—

Ute Reindl, genom M. Waldmüller och M. Baldauf, Rechtsanwälte,

—

Tjeckiens regering, genom M. Smolek och J. Vitáková, båda i egenskap av ombud,

—

Frankrikes regering, genom D. Colas och C. Candat, båda i egenskap av ombud,

—

Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom D. Bianchi och G. von Rintelen, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av kommissionens förordning (EG) nr 2073/2005 av den 15 november 2005 om mikrobiologiska kriterier för livsmedel (EUT L 338, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1086/2011 av den 27 oktober 2011(EUT L 281, s. 7) (nedan kallad förordning nr 2073/2005) jämförd med kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordningen.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Ute Reindl och Bezirkshauptmannschaft Innsbruck (förvaltningsmyndighet i första instans i Innsbruck) (Österrike) rörande böter som ålagts Ute Reindl för att ha överträtt de gränsvärden för Salmonella thyphimurium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005.

3

I artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1), med rubriken ”Syfte och räckvidd”, föreskrivs följande:

”1. Denna förordning har till syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel, med särskild hänsyn tagen till mångfalden i tillhandahållandet av livsmedel, däribland traditionella produkter, samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. I förordningen fastställs gemensamma principer och skyldigheter, medlen för att tillhandahålla en solid vetenskaplig grundval, en effektiv organisation och förfaranden för att stödja beslutsfattande i frågor som gäller livsmedels- och fodersäkerhet.

…”

4

I artikel 3 i förordning nr 178/2002, som har rubriken ”Övriga definitioner”, föreskrivs följande:

”I denna förordning avses med

…

…

…”

5

I artikel 14 i förordning nr 178/2002, med rubriken ”Krav på livsmedelssäkerhet”, stadgas följande:

”1.   Livsmedel skall inte släppas ut på marknaden om de inte är säkra.

2.   Livsmedel skall anses som icke säkra om de anses vara

…

5.   När man fastställer om ett livsmedel är otjänligt som människoföda skall det tas hänsyn till om livsmedlet är olämpligt som människoföda i enlighet med dess avsedda användningsområde, eftersom det kan vara förorenat antingen genom främmande ämnen eller på annat sätt, eller genom förruttnelse, försämring eller nedbrytning.

…”

6

I artikel 17 i förordning nr 178/2002, som har rubriken ”Skyldigheter”, föreskrivs följande:

”1.   Livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan skall i de företag de har ansvar för se till att livsmedel och foder uppfyller de krav i livsmedelslagstiftningen som är tillämpliga för deras verksamhet och skall kontrollera att dessa krav uppfylls.

2.   …

Medlemsstaterna skall också fastställa bestämmelser om vilka åtgärder och påföljder som gäller för överträdelser av livsmedels- och foderlagstiftningen. De åtgärder och påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

7

I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen (EUT L 325, s. 1), i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning nr 1086/2011 (nedan kallad förordning nr 2160/2003) som har rubriken ”Syfte och räckvidd”, föreskrivs följande:

”1.   Syftet med denna förordning är att säkerställa att ändamålsenliga och effektiva åtgärder vidtas för att upptäcka och bekämpa salmonella och andra zoonotiska smittämnen vid alla relevanta led inom produktion, bearbetning och distribution – i synnerhet på primärproduktionsnivå – inbegripet i foder i syfte att minska deras förekomst och de risker de medför för folkhälsan.

2.   Förordningen omfattar följande:

…”

8

Enligt artikel 5 i förordning nr 2160/2003 ska de nationella kontrollprogramen uppfylla de minimala provtagningskrav som anges i bilaga II till förordningen. Bilaga II som har rubriken ”Bekämpning av de zoonoser och zoonotiska smittämnen som förtecknas i bilaga I”, innehåller en del E om särskilda krav för färskt kött, vari följande föreskrivs i punkt 1:

”Från och med den 1 december 2011 ska färskt fjäderfäkött från djurpopulationer som förtecknas i bilaga I uppfylla det relevanta mikrobiologiska kriteriet i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning (EG) nr 2073/2005.”

9

I bilaga I till förordning nr 2160/2003 anges flera typer av fjäderfä, däribland kalkon.

