61999J0230

Ricorso per inadempimento - Procedura precontenziosa - Diffida - Parere circostanziato emesso in forza della direttiva 83/189 - Difetto di regolare diffida - Irricevibilità del ricorso

[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE); direttiva del Consiglio 83/189 CEE, art. 9, n. 1]

$$Risulta dalla finalità assegnata alla fase precontenziosa del procedimento per inadempimento che la lettera di diffida ha lo scopo, da un lato, di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa e, dall'altro, di mettersi in regola prima che venga adita la Corte. Peraltro, l'emissione di una lettera di diffida presuppone che si sia fatto valere il previo inadempimento di un obbligo incombente allo Stato membro interessato.

Orbene, al momento dell'emissione di un parere circostanziato a norma dell'art. 9, n. 1, della direttiva 83/189, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, lo Stato membro destinatario di tale parere non può essersi reso colpevole di una violazione del diritto comunitario, in quanto l'atto esiste solo allo stato di progetto. L'opinione contraria condurrebbe alla conclusione che il parere circostanziato costituisce una diffida condizionata la cui esistenza sarebbe subordinata all'esito che lo Stato membro in questione avrebbe riservato a detto parere. Le esigenze della certezza del diritto, inerenti a qualsiasi procedimento idoneo a divenire contenzioso, ostano ad una siffatta situazione d'incertezza.

Poiché tale parere circostanziato non costituisce una diffida che soddisfi i requisiti dell'art. 169 del Trattato (divenuto art. 226 CE), il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione è, di conseguenza, irricevibile.

( v. punti 31-35 )

Nella causa C-230/99,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. H. van Lier e O. Couvert-Castéra, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica francese, rappresentata dal sig. J.-F. Dobelle e dalle sig.re R. Loosli-Surrans e K. Rispal-Bellanger, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

avente ad oggetto la domanda diretta a far dichiarare che, avendo adottato il decreto 9 novembre 1994, relativo ai materiali ed agli oggetti di gomma a contatto di derrate, prodotti e bevande alimentari (JORF 2 dicembre 1994, pag. 17029), senza prevedere esplicitamente il riconoscimento delle regole tecniche e delle norme nonché dei procedimenti di fabbricazione legalmente osservati negli altri Stati membri nonché il riconoscimento dei risultati dei controlli e dei relativi test effettuati da un ente d'ispezione e di controllo o da un laboratorio ufficialmente riconosciuto in un altro Stato membro, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi incombentile a norma dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE),

LA CORTE (Sesta Sezione),

composta dai sigg. C. Gulmann, presidente di sezione, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e dalla sig.ra F. Macken (relatore), giudici,

avvocato generale: S. Alber

cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto

vista la relazione d'udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 21 settembre 2000,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 novembre 2000,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 15 giugno 1999, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, a norma dell'art. 226 del Trattato CE, un ricorso diretto a far dichiarare che, avendo adottato il decreto 9 novembre 1994, relativo ai materiali ed agli oggetti di gomma a contatto di derrate, prodotti e bevande alimentari (JORF 2 dicembre 1994, pag. 17029; in prosieguo: il «decreto del 1994»), senza prevedere esplicitamente il riconoscimento delle regole tecniche e delle norme nonché dei procedimenti di fabbricazione legalmente osservati negli altri Stati membri nonché il riconoscimento dei risultati dei controlli e dei relativi test effettuati da un ente d'ispezione e di controllo o da un laboratorio ufficialmente riconosciuto in un altro Stato membro, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi incombentile a norma dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).

Sfondo giuridico

2 Il decreto del 1994 dispone, all'art. 1, che «[i] materiali e gli oggetti di gomma detenuti al fine della vendita, messi in vendita o venduti per essere messi a contatto di derrate, prodotti alimentari e bevande, così come i materiali e gli oggetti di gomma a contatto di queste derrate, prodotti alimentari e bevande, devono soddisfare le prescrizioni» del decreto stesso.

3 L'art. 2, secondo comma, prima frase, del decreto del 1994 prevede:

«I polimeri sintetici utilizzati per la fabbricazione dei materiali e degli oggetti di cui all'art. 1 devono essere prodotti esclusivamente a partire da monomeri, sostanze di partenza ed agenti modificatori inclusi nella lista contenuta nella tabella B dell'allegato I».

4 A tenore dell'art. 4, primo comma, del decreto del 1994:

«Nel corso della produzione dei materiali e degli oggetti di gomma di cui all'art. 1, possono essere aggiunti ai polimeri definiti all'art. 2 del presente decreto solo gli additivi enumerati all'allegato II».

