1. 

I detta mål, vilket har föranletts av en begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato i Italien, ges domstolen tillfälle att för praktiskt taget första gången tolka och tillämpa bestämmelserna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ( 2 ) (nedan kallat tjänstedirektivet), ( 3 ) mot bakgrund av de bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som reglerar dessa friheter.

2. 

Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt är i huvudsak huruvida nationella bestämmelser som föreskriver att bolag som vill tillhandahålla vissa tjänster (i det här fallet certifieringstjänster) i en medlemsstat ska ha sitt säte i den medlemsstaten, är förenlig med unionsrätten. Även om kravet att en tjänsteleverantör ska ha sitt säte (eller hemvist om det rör sig om en fysisk person) på en viss plats har prövats av domstolen sedan lång tid tillbaka, och domstolen har slagit fast att det är oförenligt med primärrätten, ( 4 ) ska denna fråga i förevarande mål prövas mot bakgrund av tjänstedirektivet, vilket genom sekundärrätt har gett form åt fast rättspraxis inom detta område. Den största svårigheten i förevarande mål är således inte att ta reda på om en medlemsstat, under omständigheter som de i förevarande mål, får ställa ovannämnda krav för att certifieringstjänster ska få tillhandahållas inom den medlemsstaten, eftersom tjänstedirektivet, som framgår nedan, är tydligt på den punkten, utan att fastställa i vilken mån det hinder mot utövandet av de ovannämnda grundläggande rättigheterna som detta diskriminerande krav innebär kan vara motiverat i förevarande fall. Detta kräver att det först fastställs vilka bestämmelser i direktivet som är tillämpliga i målet, antingen rörande etableringsfriheten eller rörande friheten att tillhandahålla tjänster.

3.

Enligt artikel 1.1 i tjänstedirektivet är syftet med direktivet att fastställa ”de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls”. Enligt artikel 2.2 i ska det inte tillämpas på verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel 51 FEUF.

4.

I artikel 3 i direktivet, vilken har rubriken ”Förhållande till andra bestämmelser i gemenskapsrätten”, föreskrivs följande i punkt 3:

”Medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i detta direktiv i enlighet med bestämmelserna i fördraget om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster.”

5.

I artikel 14 i direktivet, som ingår i kapitel III (”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”), föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium:

…”

6.

Artikel 16 i tjänstedirektivet har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna skall respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade.

Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls skall garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium.

Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar följande principer:

2.   Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa något av följande krav:

3.   Den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig skall inte förhindras att ställa krav på hur en tjänsteverksamhet bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer med punkt 1. Inte heller får en medlemsstat hindras att, i enlighet med gemenskapsrätten, tillämpa sina regler för anställningsvillkor, inbegripet regler i kollektivavtal.

…”

7.

I artikel 64.1 i presidentdekret nr 207/2010 av den 5 oktober 2010 (nedan kallat presidentdekret nr 207/2010) föreskrivs följande:

”Certifieringsorgan ska bildas i form av aktiebolag vars firmanamn uttryckligen ska innehålla ordet ’certifieringsorgan’. De ska ha sitt säte i Italien.”

8.

Den aktuella begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato i Italien har sitt ursprung i tre mål mellan å ena sidan Presidenza del Consiglio dei Ministri och andra italienska offentliga förvaltningsorgan och å andra sidan Rina Services SpA, Rina SpA respektive SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (nedan kallat SOA Rina) (nedan tillsammans kallade bolagen i Rina-koncernen), ( 5 ) med anledning av att det i italiensk lag föreskrivs att ”certifieringsorgan” (Società Organismo di Attestazione; nedan kallade certifieringsorgan) ( 6 ) ska ha sitt säte i Italien. Presidenza del Consiglio dei Ministri och de andra italienska offentliga förvaltningarna har till Consiglio di Stato i vart och ett av de tre målen överklagat de domar som meddelats av Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, i vilka nämnda domstol utan att skilja målet från sig biföll den talan som väckts av vart och ett av bolagen i Rina-koncernen, i den del talan avsåg att artikel 64.1 i presidentdekret nr 207/2010 är rättsstridig.

9.

