ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA
z 10. júla 2003 (*)
„Európska centrálna banka (ECB) – Rozhodnutie 1999/726/ES o prevencii proti podvodu – Ochrana finančných záujmov Spoločenstiev – Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Nariadenie (ES) č. 1073/1999 – Uplatniteľnosť na ECB – Námietky protiprávnosti – Prípustnosť – Nezávislosť ECB – Článok 108 ES – Právny základ – Článok 280 ES – Požiadanie o radu ECB – Článok 105 ods. 4 ES – Proporcionalita“
Vo veci C‑11/00,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: pôvodne C. W. A. Timmermans, H. P. Hartvig a U. Wölker, neskôr J.-L. Dewost, H. P. Hartvig a U. Wölker, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
ktorú v konaní podporujú:
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: pôvodne M. A. Fierstra, neskôr J. van Bakel, splnomocnení zástupcovia,
Európsky parlament, v zastúpení: J. Schoo a H. Duintjer Tebbens, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Rada Európskej únie, v zastúpení: J. Aussant, F. van Craeyenest a F. Anton, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
vedľajší účastníci konania,
proti
Európskej centrálnej banke, v zastúpení: A. Sáinz de Vicuña a C. Zilioli, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci A. Dashwood, barrister, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
ktorej predmetom je zrušenie rozhodnutia Európskej centrálnej banky 1999/726/ES zo 7. októbra 1999 o prevencii proti podvodu (ECB/1999/5) (Ú. v. ES L 291, s. 36),
SÚDNY DVOR,
v zložení: predseda G. C. Rodríguiz Iglesias, predsedovia komôr J.-P. Puissochet, M. Wathelet a R. Schintgen, sudcovia C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (spravodajca), P. Jann, V. Skouris, F. Macken a N. Colneric, S. von Bahr a A. Rosas,
generálny advokát: F. G. Jacobs,
tajomník: R. Grass,
so zreteľom na správu z pojednávania,
po vypočutí prednesov účastníkov konania na pojednávaní 3. júla 2002: Komisia, v zastúpení: M. Petite, splnomocnený zástupca, Holandské kráľovstvo, v zastúpení: N. Bel, splnomocnený zástupca, Parlament, v zastúpení: J. Schoo a H. Duintjer Tebbens, Rada, v zastúpení: J. Aussant, F. van Craeyenest a F. Anton, a Európska centrálna banka, v zastúpení: A. Sáinz de Vicuña a C. Zilioli, za právnej pomoci A. Dashwood,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 3. októbra 2002,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Žalobou podanou kancelárii Súdneho dvora 14. januára 2000 Komisia Európskych Spoločenstiev navrhla na základe článku 230 ES zrušenie rozhodnutia Európskej centrálnej banky 1999/726/ES zo 7. októbra 1999 o prevencii proti podvodu (ECB/1999/5) (Ú. v. ES L 291, s. 36, ďalej len: „napadnuté rozhodnutie“).
2 Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 7. septembra 2000 bolo Holandskému kráľovstvu, Európskemu parlamentu a Rade Európskej Únie povolené vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Komisie.
Právny rámec
Primárne právo
3 Článok 2 ES znie:
„Úlohou spoločenstva je utvorením spoločného trhu, hospodárskej a menovej únie a uskutočňovaním spoločných politík a činností uvedených v článkoch 3 a 3a podporovať v celom spoločenstve harmonický, vyrovnaný a trvalo udržateľný rozvoj hospodárskych činností, vysokú úroveň zamestnanosti a sociálnej ochrany, rovnoprávne postavenie žien a mužov, trvalý a neinflačný rast, vysokú úroveň konkurencieschopnosti a zbližovania hospodárskej výkonnosti, vysokú úroveň ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia, zvyšovanie životnej úrovne a kvality života, hospodársku a sociálnu súdržnosť a solidaritu medzi členskými štátmi.“
4 V článku 4 ES sa uvádza:
„1. Činnosti členských štátov a spoločenstva zamerané na splnenie cieľov vymedzených v článku 2, zahŕňajú, ako to vyplýva z ustanovení tejto zmluvy a z časového plánu v nej stanovenom, prijatie hospodárskej politiky, ktorá je založená na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou.
2. Súbežne s tým, ako to vyplýva z ustanovení tejto zmluvy a z časového plánu v nej stanovenom, zahŕňajú tieto činnosti neodvolateľné stanovenie menových kurzov vedúce k zavedeniu jednotnej meny ECU, stanoveniu a vykonávaniu jednotnej menovej a devízovej politiky, základným cieľom ktorých je udržať cenovú stabilitu a podporovať všeobecné hospodárske politiky spoločenstva bez poškodzovania tohto cieľa v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou.
3. Tieto činnosti členských štátov spoločenstva si vyžadujú dodržiavanie nasledujúcich hlavných zásad: stabilné ceny, zdravé verejné financie a menové podmienky a trvalo udržateľnú platobnú bilanciu.“
5 Článok 8 ES znie:
„v súlade s postupom stanoveným touto zmluvou ustanoví sa Európsky systém centrálnych bánk (ďalej len ‚ESCB‘) a Európska centrálna banka (ďalej len ‚ECB‘); konajú v medziach právomocí vymedzených touto zmluvou, štatútom ESCB a štatútom ECB (ďalej len ‚štatút ESCB‘), ktorý je k tejto zmluve pripojený.“
6 Článok 105 ods. 1 až 4 ES stanovuje:
„1. Hlavným cieľom ESCB je udržať cenovú stabilitu. Bez toho, aby bola dotknutá cenová stabilita, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v spoločenstve so zámerom prispieť k dosiahnutiu cieľov spoločenstva, ako sú vymedzené v článku 2. ESCB koná v súlade so zásadami uvedenými v článku 4 a so zásadou otvoreného trhového hospodárstva s voľnou súťažou, čím sa podporuje efektívne rozdeľovanie zdrojov.
2. Základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú:
– definovať a uskutočňovať menovú politiku spoločenstva,
– riadiť devízové operácie v súlade s ustanoveniami článku 111,
– udržiavať a spravovať oficiálne devízové rezervy členských štátov,
– podporovať plynulé fungovanie platobných systémov.
…
4. ECB musí byť požiadaná o radu:
– pri všetkých návrhoch aktov spoločenstva v oblasti jej pôsobnosti,
…“
7 Článok 108 ES znie:
„Pri uplatňovaní právomoci a plnení úloh a funkcií, ktoré vyplývajú z tejto zmluvy a štatútu ESCB, nesmie ECB, národná centrálna banka ani žiaden člen ich orgánov s rozhodovacími právomocami žiadať alebo prijímať pokyny tak od orgánov spoločenstva ako ani od žiadnej vlády členského štátu alebo od iného orgánu. Orgány spoločenstva a vlády členských štátov sa zaväzujú rešpektovať túto zásadu a neovplyvňovať členov orgánov ECB s rozhodovacími právomocami či národných centrálnych bánk pri plnení ich úloh.“
8 Článok 280 ods. 1 a 4 ES stanovuje:
„1. Spoločenstvo a členské štáty zamedzia podvody a iné protiprávne konanie poškodzujúce finančné záujmy spoločenstva prostredníctvom opatrení, ktoré sa prijmú v súlade s týmto článkom, čo má pôsobiť odradzujúco a tak, aby to poskytlo členským štátom účinnú ochranu.
…
4. Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 a po porade s Dvorom audítorov prijíma nevyhnutné opatrenia v oblastiach prevencie a boja proti podvodom poškodzujúcim záujmy spoločenstva s cieľom zabezpečiť v členských štátoch účinnú a rovnocennú ochranu. Tieto opatrenia neovplyvňujú uplatňovanie vnútroštátneho trestného práva a vnútroštátnej justičnej správy.“
9 Článok 287 ES znie:
„Povinnosť mlčanlivosti členov orgánov spoločenstva, členov výborov, úradníkov a ostatných zamestnancov spoločenstva, ktorá sa vzťahuje na informácie chránené služobným tajomstvom, najmä informácie o podnikoch, ich obchodných stykoch alebo nákladových položkách, trvá aj po ukončení ich funkcie.“
10 Štatút ESCB je predmetom protokolu pripojeného k Zmluve o ES. Jeho článok 12 ods. 3 znie:
„Rada guvernérov ECB prijme rokovací poriadok, ktorý určí vnútornú organizáciu ECB a jej orgánov s rozhodovacími právomocami.“
11 V článku 27 štatútu ESCB sa pod názvom „Audit“ uvádza:
„27.1. Účty ECB a národných centrálnych bánk overujú nezávislí externí audítori odporúčaní Radou guvernérov a schválení Radou. Audítori majú plné právo preskúmať všetky účtovné knihy a účty ECB a národných centrálnych bánk a dostávať úplné informácie o ich transakciách.
27.2. Ustanovenia článku 248 tejto zmluvy sa vzťahujú len na skúmanie prevádzkovej účelnosti hospodárenia ECB.“
12 Článok 36.1 štatútu ESCB znie:
„Rada guvernérov ECB na návrh Výkonnej rady stanoví podmienky zamestnávania zamestnancov ECB.“
Sekundárne právo
13 Európsky úrad pre boj proti podvodom (ďalej len: „OLAF“) bol vytvorený rozhodnutím Komisie 1999/352/ES, ESUO, Euratom z 28. apríla 1999 (Ú. v. ES L 136, s. 20; Mim. vyd. 01/003, s. 110; ďalej len rozhodnutie 1999/352), ktoré bolo prijaté na základe článkov 162 Zmluvy o ES (teraz článok 218 ES), 16 Zmluvy o ESUO a 131 Zmluvy o Euratom.
14 Článok 2 ods. 1 rozhodnutia 1999/352, ktorý stanovuje úlohy OLAF, znie:
„[OLAF] je poverený vykonávaním právomocí Komisie pri uskutočňovaní vonkajších správnych vyšetrovaní s cieľom posilňovania boja proti podvodom, korupcii a akejkoľvek inej nezákonnej činnosti negatívne ovplyvňujúcej finančné záujmy spoločenstva, ako aj proti akémukoľvek inému konaniu alebo činnosti v rozpore z [s – neoficiálny preklad] ustanoveniami spoločenstva.
[OLAF] je zodpovedný za uskutočňovanie vnútorných administratívnych šetrení zameraných:
a) na boj proti podvodom, korupcii a ostatným nezákonným činnostiam, ktoré negatívne ovplyvňujú finančné záujmy spoločenstva;
b) na vyšetrovanie závažných skutočností spojených s vykonávaním profesionálnych činností, ktoré môžu predstavovať porušenie povinností úradníkov a zamestnancov spoločenstiev, ktoré by pravdepodobne viedli k disciplinárnemu a v náležitých prípadoch k trestnému konaniu, alebo obdobného porušenia povinností zo strany členov orgánov a inštitúcií, vedúcich inštitúcií alebo členov personálu orgánov a inštitúcií, ktorí nepodliehajú Služobnému poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev a Podmienkam zamestnávania ostatných zamestnancov spoločenstiev.
[OLAF] vykonáva právomoci Komisie, ako sú vymedzené v ustanoveniach upravených v rámci zmlúv a podľa obmedzení a podmienok v nich ustanovených.
[OLAF] môže byť Komisiou alebo ostatnými orgánmi alebo inštitúciami poverený vyšetrovaním v iných oblastiach.“
15 Článok 3 rozhodnutia 1999/352 stanovuje:
„[OLAF] vykonáva vyšetrovacie právomoci uvedené v článku 2 ods. 1 úplne nezávisle. Pri výkone týchto právomocí riaditeľ [OLAF-u] nepožaduje, ani neprijíma pokyny od Komisie, akejkoľvek vlády alebo akéhokoľvek iného orgánu alebo subjektu.“
16 Článok 4 rozhodnutia 1999/352 znie:
„Zriaďuje sa dozorný výbor, ktorého zloženie a právomoci ustanovuje zákonodarný orgán spoločenstva. Tento výbor je zodpovedný za pravidelnú kontrolu vykonávania vyšetrovacej funkcie [OLAF-om].“
17 V článku 5 rozhodnutia 1999/352 sa uvádza:
„1. [OLAF] je vedený riaditeľom vymenovaným Komisiou, po porade s Európskym parlamentom a Radou, na obdobie piatich rokov, ktoré môže byť jedenkrát obnovené. [...]
2. Komisia vykonáva vo vzťahu k riaditeľovi právomoci zverené menovaciemu orgánu. Odôvodneným rozhodnutím Komisie a po konzultácii s dozorným výborom sa prijme akékoľvek opatrenie podľa článkov 87, 88 a 90 Služobného poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev. Rozhodnutie sa pre informáciu oznámi Európskemu parlamentu a Rade.“
18 Ustanovenia článku 6 rozhodnutia 1999/352 znejú nasledovne:
„1. Riaditeľ [OLAF-u] vykonáva s ohľadom na zamestnancov [OLAF-u] právomoci zverené Služobným poriadkom úradníkov Európskych spoločenstiev menovaciemu orgánu a Podmienkami zamestnávania ostatných zamestnancov spoločenstiev orgánu oprávnenému uzatvárať pracovné zmluvy. [...]
2. Po porade s dozorným výborom zašle riaditeľ generálnemu riaditeľovi pre rozpočet predbežný návrh rozpočtu, ktorý by mal byť zahrnutý do osobitnej kapitoly pre [OLAF] v ročnom všeobecnom rozpočte.
3. Riaditeľ koná ako povoľujúci úradník na vykonávanie osobitnej rozpočtovej kapitoly pre časť A rozpočtu, ktorá sa týka [OLAF-u] a osobitných kapitol, ktoré sa týkajú boja proti podvodom v časti B. [...]
