Förenade målen C‑317/08–C‑320/08
Rosalba Alassini m.fl.
mot
Telecom Italia SpA m.fl.
(flera begäran om förhandsavgörande från Giudice di pace di Ischia)
”Begäran om förhandsavgörande – Principen om ett effektivt domstolsskydd – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Direktiv 2002/22/EG – Samhällsomfattande tjänster – Tvister mellan slutanvändare och leverantörer – Obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol”
Sammanfattning av domen
1. Tillnärmning av lagstiftning – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter – Direktiv 2002/22 – Reglering av tvister utanför domstol
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22, artikel 34)
2. Gemenskapsrätt – Principer – Rätt till ett effektivt domstolsskydd
1. Artikel 34 i direktiv 2002/22 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, i vilken det föreskrivs att ett obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster mellan slutanvändare och leverantörer av nämnda tjänster, vilka omfattas av de rättigheter som tillerkänns genom direktivet, som villkor för att talan ska kunna väckas i domstol.
I artikel 34.1 i direktivet föreskrivs nämligen att medlemsstaterna har till uppgift att inrätta förfaranden för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol avseende frågor som rör direktivet. Den omständigheten att en nationell lagstiftning inte endast inrättar ett förlikningsförfarande utanför domstol, utan att det dessutom föreskrivs att det för att talan ska kunna väckas vid domstol är obligatoriskt att först ha tillämpat detta förfarande, äventyrar, mot denna bakgrund, inte förverkligandet av ovannämnda syfte. En sådan lagstiftning förstärker tvärtom den ändamålsenliga verkan av direktivet om samhällsomfattande tjänster, i den mån som den säkerställer att förfaranden för reglering av tvister utanför domstol tillämpas systematiskt.
(se punkterna 45, 67 och punkt 1 i domslutet)
2. Likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd utgör inte heller hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det ska genomföras ett förlikningsförfarande utanför domstol i tvister mellan slutanvändare och leverantörer inom området för tjänster avseende elektronisk kommunikation, tjänster som omfattas av de rättigheter som tillerkänns enligt direktiv 2002/22 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), under förutsättning att förfarandet inte mynnar ut i ett beslut som är tvingande för parterna, möjligheten att väcka talan vid domstol inte väsentligen fördröjs, preskriptionstiden för aktuella rättigheter avbryts under förfarandet, det inte uppkommer några – eller i vart fall inte några betydande – kostnader för parterna, i den mån som det inte endast är möjligt att få tillträde till förlikningsförfarandet på elektronisk väg, och det är möjligt att i undantagsfall, i en brådskande situation, vidta interimistiska åtgärder.
En sådan nationell lagstiftning innebär visserligen att ytterligare en etapp införs för tillträde till en rättslig prövning, genom att det uppställs villkor om att ett obligatoriskt förlikningsförsök ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster för att talan ska kunna väckas i domstol. Detta villkor skulle kunna stå i strid med principen om ett effektivt domstolsskydd som bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
De grundläggande rättigheterna utgör emellertid inte absoluta rättigheter, utan de kan inskränkas under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva innehållet i de på detta sätt garanterade rättigheterna. Eftersom den nationella lagstiftningen syftar till att åstadkomma en snabbare och mindre kostsam reglering av tvister inom området för elektronisk kommunikation och även till att minska domstolarnas arbetsbörda, eftersträvar den således legitima mål av allmänintresse. Inrättande av ett sådant förfarande för reglering av tvister utanför domstol, i förhållande till de närmare villkoren för förfarandets ovannämnda funktion är inte heller oproportionerligt med hänsyn till de eftersträvade målen, eftersom det för det första inte finns några mindre ingripande alternativ till att inrätta ett obligatoriskt förfarande då målen inte uppnås på ett lika effektivt sätt genom inrättande av ett rent fakultativt förfarande för reglering av tvister utanför domstol, och för det andra eftersom det inte heller föreligger någon uppenbar disproportion mellan dessa syften och de eventuella nackdelar som uppkommer till följd av att förlikningsförfarandet utanför domstol är obligatoriskt.