Consiglio di Stato har för den aktuella begäran om förhandsavgörande förenat de tre målen och hänskjutit följande tolkningsfrågor:

10.

I förevarande mål har skriftliga yttranden ingetts av bolagen i Rina-koncernen, den italienska regeringen, den svenska regeringen och Europeiska kommissionen. På de frågor som domstolen har ställt i enlighet med artikel 61.1 i dess rättegångsregler har ovannämnda rättegångsdeltagare samt den polska regeringen svarat skriftligen. Vid förhandlingen den 2 december 2014, vid vilken parterna uppmanades att koncentrera sina muntliga yttranden till den första tolkningsfrågan, yttrade sig samma deltagare som hade inkommit med skriftliga yttranden.

11.

Genom sina frågor, och oberoende av svaret på den andra frågan, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida principerna i fördraget (artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF) och i tjänstedirektivet rörande etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster utgör hinder för en nationell bestämmelse som den som är aktuell i förevarande mål, enligt vilken certifieringsorgan ska ha sitt säte i Italien. Ett par inledande anmärkningar är på sin plats innan jag besvarar de aktuella tolkningsfrågorna.

12.

För det första hänvisar den hänskjutande domstolen i sin tolkningsfråga till två olika rättesnören för att bedöma huruvida den aktuella italienska lagstiftningen är förenlig med unionsrätten: dels bestämmelserna i fördraget och dels bestämmelserna i tjänstedirektivet. Eftersom den nationella domstolen har ställt en tolkningsfråga som inte ifrågasätter giltigheten av någon bestämmelse i tjänstedirektivet, och eftersom direktivet (vilket jag ska gå in närmare på längre fram) innebär en uttömmande harmonisering av det område som regleras beträffande den aspekt som är aktuell här, är det tillräckligt att tolka bestämmelserna i direktivet för att pröva den omtvistade italienska bestämmelsen. ( 7 )

13.

För att avgöra huruvida den hänskjutande domstolens frågor ska prövas i sak, är det för det andra nödvändigt att först behandla problemet med den synbara avsaknaden av ett gränsöverskridande inslag i detta mål, eftersom det av de handlingar som har översänts till domstolen framgår att samtliga inslag i det aktuella målet rör förhållanden inom en och samma medlemsstat, i det här fallet Italien. Sökandena i första instans i det aktuella målet är tre italienska bolag som har sitt säte i Italien och som bland annat bedriver certifieringsverksamhet i Italien (och i andra länder). De har angripit en italiensk bestämmelse där det föreskrivs att ett certifieringsorgan måste ha sitt säte i Italien för att få bedriva verksamhet där. Eftersom denna tvist förefaller röra en rent intern situation, ska det till att börja med fastställas huruvida domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Consiglio di Stato har ställt.

14.

Det ska medges att den, skenbart enkla, fråga som den hänskjutande domstolen har ställt har ett visst ”hypotetiskt” inslag mot bakgrund av de konkreta faktiska förhållandena i de nationella målen. Bolaget SOA Rina, som var sökande i första instans i ett av dessa mål och som ägs av de två andra sökandena, har sitt säte i Italien och har hittills tillhandahållit certifieringstjänster i Italien. Således hindrar inte den omtvistade aktuella bestämmelsen SOA Rina och dess delägare från att bedriva certifieringsverksamhet i Italien och inte heller hindrar den i princip bolaget från att flytta sitt säte ut ur landet för att etablera sig i en annan medlemsstat om det vill det, men från och med den tidpunkten då bolaget gör det får det inte längre tillhandahålla certifieringstjänster i Italien till följd av artikel 64.1 i presidentdekret nr 207/2010.

15.

Som kommissionen påpekade vid förhandlingen i målet och som domstolen tidigare har slagit fast i domen i målet Attanasio Group ( 8 ) och domen i målet SOA Nazionale Costruttori, ( 9 ) kan det å andra sidan inte alls uteslutas att företag som är etablerade i andra medlemsstater än Italien är eller har varit intresserade av att bedriva certifieringsverksamhet där. Som kommissionen uppgav vid förhandlingen som svar på en fråga är situationen för närvarande, så som den har beskrivits, ”hypotetisk” just på grund av det radikala kravet i den aktuella italienska bestämmelsen, men det kan inte på något sätt uteslutas att det kan finnas aktörer som är etablerade i andra medlemsstater och som faktiskt hindras från att tillhandahålla certifieringstjänster i Italien på grund av artikel 64.1 i presidentdekret nr 207/2010.