4. Rozhodnutia Komisie týkajúce sa jej vnútornej organizácie sa uplatňujú na [OLAF] do tej miery, pokiaľ sú v súlade s ustanoveniami prijatými zákonodarným orgánom spoločenstva, ktoré sa týkajú [OLAF-u], s týmto rozhodnutím a s podrobnými právnymi predpismi na jeho vykonanie.“
19 V zmysle článku 7 rozhodnutie 1999/352 „nadobúda účinnosť dňom nadobudnutia účinnosti nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES), ktoré sa týka vyšetrovaní vykonávaných [OLAF-om]“.
20 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 z 25. mája 1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) (Ú. v. ES L 136, s. 1; Mim. vyd. 01/003, s. 91; ďalej len nariadenie č. 1073/1999) bolo prijaté na základe článku 280 ES.
21 Prvé štyri odôvodnenia tohto nariadenia znejú nasledovne:
„(1) keďže orgány spoločenstva a členské štáty prikladajú veľký význam ochrane finančných záujmov spoločenstiev a boju proti podvodom a všetkým ostatným nezákonným činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy spoločenstiev; ...
(2) keďže ochrana finančných záujmov spoločenstiev sa vzťahuje nielen na správu rozpočtových prostriedkov, ale aj na všetky opatrenia, ktoré ovplyvňujú alebo majú ovplyvňovať ich aktíva;
(3) keďže všetky dostupné prostriedky musia byť plne rozmiestnené, aby sa dosiahol tento cieľ, najmä v súvislosti s vyšetrovacími úlohami, ktoré prešli na spoločenstvo ...;
(4) keďže je potrebné posilniť všetky dostupné prostriedky pre boj proti podvodom pri rešpektovaní zásady vnútornej organizačnej samostatnosti každého orgánu, Komisia ... zriadila [OLAF] poverený vykonávaním administratívneho vyšetrovania podvodov; keďže [OLAF-u] poskytla úplnú nezávislosť pri vykonávaní svojej vyšetrovacej funkcie.“
22 Odôvodnenie č. 7 nariadenia č. 1073/1999 upresňuje, že „v súvislosti s potrebou zvýšiť úroveň boja proti podvodom, korupcii a všetkým ostatným protiprávnym činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy spoločenstiev, [OLAF] musí byť schopný vykonávať interné vyšetrovania vo všetkých orgánoch, inštitúciách, úradoch a agentúrach zriadených zmluvou o ES a zmluvou o Euratom alebo na základe týchto zmlúv“.
23 Odôvodnenie č. 10 daného nariadenia určuje, že vyšetrovania zo strany OLAF-u, „sa musia vykonávať v súlade so zmluvou, a najmä s Protokolom o výsadách a imunitách, pri rešpektovaní Služobného poriadku pre úradníkov a podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov ([v tomto nariadení] ďalej len ‚služobný poriadok‘) a plnom rešpektovaní ľudských práv a základných slobôd, najmä zásady nestrannosti, práva dotknutých osôb vyjadriť sa k skutočnostiam, ktoré sa ich týkajú, zásady, že závery vyšetrovania sa môžu opierať výlučne o prvky, ktoré majú dôkaznú hodnotu“. Tento bod odôvodnenia ďalej upresňuje, že „orgány, inštitúcie, úrady a agentúry musia na tento účel určiť podmienky, za ktorých sa takéto interné vyšetrovania vykonávajú“.
24 Podľa odôvodnenia č. 12 nariadenia č. 1073/1999 „v záujme zabezpečenia nezávislosti [OLAF-u] pri plnení úloh, ktorými ho poverilo toto nariadenie, jeho riaditeľovi musí byť udelená právomoc začať vyšetrovanie z vlastného podnetu“.
25 Odôvodnenie č. 18 daného nariadenia znie: „administratívne vyšetrovania sa majú vykonávať pod vedením riaditeľa [OLAF-u] pri úplnej nezávislosti od orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr a od dozorného výboru“.
26 Odôvodnenie č. 21 nariadenia č. 1073/1999 stanovuje, že „toto nariadenie nijako neznižuje právomoci a povinnosti členských štátov prijímať opatrenia pre boj proti podvodom nepriaznivo ovplyvňujúcim finančné záujmy spoločenstiev; keďže poverenie [Európskeho úradu pre boj proti podvodom] úlohou vykonávať externé správne vyšetrovania v tejto oblasti je preto v úplnom súlade so zásadou podriadenosti zakotvenou v článku 5 zmluvy“ a že „činnosť [Európskeho úradu pre boj proti podvodom] pravdepodobne zvýši úroveň boja proti podvodom, korupcii a všetkým ostatným protiprávnym činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy spoločenstiev, a je preto zlučiteľná so zásadou proporcionality“.
27 V článku 1 nariadenia č. 1073/1999 sa uvádza:
„1. Aby sa zvýšila úroveň boja proti podvodom, korupcii a ostatným protiprávnym činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva, [OLAF] vykonáva vyšetrovacie právomoci delegované na Komisiu predpismi spoločenstva, ako aj nariadeniami a dohodami platnými v týchto oblastiach.
...
3. [OLAF] vykonáva administratívne vyšetrovanie v orgánoch, inštitúciách, úradoch a agentúrach zriadených Zmluvou o ES a zmluvou o Euratome alebo na základe týchto zmlúv, [(v tomto nariadení)] ďalej len ‚orgány, inštitúcie, úrady a agentúry‘) na účely:
– boja proti podvodom a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva,
– s tým súvisiaceho vyšetrovania závažných záležitostí týkajúcich sa výkonu povolania súvisiacich so zisťovaním zanedbávania povinností úradníkov a iných zamestnancov spoločenstiev, ktoré môže viesť k disciplinárnemu prípadne trestnému konaniu, alebo rovnocenného neplnenia povinností zo strany členov orgánov a inštitúcií, riaditeľov úradov a agentúr alebo členov personálu orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, na ktoré sa nevzťahuje Služobný poriadok pre úradníkov a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev.“
28 Článok 2 nariadenia č. 1073/1999 znie:
„v zmysle tohto nariadenia termín ‚administratívne vyšetrovania‘ ([v tomto nariadení] ďalej len ‚vyšetrovania‘) znamená všetky inšpekcie, kontroly a iné opatrenia uskutočňované zamestnancami [OLAF-u] pri plnení svojich povinností v súlade s článkami 3 a 4 zamerané na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 1 a v prípade potreby na zistenie protiprávneho charakteru vyšetrovaných činností. Týmito vyšetrovaniami nie sú dotknuté právomoci členských štátov uskutočňovať trestné konanie.“
29 Článok 4 nariadenia č. 1073/1999 pod názvom „Interné vyšetrovania“ stanovuje:
„1. V oblastiach uvedených v článku 1 vykonáva [OLAF] administratívne vyšetrovania v orgánoch, inštitúciách, úradoch a agentúrach ([v tomto nariadení] ďalej len ‚interné vyšetrovania‘).
Tieto interné vyšetrovania sa vykonávajú v súlade s ustanoveniami zmluvy, najmä Protokolu o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev, a s prihliadnutím na služobný poriadok za podmienok a v súlade s postupmi uvedenými v uvedených nariadeniach a v rozhodnutiach prijatých jednotlivými orgánmi, inštitúciami, úradmi a agentúrami. Orgány sa navzájom poradia o pravidlách, ktoré majú byť stanovené v týchto rozhodnutiach.
2. Za predpokladu, že sú splnené ustanovenia uvedené v odseku 1:
– [OLAF] má právo na okamžitý a neohlásený prístup ku všetkým informáciám, ktoré majú orgány, inštitúcie, úrady a agentúry, a tiež na ich pracoviská. [OLAF] je splnomocnený kontrolovať účty orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr. [OLAF] môže vyhotoviť kópie a urobiť si výpisy z každého dokumentu alebo z obsahu každého nosiča údajov nachádzajúcich sa v držbe orgánov, inštitúcií, úradov a agentúrami a v prípade potreby zaistiť tieto dokumenty a údaje, aby sa vylúčilo akékoľvek riziko ich zmiznutia,
– [OLAF] si môže vyžiadať ústne informácie od členov orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, od riaditeľov úradov a agentúr, ako aj od pracovníkov orgánov, inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr.
...
4. Orgány, inštitúcie, úrady a agentúry majú byť informované vždy, keď [OLAF] vykonáva vyšetrovanie na ich pracoviskách, nahliada do dokumentu alebo požiada o informácie vlastnené týmito orgánmi, inštitúciami, úradmi a agentúrami.
5. Keď vyšetrovanie odhalí, že niektorý člen, riaditeľ, úradník alebo iný zamestnanec môže byť osobne angažovaný, musí byť o tom príslušný orgán, inštitúcia, úrad alebo agentúra informovaný.
V prípadoch vyžadujúcich absolútne utajenie na účely vyšetrovania alebo v prípadoch vyžadujúcich siahnutie po vyšetrovacích prostriedkoch, ktoré spadajú do právomoci národných súdnych orgánov, môže byť poskytnutie takýchto informácií odložené.
6. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia zmluvy, najmä Protokolu o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev, ako aj ustanovenia služobného poriadku, rozhodnutie, ktoré má prijať každý orgán, inštitúcia, úrad alebo agentúra podľa odseku 1, zahŕňa najmä pravidlá týkajúce sa:
a) povinnosti členov, úradníkov a iných zamestnancov orgánov a inštitúcií, ako aj riaditeľov, úradníkov a zamestnancov úradov a agentúr spolupracovať s pracovníkmi [OLAF-u] a poskytovať im informácie;
b) postupov, ktorými sa spravujú pracovníci [OLAF-u] pri vykonávaní interného vyšetrovania, a zaručenia práv osôb, ktorých sa interné vyšetrovanie týka.“
30 Článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1073/1999 znie:
„Interné vyšetrovania sa začínajú rozhodnutím riaditeľa [OLAF-u] konajúceho z vlastného podnetu alebo na základe žiadosti orgánu, inštitúcie, úradu alebo agentúry, v ktorých sa má vyšetrovanie konať.“
31 Pod názvom „Vyšetrovací postup“ sa v článku 6 daného nariadenia uvádza:
„1. Riaditeľ [OLAF-u] nariadi vykonať vyšetrovanie.
2. Zamestnanci [OLAF-u] plnia svoje úlohy po predložení písomného splnomocnenia preukazujúceho ich totožnosť a ich oprávnenie.
3. Zamestnanci [OLAF-u] sú vybavení pri každom zásahu písomným splnomocnením, ktoré vydáva riaditeľ a v ktorom je uvedený predmet vyšetrovania.
4. V priebehu miestnych inšpekcií a kontrol zamestnanci [OLAF-u] zaujmú stanovisko pri dodržiavaní pravidiel a postupov, ktorými sa spravujú úradníci dotknutého členského štátu, služobného poriadku a rozhodnutí uvedených v druhom pododseku článku 4 ods. 1.
5. Vyšetrovania sa vykonávajú nepretržite po celé obdobie, ktoré musí byť úmerné okolnostiam a zložitosti prípadu.
6. Členské štáty zabezpečia, aby ich príslušné orgány poskytli, v súlade s vnútroštátnymi predpismi, potrebnú pomoc s cieľom umožniť zamestnancom [OLAF-u] plniť ich úlohu. Orgány a inštitúcie zabezpečia, aby ich členovia a personál poskytli potrebnú pomoc s cieľom umožniť pracovníkom [OLAF-u] plniť ich úlohu; úrady a agentúry zabezpečia, aby ich riaditelia a personál konali podobne.“
32 Znenie článku 7 nariadenia č. 1073/1999 pod názvom „Povinnosť informovať [OLAF]“ je nasledujúce:
„1. Orgány, inštitúcie, úrady a agentúry bezodkladne postúpia [OLAF-u] všetky informácie týkajúce sa možných prípadov podvodu alebo korupcie alebo akejkoľvek inej protiprávnej činnosti.
2. Orgány, inštitúcie, úrady a agentúry, ako aj členské štáty, pokiaľ to vnútroštátne právne predpisy dovoľujú, na požiadanie [OLAF-u] alebo z vlastného podnetu postúpia úradu všetky nimi vlastnené dokumenty alebo informácie, ktoré sa týkajú prebiehajúceho interného vyšetrovania.
...
3. Orgány, inštitúcie, úrady a agentúry, ako aj členské štáty, pokiaľ to vnútroštátne právne predpisy dovoľujú, pošlú [OLAF-u] aj všetky ďalšie nimi vlastnené dokumenty alebo informácie, ktoré považujú za rozhodujúce a ktoré súvisia s bojom proti podvodom, korupcii a každej inej protiprávnej činnosti poškodzujúcej finančné záujmy spoločenstiev.“
33 Článok 8 daného nariadenia pod názvom „Utajenie a ochrana údajov“ v odsekoch 2 a 4 stanovuje:
„2. Informácie postúpené alebo získané v priebehu interných vyšetrovaní v akejkoľvek forme sú predmetom služobného tajomstva a užívajú ochranu poskytovanú predpismi vzťahujúcimi sa na orgány Európskych spoločenstiev.
Tieto informácie nesmú byť oznamované iným osobám ako pracovníkom orgánov Európskych spoločenstiev alebo členských štátov, ktorých funkcie vyžadujú, aby boli s nimi oboznámení, a taktiež nesmú byť použité na iné účely, ako na predchádzanie podvodom, korupcii alebo akejkoľvek inej protiprávnej činnosti.
...
4. Riaditeľ [OLAF-u] a členovia dozorného výboru uvedeného v článku 11 zabezpečia uplatňovanie tohto článku, ako aj článkov 286 a 287 zmluvy.“
34 Článok 9 daného nariadenia znie:
„1. [OLAF] po skončení ním vykonaného vyšetrovania vypracuje pod vedením riaditeľa správu, v ktorej sú špecifikované zistené skutočnosti, prípadná finančná strata a závery vyšetrovania, vrátane odporúčaní riaditeľa [OLAF-u] ohľadne postupov, ktoré majú byť uskutočnené.