(se punkterna 54–59, 61–65, 67 och punkt 2 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 18 mars 2010 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Principen om ett effektivt domstolsskydd – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Direktiv 2002/22/EG – Samhällsomfattande tjänster – Tvister mellan slutanvändare och leverantörer – Obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol”
I de förenade målen C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 och C‑320/08,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, från Giudice di pace di Ischia (Italien), av den 4 april 2008, som inkom till domstolen den 15 juli 2008, i målen
Rosalba Alassini
mot
Telecom Italia SpA (C‑317/08)
och
Filomena Califano
mot
Wind SpA (C‑318/08)
och
Lucia Anna Giorgia Iacono
mot
Telecom Italia SpA (C‑319/08)
och
Multiservice Srl
mot
Telecom Italia SpA (C‑320/08),
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på tredje avdelningen K. Lenaerts, tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 september 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Wind SpA, genom D. Cutolo, avvocato,
– Italiens regering, genom P. Gentili, avvocato dello Stato,
– Tysklands regering, genom M. Lumma och J. Kemper, båda i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom N. Bambara, A. Nijenhuis, I.V. Rogalski och S. La Pergola, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 19 november 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av principen om ett effektivt domstolsskydd med avseende på en nationell lagstiftning i vilken föreskrivs, som villkor för att talan ska kunna väckas i domstol, att ett obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol ska ha ägt rum i vissa tvister mellan operatörer och slutanvändare som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, s. 51).
2 Respektive begäran har framställts i fyra mål mellan Rosalba Alassini, Lucia Anna Giorgia Iacono respektive Multiservice Srl å ena sidan, och Telecom Italia SpA, å andra sidan, samt mellan Filomena Califano och Wind SpA, och avser brott mot de avtal som parterna i de nationella målen ingått om telefonitjänster, som respektive svarande i de nationella målen, vilka är leverantörer av sådana tjänster, tillhandahåller kärandena i de nationella målen.
Tillämpliga bestämmelser
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
3 I artikel 6.1, med rubriken ”Rätt till en rättvis rättegång”, i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), föreskrivs följande:
”Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. …”
Unionsrätten
4 I artikel 47, med rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”, i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, proklamerad i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364, s. 1), anpassad den 12 december 2007 i Strasbourg (EUT C 303, s. 1), föreskrivs följande:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
Rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.”
5 I skäl 47 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anges följande:
”I en konkurrensutsatt miljö bör de berörda parternas, inbegripet användarnas och konsumenternas, åsikter beaktas av de nationella regleringsmyndigheterna i frågor som rör slutanvändarnas rättigheter. Det bör finnas effektiva förfaranden för att behandla tvister mellan konsumenter å ena sidan och företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga kommunikationstjänster å andra sidan. Medlemsstaterna bör ta full hänsyn till kommissionens rekommendation 98/257/EG av den 30 mars 1998 om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol [EGT L 115, s. 31] …”
6 Artikel 1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster har följande lydelse:
”1. Inom ramen för direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv) avser detta direktiv tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster till slutanvändare. Målet är att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela gemenskapen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet och hantera situationer där slutanvändares behov inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt av marknaden.
2. I detta direktiv fastställs slutanvändares rättigheter och motsvarande skyldigheter för företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. När det gäller att säkerställa tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster på öppna och konkurrensutsatta marknader definieras i detta direktiv ett minimiutbud av tjänster av väl definierad kvalitet som är tillgängliga för samtliga slutanvändare till ett överkomligt pris med hänsyn till de speciella nationella förhållandena och utan att konkurrensen snedvrids. I detta direktiv fastställs även skyldigheter avseende tillhandahållande av vissa obligatoriska tjänster, t.ex. tillhandahållandet av hyrda förbindelser.”
7 I artikel 34, med rubriken ”Reglering av tvister utanför domstol”, i direktivet om samhällsomfattande tjänster, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att förfaranden som är enkla och öppna för insyn till en låg kostnad kan tas i anspråk för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol när det gäller frågor som omfattas av detta direktiv. Medlemsstaterna skall besluta om åtgärder för att säkerställa att sådana förfaranden möjliggör en rättvis och snabb tvistlösning och får, om så är nödvändigt, införa ett system för återbetalning och/eller ersättning. Medlemsstaterna får utöka dessa skyldigheter till att även gälla tvister som berör andra slutanvändare.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att deras lagstiftning inte utgör hinder för att klagomålsinstanser inrättas och on-linetjänster tillhandahålls på en sådan lämplig geografisk nivå som underlättar tillgången till tvistlösning för konsumenter och slutanvändare.
3. Om sådana tvister avser parter i olika medlemsstater skall medlemsstaterna samordna sitt arbete för att åstadkomma en lösning av tvisten.
4. Denna artikel innebär inte att nationella rättsliga förfaranden åsidosätts.”
8 I artikel 1.1 och 1.2, med rubriken ”Tillämpningsområde och definitioner”, i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG av den 25 maj 1999 om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier (EGT L 171, s. 12) föreskrivs följande:
”1. Detta direktiv syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier, i syfte att säkerställa en enhetlig miniminivå för konsumentskyddet inom ramen för den inre marknaden.