10

Skälen 1–3 i förordningen har följande lydelse:

11

I artikel 1 i förordning nr 2073/2005, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande:

”I denna förordning fastställs mikrobiologiska kriterier för vissa mikroorganismer samt tillämpningsbestämmelser som skall uppfyllas av livsmedelsföretagen när de genomför de allmänna och specifika hygienbestämmelser som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 852/2004. …”

12

I artikel 2 i förordningen, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

…

…”

13

I artikel 3 i förordning nr 2073/2005, med rubriken ”Allmänna krav”, föreskrivs följande:

”1.   Livsmedelsföretagarna skall säkerställa att livsmedlen uppfyller de relevanta mikrobiologiska kriterierna i bilaga I. I detta syfte skall livsmedelsföretagarna i varje led av livsmedelsproduktionen, bearbetnings- och distributionskedjan, inbegripet detaljhandeln, vidta åtgärder som en del av sina förfaranden som grundas på HACCP-principer [’hazard analysis and critical control point’] tillsammans med genomförandet av god hygienpraxis för att säkerställa att

2.   När det behövs skall livsmedelsföretagare med ansvar för tillverkningen av produkten utföra studier enligt bilaga II för att undersöka att kriterierna uppfylls under produkternas hela hållbarhetstid. …

…”

14

Bilaga I till förordning nr 2073/2005 innehåller ett kapitel I, med rubriken ”Livsmedelssäkerhetskriterier”, där följande stadgas i rad 1.28:

15

I 5 § 1 och 5 § 5 i den federala lagen om säkerhetskrav och ytterligare krav på livsmedel, bruksföremål och kosmetiska produkter för att skydda konsumenter (Bundesgesetz über Sicherheitsanforderungen und weitere Anforderungen an Lebensmittel, Gebrauchsgegenstände und kosmetische Mittel zum Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher) (BGBI. I. 13/2006, i dess lydelse enligt BGBl. I 80/2013, nedan kallad LMSVG) föreskrivs följande:

”1.   Livsmedel som

…

får inte släppas ut på marknaden.

…

5.   Livsmedel är

…”

16

I 90 § 1 LMSVG föreskrivs följande:

”Den som

1.   släpper ut livsmedel på marknaden som är otjänliga som människoföda …

begår … en administrativ överträdelse och ska av förvaltningsmyndigheten på distriktsnivå (Bezirksverwaltungsbehörde) åläggas böter med högst 20000 euro eller högst 40000 euro vid upprepad överträdelse. Om böterna inte betalas kan de omvandlas till fängelsestraff på upp till sex veckor.

…”

17

Ute Reindl är filialchef i MPREIS Warenvertriebs GmbH (nedan kallat MPREIS), ett bolag som bedriver detaljhandel med livsmedel. Hon är i denna egenskap ansvarig för att filialen iakttar bestämmelserna på livsmedelsområdet.

18

Den 29 mars 2012 tog ett kontrollorgan på livsmedelsområdet, vid en företagsinspektion hos den berörda filialen, ett prov på vakuumförpackat färskt kalkonbröst, som hade producerats och förpackats av ett tredje företag. MPREIS ansågs, med avseende på nämnda prov, bedriva verksamhet enbart i distributionsledet.

19

Provet genomgick en mikrobiologisk undersökning vid den österrikiska byrån för livsmedelssäkerhet i Innsbruck. I sitt expertutlåtande drog byrån slutsatsen att det i provet gick att påvisa en kontamination med Salmonella typhimurium och att provet följaktligen var ”otjänligt som människoföda” i den mening som avses i 5 § 5 punkt 2 LMSVG och icke säkert i den mening som avses i artikel 14.2 b i förordning nr 178/2002. Det livsmedelssäkerhetskriterium som tillämpades av byrån i utlåtandet var det som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005.

20

Mot bakgrund av nämnda utlåtande inledde Bezirkshauptmannschaft Innsbruck ett förfarande mot Ute Reindl för överträdelse av 5 § 5 punkt 2 LMSVG. Bezirkshauptmannschaft Innsbruck slog fast att Ute Reindl hade agerat vårdslöst genom att överträda det gränsvärde för Salmonella typhimurium som framgår av kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 och ålade henne böter med stöd av 90 § 1 punkt 1 LMSVG.