2. Pri vypracúvaní týchto správ treba zohľadňovať procesné požiadavky zakotvené vo vnútroštátnom práve dotknutého členského štátu. Správy vypracované na takomto základe predstavujú prípustný dôkaz v správnych alebo súdnych konaniach členského štátu, v ktorých sa ich použitie ukáže ako nevyhnutné, rovnakým spôsobom a za rovnakých podmienok ako administratívne správy vypracované národnými administratívnymi inšpektormi. Vzťahujú sa na ne tie isté hodnotiace pravidlá, aké sú uplatňované na administratívne správy vypracované národnými administratívnymi inšpektormi a majú rovnakú hodnotu ako tieto správy.
...
4. Správy vypracované po internom vyšetrovaní a všetky použiteľné súvisiace dokumenty sa posielajú dotknutým orgánom, inštitúciám, úradom alebo agentúram. Orgány, inštitúcie, úrady alebo agentúry podniknú v súvislosti s interným vyšetrovaním opatrenia, najmä disciplinárne alebo súdne, ku ktorým ich oprávňujú výsledky tohto vyšetrovania, a do konečného termínu stanoveného riaditeľom [OLAF-u] v záveroch jeho správy pošlú riaditeľovi úradu správu o prijatých opatreniach.“
35 Článok 11 nariadenia č. 1073/1999 stanovuje:
„1. Dozorný výbor posilňuje nezávislosť [OLAF-u] pravidelným monitorovaním vykonávania vyšetrovacej funkcie.
...
2. Dozorný výbor pozostáva z piatich nezávislých externých osôb, ktoré majú vo svojich príslušných krajinách kvalifikáciu požadovanú na obsadenie vedúcich funkcií súvisiacich s oblasťami činnosti [OLAF-u]. Sú vymenovaní na základe vzájomnej dohody Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.
...
5. Pri vykonávaní svojich úloh sa [členovia kontrolného výboru] nesnažia získať ani neprijímajú pokyny od žiadnej vlády alebo orgánu, inštitúcie, úradu či agentúry.
...
7. Riaditeľ každoročne predloží dozornému výboru program činnosti [OLAF‑u] uvedený v článku 1 tohto nariadenia. Riaditeľ pravidelne informuje výbor o činnosti [OLAF-u], o jeho vyšetrovaniach, o ich výsledkoch a o postupoch uskutočnených na ich základe. Ak vyšetrovanie prebieha po dobu dlhšiu ako deväť mesiacov, riaditeľ informuje dozorný výbor o príčinách, pre ktoré ešte nebolo možné ukončiť vyšetrovanie, ako aj o očakávanom termíne jeho uzavretia. Riaditeľ informuje výbor o prípadoch, keď dotknuté orgány, inštitúcie, úrady alebo agentúry nepostupovali na základe jeho odporúčaní. Riaditeľ informuje výbor o prípadoch vyžadujúcich postúpenie informácií súdnym orgánom členského štátu.
8. Dozorný výbor schvaľuje každý rok najmenej jednu správu o svojej činnosti, ktorú posiela orgánom. Výbor môže predkladať Európskemu parlamentu, Rade, Komisii a Dvoru audítorov správy o výsledkoch vyšetrovaní [OLAF-u] a o opatreniach prijatých na ich základe.“
36 Predmetom článku 12 nariadenia č. 1073/1999 je postavenie riaditeľa OLAF-u. Okrem toho, že sa v ňom opakujú určité ustanovenia obsiahnuté v rozhodnutí 1999/352, odsek 3 uvádza:
„Pri vykonávaní svojich úloh sa riaditeľ nesnaží získať ani neprijíma pokyny od žiadnej vlády alebo orgánu, inštitúcie, úradu či agentúry v súvislosti so začínaním a vykonávaním externých a interných vyšetrovaní alebo s vypracovaním správ o týchto vyšetrovaniach. Ak riaditeľ dospeje k názoru, že opatrenie prijaté Komisiou spochybňuje jeho nezávislosť, je oprávnený podať Súdnemu dvoru žalobu proti tomuto orgánu.
Riaditeľ pravidelne predkladá Európskemu parlamentu, Rade, Komisii a Dvoru audítorov správy o záveroch vyšetrovaní vykonávaných [OLAF-om] pri zachovaní utajenosti týchto vyšetrovaní, zákonných práv dotknutých osôb a prípadne aj vnútroštátnych predpisov vzťahujúcich sa na súdne konania.
Vyššie zmienené inštitúcie zabezpečia, aby bola zachovávaná utajenosť vyšetrovaní vykonávaných [OLAF-om], a v prípade zavedenia súdneho konania, aby boli dodržiavané všetky vnútroštátne predpisy vzťahujúce sa na takéto konania.“
37 Článok 14 daného nariadenia stanovuje:
„Až do novelizácie služobného poriadku môže každý úradník alebo iný zamestnanec Európskych spoločenstiev na základe tohto článku predložiť riaditeľovi [OLAF-u] sťažnosť na konanie úradu, ktoré ho nepriaznivo postihuje a ktoré [OLAF] uskutočnil ako súčasť interného vyšetrovania, v súlade s postupmi zakotvenými v článku 90 ods. 2 služobného poriadku. Článok 91 služobného poriadku sa vzťahuje na rozhodnutia prijaté v súvislosti s týmito sťažnosťami.
Predchádzajúce ustanovenia sa primerane vzťahujú na pracovníkov orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, na ktorých sa nevzťahuje služobný poriadok.“
38 Dňa 25. mája 1999 prijali Parlament, Rada a Komisia Medziinštitucionálnu dohodu, ktorá sa týka vnútorných vyšetrovaní Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) (Ú. v. ES L 136, s. 15; Mim. vyd. 01/003, s. 105), ďalej len „Medziinštitucionálna dohoda“). V zmysle tejto dohody sa dané inštitúcie dohodli „prijať všeobecné pravidlá obsahujúce vykonávacie opatrenia požadované na zabezpečenie hladkého priebehu vyšetrovaní uskutočňovaných [OLAF-om] u nich“, ako aj „vytvoriť a bezprostredne začať uplatňovať pravidlá prijatím vnútorného rozhodnutia podľa vzoru priloženého k tejto dohode a neodchýliť sa od tohto vzoru, okrem prípadu, keď by takáto odchýlka bola technicky nevyhnutná vzhľadom na ich vlastné osobitné požiadavky“.
39 V medzištátnej dohode sa ďalej uvádza, že „ostatné orgány a inštitúcie, úrady a agentúry založené zmluvou o ES alebo zmluvou o Euratome alebo na ich základe sú týmto vyzvané na pristúpenie k tejto dohode zaslaním vyhlásenia adresovaného spoločne predsedom signatárskych orgánov“.
Napadnuté rozhodnutie
40 Napadnuté rozhodnutie prijala Rada guvernérov ECB na základe článku 12 ods. 3 štatútu ESCB.
41 Prvých osem odôvodnení napadnutého rozhodnutia znie nasledovne:
„(1) keďže ECB spolu s orgánmi Európskych spoločenstiev a členských štátov kladie veľkú dôležitosť na ochranu finančných záujmov spoločenstva a na úsilie bojovať proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy spoločenstva;
(2) keďže Európska Rada v Kolíne nad Rýnom v júni 1999 považovala za nesmierne žiadúce, aby sa ECB spojila s orgánmi Európskych spoločenstiev v úsilí bojovať proti podvodu v rámci Európskej únie;
(3) keďže ECB kladie veľkú dôležitosť na ochranu svojich vlastných finančných záujmov a úsilie na boj proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú jej finančné záujmy;
(4) keďže sa musia plne nasadiť všetky dostupné prostriedky na dosiahnutie týchto cieľov, predovšetkým v kontexte vyšetrovacích povinností, ktoré sú prenesené na ECB a inštitúcie Európskych spoločenstiev aj keď sa udržuje súčasne rozdelenie a rovnováha zodpovedností medzi ECB a orgánmi Európskych spoločenstiev;
(5) keďže orgány Európskych spoločenstiev a členské štáty prijali opatrenia na boj proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy spoločenstva, na základe článku 280 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ďalej len ‚Zmluva‘);
(6) keďže nezávislosť ECB je ustanovená Zmluvou a štatútom [ESCB]; pričom v súlade so Zmluvou a [týmto] štatútom má ECB svoj vlastný rozpočet a svoje vlastné finančné zdroje oddelene od Európskych spoločenstiev;
(7) keďže pre uplatnenie prostriedkov dostupných na boj proti podvodu, podľa [rozhodnutia 1999/352], Komisia medzi svojimi vlastnými oddeleniami zriadila Európsky úrad proti podvodom [OLAF] so zodpovednosťou za vedenie administratívnych vyšetrovaní na tento účel;
(8) keďže boj proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB, je podstatnou funkciou riaditeľstva pre vnútorný audit [ďalej len ‚R-VA‘] a keďže toto riaditeľstvo je zodpovedné za vedenie administratívnych vyšetrovaní v rámci ECB za týmto účelom.“
42 Odôvodnenie č. 10 napadnutého rozhodnutia znie: „keďže, aby sa zvýšila a posilnila nezávislosť činností [R-VA] v boji proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB, toto riaditeľstvo podáva správu výboru proti podvodom, ktorý tvoria vysokokvalifikované externé osoby, ktoré sú v týchto veciach nezávislé“.
43 Pod názvom „Zodpovednosť za podávanie správy o prípadoch podvodu“ sa v článku 2 napadnutého rozhodnutia uvádza:
„[R-VA] je, v súlade s týmto rozhodnutím a postupmi platnými v rámci ECB, zodpovedné za vyšetrovanie a podávanie správ o všetkých prípadoch vzťahujúcich sa k prevencii a odhaľovaniu podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB a o dodržiavaní príslušných vnútorných noriem a/alebo etického kódexu ECB“.
44 Článkom 1 ods. 1 a 2 napadnutého rozhodnutia sa zriaďuje výbor proti podvodu (ďalej len „výbor ECB proti podvodu“), ktorý má posilniť nezávislosť R-VA v jeho činnostiach uvedených v článku 2 tohto rozhodnutia a ktorý je zodpovedný za pravidelnú kontrolu, ako aj riadny výkon týchto činností.
45 Podľa článku 1 ods. 3 až 5 napadnutého rozhodnutia je výbor ECB proti podvodu zložený z troch nezávislých externých osôb, ktoré sú menované na základe rozhodnutia Rady guvernérov ECB na tri roky a ktoré pri vykonávaní svojich povinností nevyhľadávajú ani nedostávajú pokyny od rozhodovacích orgánov ECB, inštitúcií, orgánov Európskych spoločenstiev alebo akejkoľvek vládnej alebo inej inštitúcie alebo orgánu.
46 Aby sa zabezpečilo, že R-VA bude schopné vykonávať svoju činnosť účinne a na požadovanej úrovni nezávislosti, riaditeľ vnútorného auditu podáva podľa článku 3 napadnutého rozhodnutia správu výboru ECB proti podvodu o prípadoch podvodu. Navyše riaditeľ vnútorného auditu posiela podľa článku 1 ods. 7 napadnutého rozhodnutia každý rok tomuto výboru program činností jeho riaditeľstva, ktoré tento výbor o svojich činnostiach pravidelne informuje, najmä o svojich vyšetrovaniach, výsledkoch a činnostiach, ktoré sa v tejto súvislosti podnikli. V tomto ustanovení sa ďalej uvádza, že riaditeľ vnútorného auditu informuje výbor ECB proti podvodu o prípadoch, v ktorých orgány ECB nekonajú podľa doporučení a o prípadoch, v ktorých je potrebné poslať súdnym orgánom členského štátu informácie.
47 V zmysle článku 1 ods. 8 napadnutého rozhodnutia výbor ECB proti podvodu predkladá Rade guvernérov, externým audítorom ECB a Európskemu dvoru audítorov správy o výsledkoch vyšetrovaní R-VA a krokoch, ktoré sa v tomto smere podnikli, a najmenej jednu správu ročne o svojich činnostiach. Výbor ECB proti podvodu môže podľa článku 1 ods. 10 daného rozhodnutia informovať príslušný vnútroštátny súdny orgán v prípade, že existujú dostatočné dôkazy o možnom porušení vnútroštátneho trestného práva.
48 Článok 4 napadnutého rozhodnutia stanovuje najmä povinnosť R-VA informovať osoby, ktoré môžu byť prebiehajúcim vyšetrovaním dotknuté a umožniť im vyjadriť sa ešte predtým, ako budú vyvodené závery s uvedením ich mien. Podľa článku 5 ods. 1 daného rozhodnutia sa činnosti R-VA „vykonávajú podľa pravidiel zmlúv, najmä článku 6 Zmluvy o Európskej únii a Protokolu o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev s príslušným ohľadom na pracovné podmienky zamestnancov [ECB]“.
49 Článok 5 ods. 2 napadnutého rozhodnutia znie:
„Zamestnanci ECB majú, a akákoľvek iná osoba môže, informovať výbor proti podvodu alebo [R-VA] o akomkoľvek podvode alebo nezákonných činnostiach, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB. Zamestnanci ECB nemusia nespravodlivo znášať, alebo byť diskriminovaný [So zamestnancami ECB sa nesmie zaobchádzať nespravodlivo alebo diskriminačne – neoficiálny preklad] v dôsledku toho, že prispeli k činnostiam výboru proti podvodu alebo [R-VA] uvedených v tomto rozhodnutí.“
50 Podľa článku 6 napadnutého rozhodnutia môže každý zamestnanec ECB predložiť Výkonnej rade ECB alebo výboru ECB proti podvodu sťažnosť proti konaniu alebo opomenutiu R-VA, ktoré má na neho nepriaznivý vplyv.