2. I detta direktiv avses med
…
b) konsumentvaror: alla lösa saker, utom
– varor som säljs exekutivt eller annars tvångsvis på grund av lag,
– vatten och gas när de inte saluhålls i begränsad volym eller bestämd kvantitet och
– elektricitet,
…”
Rekommendationerna 98/257 och 2001/310/EG
9 I femte, sjätte och nionde skälen i rekommendation 98/257 anges följande:
”Flera medlemsstater har gjort erfarenheter som visar att alternativa mekanismer för reglering av konsumenttvister utanför domstol kan ge goda resultat för både konsumenter och företag, under förutsättning att respekten för vissa grundläggande principer kan garanteras, eftersom kostnaderna för regleringen av konsumenttvisterna blir lägre och handläggningen tar kortare tid.
Om dessa principer skulle kunna fastslås på europeisk nivå skulle det underlätta ett inrättande av förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol. I fråga om tvister över gränserna skulle det öka det ömsesidiga förtroende för de instanser som finns i olika medlemsstater för tvistelösning utanför domstol och även konsumenternas tilltro till de olika nationella förfarandena. Principerna skulle göra det enklare för dem som tillhandahåller extrajudiciella tjänster i en medlemsstat att även tillhandahålla dem i en annan medlemsstat.
…
Denna rekommendation bör begränsas till förfaranden vilka, oberoende av vad de kallas, leder till att en tvist löses av en tredje part som föreslår eller ålägger parterna en lösning. Följaktligen avses inte förfaranden där man endast försöker få parterna att frivilligt enas om en lösning.”
10 I punkt VI, med rubriken ”Frihetsprincipen”, i rekommendation 98/257, anges följande:
”Instansens beslut kan endast vara tvingande för parterna om de har informerats om detta i förväg och uttryckligen godtagit det.
Det faktum att konsumenten använder sig av ett extrajudiciellt förfarande får inte leda till åtaganden med retroaktiv verkan, om åtagandet får till följd att konsumenten fråntas sin rätt att vända sig till den domstol som är behörig för rättslig reglering av tvisten.”
11 I punkt I, med rubriken ”Räckvidd”, i kommissionens rekommendation 2001/310/EG av den 4 april 2001 om principer som skall tillämpas på extrajudiciella organ som deltar i reglering av konsumenttvister som görs upp i godo (EGT L 109, s. 56), anges följande:
”1. Denna rekommendation är tillämplig på organ som i egenskap av tredje man ansvarar för reglering av konsumenttvister utanför domstol och som oberoende av vad de kallas försöker reglera tvister genom att föra samman parterna för att förmå dem att göra upp i godo.
2. Rekommendationen är dock inte avsedd att omfatta instanser för reglering av konsumenttvister som drivs av ett visst företag i direktkontakt med kunden eller sådana instanser som erbjuder tjänster som tillhandahålls av ett företag eller för företagets räkning.”
Den nationella rätten
12 Republiken Italien införlivade direktivet om samhällsomfattande tjänster genom lagstiftningsdekret nr 259 av den 1 augusti 2003 avseende lagen om elektronisk kommunikation (GURI nr 214 av den 15 september 2003, s. 3).
13 I artikel 84 i denna lag föreskrivs följande:
”1. Den myndighet som avses i artikel 1.11, 1.12 och 1.13 i lag nr 249 av den 31 juli 1997 [om inrättande av en tillsynsmyndighet för kommunikationer och om införande av bestämmelser avseende system för telekommunikation, radio och TV (ordinarie tillägg till GURI nr 177 av den 31 juli 1997)] ska anta förfaranden som är enkla och öppna för insyn och som till en låg kostnad kan tillämpas för att pröva tvister utanför domstol mellan konsumenter och slutanvändare, när det gäller frågor som omfattas av bestämmelserna i detta kapitel, för att säkerställa att sådana förfaranden möjliggör en rättvis och snabb tvistlösning. Myndigheten får, om så är nödvändigt, införa ett system för återbetalning och/eller ersättning.
2. Myndigheten ska, i samråd med den ständiga kommittén med ansvar för förbindelserna mellan staten, regionerna och de självständiga provinserna i Trente och Bolzano, samt enligt artikel 1.13 i lag nr 249 av den 31 juli 1997, med nuvarande personalresurser och sådan utrustning som kan anskaffas genom ordinarie anslag i budgeten utan en därpå följande förändring av utgifterna, främja inrättandet av klagomålsinstanser och tillhandahållande av on-linetjänster på en lämplig geografisk nivå som underlättar tillgången till tvistlösning för konsumenter och slutanvändare.
3. Om sådana tvister inbegriper medborgare från andra medlemsstater ska myndigheten samordna sitt arbete med andra berörda regleringsmyndigheters arbete för att åstadkomma en lösning av tvisten.