5 Infine, l'art. 5 del decreto del 1994 precisa:

«Le sostanze citate all'allegato II sono eventualmente accompagnate da indicazioni numeriche che si riferiscono al rispetto di particolari criteri di purezza, o di criteri di purezza riconosciuti quali equivalenti, e che sono fissate dalle autorità degli Stati membri delle Comunità europee o dalle parti contraenti dell'Accordo sullo Spazio economico europeo».

Fatti e procedimento

6 Il 18 novembre 1993 le autorità francesi hanno notificato alla Commissione, in forza della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 109, pag. 8), un progetto di decreto relativo ai materiali ed agli oggetti di gomma a contatto di derrate, prodotti e bevande alimentari.

7 Ritenendo che talune disposizioni del progetto così notificato fossero tali da ostacolare gli scambi intracomunitari, la Commissione ha emesso, il 20 febbraio 1994, un parere circostanziato in cui segnalava che tale progetto avrebbe dovuto prevedere esplicitamente, da un lato, il riconoscimento delle regole tecniche e delle norme nonché dei procedimenti di fabbricazione legalmente osservati sul territorio degli altri Stati membri o delle altre parti contraenti dell'Accordo sullo Spazio economico europeo 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3; in prosieguo l'«Accordo SEE») e, dall'altro, il riconoscimento dei risultati dei controlli e test, nonché dei relativi certificati, effettuati da un ente d'ispezione e di controllo o da un laboratorio ufficialmente riconosciuto da un altro Stato membro o da un'altra parte contraente dell'Accordo SEE, che offrisse appropriate e soddisfacenti garanzie tecniche, professionali e di indipendenza.

8 Con lettera 9 agosto 1994 le autorità francesi hanno risposto che ad esse la soluzione proposta dalla Commissione non pareva fondata.

9 Le autorità francesi hanno peraltro adottato, poi trasmesso il 5 gennaio 1995 alla Commissione, il decreto del 1994 che riprende le disposizioni del progetto notificato senza tener conto delle osservazioni in proposito formulate dalla Commissione.

10 Le autorità francesi hanno mantenuto la loro posizione nel contesto di numerose riunioni bilaterali nonché in una nota rimessa alla Commissione il 15 gennaio 1996.

11 Il 3 dicembre 1997 la Commissione ha emesso, in base all'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un parere motivato in cui considera che la Repubblica francese, avendo emanato il decreto del 1994 senza tener conto delle proposte adottate dalla Commissione, è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 30 e seguenti del Trattato CE. La Commissione ha anche invitato il governo francese a porre in essere le misure necessarie a conformarsi a detto parere nel termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.

12 In risposta al parere motivato, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione, con lettera 18 febbraio 1998, una nota in cui esse proponevano di inserire nel decreto del 1994 una clausola di riconoscimento reciproco dei «monomeri, sostanze di partenza, agenti modificatori ed additivi», come definiti agli artt. 2 e 4 di tale decreto.

13 Con lettera 15 aprile 1998 la Commissione ha suggerito alle autorità francesi di modificare la clausola prospettata in un senso che permettesse la piena applicazione del principio del riconoscimento reciproco.

14 Le autorità francesi hanno risposto, con lettera 4 giugno 1998, che mantenevano la redazione della clausola di cui avevano proposto l'inserimento nel decreto del 1994, poiché esse ritenevano che ogni Stato membro dovesse poter garantire, da un lato, di prendere in considerazione le esigenze di sanità pubblica e, dall'altro, di aver fatto svolgere una valutazione dei rischi, segnatamente tossicologici, prima di autorizzare la commercializzazione di una sostanza.

15 La Commissione, constatando che la Repubblica francese non si era conformata al parere motivato nel termine stabilito, ha adito la Corte col presente ricorso.

16 La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica francese, avendo adottato il decreto del 1994, è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi dell'art. 30 del Trattato e di condannarla alle spese.

17 In via preliminare, il governo francese contesta la ricevibilità del ricorso e chiede quindi alla Corte di respingerlo.

Sulla ricevibilità del ricorso

18 Secondo il governo francese, la Commissione ha effettuato un amalgama tra il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato ed il meccanismo di notifica, di carattere preventivo, previsto alla direttiva 83/189.

19 Esso ritiene che tale amalgama violi numerosi principi fondamentali di diritto.

20 Anzitutto la Commissione non poteva sostituire la fase della lettera di diffida con un parere circostanziato senza rimettere in questione i tre livelli di procedimento previsti all'art. 169 del Trattato e violare dunque il principio della gerarchia delle norme.

21 In secondo luogo, la Commissione non avrebbe osservato la distinzione tra, da una parte, i lavori preparatori ed i pareri e, dall'altra, le misure di carattere vincolante. Infatti, tale distinzione sarebbe illusoria se un parere circostanziato della Commissione creasse obblighi per gli Stati membri o se un progetto di regolamentazione fosse assimilato alla regolamentazione stessa.