51 Článok 1 ods. 9 napadnutého rozhodnutia stanovuje:
„Výbor proti podvodu je zodpovedný za vzťahy s Dozorným výborom Európskeho úradu proti podvodum [podvodom – neoficiálny preklad] [OLAF] uvedenom v článku 11 nariadenia … č. 1073/1999 …. Tieto vzťahy dodržiavajú zásady ustanovené podľa rozhodnutia ECB.“
O žalobe
52 Komisia sa vo svojej žalobe domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia z dôvodu porušenia nariadenia č. 1073/1999, najmä článku 4 tohto nariadenia.
53 Po prvé tvrdí, že z odôvodnenia č. 8, ako aj z článku 2 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že v zmysle tohto rozhodnutia patria administratívne vyšetrovania v rámci ECB v oblasti boja proti podvodom do výlučnej príslušnosti R-VA. To však popiera existenciu vyšetrovacích právomocí, ktoré OLAF-u priznáva nariadenie č. 1073/1999, ako aj uplatniteľnosť tohto nariadenia na ECB a zároveň odráža stanovisko ECB v priebehu celých prípravných prác na tomto nariadení. V odôvodneniach napadnutého rozhodnutia sa z tohto dôvodu výslovne rozlišuje medzi právnou úpravou prijatou na základe článku 280 ES a úpravou stanovenou pre ECB, ktorá odkazuje na nezávislosť ECB a na to, že má vlastný rozpočet a vlastné finančné prostriedky.
54 Osobitný a výlučný charakter úpravy stanovenej na základe napadnutého rozhodnutia oproti úprave vychádzajúcej z nariadenia č. 1073/1999 vyplýva okrem iného z toho, že ich jediný spoločný bod sa nachádza v článku 1 ods. 9 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého je výbor ECB proti podvodu zodpovedný za vzťahy s Dozorným výborom OLAF-u podľa zásad, ktoré majú byť stanovené v rozhodnutí ECB.
55 Po druhé Komisia tvrdí, že s prihliadnutím na voľbu vykonanú ECB napadnuté rozhodnutie neobsahuje žiadne vykonávacie ustanovenie k článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1073/1999, ale len určuje, že zamestnanci ECB majú o prípadoch podvodu bez meškania informovať skôr R-VA ako OLAF.
Tvrdenia ECB na obhajobu
56 ECB po prvé tvrdí, že napadnuté rozhodnutie nie je v rozpore s nariadením č. 1073/1999. Keďže týmto rozhodnutím nedošlo k porušeniu práva v zmysle článku 230 ES, je nevyhnutné žalobu zamietnuť nezávisle od posúdenia otázky či sa nariadenie č. 1073/1999 vzťahuje aj na ECB.
57 Po druhé sa toto nariadenie má vykladať tak, že sa na ECB neuplatňuje. Inak by Súdny dvor musel rozhodnúť o protiprávnosti uvedeného nariadenia z dôvodu, že bolo prijaté v rozpore s článkami 105 ods. 4 ES, 108 ES a 280 ES, ako aj v rozpore so zásadou proporcionality, a v dôsledku toho vyhlásiť v zmysle článku 241 ES toto nariadenie za neuplatniteľné.
58 Najskôr je vhodné preskúmať otázku uplatniteľnosti nariadenia č. 1073/1999 a až následne, v prípade kladnej odpovede, je nutné sa zaoberať tým, či boli napadnutým rozhodnutím porušené ustanovenia uvedeného nariadenia.
K uplatniteľnosti nariadenia č. 1073/1999
59 Aby bolo možné určiť, či – ako to uvádza ECB – sa nariadenie č. 1073/1999 má vyhlásiť za neuplatniteľné, je najskôr potrebné skúmať, či sa má vykladať tak, že sa uplatňuje na ECB a následne, v prípade kladnej odpovede, či možno v zmysle článku 241 ES toto nariadenie z dôvodu jeho protiprávnosti vyhlásiť za neuplatniteľné.
Pôsobnosť nariadenia č. 1073/1999
60 ECB tvrdí, že nariadenie č. 1073/1999 sa má vykladať tak, že ECB nepatrí do jeho pôsobnosti. V tejto súvislosti najmä zdôrazňuje, že výraz „v orgánoch, inštitúciách, úradoch a agentúrach zriadených zmluvou ... alebo na základe týchto zmlúv“ použitý v článku 1 ods. 3 tohto nariadenia nie je veľmi presný, takže s prihliadnutím najmä na voľbu článku 280 ods. 4 ES za právny základ daného nariadenia môže byť chápaný tak, že sa nevzťahuje na „orgány“ a „inštitúcie“, ktorých finančné záujmy sú odlišné od finančných záujmov Spoločenstva a nie sú napojené na jeho rozpočet.
61 Podľa stanoviska ECB by navyše jedine takýto výklad mohol zaručiť zákonnosť uvedeného nariadenia, takže v zmysle súdnej praxe Súdneho dvora musí byť uprednostnený (rozsudok z 29. júna 1995, Španielsko/Komisia, C‑135/93, Zb. s. I‑1651, bod 37).
62 S týmto tvrdením nemožno súhlasiť.
63 Ako správne uvádzajú Komisia a vedľajší účastníci konania, slovné spojenie „v orgánoch, inštitúciách, úradoch a agentúrach zriadených zmluvou ... alebo na základe týchto zmlúv“ použitý v článku 1 ods. 3 nariadenia č. 1073/1999 nemožno vykladať tak, že by sa toto nariadenie nevzťahovalo na ECB.
64 V tomto smere stačí poukázať len na skutočnosť, že ECB bola bez ohľadu na osobitosť jej postavenia v právnom poriadku Spoločenstva zriadená Zmluvou o ES, ako to vyplýva aj z ustanovenia článku 8 ES.
65 Ani z odôvodnenia ani z jednotlivých ustanovení nariadenia č. 1073/1999 nevyplýva, že by zákonodarca Spoločenstva chcel nejakým spôsobom rozlišovať medzi orgánmi, inštitúciami, úradmi a agentúrami zriadenými zmluvami alebo na základe týchto zmlúv či dokonca vylúčiť orgány, inštitúcie, úrady a agentúry, ktorých finančné zdroje sú nezávislé od rozpočtu Spoločenstva.
66 Odôvodnenie č. 7 nariadenia č. 1073/1999 naopak výslovne poukazuje na potrebu zväčšiť rozsah interných vyšetrovaní OLAF-u na „všetky“ orgány, inštitúcie, úrady a agentúry.
67 Z jednoznačného znenia nariadenia č. 1073/1999 preto nevyplývajú žiadne pochybnosti o tom, že toto nariadenie je potrebné vykladať tak, že sa má uplatňovať aj na ECB nezávisle od toho, či táto skutočnosť môže mať vplyv na jej zákonnosť.
Námietka protiprávnosti uplatnená ECB voči nariadeniu č. 1073/1999
68 Keďže možno vychádzať z toho, že ECB patrí do pôsobnosti nariadenia č. 1073/1999, je potrebné skúmať, či – ako tvrdí ECB – sa má v zmysle článku 241 ES vyhlásiť za neuplatniteľné.
69 V tejto súvislosti ECB po prvé tvrdí, že nariadenie č. 1073/1999 nemohlo byť prijaté na základe článku 280 ES a preto v tomto prípade došlo k prekročeniu právomoci. Po druhé tvrdí, že pri prijatí uvedeného nariadenia neboli dodržané podstatné formálne náležitosti, keďže nebola splnená požiadavka predchádzajúceho požiadania o radu v zmysle článku 105 ods. 4 ES. Po tretie ECB tvrdí, že jej zahrnutie do pôsobnosti nariadenia č. 1073/1999 je v rozpore so Zmluvou o ES, keďže by sa tým zasiahlo do jej nezávislosti zakotvenej v článku 108 ES. Po štvrté dané nariadenie porušuje zásadu proporcionality, keďže jeho uplatnenie na ECB nie je vhodné na dosiahnutie ním sledovaných cieľov alebo presahuje rámec toho, čo je v tomto smere potrebné.
70 Komisia a vedľajší účastníci konania tvrdia, že nariadenie č. 1073/1999 je protiprávne. Komisia navyše uvádza, že ECB sa na základe článku 241 ES nemôže dovolávať neuplatniteľnosti uvedeného nariadenia.
71 Z tohto dôvodu je potrebné zaoberať sa najskôr otázkou, či ECB môže v tomto konaní namietať protiprávnosť nariadenia č. 1073/1999, a následne v prípade kladnej odpovede, preskúmať dôvodnosť tejto námietky.
O prípustnosti námietky protiprávnosti
72 Komisia tvrdí, že žalovaná v tomto konaní nemôže namietať prípadnú protiprávnosť nariadenia č. 1073/1999 v zmysle článku 241 ES, keďže dané nariadenie nenapadla podľa článku 230 ES v rámci tam stanovenej dvojmesačnej lehoty.
73 Podľa názoru ECB sú predpoklady stanovené článkom 241 ES splnené, keďže nariadenie č. 1073/1999 prijaté spoločne Parlamentom a Radou nespĺňa podstatné formálne náležitosti, zakladá sa na prekročení právomoci a je v rozpore so Zmluvou o ES, ako aj so zásadou proporcionality. ECB nepodala žalobu o zrušenie daného nariadenia, lebo bola presvedčená, že vzhľadom na voľbu článku 280 ES za právny základ tohto nariadenia a vzhľadom na okolnosť, že pred jeho prijatím nebola konzultovaná, sa toto nariadenie na ňu nemôže vzťahovať.
74 V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, že podľa ustálenej súdnej praxe rozhodnutie orgánov Spoločenstva, ktoré v rámci lehoty stanovenej v článku 230 ods. 5 ES nebolo zo strany jeho adresátov napadnuté, sa voči nim stáva záväzným (pozri rozsudok z 22. októbra 2002, National Farmers' Union, C‑241/01, Zb. s. I‑9079, bod 34 a citovanú judikatúru).
75 Súdny dvor okrem toho rozhodol, že všeobecná zásada vyjadrená v článku 241 ES, ktorá má zabezpečiť to, aby každá osoba mala v prítomnosti alebo v minulosti možnosť napadnúť akt Spoločenstva tvoriaci základ pre rozhodnutie namierené voči nej, nie je žiadnou prekážkou toho, aby nariadenie nadobudlo konečnú platnosť pre jednotlivca, voči ktorému treba toto nariadenie považovať za individuálne rozhodnutie, ktorého zrušenie mohol bez akýchkoľvek pochybností navrhnúť na základe článku 230 ES, čo tomuto jednotlivcovi zabraňuje odvolávať sa na vnútroštátnom súde na nezákonnosť tohto nariadenia. Tento záver možno aplikovať na nariadenia zavádzajúce antidumpingové clo z dôvodu ich dvojakej povahy, a to povahy normatívneho aktu a aktu spôsobilého vzťahovať sa priamo a osobne na určité hospodárske subjekty (rozsudok z 15. februára 2001, Nachi Europe, C‑239/99, Zb. s. I‑1197, bod 37).
76 Tieto zásady však nijakým spôsobom nezasahujú do pravidla stanoveného v článku 241 ES, podľa ktorého sa každý účastník konania, v ktorom sa rozhoduje o nariadení, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, môže pred Súdnym dvorom odvolávať na dôvody vymedzené v článku 230 odsek 2 ES a domáhať sa, aby sa toto nariadenie neuplatnilo.
77 V tejto súvislosti možno poznamenať, že normatívny charakter nariadenia č. 1073/1999 nebol spochybnený žiadnym účastníkom konania a najmä nebolo uvádzané, že toto nariadenie sa má chápať ako rozhodnutie, alebo že by v takom prípade bolo určené ECB.
78 Za týchto okolností nemožno ECB odoprieť právo uplatniť v rámci tohto konania protiprávnosť nariadenia č. 1073/1999 v zmysle článku 241 ES. Ttvrdenie o neprípustnosti námietky protiprávnosti je preto nutné zamietnuť.
O žalobnom dôvode založenom na nedostatku právneho základu
79 ECB na odôvodnenie námietky protiprávnosti vo svojom prvom žalobnom dôvode uvádza, že nariadenie č. 1073/1999 je potrebné vyhlásiť za neuplatniteľné, keďže nemohlo byť prijaté na základe článku 280 ES.
80 Pojem „finančné záujmy spoločenstva“ v tomto ustanovení sa vzťahuje len na príjmy a výdavky zahrnuté do rozpočtu Európskych Spoločenstiev. Vylučuje teda prijatie opatrení zo strany ECB na predchádzanie podvodom na základe tohto článku, keďže ECB má svoj vlastný rozpočet a svoje vlastné finančné zdroje.
81 Navyše článok 280 ES vo všeobecnosti neumožňuje prijatie opatrení na predchádzanie podvodom prostredníctvom orgánov, inštitúcií, úradov alebo agentúr zriadených zmluvami alebo na základe týchto zmlúv.
K pojmu „poškodzujúce finančné záujmy spoločenstva“
– Tvrdenia ECB
82 Podľa stanoviska ECB môžu byť na základe článku 280 ES prijaté opatrenia na predchádzanie podvodom len za účelom ochrany rozpočtu Spoločenstva. O tom svedčí najmä okolnosť, že uvedené ustanovenie je obsiahnuté v hlave II piatej časti Zmluvy o ES pod názvom „Finančné ustanovenia“, ktorý sa zaoberá rôznymi aspektmi zloženia, prípravy, prijatia a plnenia rozpočtu Spoločenstva, ako aj financovaním výdavkov z vlastných zdrojov.