4. Denna artikel innebär inte ett åsidosättande av de förfaranden som är tillämpliga på reglering av tvister i domstol, och inte heller, tills dess att de bestämmelser som föreskrivs i punkterna 1 och 2 har införlivats, av de förfaranden som är tillämpliga på reglering av tvister utanför domstol vid tidpunkten för kungörelsen av lagen i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana [Italiens officiella tidning]. ”
14 Enligt lag nr 249 av den 31 juli 1997 omfattas tvister mellan slutanvändare och operatörer inom området för elektronisk kommunikation – vilka uppstått på grund av att bestämmelser om samhällsomfattande tjänster och slutanvändares rättigheter inte iakttagits – av tillsynsmyndigheten för kommunikationers behörighet.
15 Genom beslut 173/07/CONS (GURI nr 120 av den 25 maj 2007, s. 19) antog tillsynsmyndigheten för kommunikationer föreskrifter avseende reglering av tvister mellan telekommunikationsoperatörer och slutanvändare (nedan kallade föreskrifterna avseende reglering av tvister).
16 I artikel 3 i föreskrifterna avseende reglering av tvister anges följande:
”1. Vad beträffar sådana tvister som avses i artikel 2.1, kan talan ej väckas i domstol innan försök att nå en förlikning har gjorts genom det obligatoriska förfarandet vid den Co.re.com [regional kommitté med ansvar för kommunikationer], som är ansvarig för ett visst geografiskt område och som är behörig att verka för förlikning, eller vid de organ som ansvarar för reglering av tvister utanför domstol som anges i artikel 13.
2. I de fall där den Co.re.com som geografiskt sett har behörighet inte har tillerkänts sådan behörighet som avses i [punkt 1], ska det obligatoriska förfarandet för förlikningsförsök äga rum vid de andra organ som anges i artikel 13.
3. Förlikningsförfarandet ska ha avslutats inom 30 dagar från den dag ansökan härom inges. Efter denna tidpunkt har parterna rätt att väcka talan i domstol även om förfarandet inte avslutats.”
17 I artikel 13 i föreskrifterna avseende reglering av tvister anges följande:
”1. Berörda parter har, såsom ett alternativ till förlikningsförfarandet vid Co.re.com, möjlighet att genomföra det obligatoriska förfarandet för förlikningsförsök, även på telematisk väg, vid de organ som ansvarar för reglering av konsumenttvister utanför domstol som anges i artikel 1 o i förevarande föreskrifter.
2. Konsumenten har i samma syfte dessutom möjlighet att vända sig till de nationella organ som inrättats genom avtal mellan operatörer och konsumentorganisationer, såvida nämnda organ erbjuder sina tjänster kostnadsfritt och med iakttagande av principerna om öppenhet, rättvisa och effektivitet, vilka anges i rekommendation nr 2001/310/EG.
3. En uppdaterad förteckning över de organ som avses i punkterna ovan finns att tillgå på myndighetens webbplats.
4. De organ som inrättas enligt punkt 2 förs in i den förteckning som avses i punkten ovan genom framställande av en särskild begäran, som undertecknats av parterna och till vilken det avtal som ingåtts mellan operatören och minst två tredjedelar av de nationella konsumentorganisationerna samt ett exemplar av förfarandereglerna ska fogas, sedan det kontrollerats att de i punkt 2 föreskrivna principerna har iakttagits.
5. Begäran ska förnyas vartannat år i enlighet med samma regler. Om en begäran om förnyelse inte framställs ska myndigheten utan vidare stryka organet från den förteckning som avses i punkt 3 ovan.
6. Myndigheten kan, på grundval av uppgift från berörd part, besluta att stryka organ från förteckningen efter att den fastställt att de inte har iakttagit de principer som anges i punkt 2.”
Målen i den nationella domstolen och tolkningsfrågan
18 Det följer av besluten att begära förhandsavgörande att svarandena i målen vid den nationella domstolen, vad gäller samtliga de mål som kärandena där har anhängiggjort, har åberopat att det enligt artiklarna 3 och 13 i föreskrifterna avseende reglering av tvister inte är möjligt att väcka talan på grund av att kärandena inte dessförinnan har försökt nå förlikning vid Co.re.com, vilket är obligatoriskt enligt dessa bestämmelser.
19 Enligt den hänskjutande domstolen har den Co.re.com som föreskrivs i den nationella lagstiftningen emellertid ännu inte inrättats i regionen Campania, vilket innebär att det är obligatoriskt att försöka nå förlikning vid andra organ, nämligen dem som avses i artikel 13 i föreskrifterna avseende reglering av tvister. Det har emellertid inte kontrollerats huruvida nämnda organ är förenliga med principerna i rekommendation 2001/310, bland annat med avseende på om förlikningsförsöket vid dessa organ är kostnadsfritt eller har en rimlig kostnad, eller om det är fråga om ett öppet och enkelt förfarande.