16.

Jag anser således av ovannämnda skäl att det finns ett tillräckligt samband mellan det aktuella fallet och handeln inom gemenskapen. Följaktligen anser jag att de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt ska prövas i sak.

17.

För att besvara de två tolkningsfrågor som Consiglio di Stato har ställt, är det lämpligt att börja med att klara ut den andra frågan, vilken handlar om huruvida det undantag som föreskrivs i artikel 51 FEUF (utövande av offentlig makt), som nu också föreskrivs i artikel 2.2 i) i tjänstedirektivet, är tillämpligt på certifieringsorganens verksamhet.

18.

Detta är i själva verket en fråga som domstolen nyligen har prövat i domen i målet SOA Nazionale Costruttori. ( 10 ) Domstolen slog där fast att det inte kan göras gällande att certifieringsorganens certifieringsverksamhet är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt, av de skäl som där anges och som jag hänvisar till. Det innebär att jag nu ska övergå till att behandla den första tolkningsfrågan som Consiglio di Stato har ställt och som utgör kärnan i denna begäran om förhandsavgörande.

19.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida principerna i fördraget och i tjänstedirektivet om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster utgör hinder för en bestämmelse som den omtvistade italienska bestämmelsen (artikel 64.1 i presidendekret nr 207/2010), enligt vilken ett certifieringsorgan måste ha sitt säte i Italien för att få tillhandahålla certifieringstjänster där. Av ovan angivna skäl (se punkt 12 i detta förslag till avgörande) är det lämpligt att börja med att fråga sig huruvida tjänstedirektivet är tillämpligt i förevarande mål. Om så är fallet är det inte nödvändigt att besvara frågan mot bakgrund av primärrätten.

20.

Jag anser att tjänstedirektivet är materiellt tillämpligt i förevarande mål, eftersom de aktuella certifieringstjänsterna inte är undantagna från dess tillämpningsområde (se artikel 2.2 och 2.3 i direktivet). Tvärtom nämns dessa tjänster uttryckligen i skäl 33 i uppräkningen av exempel på verksamheter som ingår i direktivets materiella tillämpningsområde.

21.

Jag har redan i punkt 12 i detta förslag till avgörande nämnt att det följer av fast praxis vid domstolen att när en fråga har blivit föremål för en uttömmande harmonisering i unionsrätten, ska all nationell lagstiftning i denna fråga bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av bestämmelserna i primärrätten. ( 11 )

22.

Eftersom tjänstedirektivet är ett horisontellt instrument som innefattar ett brett spektrum av tjänster (alla som inte uttryckligen är undantagna från dess materiella tillämpningsområde), syftar det inte till att generellt harmonisera den materiella regleringen av olika tjänster på nationell nivå, men det finns vissa aspekter där det punktvis medför en fullständig harmonisering, vilket jag ska återkomma till nedan.

23.

Trots att tjänstedirektivet inte riktigt passar in i den ”traditionella” modellen för harmoniserande bestämmelser i unionen, vilket jag tidigare påpekat i mitt förslag till avgörande som föredrogs den 16 november 2011 i de förenade målen Duomo Gpa m.fl., ( 12 ) anser jag vad gäller dessa punktvisa aspekter där en sådan harmonisering sker, att frågan huruvida den omtvistade nationella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten ska prövas med detta direktiv som bedömningskriterium. ( 13 )

24.

Så är enligt min uppfattning fallet med artiklarna 14 och 16 i tjänstedirektivet. Jag anser att unionslagstiftaren i dessa bestämmelser, främst genom att använda sig av metoden med ”negativ integration” ( 14 ) för att få medlemsstaterna att undanröja omotiverade inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster från sina rättsordningar, har genomfört en ”fullständig” harmonisering som gör det möjligt att använda dessa bestämmelser som kriterium för att bedöma åtgärder som de här aktuella.

25.