83 Z toho vyplýva, že predpisy Spoločenstva, ktoré boli prijaté na základe článku 280 ES na zamedzenie podvodom, sa nemôžu vzťahovať na ECB, keďže ECB má svoj vlastný rozpočet, ktorý je oddelený od rozpočtu Európskych spoločenstiev a odráža jej finančnú nezávislosť.
84 Prostriedky ECB totiž pochádzajú, ako to vyplýva z článkov 28 až 30 štatútu ESCB, výlučne len z príspevkov národných centrálnych bánk (ďalej len „NCB“) a zo zisku dosiahnutého v rámci činnosti vykonávanej ECB alebo NCB, ktorý sa rozdelí podľa článkov 32 a 33 štatútu. ECB nie sú prideľované žiadne prostriedky z rozpočtu Spoločenstva a neexistuje žiadny mechanizmus na úhradu prípadných strát ECB z rozpočtu Spoločenstva, pričom článok 33.2 štatútu ESCB stanovuje, že takéto straty by boli kryté zo všeobecného rezervného fondu ECB a v prípade potreby zo strany NCB.
85 ECB dodáva, že piata časť Zmluvy o ES, v ktorej sa nachádza aj článok 280 ES, sa v súlade s jej názvom týka „Orgán[ov] Spoločenstva“ a neobsahuje žiaden oddiel o ECB. Právna úprava jej financií je zakotvená v kapitole VI pod názvom „Finančné ustanovenia ESCB“ štatútu ESCB.
86 Finančná nezávislosť ECB je posilnená ešte tým, že prijatie jej rozpočtu a ročných závierok patrí do výlučnej pôsobnosti jej orgánov, ako to vyplýva z článku 26.2 štatútu ESCB a z článkov 15 a 16.4 rokovacieho poriadku ECB v znení z 22. apríla 1999 (Ú. v. ES L 125, s. 34).
87 Prepojenia, ktoré by mohli existovať medzi rozpočtom Spoločenstva a ECB, majú vo vzťahu k úlohám ECB príliš malý význam na to, aby mohli odôvodniť podriadenosť ECB opatreniam prijatým na základe článku 280 ods. 4 ES. Najmä daň Spoločenstva týkajúca sa príjmov zamestnancov, ktorú platí ECB do rozpočtu Spoločenstva, predstavuje menej ako 3 % rozpočtu ECB.
88 Napokon výklad, ktorého sa pridŕža ECB, je v súlade s doterajšou legislatívnou praxou, ktorá potvrdila zhodu medzi „finančnými záujmami spoločenstva“ na jednej strane a spoločným rozpočtom Európskych Spoločenstiev a nimi spravovanými rozpočtami na druhej strane. ECB v tomto smere odkazuje najmä na definíciu „nezrovnalosti“ v článku 1 ods. 2 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340) a na pojem „podvod[ov], ktoré majú dopad na finančné záujmy Európskych spoločenstiev“, ako je definovaný v článku 1 Dohovoru o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev stanovená v akte Rady 95/C 316/03 z 26. júla 1995 (Ú. v. ES L 316, s. 49; Mim. vyd. 19/008, s. 57).
– Posúdenie Súdnym dvorom
89 Na rozdiel od tvrdení ECB v rámci tohto prvého žalobného dôvodu sa má výraz „finančné záujmy spoločenstva“ použitý v článku 280 ES vykladať tak, že zahŕňa nielen príjmy a výdavky patriace do rozpočtu Spoločenstva, ale v zásade aj tie, ktoré spadajú do rozpočtu iných orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr zriadených Zmluvou o ES.
90 K úvahám, ktoré odôvodňujú takýto záver, patrí po prvé okolnosť, že – ako uviedol generálny advokát v bode 117 svojich návrhov – je toto slovné spojenie vlastné článku 280 ES a odlišuje sa od terminológie, použitej v iných ustanoveniach hlavy II piatej časti Zmluvy o ES, ktoré sa vždy odvolávajú na „rozpočet“ Európskych Spoločenstiev. To isté platí aj pre okolnosť, ktorú uviedla holandská vláda, že výraz „finančné záujmy spoločenstva“ je zjavne širší ako pojem „príjmy a výdavky spoločenstva“ najmä v článku 268 ES.
91 Po druhé už samotná skutočnosť, že orgán, inštitúcia, úrad alebo agentúra sa zakladá na Zmluve o ES, naznačuje, že boli zriadené, aby prispeli k dosiahnutiu cieľov Spoločenstva, a začleňuje ich do rámca Spoločenstva, takže prostriedky, ktorými na základe Zmluvy o ES disponujú, predstavujú vo svojej podstate vlastný a priamy záujem Spoločenstva.
92 Čo sa týka ECB, možno uviesť, že – ako to vyplýva z článkov 8 a 107 ods. 2 ES – je zriadená Zmluvou o ES, ktorá jej priznáva právnu subjektivitu. Ako navyše vyplýva zo znenia článku 4 ods. 2 a článku 105 ods. 1 ES, prvoradým cieľom ESCB, ktorého jadro predstavuje práve ECB, je zabezpečiť cenovú stabilitu a, pokiaľ je to možné bez ohrozenia tohto cieľa, podporiť všeobecnú hospodársku politiku Európskeho Spoločenstva za účelom prispieť k uskutočneniu jeho cieľov stanovených v článku 2 ES, ku ktorým patria najmä vytvorenie hospodárskej a menovej únie a podpora trvalého a neinflačného rastu. Z toho vyplýva, že ECB je na základe Zmluvy o ES začlenená do rámca Spoločenstva.
93 To, že prostriedky ECB a ich použitie sú pre Európske Spoločenstvo a jeho ciele predmetom zjavného finančného záujmu, potvrdzujú aj rôzne iné predpisy práva Spoločenstva.
94 K takýmto patrí najmä článok 27 štatútu ESCB, ktorý upresňuje v odseku 1, že nezávislí externí audítori, ktorí auditujú účty ECB, musia byť schválení Radou, a v odseku 2, že oprávnenia Dvora audítorov zahŕňajú skúmanie prevádzkovej efektívnosti riadenia ECB. To isté platí aj pre články 28 ods. 1 a 30 ods. 4 štatútu ESCB, podľa ktorých sa kapitál ECB môže v medziach a za podmienok stanovených Radou zvyšovať rozhodnutím Rady guvernérov ECB a ECB môže požadovať poskytnutie ďalších menových rezerv. Článok 107 ods. 5 ES napokon splnomocňuje Radu zmeniť a doplniť rôzne články kapitoly VI štatútu ESCB pod názvom „Finančné ustanovenia ESCB“.
95 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že slovné spojenie „finančné záujmy spoločenstva“ použité v článku 280 ES sa neobmedzuje iba na rozpočet Európskeho Spoločenstva v užšom zmysle, ale zahŕňa aj zdroje a výdavky ECB (v súvislosti s uplatniteľnosťou článku 179 Zmluvy o ES [teraz článok 236 ES] na Európsku investičnú banku analogicky pozri rozsudok z 15. júna 1976, Mills/EIB, 110/75, Zb. s. 955, bod 14).
96 Tento záver nemôže byť spochybnený púhou skutočnosťou – za predpokladu, že by bola preukázaná – že slovnému spojeniu „finančné záujmy spoločenstva“ bol v legislatívnej praxi, ktorá navyše predchádzala začleneniu článku 280 ods. 1 a 4 do Zmluvy o ES, pripisovaný iný význam.
97 Z toho vyplýva, že na základe nariadenia č. 1073/1999 vzťahujúceho sa aj na ECB, ktorá bola zriadená Zmluvou o ES a v súlade s touto zmluvou má vlastné finančné zdroje oddelene od rozpočtu Spoločenstva, nemožno odôvodniť neuplatniteľnosť spomenutého nariadenia podľa článku 241 ES.
O možnosti prijatia opatrení na prevenciu proti podvodu vo vzťahu k orgánom, inštitúciám, úradom a agentúram zriadeným zmluvami alebo na základe týchto zmlúv
98 So zreteľom na znenie článku 280 ods. 4 ES, podľa ktorého Európske spoločenstvo „s cieľom zabezpečiť v členských štátoch účinnú a rovnocennú ochranu“ prijíma nevyhnutné opatrenia, pričom „uplatňovanie vnútroštátneho trestného práva a vnútroštátnej justičnej správy“ zostáva týmito opatreniami nedotknuté, ECB sa nazdáva, že oprávnenia zákonodarcu Spoločenstva sú obmedzené na prijatie opatrení, ktorými by mali byť zlepšené mechanizmy boja proti podvodom na úrovni členských štátov. Podľa ECB je vylúčené, aby na tomto základe mohli byť prijaté opatrenia určené na boj proti podvodom a nezrovnalostiam, ktoré by vznikli v rámci orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr zriadených zmluvami alebo na základe týchto zmlúv.
99 S takýmto stanoviskom nemožno súhlasiť.
100 V tejto súvislosti je totiž vhodné zdôrazniť, že prijatím úpravy obsiahnutej v článku 280 ods. 1 a 4 ES sledovali autori Amsterdamskej zmluvy jednoznačne posilnenie boja proti podvodom a nezrovnalostiam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva, najmä tým, že samotné Európske spoločenstvo rovnako, ako aj členské štáty poverili úlohou „zamedz[iť]“ týmto podvodom a nezrovnalostiam prostredníctvom „opatrení“, ktoré majú pôsobiť „odradzujúco“ a poskytnúť „členským štátom účinnú ochranu“.
101 Okolnosť, že článok 280 ods. 1 ES určuje, že uvedené opatrenia sa majú prijať v súlade s týmto článkom, ešte neznamená, že na účely určenia rozsahu pôsobnosti Spoločenstva v tejto oblasti bude odkazované len na nasledujúce odseky tohto článku, najmä na odsek 4.
102 Článok 280 ods. 4 ES je totiž potrebné chápať tak, že dopĺňa definíciu príslušnosti Spoločenstva a stanovuje určité podmienky pre jej výkon. Toto ustanovenie určuje procesné podmienky, ktoré musia byť splnené pred prijatím opatrení Spoločenstva, a uvádza, že konanie Európskeho spoločenstva smeruje jednak na predchádzanie a na druhej strane aj na zamedzenie podvodom. Okrem toho stanovuje, že príslušnosť Spoločenstva je obmedzená v rozsahu, v ktorom uplatňovanie trestného práva a justičnej správy členských štátov zostáva týmito opatreniami nedotknuté.
103 Ako správne uviedol generálny advokát v článku 108 svojich návrhov, nemôže byť v tejto súvislosti okolnosť, že článok 280 ods. 4 ES sa vzťahuje najmä na požiadavku zabezpečenia účinnej a rovnocennej ochrany v členských štátoch, chápaná ako znak konkludentnej vôle autorov Amsterdamskej zmluvy podriadiť konanie Európskeho spoločenstva takému dodatočnému zásadnému obmedzeniu, akým je zákaz bojovať proti podvodom a iným nezrovnalostiam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva prijatím legislatívnych opatrení, ktoré smerujú voči orgánom, inštitúciám, úradom a agentúram zriadeným zmluvami alebo na základe týchto zmlúv.
104 Okrem skutočnosti, že takéto obmedzenie príslušnosti Spoločenstva nevyplýva zo znenia článku 280 ES, je potrebné, rovnako ako to tvrdila Komisia a všetci vedľajší účastníci konania, poukázať na to, že toto obmedzenie by nebolo zlučiteľné s cieľmi tohto ustanovenia. Je totiž zrejmé, že pre účinnú ochranu finančných záujmov Európskeho spoločenstva je nevyhnutné, aby k odradeniu a boju proti podvodom a iným nezrovnalostiam došlo na všetkých úrovniach, na ktorých môžu byť tieto záujmy prostredníctvom uvedených javov ohrozené. Navyše sa môže často vyskytnúť, že do týchto javov, ktoré sú predmetom boja, je zapletených zároveň viacero konajúcich osôb nachádzajúcich sa na rôznych úrovniach.
105 Zo všetkých týchto úvah vyplýva, že žalobný dôvod, ktorým ECB uplatňuje nedostatok právneho základu nariadenia č. 1073/1999, je potrebné zamietnuť a dané nariadenie preto nemožno vyhlásiť za neuplatniteľné podľa článku 241 ES.
O žalobnom dôvode založenom na tom, že ECB nebola požiadaná o radu
106 V rámci svojho druhého žalobného dôvodu ECB uvádza, že nariadenie č. 1073/1999 je potrebné vyhlásiť za neuplatniteľné, keďže pred jeho prijatím ECB nebola požiadaná o radu, čím došlo k porušeniu článku 105 ods. 4 ES.
107 Podľa ECB toto nariadenie patrí do jej vnútornej organizačnej pôsobnosti, ako to vyplýva jednak zo zásady uplatňovania výslovne neupravených právomocí, ako aj z článku 12 ods. 3 štatútu ESCB, podľa ktorého Rada guvernérov ECB prijíma rokovací poriadok ECB, ďalej z článku 36 tohto štatútu, ktorý splnomocňuje Radu guvernérov ECB stanoviť podmienky zamestnávania zamestnancov ECB, a napokon z inštitucionálnej nezávislosti ECB, o ktorej svedčí aj skutočnosť, že podľa Zmluvy o ES má vlastné orgány. Konkrétne malo nariadenie č. 1073/1999 za následok zásah do vnútornej štruktúry alebo pomerov zamestnancov ECB.
108 BCE tvrdí, že táto vnútorná organizačná pôsobnosť tvorí „oblasť týkajúcu sa jej pôsobnosti“ v zmysle článku 105 ods. 4 ES, takže podľa tohto ustanovenia mala byť ECB pred prijatím nariadenia č. 1073/1999 požiadaná o radu.