20 Den hänskjutande domstolen fann att även om en Co.re.com hade inrättats i regionen Campania, skulle den omständigheten att förlikningsförfarandet är obligatoriskt, såsom det föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, ändå kunna utgöra hinder för slutanvändarnas utövande av sin rätt, särskilt med hänsyn till att förlikningen ska ske på elektronisk väg. Den hänskjutande domstolen påpekade dessutom att det ju görs ett försök till förlikning vid den första förhandlingen vid ett sedvanligt domstolsförfarande.
21 Mot denna bakgrund beslutade Giudice di pace di Ischia att vilandeförklara målen och ställa följande fråga till domstolen:
”Har ovannämnda gemenskapsrättsliga bestämmelser (artikel 6 i [Europakonventionen], direktiv[et om samhällsomfattande tjänster], direktiv [1999/44], rekommendation [2001/310], [rekommendation] [98]/257) direkt tvingande verkan och ska de tolkas så, att tvister ’inom området för elektronisk kommunikation mellan slutanvändare och operatörer, som uppstått på grund av att bestämmelser om samhällsomfattande tjänster och slutanvändares rättigheter, som fastslagits i lag, myndighetsbeslut, avtal och myndighetsföreskrifter inte har iakttagits’ (tvister som omfattas av artikel 2 [i de bifogade föreskrifterna till] … tillsynsmyndighetens beslut nr 173/07/CONS) inte måste bli föremål för ett obligatoriskt förlikningsförsök, utan vilket talan ej får väckas i domstol, och har de företräde framför artikel 3.1 i [i de bifogade föreskrifterna till] … ovannämnda beslut som fattats av tillsynsmyndigheten för kommunikationer?”
22 Målen C‑317/08–C‑320/08 har, genom beslut av domstolens ordförande av den 16 september 2008, förenats vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågan
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
23 Vid förhandlingen anförde den italienska regeringen att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning. Enligt denna regering är den fråga som ställts rent hypotetisk, eftersom den hänskjutande domstolen inte har angett vilka rättigheter enligt unionsrätten som är föremål för tvisterna i de nationella målen.
24 Även kommissionen har påpekat, emellertid utan att yrka på att frågan inte ska tas upp till sakprövning, att det måste finnas en koppling mellan målen i den nationella domstolen och unionsrätten, vilken enligt denna institution inte automatiskt kan härledas från begäran om förhandsavgörande.
25 Domstolen erinrar i detta avseende om att det i ett förfarande enligt artikel 234 EG uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att, mot bakgrund av omständigheterna i målet, bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 18 juli 2007 i mål C‑119/05, Lucchini, REG 2007, s. I‑6199, punkt 43, av den 22 december 2008 i mål C‑414/07, Magoora, REG 2008, s. I‑10921, punkt 22, och av den 16 juli 2009 i mål C‑12/08, Mono Car Styling, REG 2009, s. I‑0000, punkt 27).
26 En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan endast avvisas av domstolen då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, då frågorna är hypotetiska eller domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt (se, bland annat, dom av den 13 mars 2001 i mål C‑379/98, PreussenElektra, REG 2001, s. I‑2099, punkt 39, och av den 5 december 2006 i de förenade målen C‑94/04 och C‑202/04, Cipolla m.fl., REG 2006, s. I‑11421, punkt 25, samt domarna i de ovannämnda målen Magoora, punkt 23, och Mono Car Styling, punkt 28).
27 Vad gäller förfarandet i detta mål om förhandsavgörande, konstaterar domstolen att besluten om hänskjutande innehåller en detaljerad redogörelse för tillämpliga bestämmelser och de faktiska omständigheterna i målen vid den nationella domstolen, liksom skälen till att den hänskjutande domstolen anser att det är nödvändigt att få tolkningsfrågan besvarad för att kunna avgöra målet.
28 Även om det är riktigt att det inte detaljerat redogörs för de nationella målen i besluten om hänskjutande, och särskilt inte för de särskilda rättigheter och skyldigheter som är föremål för tvisterna i dessa mål, står det inte desto mindre klart att de avser elektroniska kommunikationstjänster mellan slutanvändare och leverantörer samt förfaranden för reglering av dessa tvister utanför domstol. Den hänskjutande domstolen hänvisar dessutom uttryckligen till skäl 47 i direktivet om samhällsomfattande tjänster samt till artikel 34 i detsamma i besluten om hänskjutande.
29 Den fråga som har ställts avser således tolkningen av unionsrätten, och en sådan tolkning framstår som nödvändig för lösningen av de nationella målen.