Efter att ha slagit fast att det är lämpligt att i detta mål i första hand tillämpa bestämmelserna i tjänstedirektivet, eftersom det skett en uttömmande harmonisering av de aktuella delarna i det, blir nästa fråga vilken eller vilka bestämmelser i direktivet det närmare bestämt är som ska tillämpas. Det bör beaktas att direktivet innehåller olika kapitel rörande ”etableringsfrihet för tjänsteleverantörer” (kapitel III) och ”fri rörlighet för tjänster” (kapitel IV). I vart och ett av dessa beskrivs, mer eller mindre utförligt, ett antal villkor rörande utövandet, antingen av den fria rörligheten för tjänster eller av etableringsfriheten, i form av ”krav” som en medlemsstat antingen inte alls får införa, eller bara får införa på vissa villkor. Eftersom dessa bestämmelser logiskt nog inte sammanfaller, är frågan vilka bestämmelser i tjänstedirektivet som är direkt tillämpliga i förevarande mål självfallet viktig.

26.

De som har yttrat sig i förevarande mål har framför allt försökt att identifiera vilken grundläggande frihet som berörs och därmed vilket kapitels bestämmelser som ska tillämpas. Merparten av dem anser att det är båda friheterna, den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten, som vid första påseendet berörs. Republiken Italien anser däremot att det enbart handlar om etableringsfriheten.

27.

Utan tvivel handlar den omtvistade frågan om en nationell bestämmelse som rör den plats där ett bolag som vill tillhandahålla tjänster i en viss medlemsstat har sitt säte. I detta hänseende, och av skäl som jag ska återkomma till, kan det knappast förnekas att en fråga om ”etablering” berörs här.

28.

Beaktar vi emellertid vilken betydelse den nationella bestämmelsen har för de grundläggande friheterna, förefaller det uppenbart att vad denna bestämmelse förhindrar är tillhandahållandet av tjänster av ett bolag som är etablerat i en annan medlemsstat, där bolagets frihet att etablera sig emellertid inte har kunnat inskränkas av bestämmelsen.

29.

Vad beträffar etableringsfriheten påverkar sammanfattningsvis den omtvistade bestämmelsen på ett abstrakt sätt bolagets beslut att, beroende på dess intressen, eventuellt etablera sig i en annan medlemsstat. Otvivelaktigt förhindrar dock inte bestämmelsen rätten att etablera sig i vilken medlemsstat som helst.

30.

Vad däremot beträffar friheten att tillhandahålla tjänster, fungerar den nationella bestämmelsen direkt som ett absolut förbud: ett bolag som är etablerat i en annan medlemsstat får inte tillhandahålla certifieringstjänster i Italien. ( 15 )

31.

Det stämmer visserligen att det i såväl kapitel III som kapitel IV i tjänstedirektivet finns bestämmelser som skulle kunna vara tillämpliga i det aktuella fallet [närmare bestämt artikel 14.1 och 14.3 samt artikel 16.2 a i direktivet]. Det kan i den här situationen även anses att den italienska lagstiftningen ska prövas både mot bestämmelserna i kapitel III och mot bestämmelserna i kapitel IV.

32.

Eftersom det rör sig om en nationell bestämmelse som innehåller ett oöverstigligt hinder för en grundläggande frihet och enbart påverkar utövandet av den andra, anser jag att frågan i första hand ska prövas mot bakgrund av den förstnämnda friheten. Det innebär att det enbart är om den är motiverad mot denna bakgrund, som den ska prövas mot bakgrund av den andra friheten.

33.

Med beaktande av vad som ovan anförts ska jag nu – mot bakgrund av tjänstedirektivet, eftersom, som jag visat i punkt 25 i detta förslag till avgörande, de relevanta bestämmelserna punktvis har medfört en fullständig harmonisering av det område som regleras av direktivet – pröva kravet i den aktuella italienska bestämmelsen att certifieringsorgan ska ha sitt säte i Italien för att de ska få tillhandahålla certifieringstjänster där.

34.

Som domstolen slog fast i domen kommissionen/Italien, ( 16 ) står ”kravet på att företag … måste ha sitt säte eller en filial inom landet … i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det omöjligt för företag som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i nämnda medlemsstat”.

35.