109 Komisia naproti tomu najmä namieta, že článok 105 ods. 4 ES sa nevzťahuje na každý akt zákonodarcu Spoločenstva, ktorý by mohol mať následky pre ECB, ale len na tie právne akty, ktoré sa týkajú zásadných otázok patriacich do oblasti pôsobnosti ECB, najmä oblasti menovej politiky. Rada považuje článok 105 ods. 4 ES v tomto prípade takisto za neuplatniteľný, keďže nariadenie č. 1073/1999 nijakým spôsobom nezasahuje do úloh ECB, ale len do jej právomoci na výkon správy.
110 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že článok 105 ods. 4 ES sa nachádza v kapitole 2 hlavy VII tretej časti Zmluvy o ES venovanej menovej politike a že v tomto ustanovení stanovená povinnosť požiadať ECB o radu pri všetkých návrhoch aktov Spoločenstva v oblasti jej pôsobnosti – ako to uviedol generálny advokát v bode 140 svojich návrhov – má v podstate zaručiť, že autor takého právneho aktu tento neprijme skôr, ako vypočuje úrad, ktorý je na základe osobitnej právomoci, ktorú vykonáva v rámci Spoločenstva v danej oblasti, a s prihliadnutím na vysoký stupeň odbornosti obzvlášť spôsobilý účelne prispieť k zamýšľanému procesu prijatia aktu.
111 To však neplatí pre oblasť boja proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Spoločenstva, v ktorej na ECB neboli prenesené žiadne osobitné úlohy. Okrem toho skutočnosť, že nariadenie č. 1073/1999 môže zasiahnuť do vnútornej organizácie ECB, nedovoľuje odlišné zaobchádzanie s ECB ako s ostatnými orgánmi, inštitúciami, úradmi alebo agentúrami zriadenými zmluvami alebo na základe týchto zmlúv.
112 V súlade s uvedeným je nevyhnutné žalobný dôvod ECB, ktorým tvrdí, že pred prijatím nariadenia č. 1073/1999 nebola požiadaná o radu, zamietnuť a dané nariadenie preto nemožno vyhlásiť za neuplatniteľné podľa článku 241 ES.
O žalobnom dôvode založenom na zásahu do nezávislosti ECB
Tvrdenia účastníkov konania
113 Vo svojom treťom žalobnom dôvode ECB tvrdí, že nariadenie č. 1073/1999 je potrebné vyhlásiť za neuplatniteľné, keďže tam stanovený systém administratívnych vyšetrovaní porušuje záruku nezávislosti ECB zakotvenú v článku 108 ES.
114 Podľa ECB sa táto záruka vzťahuje nielen na splnenie základných úloh ESCB uvedených v článku 105 ods. 2 ES, ale všeobecne na výkon všetkých ostatných oprávnení ECB podľa Zmluvy o ES, t.j. najmä jej oprávnení vyplývajúcich z článkov 12 ods. 3 a 36 ods. 1 štatútu ESCB týkajúcich sa jej vnútornej organizácie a podmienok zamestnávania zamestnancov ECB, ktoré sa vzťahujú na prijatie opatrení proti podvodom.
115 O nevyhnutnosti tohto záveru svedčí predovšetkým správa o pokroku zostavená podľa článku 109j Zmluvy o ES (teraz článok 121 ES) Európskym menovým inštitútom v roku 1998, z ktorej vyplýva, že nezávislosť, ktorú musia požívať NCB rovnako ako ECB, musí byť schopná ochrániť ich pred „všetkými zdrojmi vonkajšieho vplyvu“.
116 V tomto smere je potrebné vziať do úvahy okolnosť, ktorú už uviedla ECB na podporu svojho žalobného dôvodu nedostatku právneho základu nariadenia č. 1073/1999, že ECB je finančne nezávislá, keďže má a spravuje svoj vlastný rozpočet, ktorý je oddelený od rozpočtu Európskych spoločenstiev.
117 Napokon je podstatnou skutočnosť, že členom rozhodovacích orgánov ECB prináleží postavenie, ktoré je spôsobilé zaručiť ich nezávislosť. ECB v tomto smere poukazuje na článok 112 ods. 2 písm. b) ES, ktorý upravuje menovanie členov Výkonnej rady ECB a stanovuje, že ich funkčné obdobie je osemročné a nemožno ich vymenovať znovu. ECB sa odvoláva aj na článok 11 ods. 4 štatútu ESCB, podľa ktorého člen Výkonnej rady môže byť Súdnym dvorom odvolaný len na základe žiadosti Rady guvernérov alebo Výkonnej rady ECB. Okrem toho spomína ešte článok 14 ods. 2 štatútu ESCB, podľa ktorého môže guvernér vnútroštátnej centrálnej banky, ktorý bol uvoľnený z funkcie, podať na Súdny dvor odvolanie proti tomuto rozhodnutiu.
118 V súvislosti s úpravou stanovenou nariadením č. 1073/1999 ECB uvádza, že jej nezávislosť by bola ohrozená, ak by bol OLAF poverený právomocou vykonať u nej interné vyšetrovania, keďže výkon tohto oprávnenia rovnako, ako aj len jeho hrozba by mohli vyvolať nátlak na členov Rady guvernérov ECB alebo Výkonnej rady ECB a ohroziť nezávislosť ich rozhodnutí.
119 Aj keď pravdepodobnosť, že by bol v praxi uplatňovaný takýto nátlak alebo že by mohol mať vplyv na prijímanie rozhodnutí v ECB, je „mimoriadne malá“, požiadavka zachovania absolútnej dôvery v oblasti nestabilných finančných trhov predpokladá, že bude zabránené každej situácii, ktorá – či už na formálnej úrovni alebo len zdanlivo – so sebou prináša obavy, že oprávnenia OLAF-u by prípadne mohli Komisii umožniť vykonávať vplyv na ECB.
120 ECB v tomto smere zdôrazňuje, že OLAF je vnútorným servisom Komisie, ktorý si k nej zachováva určité prepojenia najmä rozpočtového charakteru, a zamestnanci OLAF-u, ktorí podliehajú Služobnému poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev, sú vo veci ich služobného postupu závislí od Komisie.
121 ECB vyjadruje aj pochybnosti vo vzťahu k zárukám v súvislosti s výkonom oprávnení OLAF-u. Najmä spochybňuje, že článok 6 ods. 3 nariadenia č. 1073/1999 by bol mohol OLAF-u zabrániť vykonať vyšetrovania bez dostatočných podkladov. Navyše povinnosť OLAF-u rešpektovať ľudské práva a základné slobody nevyplýva z výrokovej časti spomenutého nariadenia, ale len z jeho odôvodnenia.
122 Komisia najskôr zastávala stanovisko, že ECB tvorí súčasť Európskeho spoločenstva. Podľa článku 291 ES požíva ECB na území členských štátov výsady a imunity nevyhnutné pre plnenie svojich úloh za podmienok stanovených v Protokole o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev a príjmy jej zamestnancov podliehajú dani Spoločenstva. Okrem tohto ECB podlieha súdnej kontrole zo strany Súdneho dvora a vo vzťahu k prevádzkovej efektívnosti jej riadenia podľa článku 27 ods. 2 štatútu ESCB kontrole zo strany Dvora audítorov. Podľa článku 113 ods. 3 ES je ECB ďalej povinná predložiť výročnú správu o činnosti ESCB a o menovej politike najmä Európskemu parlamentu, ktorého príslušné výbory môžu následne vypočuť aj prezidenta ECB a iných členov Výkonnej rady ECB.
123 Podľa vyjadrenia Komisie prispieva ECB, rovnako ako menová politika, v súvislosti s ktorou sú na ňu prenesené osobitné právomoci, k dosiahnutiu cieľov Európskeho spoločenstva, ako o tom svedčí aj článok 105 ods. 1 ES.
124 Komisia ďalej tvrdí, že rôzne ustanovenia Zmluvy o ES dokazujú, že ECB nie je vyňatá z právomoci zákonodarcu Spoločenstva. V tejto súvislosti poukazuje na článok 107 ods. 5 ES, podľa ktorého Rada so súhlasom Parlamentu môže zmeniť rôzne články štatútu ESCB. Komisia uvádza, že článok 36 ods. 1 štatútu ESCB, podľa ktorého Rada guvernérov ECB stanovuje podmienky zamestnávania zamestnancov ECB, patrí k ustanoveniam, ktoré môžu byť Radou týmto spôsobom zmenené, čo potvrdzuje, že ECB nemá ani vo svojich vnútorných záležitostiach zabezpečenú úplnú nezávislosť vo vzťahu k zákonodarcovi Spoločenstva.
125 Komisia navyše poukazuje na články 107 ods. 6 a 110 ods. 1 prvý pododsek a 3 ES, z ktorých vyplýva, že rôzne ustanovenia štatútu ESCB vyžadujú prijatie dodatočných opatrení zo strany Rady. Ďalej sa Komisia odvoláva na článok 105 ods. 6 ES, podľa ktorého Rada môže poveriť ECB osobitnými úlohami v súvislosti s výkonom dozoru nad finančnými inštitúciami.
126 Podľa vyjadrenia Komisie je potrebné vyvodiť záver, že nezávislosť ECB, ktorú má chrániť článok 108 ES, je prísne funkčná a obmedzená na splnenie jej osobitných úloh podľa Zmluvy o ES a štatútu ESCB. Táto nezávislosť nemá za následok vyňatie ECB z pôsobnosti ustanovení Zmluvy o ES.
127 Postavenie ECB je v tomto smere porovnateľné s postavením Európskej investičnej banky, vo vzťahu ku ktorej Súdny dvor rozhodol, že uznanie funkčnej a inštitucionálnej nezávislosti ešte nemá za následok úplné oddelenie od Spoločenstiev a vyňatie z každého ustanovenia práva Spoločenstva (rozsudky z 3. marca 1988, Komisia/EIB, 85/86, Zb. s. 1281 a z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89, Zb. s. I‑6211).
128 ECB nepreukázala, akým spôsobom by jej mohla úprava zákonodarcu Spoločenstva v oblasti boja proti podvodom v praxi brániť pri plnení jej osobitných úloh. Nezávislosť ECB by nebola nijako obzvlášť spochybnená tým, že by v rámci ECB boli nezávislým úradom, akým je OLAF, vykonávané administratívne vyšetrovania podvodov smerujúce k zisteniu skutkových okolností, na základe ktorých by následne ECB alebo vnútroštátne úrady museli začať ďalšie konanie.
129 Napokon nariadenie č. 1073/1999 poskytuje všetky potrebné záruky týkajúce sa rešpektovania základných práv a slobôd, ako to vyplýva najmä z jeho článkov 4 ods. 1 a 6, 6 ods. 3 a 14.
Posúdenie Súdnym dvorom
130 Pre rozhodnutie o žalobnom dôvode ECB je potrebné najskôr poukázať na skutočnosť, že autori Zmluvy o ES chceli zjavne zabezpečiť, aby ECB bola schopná nezávisle plniť úlohy, ktorými bola poverená na základe tejto zmluvy.
131 Osobitný výraz tejto vôle sa nachádza v článku 108 ES, ktorý na jednej strane ECB, ako aj členom jej orgánov s rozhodovacími právomocami výslovne zakazuje žiadať alebo prijímať pokyny od orgánov Spoločenstva, vlády členského štátu alebo od iného orgánu pri uplatňovaní právomoci a plnení úloh, ktoré ECB vyplývajú zo Zmluvy o ES a štatútu ESCB a na druhej strane týmto orgánom Spoločenstva, ako aj vládam členských štátov výslovne zakazuje akékoľvek snahy o ovplyvnenie členov orgánov ECB s rozhodovacími právomocami pri plnení ich úloh.
132 Okrem toho je vhodné poukázať na to, že ECB má právnu subjektivitu, vlastné finančné prostriedky a vlastný rozpočet, ako aj vlastné orgány s rozhodovacími právomocami, ďalej, že požíva výsady a imunity nevyhnutné pre plnenie svojich úloh a že len Súdny dvor môže odvolať člena Výkonnej rady ECB a to na základe žiadosti Rady guvernérov alebo Výkonnej rady ECB za podmienok uvedených v článku 11 ods. 4 štatútu ESCB. Pritom ide o činitele, ktoré môžu prispieť k posilneniu nezávislosti zakotvenej v článku 108 ES.
133 Je však potrebné uviesť, že orgány Spoločenstva ako najmä Parlament, Komisia alebo Súdny dvor požívajú nezávislosť a záruky, ktoré sú z viacerých hľadísk porovnateľné s tými, aké má ECB. V tomto smere možno poukázať na článok 213 ods. 2 ES, podľa ktorého majú členovia Komisie svoje funkcie vykonávať úplne nezávisle a vo všeobecnom záujme Spoločenstva. Podobne ako v článku 108 ES toto ustanovenie určuje, že členovia Komisie nesmú pri plnení svojich povinností žiadať alebo prijímať pokyny od žiadnej vlády, ani od iného orgánu a ďalej, že sa každý členský štát zaväzuje neovplyvňovať členov Komisie pri plnení ich úloh.
134 Ako ďalej vyplýva zo znenia článku 108 ES, má toto ustanovenie chrániť ECB a jej orgány s rozhodovacími právomocami pred takými vonkajšími vplyvmi, ktoré by sa mohli dostať do konfliktu s „úlohami“, ktorými ECB poveruje Zmluva o ES a štatút ESCB. Ako uviedol generálny advokát v bodoch 150 a 155 svojich návrhov, má článok 108 ES v podstate chrániť ECB pred akýmkoľvek politickým nátlakom tak, aby mohla účinne uskutočňovať ciele jej poslania prostredníctvom nezávislého výkonu osobitných oprávnení, ktorými za týmto účelom disponuje na základe Zmluvy o ES a štatútu ESCB.
135 Naproti tomu uznanie takejto nezávislosti, ako správne uvádzajú Komisia a vedľajší účastníci konania, nemá za následok úplné oddelenie ECB od Európskeho spoločenstva a jej vyňatie z každého ustanovenia práva Spoločenstva. Z článku 105 ods. 1 ES totiž vyplýva, že ECB má prispieť k uskutočneniu cieľov Európskeho spoločenstva, a článok 8 ES uvádza, že ECB koná v medziach právomocí vymedzených Zmluvou o ES, štatútom ESCB. V súlade s tým, ako to už spomenula aj Komisia, ECB podlieha za podmienok stanovených v Zmluve o ES a v štatúte ESCB rôznym kontrolám Spoločenstva, najmä kontrole zo strany Súdneho dvora a Dvora audítorov. Napokon je zrejmé, že autori Zmluvy o ES nezamýšľali vyňať ECB z akejkoľvek formy normatívneho konania zákonodarcu Spoločenstva, ako o tom svedčia najmä články 105 ods. 6, 107 ods. 5 a 6, ako aj 110 ods. 1 prvý pododsek a článok 3 ES menované Komisiou.
136 Z uvedeného vyplýva, že nie je možné vopred vylúčiť, že zákonodarca Spoločenstva prijme na základe oprávnení, ktoré mu prislúchajú podľa Zmluvy o ES, a za podmienok stanovených v Zmluve o ES normatívne opatrenia, ktoré sa budú vzťahovať aj na ECB.
137 Okrem toho je potrebné uviesť, že, ako na to už poukázala Komisia, ako aj generálny advokát v bode 160 svojich návrhov, ECB nepreukázala, akým spôsobom by mohla okolnosť, že podlieha opatreniam, ako sú tie v zmysle nariadenia č. 1073/1999, ktoré zákonodarca Spoločenstva stanovil pre oblasť boja proti podvodom a iným protiprávnym konaniam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva, ohroziť jej schopnosť nezávisle plniť osobitné úlohy, ktorými bola poverená Zmluvou o ES.
138 V tejto súvislosti je najskôr vhodné zdôrazniť, že okolnosť, že OLAF bol zriadený Komisiou a za podmienok stanovených v rozhodnutí 1999/352 začlenený do jej správnych a rozpočtových štruktúr, rovnako ako ani skutočnosť, že tomuto – z pohľadu ECB – externému orgánu priznal zákonodarca Spoločenstva za podmienok stanovených v nariadení č. 1073/1999 kontrolné právomoci, nie je spôsobilá ohroziť nezávislosť ECB.
139 Ako totiž vyplýva najmä odôvodnenia č. 4, 10, 12 a 18, ako aj z článkov 4, 5 ods. 2, 6, 11 a 12 nariadenia č. 1073/1999, vyjadruje úprava zavedená týmto nariadením vôľu zákonodarcu Spoločenstva, aby poverenie právomocami prenesenými na OLAF bolo jednak závislé od záruk, ktoré zabezpečujú jeho prísnu nezávislosť najmä vo vzťahu ku Komisii, a na druhej strane, aby boli plne rešpektované predpisy práva Spoločenstva, najmä Protokol o výsadách a imunitách Európskeho spoločenstva, ľudské práva a základné slobody, Služobný poriadok úradníkov Európskych Spoločenstiev a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov.
140 Navyše z ustanovení nariadenia č. 1073/1999 vyplýva, že výkon týchto právomocí podlieha rôznym pravidlám a osobitným zárukám, zatiaľ čo ich predmet je jasne vymedzený. V súvislosti s posledne menovaným bodom článok 2 nariadenia č. 1073/1999 uvádza, že administratívne vyšetrovania OLAF-u sú zamerané na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 1 tohto nariadenia a v prípade potreby na zistenie protiprávneho charakteru vyšetrovaných činností. Prostriedky, ktoré má OLAF na uskutočnenie týchto cieľov k dispozícii, sú presne vymenované najmä v článkoch 4, 7 a 9 daného nariadenia.
141 Ako správne uviedla Rada, má úprava vyšetrovania zakotvená v nariadení č. 1073/1999 umožniť osobitné dodatočné preskúmanie podozrení týkajúcich sa podvodu, korupcie alebo ostatných protiprávnych činností poškodzujúcich finančné záujmy Európskeho spoločenstva bez toho, aby prevzali nejakú z foriem kontroly, ktoré – tak, ako je to v prípade finančnej kontroly – môžu byť systematickej povahy. Na rozdiel od predmetných tvrdení ECB, nemôže byť rozhodnutie riaditeľa OLAF-u o začatí vyšetrovania – napokon rovnako ako rozhodnutie orgánov, inštitúcií, úradov či agentúr zriadených zmluvami alebo na základe týchto zmlúv požiadať o začatie vyšetrovania – prijaté bez dostatočného dôvodného podozrenia. Okrem toho, ako na to poukázala sama ECB, vyplýva zo znenia článku 6 ods. 3 nariadenia č. 1073/1999, že z písomnej žiadosti, ktorou musia byť nevyhnutne vybavení vyšetrovatelia OLAF-u, musí byť zrejmý predmet vyšetrovania.
142 V súvislosti s možnosťou nesprávneho uplatnenia ustanovení nariadenia č. 1073/1999 stačí vysloviť záver, že toto nemôže viesť k protiprávnosti nariadenia.
143 Po druhé je v súlade s vyjadreniami Komisie a holandskej vlády, ako aj generálneho advokáta v bode 167 jeho návrhov potrebné poukázať na to, že interné vyšetrovania vykonávané prípadne OLAF-om podľa článku 4 ods. 1 druhý pododsek nariadenia č. 1073/1999 sa majú okrem toho uskutočniť za podmienok a spôsobmi, stanovenými v príslušných rozhodnutiach jednotlivých orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, takže nemožno vylúčiť, že prípadné osobitosti, ktoré vyplývajú z plnenia úloh ECB, budú pri prijatí takých rozhodnutí zohľadnené, pričom úlohou ECB bude preukázať potrebu nariadenia obmedzení z jej strany.
144 Hoci okolnosť, že úradu, akým je OLAF, boli pridelené vo vzťahu k ECB určité právomoci, vyvolala u istých subjektoch na trhu nepokoj, keďže nemajú vedomosť o presnej povahe týchto právomocí alebo o existencii rôznych záruk, ktorými zákonodarca Spoločenstva podmienil ich pridelenie, najmä záruk zabezpečujúcich prísnu nezávislosť OLAF-u, nemožno tvrdiť, že táto okolnosť, ktorá spočíva výlučne na nedostatku informácií alebo na nesprávnom vnímaní skutočnosti zo strany dotknutých subjektov, by bola dôsledkom ohrozenia nezávislosti ECB prostredníctvom nariadenia č. 1073/1999.
145 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že žalobný dôvod ECB týkajúci sa ohrozenia jej nezávislosti je nevyhnutné zamietnuť a nariadenie č. 1073/1999 preto z tohto dôvodu nemožno vyhlásiť za neuplatniteľné podľa článku 241 ES.
O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
Tvrdenia ECB
146 Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode ECB tvrdí, že nariadenie č. 1073/1999 musí byť vyhlásené za neplatné, lebo porušuje zásadu proporcionality.
147 ECB po prvé uvádza, že s prihliadnutím na rôzne iné primerané kontrolné mechanizmy na predchádzanie a zamedzenie podvodom v rámci ECB nie je potrebné rozšíriť právnu úpravu vyšetrovania stanovenú v tomto nariadení aj na ECB.
148 V tomto smere ECB poukazuje na článok 27 štatútu ESCB, podľa ktorého účty ECB auditujú nezávislí externí audítori odporúčaní Radou guvernérov ECB a schválení Radou a prevádzkovú efektívnosť riadenia ECB preskúmava Dvor audítorov.
149 Navyše Rada guvernérov ECB v rámci uplatňovania nezávislej riadiacej právomoci ECB zriadila dve ďalšie kontrolné úrovne a to R-VA a výbor ECB proti podvodu.
150 Z napadnutého rozhodnutia a zo správneho obežníka 8/99 z 12. októbra 1999 o charte auditu ECB vyplýva, že na R-VA bola s prihliadnutím na vysoký stupeň jeho odbornosti prenesená osobitná neobmedzená právomoc na vyšetrovanie prípadov podvodu a podávanie správ, a že táto jednotka vykonáva svoju činnosť pod priamou zodpovednosťou prezidenta ECB a je funkčne úplne nezávislá.
151 Podľa vysvetlenia poskytnutého zo strany ECB je R-VA okrem toho zaviazaná dodržiavať medzinárodne uznávané štandardy auditu, ku ktorým patria Štandardy pre profesionálnu prax vnútorného auditu zostavené Institute for Internal Auditors, ako aj Kódex medzinárodných štandardov auditu a medzinárodné smernice o audite, ktoré vydal International Federation of Accountants, a ktoré obsahujú rôzne pravidlá postupu pre audítorov, podľa ktorých sa najmä majú sústrediť na nebezpečenstvá podvodu, prispieť k ich predchádzaniu a objasňovaniu.
152 Po druhé ECB tvrdí, že mnohé z jej rozhodnutí alebo konaní vyžadovali mimoriadnu mieru dôvery. To platí najmä pre proces prijatia rozhodnutí ECB, ktorými sa stanovujú úroky pre operácie menovej politiky, pre technické aspekty výroby bankoviek a pre opatrenia, ktoré ovplyvňujú menový kurz.
153 Ak by ECB patrila do pôsobnosti nariadenia č. 1073/1999, bola by nútená vylúčiť z oblasti vyšetrovania OLAF-u všetky jej činnosti súvisiace so základnými úlohami uvedenými v článku 105 ods. 2 ES, dozorom nad ktorými by muselo byť poverené R-VA, takže OLAF-u by prislúchala len okrajová úloha, ktorá by nezodpovedala cieľom tohto nariadenia.
154 Po tretie sa ECB vyznačuje prísne decentralizovaným spôsobom činnosti, ktorý zahŕňa množstvo intervencií NCB. S prihliadnutím na túto decentralizáciu by okolnosť, že právomoci vykonávať interné vyšetrovania, ktorými je poverený OLAF, sa vzťahujú len na ECB, avšak nie na NCB, mohla viesť k zbaveniu týchto právomocí účinnosti pri zamedzovaní podvodom, keďže OLAF by nebol schopný pokračovať vo svojich vyšetrovaniach v rámci NCB.
155 Napriek tomu podľa vyjadrení ECB koordinácia postupov vnútorných auditov ECB a NCB bola predmetom rôznych opatrení Rady guvernérov ECB, ktoré povolili výkon spoločných auditov v týchto odlišných oblastiach.
Posúdenie Súdnym dvorom
156 Na úvod treba pripomenúť, že zásada proporcionality, ktorá je jednou zo všeobecných zásad práva Spoločenstva, vyžaduje, aby opatrenia uskutočňované prostredníctvom ustanovení práva Spoločenstva boli spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ a nešli nad rámec toho, čo je potrebné pre jeho dosiahnutie [pozri najmä rozsudky z 18. novembra 1987, Maizena, 137/85, Zb. s. 4587, bod 15, a z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Zb. s. I‑11453, bod 122].
157 Čo sa týka súdneho preskúmania podmienok uvedených v predchádzajúcom bode, je namieste priznať zákonodarcovi Spoločenstva širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, o akú ide v tomto prípade. Zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže byť teda dotknutá iba vtedy, ak je toto opatrenie zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľu, ktorý chce príslušná inštitúcia sledovať [pozri v tomto zmysle rozsudok British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, už citovaný, bod 123 a tam citovanú judikatúru].
158 ECB však po prvé nepreukázala, že by sa zákonodarca Spoločenstva dopustil zjavného omylu v posúdení. Mohol totiž vychádzať z toho, že bez ohľadu na existenciu kontrolných mechanizmov v rôznych orgánoch, inštitúciách, úradoch či agentúrach zriadených zmluvami alebo na základe týchto zmlúv, medzi ktoré patria mechanizmy, na aké sa vo svojom prípade odvoláva ECB, je nevyhnutné zaviesť kontrolný mechanizmus na posilnenie predchádzania a zamedzenia podvodom, korupcii a všetkým ostatným nezrovnalostiam poškodzujúcim finančné záujmy Európskeho spoločenstva, ktorý bude sústredený v jednom a tom istom úrade, špecializovaný a riadený nezávisle a jednotne voči uvedeným orgánom, inštitúciám, úradom a agentúram.
159 V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane uviesť, že vyšetrovacie činnosti, ktorými je poverený OLAF, sa vzhľadom na ich osobitnú povahu a osobitný predmet, na ktorý bolo poukázané v bode 141 tohto rozsudku, odlišuje od poslania všeobecnej kontroly, ktorou sú poverení najmä Dvor audítorov vo vzťahu k preskúmaniu prevádzkovej efektívnosti riadenia ECB a externí audítori vo vzťahu k auditom účtov ECB.
160 Pokiaľ ide na druhej strane o úlohy, ktorými boli na základe napadnutého rozhodnutia poverení R-VA a výbor ECB proti podvodu, mohol zákonodarca Spoločenstva zvážiť, že nejednotné kontrolné mechanizmy, ktoré boli zavedené na úrovni orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr zriadených zmluvami alebo na základe týchto zmlúv a ktorých existencia, ako aj konkrétne podmienky boli prenechané na voľnú úvahu jednotlivých orgánov, nepredstavovali s prihliadnutím na sledované ciele riešenie, ktorého stupeň efektívnosti by bol porovnateľný s tým, aký by ponúkala právna úprava, v ktorej by vyšetrovacie činnosti boli sústredené v jednom a tom istom špecializovanom a nezávislom úrade. V súvislosti s takouto úpravou je totiž vhodné poukázať na to, že nariadením č. 1073/1999 bol OLAF poverený najmä vyšetrovacou činnosťou, ktorá sa má vykonávať jednak v rámci týchto orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr prostredníctvom „vnútorných“ vyšetrovaní a potom aj mimo týchto orgánov na základe „vonkajších“ vyšetrovaní.