30 Tolkningsfrågan ska följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
31 Domstolen erinrar inledningsvis om att den fråga som den hänskjutande domstolen ställt inte endast avser direktivet om samhällsomfattande tjänster, rekommendation 98/257 och rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 6 i Europakonventionen, utan även direktiv 1999/44 och rekommendation 2001/310.
32 Eftersom kommunikationstjänster inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 1999/44, enligt artikel 1 i detsamma, är direktivet inte tillämpligt i de nationella målen.
33 Vad beträffar rekommendation 2001/310 gäller följande. I skäl 47 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anges att medlemsstaterna vid inrättande av de förfaranden för att behandla tvister som föreskrivs i direktivet bör ta full hänsyn till rekommendation 98/257.
34 I nionde skälet i sistnämnda rekommendation anges att dess tillämpningsområde är begränsat till förfaranden vilka, oberoende av vad de kallas, leder till att en tvist löses av en tredje part som föreslår eller ålägger parterna en lösning. Emellertid avses inte sådana förfaranden som anges i rekommendation 2001/310, vid vilka man endast försöker få parterna att frivilligt enas om en lösning.
35 De förfaranden för att behandla tvister som avses i direktivet om samhällsomfattande tjänster får således inte endast syfta till ett försök att få parterna att frivilligt enas om en lösning, utan ska leda till att tvisten löses genom att en tredje part föreslår eller ålägger parterna en lösning.
36 I de nationella målen syftar det obligatoriska förfarande utom domstol som föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen inte endast till att få parterna att enas, utan det innebär att ett förlikningsorgan föreslår parterna en lösning på tvisten. Rekommendation 2001/310 är följaktligen inte heller tillämplig i de nationella målen.
37 Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt ska följaktligen förstås på följande sätt. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster och principen om ett effektivt domstolsskydd ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken föreskrivs att ett obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster mellan slutanvändare och leverantörer av sådana tjänster, som omfattas av de rättigheter som tillerkänns genom direktivet, som villkor för att talan ska kunna väckas i domstol.
Artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster
38 Enligt artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska medlemsstaterna säkerställa att förfaranden som är enkla och öppna för insyn till en låg kostnad kan tas i anspråk för en rättvis och snabb reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol när det gäller frågor som omfattas av detta direktiv. Dessa förfaranden innebär dock inte att nationella rättsliga förfaranden åsidosätts.
39 Såsom angetts ovan i punkt 33 bör medlemsstaterna ta full hänsyn till rekommendation 98/257 vid inrättande av nämnda förfaranden som genomförs utanför domstol.
40 Av domstolens rättspraxis framgår att rekommendationer, även om de inte har till syfte att skapa tvingande verkningar och inte kan skapa rättigheter som de enskilda kan åberopa vid en nationell domstol, inte helt saknar rättsverkningar. De nationella domstolarna är nämligen skyldiga att vid lösande av tvister ta hänsyn till rekommendationerna, särskilt när dessa bidrar till tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande, eller när de har till syfte att komplettera Europeiska unionens tvingande bestämmelser (se dom av den 13 december 1989 i mål C‑322/88, Grimaldi, REG 1989, s. 4407, punkterna 7, 16 och 18, och av den 11 september 2003 i mål C‑207/01, Altair Chimica, REG 2003, s. I‑8875, punkt 41).
41 Det föreskrivs emellertid inte, i vare sig direktivet om samhällsomfattande tjänster eller rekommendation 98/257, några särskilda villkor eller särdrag för förfarandena utanför domstol förutom vad som föreskrivs i artikel 34 i direktivet, vilket det erinras om i punkt 38 ovan, samt vad som gäller enligt de principer om oberoende, öppenhet, kontradiktoriskt förfarande, effektivitet, legalitet, frihet och representation, vilka anges i rekommendation 98/257.
42 Ingen av de ovannämnda omständigheterna och principerna föranleder en begränsning av medlemsstaternas befogenhet vad avser möjligheten att ge förfaranden för reglering av tvister utanför domstol en obligatorisk karaktär.
43 Det uppställs endast ett villkor i detta hänseende, enligt punkt 4 i artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster och enligt frihetsprincipen i punkt VI i rekommendation 98/257, vilket avser att rätten att vända sig till behörig domstol för rättslig reglering av tvisten ska bibehållas.
44 Med hänsyn till att villkoren och särdragen för de förfaranden som föreskrivs i artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster inte behandlas ytterligare i direktivet, ankommer det följaktligen på medlemsstaterna att med iakttagande av direktivets ändamålsenliga verkan uppställa villkor för dessa förfaranden, även med avseende på huruvida de ska vara obligatoriska.