Mot bakgrund av den gemensamma marknaden och för att göra det möjligt att förverkliga syftena med denna marknad, utgör unionsrätten även hinder för tillämpningen av varje nationell reglering som får till följd att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster helt och hållet inom en medlemsstat. ( 17 )

36.

Ovannämnda praxis vid domstolen rörande friheten att tillhandahålla tjänster kommer till uttryck i tjänstedirektivet, i vilket unionslagstiftaren i artikel 16 har ”kodifierat” de krav som en medlemsstat inte får ställa för att tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater ska få tillträde till eller få utöva en tjänsteverksamhet i den förstnämnda medlemsstaten. Närmare bestämt finns det i artikel 16.2 i direktivet en förteckning över exempel på sådana krav som tidigare har prövats av domstolen i olika domar.

37.

I artikel 16.2 i tjänstedirektivet föreskrivs det bland annat att ”[m]edlemsstaterna … inte [får] begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa något av följande krav: a) Skyldighet för tjänsteleverantören att vara etablerad inom landets territorium”.

38.

Till skillnad från i artikel 14 nämns i artikel 16.2 a i tjänstedirektivet inte någon skyldighet för tjänsteleverantören att ha ”sitt säte” inom landets territorium, utan en ”skyldighet för tjänsteleverantören att vara etablerad inom landets territorium”. Delvis på grund av parallellen med artikel 14, ( 18 ) är jag emellertid benägen att tolka uttrycket ”etablering” i artikel 16.2 a i tjänstedirektivet så att det även innefattar juridiska personers ”säte”. ( 19 )

39.

I Handbok för genomförande av tjänstedirektivet ( 20 ) (punkt 7.1.3.4.) anges att ”artikel 16.2 a gäller krav enligt vilka tjänsteleverantörer från andra medlemsstater måste etablera sig i den medlemsstat där de vill tillhandahålla tjänster över gränserna. Såsom EG-domstolen har fastställt, är sådana krav oförenliga med rätten att tillhandahålla tjänster över gränserna enligt vad som anges i [artikel 56 FEUF], eftersom kraven förhindrar tillhandahållande av tjänster över gränserna genom att tjänsteleverantören åläggs en skyldighet att ha en stadigvarande infrastruktur i den mottagande medlemsstaten.”

40.

Artikel 16 i tjänstedirektivet är mycket riktigt bara tillämplig på tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater och som vill tillhandahålla tjänster i den mottagande medlemsstaten. Skulle de åläggas att etablera sig där för att tillhandahålla tjänster innebär det att de nekas rätten att tillhandahålla tjänster i en medlemsstat om de är etablerade i en annan. ( 21 ) Jag uppfattar det så att detta inte bara syftar på krav på att de ska ha sitt säte i den stat där tjänsterna tillhandahålls, men att det utgör ett av de fall som ingår i artikel 16.2 a i tjänstedirektivet, eftersom det kan anses utgöra en av beståndsdelarna i den ”stabila infrastruktur” som nämns i artikel 4.5 i direktivet för att definiera begreppet etablering. ( 22 ) I domen kommissionen/Italien ( 23 ) slog domstolen fast följande: ”Vad gäller … skyldighet att ha ett permanent nationellt eller lokalt säte skall följande påpekas. Om ett krav på auktorisation utgör en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster, utgör kravet på ett fast driftställe just motsatsen till denna frihet. Kravet medför att artikel [56 FEUF] i fördraget helt fråntas sin ändamålsenliga verkan, en artikel vars syfte just är att avskaffa begränsningarna av friheten att tillhandahålla tjänster för personer som inte är etablerade i den medlemsstat där tjänsten skall tillhandahållas.” ( 24 )

41.

I italiensk lagstiftning föreskrivs således ett direkt diskriminerande krav, vilket ingår bland dem som uttryckligen är otillåtna enligt artikel 16.2 i tjänstedirektivet, eftersom det förhindrar bolag som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla certifieringstjänster i Italien om de inte flyttar sitt säte dit. Den fråga som nu återstår att pröva är huruvida de skäl som den italienska regeringen har anfört för att motivera den aktuella åtgärden kan godtas.

42.