161 Po druhé okolnosť, že ESCB vykonáva svoju činnosť vo viacerých smeroch decentralizovane, sa nejaví spôsobilá zbaviť vyšetrovania OLAF-u v rámci ECB či poskytovanie informácií OLAF-u zo strany ECB podľa nariadenia č. 1073/1999 účinnosti a to nezávisle od výsledkov, ktoré môžu priniesť kontroly vykonané vo NCB v súlade s prijatými postupmi. V každom prípade ECB, na čo poukazuje generálny advokát v bode 187 svojich návrhov, neuviedla presné dôvody, ktoré by dovoľovali vyvodiť záver o zbavení účinnosti týchto vyšetrovaní a poskytovania informácií.
162 Po tretie musí byť síce nesporne prípustné zachovať v tajnosti určité druhy citlivých informácií o činnostiach ECB, aby neboli ohrozené úlohy prenesené na ECB Zmluvou o ES, avšak je v tomto smere potrebné poukázať na skutočnosť, že nariadenie č. 1073/1999 v článku 4 ods. 1 druhý pododsek výslovne stanovuje, že interné vyšetrovania OLAF-u sa vykonávajú za podmienok a v súlade s postupmi stanovenými v tomto nariadení a v rozhodnutiach prijatých jednotlivými orgánmi, inštitúciami, úradmi a agentúrami. Ako bolo uvedené v bode 143 tohto rozsudku, nemožno vylúčiť, že prípadné osobitosti, ktoré vyplývajú z plnenia úloh ECB, budú pri prijatí rozhodnutia uvedeného v článku 4 ods. 1 druhý pododsek nariadenia č. 1073/1999 prípadne zohľadnené, pričom úlohou ECB bude preukázať potrebu nariadenia obmedzení z jej strany.
163 Tieto osobitosti ale zjavne nie sú takej povahy, že by ich prípadné zohľadnenie, ako uvádza ECB, viedlo ku zbaveniu právomocí OLAF-u účinnosti tým, že by mu nebol umožnený prístup k väčšej časti dokumentov nachádzajúcich sa vo vlastníctve ECB. Ako uviedol generálny advokát v bode 186 svojich návrhov, musí sa navyše zohľadniť, že podľa článku 8 nariadenia č. 1073/1999 a článku 287 ES informácie postúpené alebo získané v priebehu interných vyšetrovaní v akejkoľvek forme sú predmetom služobného tajomstva, takže na ich prípadné oznámenie a použitie sa vzťahujú veľmi prísne podmienky.
164 Z toho vyplýva, že žalobný dôvod, podľa ktorého uplatnenie nariadenia č. 1073/1999 na ECB vedie k porušeniu zásady proporcionality, je potrebné zamietnuť a toto nariadenie preto z tohto dôvodu nemožno vyhlásiť za neuplatniteľné podľa článku 241 ES.
165 Keďže všetky štyri žalobné dôvody, ktoré uplatnila ECB na podporu svojej námietky podľa článku 241 ES, boli zamietnuté, je nevyhnutné vyvodiť záver, že nariadenie č. 1073/1999 sa vzťahuje na ECB. Preto je potrebné skúmať, či má byť napadnuté rozhodnutie zrušené, keďže, ako uvádza Komisia, je v rozpore s týmto nariadením, čo ECB naopak popiera.
O porušení nariadenia č. 1073/1999
Tvrdenia ECB
166 ECB popiera vecnú odôvodnenosť tvrdení Komisie uplatnených v rámci jej žaloby tak, ako boli uvedené v bodoch 52 až 55 tohto rozsudku. Napadnuté rozhodnutie totiž nie je nijakým spôsobom v rozpore s ustanoveniami nariadenia č. 1073/1999, preto je potrebné žalobu zamietnuť.
167 Podľa vyjadrení BCE existovali vyšetrovacie právomoci, ktorými bolo poverené R-VA, ešte pred prijatím napadnutého rozhodnutia, ktoré má v tomto smere len čisto deklaratórny účinok, ako to potvrdzuje najmä použitie oznamovacieho spôsobu prítomného času v odôvodnení č. 8 a v článku 2 rozhodnutia, ktorý uvádza, že R-VA „je“ zodpovedné za vedenie administratívnych vyšetrovaní za účelom boja proti podvodu a iným nezákonným činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB. Jediným novým prvkom, ktorý bol zavedený napadnutým rozhodnutím, je posilnenie nezávislosti R-VA vytvorením výboru ECB proti podvodu. Tým sa ECB obmedzila na to, že prijatím vnútorného organizačného opatrenia vyhovela požiadavke boja proti podvodom spôsobom, aký najviac zodpovedá jej poslaniu.
168 Keďže nariadenie č. 1073/1999 nemožno vykladať tak, že bráni ECB posilniť mechanizmy, ktoré jej prislúchajú v boji proti podvodom, pretože OLAF nemá v tejto oblasti výlučnú príslušnosť, nie je napadnuté rozhodnutie v rozpore s týmto nariadením. Dané nariadenie teda nevylučuje OLAF z plnenia svojich úloh, pretože oba kontrolné systémy môžu existovať popri sebe.
169 Okrem toho ECB tvrdí, že v zmysle nariadenia č. 1073/1999 nie je povinná prijať rozhodnutie, ktoré je uvedené v článku 4 ods. 1 druhý pododsek a ods. 6 tohto nariadenia, ako o tom svedčí ods. 1 druhý pododsek, ktorý od orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr len žiada, aby „sa navzájom [poradili] o pravidlách, ktoré majú byť stanovené v týchto rozhodnutiach“. Záleží teda od daných orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, či takéto rozhodnutie prijmú alebo či dané záležitosti prenechajú na zmluvy, všeobecné zásady práva Spoločenstva, ich štatúty či na nariadenie č. 1073/1999. Okrem toho nebola stanovená žiadna lehota pre prípadné prijatie takých rozhodnutí.
170 Napokon ECB prijatím napadnutého rozhodnutia nezamýšľala vykonať článok 4 ods. 1 druhý pododsek a ods. 6 nariadenia č. 1073/1999.
171 Napokon otázka, či ECB tým, že nevykonala tieto ustanovenia, porušila povinnosť konať vyplývajúcu jej zo Zmluvy o ES, nemôže byť preskúmaná podľa článku 230 ES, ale vyžaduje žalobu podľa článku 232 ES.
Posúdenie Súdnym dvorom
172 Napadnuté rozhodnutie je, ako správne uvádza Komisia, potrebné posúdiť s prihliadnutím na jeho odôvodnenia.
173 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že vysvetlenia, ktorými sa v odôvodneniach objasňujú prijaté opatrenia obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí, preukazujú vôľu ECB zaviesť odlišný a výlučný režim v porovnaní s tým, ktorý stanovuje nariadenie č. 1073/1999, a to najmä z dôvodu, že dané nariadenie sa podľa jej názoru na ECB nevzťahuje.
174 Z odôvodnenia č. 1 v spojení s odôvodnením č. 3 a 8 napadnutého rozhodnutia totiž jednoznačne vyplýva, že týmto rozhodnutím má byť R-VA poverené vykonávaním vyšetrovacej úlohy, ktorá mala byť osobitne prenesená na ECB. Ďalej z toho vyplýva, že prijatie tohto rozhodnutia sprevádzala najmä úvaha, že ECB má svoj vlastný rozpočet a svoje vlastné finančné zdroje, ktoré zodpovedajú jej vlastným finančným záujmom odlišným od záujmov Európskych spoločenstiev, a že pri boji proti podvodom nemôže byť zasiahnuté do existujúcej rovnováhy a rozdelenia zodpovednosti medzi orgánmi Európskeho spoločenstva a ECB a musí byť zohľadnená nezávislosť ECB.
175 Tieto úvahy, ktoré navyše predstavovali základ pre tvrdenia, ktorými chcela ECB v tomto konaní preukázať neuplatniteľnosť nariadenia č. 1073/1999, vyjadrujú zjavne rozhodnutie ECB považovať toto nariadenie za neuplatniteľné a odmietnutie prijať rozhodnutie v zmysle článku 4 ods. 1 druhý pododsek a ods. 6 tohto nariadenia a nie, ako uvádza ECB, len vôľu posilniť mechanizmy boja proti podvodom v rámci vlastnej vnútornej organizačnej právomoci.
176 O správnosti tohto záveru svedčí aj preskúmanie výrokovej časti napadnutého rozhodnutia.
177 V tomto smere totiž z porovnania odôvodnení a jednotlivých ustanovení nariadenia č. 1073/1999 na jednej strane a napadnutého rozhodnutia na strane druhej vyplýva, že úprava stanovená v rozhodnutí, ako to uviedol generálny advokát v bode 87 jeho návrhov, vo veľkom rozsahu kopíruje úpravu zavedenú týmto nariadením.
178 Táto okolnosť, ako aj skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie sa síce netýka právomoci OLAF-u a prípadnej operatívnej spolupráce, avšak v článku 1 ods. 9 stanovuje zásadu, že výbor ECB proti podvodu je zodpovedný za vzťahy s dozorným výborom OLAF-u, vyjadrujú rozhodnutie neuplatňovať úpravu stanovenú v nariadení č. 1073/1999.
179 S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy sa má úprava obsiahnutá v článku 2 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorej je R-VA zodpovedné za vyšetrovanie a podávanie správ o všetkých prípadoch týkajúcich sa prevencie a odhaľovania podvodu a iných nezákonných činností, ako to uviedol generálny advokát v bode 77 jeho návrhov, vykladať tak, že R-VA tým má získať monopolné postavenie v oblasti týchto vyšetrovaní a podávania správ.
180 Takisto s prihliadnutím na tieto úvahy vyjadruje článok 5 napadnutého rozhodnutia odhodlanie ECB zrušiť pre svojich zamestnancov povinnosť spolupracovať s pracovníkmi OLAF-u a podávať im správy stanovenú v článku 4 ods. 6 písm. a) nariadenia č. 1073/1999. Článok 5 napadnutého rozhodnutia totiž bez akéhokoľvek odkazu na tento záväzok ukladá zamestnancom ECB povinnosť informovať výbor ECB proti podvodu alebo R-VA o akomkoľvek podvode alebo nezákonných činnostiach, ktoré poškodzujú finančné záujmy ECB, a zakazuje, aby boli zamestnanci z tohto dôvodu vystavení nerovnému zaobchádzaniu alebo diskriminácii.
181 Z uvedeného vyplýva, že ECB prijatím napadnutého rozhodnutia, ktoré sa zakladá na nesprávnej premise, že nariadenie č. 1073/1999 sa na ECB nevzťahuje, a ktoré v dôsledku toho vyjadruje jej vôľu výlučným spôsobom organizovať boj proti podvodom, odmietla uplatnenie právnej úpravy zavedenej týmto nariadením a namiesto toho, aby prijala rozhodnutie v zmysle článku 4 ods. 1 druhý pododsek a 6 tohto nariadenia, zaviedla špeciálnu úpravu pre ECB.
182 ECB tým, že vylúčila uplatňovanie nariadenia č. 1073/1999 a odmietla prispôsobiť jej vnútorné postupy tak, aby vyhovovali požiadavkám nariadenia, porušila dané nariadenie, najmä článok 4, a prekročila hranice vlastnej organizačnej nezávislosti, ktorá jej v oblasti boja proti podvodom prislúchala.
183 Na druhej strane neexistujú žiadne pochybnosti v súvislosti s tvrdeniami ECB, že článok 4 ods. 1 druhý pododsek a 6 nariadenia č. 1073/1999, ktorý ukladá orgánom, inštitúciám, úradom a agentúram zriadeným zmluvou alebo na základe týchto zmlúv povinnosť prijať rozhodnutie, na ktoré odkazujú tieto ustanovenia. Takýto záver je, ako uviedol generálny advokát v bodoch 90, 91 a 94 návrhov, s prihliadnutím na znenie týchto ustanovení a odôvodnenia č. 10 nariadenia č. 1073/1999 nevyhnutný.
184 Pokiaľ ide o skutočnosť, že v týchto ustanoveniach nebola stanovená žiadna lehota pre prijatie takého rozhodnutia, stačí uviesť, že to nemá žiaden vplyv na závery vyvodené v bode 181 tohto rozsudku.
185 Napokon túto žalobu, ktorou sa žalobkyňa domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia na základe žalobných dôvodov založených na porušení nariadenia č. 1073/1999 uznanom v bode 181 tohto rozsudku, nemožno na rozdiel od tvrdení ECB zamieňať so žalobou iného druhu, ktorá by prípadne mohla byť proti ECB podaná podľa článku 232 ES za účelom určenia, že ECB neprijala rozhodnutie podľa článku 4 ods. 1 druhého pododseku a ods. 6 nariadenia č. 1073/1999.
186 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že žalobe Komisie je potrebné vyhovieť a napadnuté rozhodnutie zrušiť.
O trovách konania
187 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať ECB na náhradu trov konania a ECB nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s článkom 69 ods. 4 prvý pododsek uvedeného poriadku Holandské kráľovstvo, Parlament a Rada znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov,
SÚDNY DVOR
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 1999/726/ES zo 7. októbra 1999 o prevencii proti podvodu (ECB/1999/5) sa zrušuje.
2. Európska centrálna banka je povinná nahradiť trovy konania.
3. Holandské kráľovstvo, Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.
|
Rodríguez Iglesias |
Puissochet |
Wathelet |
|
Schintgen |
Gulmann |
Edward |
|
La Pergola |
Jann |
Skouris |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 10. júla 2003.
|
Tajomník |
Predseda |
|
R. Grass |
G. C. Rodríguez Iglesias |
* Jazyk konania: francúzština.