22 Infine, il governo francese considera che la condotta della Commissione lede il principio del contraddittorio nella misura in cui l'applicazione del procedimento di cui alla direttiva 83/189 porta ad eliminare la fase della diffida.

23 La Commissione ritiene che il ricorso sia ricevibile.

24 A suo avviso, se è vero che l'art. 169 del Trattato impone l'osservanza di una fase precontenziosa, tale disposizione non precisa la forma che gli atti adottati dalla Commissione durante detta fase devono rivestire.

25 Essa riconosce che la prassi ha consacrato il fatto che il primo atto posto in essere nel contesto della fase precontenziosa è una lettera di diffida la quale deve brevemente esporre le censure addebitate allo Stato membro in questione.

26 Tuttavia, poiché il termine «lettera di diffida» non è utilizzato nell'art. 169 del Trattato, non occorrerebbe alcuna forma particolare per il primo atto della fase precontenziosa.

27 Conseguentemente, niente osterebbe a che un «parere circostanziato», adottato in forza dell'art. 9, n. 1, della direttiva 83/189, possa considerarsi equivalente ad una lettera di diffida, dal momento che tale parere circostanziato comporta l'esposizione perlomeno succinta delle censure della Commissione circa l'inadempimento, da parte di uno Stato membro, di uno dei suoi obblighi.

28 La Commissione ricorda che, nella sentenza 28 ottobre 1998, causa C-184/96, Commissione/Francia (Racc. pag. I-6197), si trattava, come nel caso di specie, di un parere circostanziato e non di una lettera di diffida. Orbene il governo francese, che era parte interessata in tale causa, non aveva mosso alcuna contestazione e la Corte aveva implicitamente ammesso siffatto modo di procedere.

29 Nella sua controreplica il governo francese sostiene che, per definizione, un progetto di testo non crea disposizioni vincolanti in diritto. Un progetto non può quindi costituire di per sé inadempimento ad uno degli obblighi discendenti dal Trattato o dal diritto derivato. Inoltre la stessa circostanza che, in primo luogo, lo Stato membro che notifica possa rispondere nel contesto del procedimento contraddittorio istituito dalla direttiva 89/189 e riformulare o ritirare il progetto di regolamentazione notificato e che, in secondo luogo, la Commissione possa imporre un periodo di statu quo di dodici mesi ai fini di un'armonizzazione mostra che a tale stadio non è individuabile un inadempimento.

30 Peraltro, il fatto che tale aspetto procedurale non sia stato sollevato dal governo francese nella citata sentenza Commissione/Francia non osta a che lo sia nel caso di specie e, a fortiori, non osta a che la Corte, cui non è stata sottoposta d'ufficio tale questione, la esamini nella presente causa su domanda della convenuta.

31 Come la Corte ha dichiarato nell'ordinanza 13 settembre 2000, causa C-341/97, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-6611, punto 17), risulta dalla finalità assegnata alla fase precontenziosa del procedimento per inadempimento che la lettera di diffida ha lo scopo, da un lato, di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa (sentenza 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 15) e, dall'altro, di permettere a quest'ultimo di mettersi in regola prima che venga adita la Corte (sentenza 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I-7773, punti 23 e 24).

32 Peraltro, l'emissione di una lettera di diffida presuppone che si sia fatto valere il previo inadempimento di un obbligo incombente allo Stato membro interessato (citata ordinanza Commissione/Paesi Bassi, punto 18).

33 Orbene, va constatato che, al momento dell'emissione di un parere circostanziato a norma della direttiva 83/189, lo Stato membro destinatario di tale parere non può essersi reso colpevole di una violazione del diritto comunitario, in quanto l'atto esiste solo allo stato di progetto (citata ordinanza Commissione/Paesi Bassi, punto 19).

34 L'opinione contraria condurrebbe alla conclusione che il parere circostanziato costituisce una diffida condizionata la cui esistenza sarebbe subordinata all'esito che lo Stato membro in questione avrebbe riservato a detto parere. Le esigenze della certezza del diritto, inerenti a qualsiasi procedimento idoneo a divenire contenzioso, ostano ad una siffatta situazione d'incertezza (citata ordinanza Commissione/Paesi Bassi, punto 20).

35 Alla luce delle precedenti considerazioni, occorre dichiarare irricevibile il ricorso.

Sulle spese

36 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

37 Va rilevato che la Repubblica francese non ha concluso per la condanna della Commissione alle spese. Conseguentemente, ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,

LA CORTE (Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è dichiarato irricevibile.

2) Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.