Den italienska regeringen har anfört ett antal skäl som den anser motiverar den omtvistade åtgärden. Närmare bestämt menar den italienska regeringen att ”för att det enhetliga kvalifikationssystemet ska fungera väl och vara effektivt, krävs det en ständig övervakning … vilken utövas med stöd av omfattande befogenheter att utföra kontroller och att ålägga påföljder … Systemet med kontroller är nödvändigt för att säkerställa allmänna intressen som enligt vad domstolen har slagit fast utgör tvingande skäl som kan motivera en inskränkning i de grundläggande friheterna, eftersom de ingår i skyddet av tjänsternas mottagare …, som en garanti för att det inte finns kommersiella eller finansiella intressen som kan ge upphov till beteenden hos certifieringsorganen som inte är opartiska eller som är diskriminerande. Dessa kontroller avser inte bara bolagets aktieägar- och förvaltningsstruktur, utan även dess chefer och anställda, vilka enligt italiensk lag var och en ska tillhandahålla garantier för opartiskhet …. De får inte ha intressen i företag som utför offentliga eller privata bygg- och anläggningsarbeten eller befinna sig i någon annan situation som medför en potentiell intressekonflikt” (punkterna 37–39 i den italienska regeringens yttrande).

43.

Den italienska regeringen har vidare klargjort att ”inte bara de materiella regler som styr certifieringsorganens verksamhet utan även kontrollmekanismernas effektivitet, beror på uppenbara tvingande skäl av allmänintresse: att skydda mottagarna av tjänsterna, ett skydd som redan har erkänts av domstolen, och i viss mån att skydda den allmänna ordningen och säkerheten” (punkt 44). Enligt den italienska regeringen är övervakningens effektivitet beroende av att den som kontrollerar och den som kontrolleras befinner sig nära varandra geografiskt, samt av möjligheten att använda sig av de tvångsmedel som staten förfogar över.

44.

Vid förhandlingen klargjorde den italienska regeringen att eftersom certifieringsorganens verksamhet indirekt riktar sig till de offentliga myndigheterna, blir kontrollen av denna verksamhet, i enlighet med föregående punkt, även en fråga om allmän ordning.

45.

Med andra ord menar den italienska regeringen att hotet mot den allmänna säkerheten och ordningen är en följd av den typ av uppgifter som certifieringsorganen utför: för att säkerställa att dessa företag är oberoende av sina kunders enskilda intressen och att de inte har kopplingar till den kriminella världen (båda dessa mål är särskilt viktiga med avseende på skyddet av tjänsternas (direkta eller indirekta) mottagare) krävs stränga kontroller. Enligt den italienska regeringen kan effektiviteten hos dessa kontroller inte säkerställas om certifieringsorganen inte har sitt säte i Italien.

46.

I artikel 16.1 och 16.3 i tjänstedirektivet anges ett antal skäl som motiverar att medlemsstaterna under vissa förhållanden vidtar åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster för en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Bland dessa finns skäl som avser allmän ordning och säkerhet.

47.

Det ska här till att börja med erinras om att det följer av fast praxis vid domstolen (med avseende på primärrätten) att en uppenbart diskriminerande inskränkning – som den som är aktuell i förevarande mål och som bygger på var den juridiska person som tillhandahåller tjänsterna har sitt säte – endast är förenlig med unionsrätten om den syftar till att säkerställa allmän ordning, säkerhet eller hälsa. ( 25 )

48.

Jag anser att även artikel 16.1 tredje stycket och 16.3 ska tolkas på detta sätt – vilket artikel 3.3 i tjänstedirektivet också tycks bekräfta. Det ska således prövas huruvida den diskriminerande åtgärd som är aktuell i förevarande mål (och som uttryckligen är otillåten enligt artikel 16.2 i tjänstedirektivet) är motiverad för att säkerställa allmän ordning och säkerhet, vilket den italienska regeringen har gjort gällande i sina skriftliga och muntliga yttranden.

49.

Såsom domstolen slog fast i domen kommissionen/Spanien, ( 26 ) och som kommissionen erinrade om vid förhandlingen i förevarande mål, krävs det för att en inskränkning ska vara motiverad med hänsyn till behovet att säkerställa allmän ordning och säkerhet (båda dessa begrepp ska tolkas restriktivt) att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen. ( 27 )

50.