21

Ute Reindl överklagade beslutet från Bezirkshauptmannschaft Innsbruck till Unabhängiger Verwaltungssenat in Tirol, som hyste tvivel om vilken omfattning – mot bakgrund av förordning nr 2073/2005 – det ansvar som åvilar livsmedelsföretagare som enbart bedriver verksamhet i distributionsledet har.

22

Unabhängiger Verwaltungssenat in Tirol beslutade under dessa omständigheter att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

23

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan huvudsakligen för att få klarhet i huruvida del E punkt 1 i bilaga II till förordning nr 2160/2003 ska tolkas så, att färskt fjäderfäkött som härrör från de djurpopulationer som anges i bilaga I till denna förordning ska uppfylla det mikrobiologiska kriterium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 i alla led i distributionskedjan, inbegripet detaljhandelsledet.

24

Domstolen erinrar om att färskt fjäderfäkött som härrör från de djurpopulationer som anges i bilaga I till förordning nr 2160/2003 enligt del E punkt 1 i bilaga II till förordningen ska uppfylla det mikrobiologiska kriterium som fastställs i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005.

25

Härvidlag erinras om att det i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 uttryckligen föreskrivs att detta kriterium ska tillämpas på ”produkter som släppts ut på marknaden under hållbarhetstiden”.

26

Begreppen ”utsläppande på marknaden” och ”hållbarhetstid” definieras i förordning nr 178/2002 respektive i förordning nr 2073/2005. I artikel 3 punkt 8 definieras ”utsläppande på marknaden” som innehav av livsmedel eller foder för försäljning, inbegripet utbjudande till försäljning eller varje annan form av överlåtelse, kostnadsfri eller inte, samt försäljning, distribution och andra former av överlåtelse. I artikel 2 f i förordning nr 2073/2005 definieras begreppet ”hållbarhetstid” som den period som antingen motsvarar perioden före sista förbrukningsdag för en produkt eller datum för minsta hållbarhetstid i enlighet med artiklarna 9 och 10 i direktiv 2000/13.

27

Det följer av dessa definitioner att begreppet ”produkter som släppts ut på marknaden under hållbarhetstiden” avser livsmedel – såsom den produkt av färskt fjäderfäkött som är aktuell i det nationella målet – som innehas för försäljning, distribution och andra former för överlåtelse under en period som motsvarar perioden före sista förbrukningsdag eller datum för minsta hållbarhetstid.

28

För övrigt skulle det grundläggande syftet med livsmedelslagstiftningen, nämligen att uppnå en hög skyddsnivå för folkhälsan, som det hänvisas till i skäl 1 i förordning nr 2073/2005, äventyras om det inte krävdes att färskt fjäderfäkött, som det som är aktuellt i det nationella målet, ska uppfylla det mikrobiologiska kriterium som fastställs i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 i alla led i distributionskedjan, inbegripet detaljhandelsledet, eftersom livsmedel som innehåller mikroorganismer i mängder som utgör en oacceptabel risk för människors hälsa skulle släppas ut på marknaden.

29

Härav följer att det framgår såväl av ordalydelsen i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 som syftet med livsmedelslagstiftningen att det mikrobiologiska kriteriet ska tillämpas på en produkt av färskt fjäderfäkött – såsom den som är aktuell i det nationella målet – i distributionsledet.

30

Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Del E punkt 1 i bilaga II till förordning nr 2160/2003 ska tolkas så, att färskt fjäderfäkött som härrör från de djurpopulationer som anges i bilaga I till denna förordning ska uppfylla det mikrobiologiska kriterium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005 i alla led i distributionskedjan, inbegripet detaljhandelsledet.

31

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida unionsrätten, särskilt förordningarna nr 178/2002 och 2073/2005, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken en livsmedelsföretagare som enbart bedriver verksamhet i distributionsledet åläggs en påföljd för att ha släppt ut ett livsmedel på marknaden, på grund av underlåtenhet att iaktta det mikrobiologiska kriterium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005.

32

I artikel 3.1 i förordning nr 2073/2005 preciseras att livsmedelsföretagarna ska säkerställa att livsmedlen uppfyller de relevanta mikrobiologiska kriterierna i bilaga I till förordningen i alla led i distributionskedjan, inbegripet detaljhandelsledet.