45 I artikel 34.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrivs att medlemsstaterna har till uppgift att inrätta förfaranden för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol avseende frågor som rör direktivet. Den omständigheten att det genom en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målen vid den nationella domstolen inte endast inrättas ett förlikningsförfarande utanför domstol, utan att det dessutom föreskrivs att det för att talan ska kunna väckas vid domstol är obligatoriskt att först ha tillämpat detta förfarande äventyrar, mot denna bakgrund, inte förverkligandet av ovannämnda syfte. En sådan lagstiftning förstärker tvärtom den ändamålsenliga verkan av direktivet om samhällsomfattande tjänster, i den mån som den säkerställer att förfaranden för reglering av tvister utanför domstol tillämpas systematiskt.
46 Med hänsyn till att inrättandet av ett förfarande för obligatoriskt förlikningsförsök utgör ett villkor för att talan ska kunna väckas vid domstol, kommer domstolen nu att pröva huruvida detta är förenligt med rätten till ett effektivt domstolsskydd.
Prövning av likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd
47 I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på området ankommer det enligt fast rättspraxis på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. Medlemsstaterna bär likväl ansvaret för att dessa rättigheter i varje enskilt fall tillförsäkras ett effektivt skydd (se dom av den 15 april 2008 i mål C‑268/06, Impact, REG 2008, s. I‑2483, punkterna 44 och 45, och domen i det ovannämnda målet Mono Car Styling, punkt 48).
48 Såsom framgår av fast rättspraxis får de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se domen i det ovannämnda målet Impact, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
49 Dessa krav på likvärdighet och effektivitet uttrycker medlemsstaternas allmänna skyldighet att säkerställa ett domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. De gäller såväl utnämningen av domstolar som är behöriga att pröva talan som grundar sig på unionsrätten som fastställandet av processuella regler (se domen i det ovannämnda målet Impact, punkterna 47 och 48, och dom av den 29 oktober 2009 i mål C‑63/08, Pontin, REG 2009, s. I‑0000, punkt 44).
50 Det framgår att likvärdighetsprincipen har iakttagits i målen i den nationella domstolen.
51 För det första har den hänskjutande domstolen nämligen inte anfört någon omständighet som rör ett eventuellt åsidosättande av likvärdighetsprincipen. För det andra bekräftade den italienska regeringen under förhandlingen att den aktuella nationella bestämmelsen tillämpas på samma sätt på en talan avseende åsidosättande av unionsrätten som på en talan avseende åsidosättande av nationell rätt inom området för elektronisk kommunikation.
52 Vad beträffar effektivitetsprincipen gäller följande. Det är visserligen riktigt att den omständigheten att det är ett villkor för att talan ska kunna väckas i domstol att ett obligatoriskt förlikningsförfarande utanför domstol har genomförts påverkar utövandet av de rättigheter som enskilda tillerkänns genom direktivet om samhällsomfattande tjänster.
53 Flera omständigheter visar emellertid att ett sådant obligatoriskt förlikningsförfarande som det som är aktuellt i de nationella målen inte gör det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att utöva de rättigheter som följer av det aktuella direktivet.
54 Förlikningsförfarandets resultat är nämligen, för det första, inte tvingande för berörda parter och påverkar således inte deras rätt att väcka talan vid domstol.
55 För det andra medför förlikningsförfarandet under normala förhållanden inte någon väsentlig fördröjning av möjligheten att väcka talan vid domstol. Förlikningsförfarandet ska nämligen ha avslutats inom 30 dagar från den dag då ansökan därom ingavs, och efter denna tidpunkt har parterna rätt att väcka talan i domstol även om förfarandet inte har avslutats.
56 För det tredje avbryts preskriptionstiden för rättigheter under förlikningsförfarandet.
57 För det fjärde uppkommer det inte några kostnader i samband med förlikningsförfarandet vid Co.re.com. Det framgår inte heller någonting i de handlingar som ingetts till domstolen som tyder på att det skulle uppkomma betydande kostnader vid förlikningsförfaranden vid andra organ.
58 Det kan emellertid i praktiken vara omöjligt eller orimligt svårt för vissa enskilda att utöva de rättigheter som de tillerkänns genom direktivet om samhällsomfattande tjänster, särskild för dem som inte har tillgång till Internet, om tillträde till förlikningsförfarandet endast är möjlig på elektronisk väg. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka om så är fallet, särskilt med avseende på bestämmelsen i artikel 13.1 i föreskrifterna avseende reglering av tvister.
59 Det ankommer även på den nationella domstolen att kontrollera huruvida förlikningsförfarandet, i de undantagsfall då det är nödvändigt att vidta interimistiska åtgärder, möjliggör, eller inte förhindrar, att sådana åtgärder vidtas.