För att en åtgärd som den som är aktuell i förevarande mål, som utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster genom att den innehåller ett diskriminerande krav, ska vara motiverad av skäl som avser allmän ordning och säkerhet är det således, för det första, nödvändigt att identifiera ett grundläggande intresse för det italienska samhället som ska skyddas genom den diskriminerande åtgärden och, för det andra, att det finns ett faktiskt och allvarligt hot mot detta intresse om åtgärden inte tillämpas.

51.

I förevarande mål utgörs det grundläggande intresse som den italienska regeringen har hänvisat till och vars skydd kräver att de bolag som tillhandahåller certifieringstjänster i Italien har sitt säte där, av det nödvändiga skyddet av certifieringstjänsternas mottagare – såväl de direkta mottagarna, det vill säga de företag som ansöker om certifiering för att delta i upphandlingar av offentliga bygg- och anläggningsarbeten enligt de krav som föreskrivs i italiensk lag, som de indirekta, det vill säga de upphandlande myndigheterna.

52.

Även om det medgavs att en medlemsstat, med hjälp av det utrymme den har för att utifrån nationella behov bestämma vad hänsynen till allmän ordning kräver, ( 28 ) skulle kunna betrakta skyddet av mottagarna av certifieringstjänsterna som ett grundläggande samhällsintresse som gör att den kan åberopa hänsyn till allmän ordning och säkerhet som motivering till åtgärden, är denna omständighet i sig inte tillräcklig för att det ska anses föreligga ett skäl som avser allmän ordning. Under alla förhållanden måste även det andra villkoret som fastställts i rättspraxis vara uppfyllt, nämligen att det ska finnas ett faktiskt och allvarligt hot mot detta intresse om åtgärden inte tillämpas (enligt skäl 41 i tjänstedirektivet ska det finnas ett ”faktiskt och tillräckligt allvarligt hot” som berör detta intresse).

53.

Enligt den italienska regeringen krävs det en ständig övervakning för att det enhetliga certifieringssystemet ska fungera väl, för att skydda tjänstemottagarnas intressen, en övervakning som sker med hjälp av kontroller och påföljder, vars effektivitet endast kan säkerställas om certifieringsorganen har sitt säte i Italien.

54.

Under de omständigheter som är aktuella i förevarande mål anser jag inte att det kan göras gällande att det finns ett faktiskt och allvarligt hot mot skyddet av mottagarna av certifieringstjänsterna på grund av att det blir omöjligt för de italienska myndigheterna att utöva en effektiv kontroll över certifieringsorganens verksamhet och deras oberoende i förhållande till sina kunders enskilda intressen, om dessa organ har sitt säte i en annan medlemsstat.

55.

Företag som är etablerade i eller tillhandahåller tjänster i en medlemsstat kan nämligen bli föremål för kontroller och påföljder oavsett var de har sitt säte. ( 29 ) Själva tjänstedirektivet innehåller i artikel 28 och följande artiklar bestämmelser om administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna vid tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster, vilket kommissionen och den svenska regeringen påpekade vid förhandlingen. Enligt dessa bestämmelser får en medlemsstat vända sig till en annan medlemsstat och begära information eller utförande av kontroller, inspektioner och utredningar (artikel 28.3 i tjänstedirektivet).

56.

Denna omständighet visar också enligt min uppfattning att den här aktuella åtgärden under alla förhållanden inte är nödvändig för att uppnå det mål som eftersträvas, eftersom det – som kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen – finns mindre ingripande sätt för att uppnå det, av vilka några uttryckligen föreskrivs i själva tjänstedirektivet.

57.

Mot bakgrund av detta anser jag att det inte finns skäl som avser allmän ordning och säkerhet som kan motivera en sådan åtgärd som den som är aktuell i förevarande mål, enligt vilken certifieringsorganen ska ”ha sitt säte i Italien”.

58.

Följaktligen anser jag att den första tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen ska besvaras så, att artikel 16 i tjänstedirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i målet, enligt vilken ett bolag som vill tillhandahålla certifieringstjänster ska ha sitt säte inom den mottagande medlemsstatens territorium.

59.

Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar Consiglio di Statos tolkningsfrågor enligt följande: