de 2001, las autoridades españolas
únicamente aludían a los embargos de bienes inmuebles pertenecientes a GEA y a VANOSA efectuados a instancia de la Seguridad
Social, sin precisar la fecha de dichos embargos y sin aportar dato alguno sobre eventuales actuaciones de la Agencia Tributaria.
Sobre esta base, en el escrito que informaba a las autoridades españolas de su decisión de incoar el procedimiento previsto
en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión les precisaba que no habían indicado si habían utilizado determinados instrumentos
jurídicos de su Derecho nacional, como el inicio del procedimiento de quiebra o de procedimientos ejecutivos separados, para
poner fin al incumplimiento por parte de las empresas de sus obligaciones tributarias y de seguridad social.
- 35
En las observaciones de su respuesta, que la Comisión recibió el 4 de diciembre de 2001, las autoridades españolas indicaron
que, dado que GEA y VANOSA no habían cumplido los acuerdos de 14 de abril de 1998, la Agencia Tributaria los había denunciado
el 7 de febrero de 2001, y que se habían reactivado algunas medidas de ejecución. A este respecto, las autoridades españolas
enumeraban los embargos de créditos contra clientes, de marcas comerciales, de acciones de filiales y de inmuebles. Asimismo,
mencionaban la constitución de una hipoteca de máximo sobre un bien inmueble. Estos datos deben entenderse en el sentido de
que los procedimientos ejecutivos referidos solamente se reactivaron después del período contemplado por la Decisión impugnada
que terminó en enero de 2001. Pero las autoridades españolas se referían también a un informe y a la documentación de la Seguridad
Social adjuntos a su contestación y que contenían, en particular, una relación de los embargos de bienes inmuebles, de cuentas
bancarias y de créditos de ambas empresas frente a otras empresas o frente al Tesoro Público. Del examen de dicha relación
se desprende que varios de los procedimientos de embargo de bienes inmuebles iniciados entre 1993 y 1996 fueron reactivados
entre octubre de 1997 y noviembre de 1998; que el 1 de febrero de 2001 se notificó el embargo de una cuenta bancaria de GEA
al banco afectado, lo que implica la preparación de dicha medida durante las semanas anteriores, y que el 9 de abril de 2001
se procedió al embargo de un crédito frente al Tesoro Público.
- 36
Habida cuenta de todos estos datos, la Comisión no podía considerar de forma general que «el Reino de España no había adoptado
las medidas previstas por la normativa española (procedimientos ejecutivos separados) para evitar que las empresas continuaran
su actividad sin cumplir sus obligaciones fiscales y de seguridad social», y deducir que «el comportamiento del Estado no
permite en modo alguno concluir que actuó como un acreedor privado diligente que hace todo lo posible por recuperar al menos
una pequeña parte de los impuestos y de las cotizaciones adeudados».
- 37
Por consiguiente, sin prejuzgar la existencia o no de ayudas de Estado en el presente asunto, procede declarar que la conclusión
de la decisión impugnada de que «el impago continuado de impuestos y cotizaciones sociales por [GEA y por VANOSA] tras ser
declarados en suspensión de pagos en noviembre de 1997, y ello hasta enero de 2001, [constituye una ayuda de Estado incompatible
con el mercado común]» se basa en premisas fácticas erróneas. Por tanto, sin necesidad de examinar los demás motivos o alegaciones
presentados por el Gobierno español, procede anular la Decisión impugnada.
Costas
- 38
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido el Gobierno español que se condene a la Comisión y por haber sido
desestimados en lo fundamental los motivos formulados por esta última, procede condenarla en costas.
-
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
- 1)
- Anular la Decisión 2002/935/CE de la Comisión, de 14 de mayo de 2002, relativa a una ayuda en favor del Grupo de Empresas
Álvarez.
- 2)
- Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
Firmas.
- 1 –
- Lengua de procedimiento: español.