60 Mot denna bakgrund kan det konstateras att effektivitetsprincipen iakttas i den aktuella nationella lagstiftningen, såvitt det inte endast är möjligt att få tillträde till förlikningsförfarandet på elektronisk väg och såvitt det är möjligt att i undantagsfall, i en brådskande situation, vidta interimistiska åtgärder.
61 Principen om ett effektivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip i unionsrätten, en princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen samt bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se domen i det ovannämnda målet Mono Car Styling, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
62 Det är ostridigt i de aktuella målen att den aktuella nationella lagstiftningen innebär att ytterligare en etapp införs för tillträde till en rättslig prövning, genom att det uppställs villkor om att ett obligatoriskt förlikningsförsök ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster för att talan ska kunna väckas i domstol. Detta villkor skulle kunna stå i strid med principen om ett effektivt domstolsskydd.
63 Av fast rättspraxis framgår emellertid att de grundläggande rättigheterna inte utgör absoluta rättigheter, utan att de kan inskränkas under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva innehållet i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2006 i mål C‑28/05, Dokter m.fl., REG 2006, s. I‑5431, punkt 75 och där angiven rättspraxis, samt Europadomstolens dom av den 21 november 2001 i målet Fogarty mot Förenade kungariket, Recueil des arrêts et décisions 2001-XI, § 33).
64 Såsom den italienska regeringen påpekade under förhandlingen syftar emellertid de aktuella nationella bestämmelserna till att åstadkomma en snabbare och mindre kostsam reglering av tvister inom området för elektronisk kommunikation och även till att minska domstolarnas arbetsbörda. De italienska bestämmelserna eftersträvar således legitima mål av allmänintresse.
65 Det framgår vidare att inrättande av ett sådant förfarande för reglering av tvister utanför domstol som det som föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, i förhållande till de närmare villkoren för förfarandets funktion, vilka angetts i punkterna 54–57 ovan, inte är oproportionerligt med hänsyn till de eftersträvade målen. Såsom generaladvokaten konstaterade i punkt 47 i sitt förslag till avgörande finns det nämligen inte några mindre ingripande alternativ till att inrätta ett obligatoriskt förfarande, eftersom målen inte uppnås på ett lika effektivt sätt genom inrättande av ett rent fakultativt förfarande för reglering av tvister utanför domstol. Det föreligger inte heller någon uppenbar disproportion mellan dessa syften och de eventuella nackdelar som uppkommer till följd av att förlikningsförfarandet utanför domstol är obligatoriskt.
66 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att även principen om ett effektivt domstolsskydd iakttas genom det aktuella nationella förfarandet, med förbehåll för de villkor som uppställs i punkterna 58 och 59 ovan.
67 Den fråga som ställts ska således besvaras enligt följande:
– Artikel 34 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken det föreskrivs att ett obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster mellan slutanvändare och leverantörer av nämnda tjänster, vilka omfattas av de rättigheter som tillerkänns genom direktivet, som villkor för att talan ska kunna väckas i domstol.
– Likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd utgör inte heller hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det ska genomföras ett förlikningsförfarande utanför domstol i sådana tvister, under förutsättning att förfarandet inte mynnar ut i ett beslut som är tvingande för parterna, möjligheten att väcka talan vid domstol inte väsentligen fördröjs, preskriptionstiden för aktuella rättigheter avbryts under förfarandet, det inte uppkommer några – eller i vart fall inte några betydande – kostnader för parterna, i den mån som det inte endast är möjligt att få tillträde till förlikningsförfarandet på elektronisk väg, och det är möjligt att i undantagsfall, i en brådskande situation, vidta interimistiska åtgärder.
Rättegångskostnader
68 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
– Artikel 34 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, i vilken det föreskrivs att ett obligatoriskt försök att nå förlikning utanför domstol ska ha ägt rum i tvister inom området för elektroniska kommunikationstjänster mellan slutanvändare och leverantörer av nämnda tjänster, vilka omfattas av de rättigheter som tillerkänns genom direktivet, som villkor för att talan ska kunna väckas i domstol.
– Likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd utgör inte heller hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det ska genomföras ett förlikningsförfarande utanför domstol i sådana tvister, under förutsättning att förfarandet inte mynnar ut i ett beslut som är tvingande för parterna, möjligheten att väcka talan vid domstol inte väsentligen fördröjs, preskriptionstiden för aktuella rättigheter avbryts under förfarandet, det inte uppkommer några – eller i vart fall inte några betydande – kostnader för parterna, i den mån som det inte endast är möjligt att få tillträde till förlikningsförfarandet på elektronisk väg, och det är möjligt att i undantagsfall, i en brådskande situation, vidta interimistiska åtgärder.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: italienska.