33

Även om förordning nr 2073/2005 anger de mikrobiologiska kriterier som livsmedlen ska uppfylla i varje led av livsmedelskedjan innehåller denna förordning emellertid inte några bestämmelser om ansvar för livsmedelsföretagare.

34

Det ska härvidlag hänvisas till förordning nr 178/2002. I artikel 17.1 i denna förordning föreskrivs att livsmedelsföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan i de företag de har ansvar för ska se till att livsmedel uppfyller de krav i livsmedelslagstiftningen som är tillämpliga för deras verksamhet.

35

I artikel 17.2 i förordning nr 178/2002 föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om vilka påföljder som gäller för överträdelser av livsmedelslagstiftningen och att dessa påföljder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

36

Härav följer att unionsrätten, särskilt förordningarna nr 178/2002 och 2073/2005, ska tolkas på så sätt att den i princip inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken en livsmedelsföretagare som enbart bedriver verksamhet i distributionsledet åläggs en påföljd för att ha släppt ut ett livsmedel på marknaden, på grund av underlåtenhet att iaktta det mikrobiologiska kriterium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005.

37

Medlemsstaterna är emellertid vid fastställandet av de påföljdsbestämmelser som ska tillämpas vid överträdelse av nämnda mikrobiologiska kriterium skyldiga att iaktta de villkor och gränser som följer av unionsrätten, inbegripet det krav som i förevarande fall föreskrivs i artikel 17.2 i förordning nr 178/2002 med innebörden att påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

38

Enligt fast rättspraxis ska medlemsstaterna, som dock har möjlighet att välja påföljder, se till att överträdelser av unionsrätten beivras genom påföljder som i materiellt och processuellt hänseende motsvarar dem som tillämpas vid överträdelser av liknande art och svårighetsgrad enligt nationell rätt och är effektiva, proportionella och avskräckande (se, för ett liknande resonemang, domarna Lidl Italia Srl, C‑315/05, EU:C:2006:736, punkt 58, och Berlusconi m.fl., förenade målen C‑387/02, C‑391/02 och C–403/02, EU:C:2005:270, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

39

I det här fallet får således de repressiva åtgärder som tillåts enligt nationell lagstiftning inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska härvid den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom Urbán, C–210/10, EU:C:2012:64, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

40

Vid prövningen av huruvida en viss påföljd är förenlig med proportionalitetsprincipen ska hänsyn bland annat tas till den aktuella överträdelsens art och svårhetsgrad samt till metoden för fastställandet av påföljdens storlek (se dom Equoland, C–272/13, EU:C:2014:2091, punkt 35).

41

En lagstiftning som den i det nationella målet, i vilken föreskrivs böter för utsläppande av livsmedel på marknaden som är otjänliga som människoföda, kan bidra till att uppnå det grundläggande syftet med livsmedelslagstiftningen, nämligen en hög skyddsnivå för folkhälsan, såsom anförts ovan i punkt 28.

42

Även om det antas att det påföljdssystem som är aktuellt i det nationella målet är ett system med strikt ansvar, ska det noteras att ett sådant system enligt domstolens praxis inte i sig är oproportionerligt i förhållande till de efterstävade syftena, om systemet kan förmå de personer som omfattas av det att rätta sig efter bestämmelserna i en viss förordning och om de eftersträvade syftena är av ett sådant allmänintresse som kan motivera att ett sådant system inrättas (se dom Urbán, EU:C:2012:64, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

43

Det ankommer på den nationella domstolen att mot bakgrund av dessa omständigheter pröva om den påföljd som är aktuell i det nationella målet är i överensstämmelse med den proportionalitetsprincip som anges i artikel 17.2 i förordning nr 178/2002.

44

Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Unionsrätten, särskilt förordningarna nr 178/2002 och 2073/2005 ska tolkas på så sätt att den i princip inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken en livsmedelsföretagare som enbart bedriver verksamhet i distributionsledet åläggs en påföljd för att ha släppt ut ett livsmedel på marknaden, på grund av underlåtenhet att iaktta det mikrobiologiska kriterium som anges i kapitel 1 rad 1.28 i bilaga I till förordning nr 2073/2005. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida den påföljd som är aktuell i det nationella målet är i överensstämmelse med den proportionalitetsprincip som anges i artikel 17.2 i förordning nr 178/2002.

45

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: