HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

19 decembrie 2012 ( *1 )

„Trimitere preliminară — Noțiunea «instanță dintr-un stat membru» în sensul articolului 267 TFUE — Procedură destinată să se finalizeze printr-o decizie cu caracter jurisdicțional — Decizie a Curții de Conturi naționale privind o autorizare a priori a unor cheltuieli din bugetul de stat — Inadmisibilitate”

În cauza C-363/11,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Elegktiko Synedrio (Grecia), prin decizia din 1 iulie 2011, primită de Curte la 7 iulie 2011, în procedura

Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou

împotriva

Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou,

cu participarea:

Konstantinos Antonopoulos,

CURTEA (Camera a treia),

compusă din domnul K. Lenaerts, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a treia, domnii E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (raportor) și T. von Danwitz, judecători,

avocat general: doamna E. Sharpston,

grefier: doamna K. Sztranc-Sławiczek, administrator,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 14 iunie 2012,

luând în considerare observațiile prezentate:

—	pentru domnul Antonopoulos, de D. Perpataris și de K. E. Proiskos, dikigoroi;

—	pentru guvernul elen, de E.-M. Mamouna, de A. Samoni-Rantou și de S. Vodina, în calitate de agenți;

—	pentru Comisia Europeană, de M. Patakia și de M. van Beek, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 20 septembrie 2012,

pronunță prezenta

Hotărâre

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea:

—	articolelor 12, 20, 21 și 28 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,

—	a articolului 153 alineatul (1) litera (b) și alineatul (5) TFUE, precum și

—

a clauzei 3 alineatul (2) și a clauzei 4 alineatul (1) din Acordul-cadru privind munca pe durată determinată, încheiat la 18 martie 1999 (denumit în continuare „acordul-cadru”), care figurează în anexa la Directiva 1999/70/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 privind Acordul-cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE și CEEP (JO L 175, p. 43, Ediție specială, 05/vol. 5, p. 129).

Această cerere a fost formulată de Elegktiko Synedrio (Curtea de Conturi, Grecia) în cadrul unui litigiu între Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (comisarul Elegktiko Synedrio de pe lângă Ministerul Culturii și Turismului, denumit în continuare „comisarul Elegktiko Synedrio”), pe de o parte, și Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (Serviciul de control contabil al Ministerului Culturii și Turismului, denumit în continuare „serviciul contabil”), pe de altă parte, cu privire la refuzul comisarului respectiv de a aproba ordinul de plată emis de acest serviciu pentru remunerarea unui agent al ministerului menționat, respectiv a domnului Konstantinos Antonopoulos.

Cadrul juridic

Reglementarea elenă

Articolul 98 din Constituție prevede:

„1. Competența Elegktiko Synedrio privește în special:

a)	controlul cheltuielilor statului, precum și al celor ale autorităților locale sau ale altor organisme de drept public care fac obiectul controlului de către acesta în temeiul unei legi speciale;

b)	verificarea contractelor cu valoare economică ridicată, la care statul sau orice altă entitate juridică asimilată statului este parte, în conformitate cu prevederile legii;

c)	controlul conturilor contabililor publici și ale autorităților locale sau ale altor entități juridice care sunt supuse controlului prevăzut la litera a);

d)	emiterea de avize cu privire la proiectele legislative în domeniul pensiilor sau recunoașterea serviciilor care dau naștere dreptului la pensie, în conformitate cu articolul 73 alineatul 2 și cu privire la toate celelalte aspecte prevăzute de lege;

e)	întocmirea și prezentarea unui raport către Parlament cu privire la situația financiară și la bilanțul statului, în conformitate cu articolul 79 alineatul 7;

f)	soluționarea litigiilor juridice privind acordarea pensiilor și controlul conturilor menționate la litera c);

soluționarea cauzelor privind răspunderea funcționarilor publici civili sau militari din administrația de stat și a funcționarilor autorităților publice locale pentru orice pierdere pricinuită, cu intenție sau din neglijență, statului sau autorităților locale menționate sau altor organisme de drept public.

[...]”

4	Statutul Elegktiko Synedrio este stabilit prin Decretul prezidențial 774/1980 (denumit în continuare „decretul prezidențial”).

5	Articolul 17 alineatul 1 din decretul prezidențial privește competența Elegktiko Synedrio de a verifica autorizarea corectă a cheltuielilor publice și respectarea tuturor prevederilor legale relevante.

6	Articolul 19 alineatul 1 din decretul prezidențial prevede că controlul a priori al ordinelor de plată pentru cheltuielile ministerelor trebuie efectuat de judecători cu gradul doi sau, după caz, de comisarii Elegktiko Synedrio de pe lângă ministerul respectiv.

În conformitate cu articolul 21 alineatul 1 din decretul prezidențial, judecătorul cu gradul doi sau comisarul competent trebuie să refuze să autorizeze orice cheltuială care nu îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 17 alineatul 1 din decretul prezidențial. În cazul în care cheltuielile îi sunt prezentate din nou ulterior și consideră că în continuare nu îndeplinesc condițiile stabilite, este obligat să transmită cauza secției competente a Elegktiko Synedrio, care urmează să pronunțe o decizie finală.

Litigiul principal și întrebările preliminare

Serviciul de control contabil al Ministerului Culturii și Turismului a trimis spre aprobare comisarului Elegktiko Synedrio de pe lângă același minister un ordin de plată pentru remunerarea domnului Antonopoulos, angajat de drept privat pe durată determinată al ministerului menționat în cadrul Direcției pentru antichitatea preistorică și clasică și membru în comitetul executiv al unei organizații sindicale, pentru perioada noiembrie 2008-mai 2009.

Comisarul Elegktiko Synedrio a refuzat să aprobe acest ordin de plată pentru motivul că în perioada sus-menționată persoana interesată lipsise de la locul de muncă 34 de zile, aflându-se în concediu pentru activități sindicale, fără ca remunerația să îi fi fost redusă proporțional cu durata acestui concediu.

În această privință, comisarul Elegktiko Synedrio a considerat că din dispozițiile aplicabile ale dreptului elen rezultă că lucrătorii din sistemul public cu raport de muncă de drept privat pe perioadă determinată au dreptul la concedii neremunerate pentru activități sindicale, spre deosebire de lucrătorii din sistemul public cu raport de muncă de drept privat pe durată nedeterminată și care ocupă posturi din schema de personal, care beneficiază de concedii remunerate pentru activități sindicale.

Cu toate acestea, serviciul contabil a transmis din nou spre aprobare comisarului respectiv ordinul de plată în cauză, arătând în special că, întrucât beneficiarul prezumat se afla într-un raport de muncă de drept privat pe perioadă determinată, acesta avea dreptul să fie remunerat pentru zilele de concediu pentru activități sindicale în temeiul articolului 4 din Decretul Președintelui Republicii nr. 164/2004 care a transpus Directiva 1999/70, prin care s-a consacrat principiul interzicerii discriminării între lucrătorii titulari ai unui contract de muncă pe perioadă determinată și lucrătorii comparabili titulari ai unui contract de muncă pe perioadă nedeterminată.

12	Refuzul repetat al comisarului Elegktiko Synedrio de a aproba ordinul de plată în cauză a dat însă naștere unui litigiu, pentru soluționarea căruia a fost sesizată, potrivit legii, Secția întâi a Elegktiko Synedrio, prin intermediul „raportului negativ” al acestui comisar din 3 noiembrie 2009.

La 1 iulie 2010, cu prilejul examinării respectivului „raport negativ”, s-au ridicat probleme legate de interpretarea dreptului Uniunii. În aceste condiții, Secția întâi a Elegktiko Synedrio a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)

Acordarea sau neacordarea remunerației lucrătorului pentru concediul pentru activități sindicale constituie o condiție de muncă sau o condiție de încadrare în muncă conform legislației Uniunii? În special, dispozițiile legale care prevăd acordarea de concediu neremunerat pentru activități sindicale lucrătorilor din sistemul public cu raport de muncă pe durată determinată care nu ocupă un post din schema de personal și sunt membri ai administrației unei organizații sindicale constituie o «condiție de muncă», în sensul articolului 137 alineatul (1) litera (b) CE, și o «condiție de încadrare în muncă», în sensul clauzei 4 alineatul (1) din acordul-cadru, sau aceste aspecte țin de remunerație și de dreptul de asociere, care nu fac obiectul dreptului Uniunii?

În cazul în care răspunsul la întrebarea precedentă este afirmativ, un lucrător cu raport de muncă de drept privat pe durată nedeterminată într-un serviciu public, care ocupă un post din schema de personal și desfășoară aceeași activitate ca și un lucrător cu raport de muncă de drept privat pe durată determinată care nu ocupă un post din schema de personal, este «comparabil» cu un astfel de lucrător în sensul clauzei 3 alineatul (2) și al clauzei 4 alineatul (1) din acordul-cadru sau faptul că Constituția statului (articolul 103) și legile de aplicare a acesteia prevăd pentru acesta un regim de serviciu special (în ceea ce privește încadrarea în muncă și garanțiile speciale în conformitate cu articolul 103 alineatul 3 din Constituție) este suficient pentru ca acesta să fie considerat ca fiind «necomparabil» și, prin urmare, neasimilabil unui lucrător cu raport de drept privat pe durată determinată care nu ocupă un post din schema de personal?

În cazul unui răspuns afirmativ la întrebările de mai sus:

în cazul în care reiese din prevederile naționale faptul că se acordă (până la nouă zile pe lună) concediu remunerat pentru activități sindicale lucrătorilor din sistemul public cu raport de muncă pe durată nedeterminată care ocupă un post din schema de personal și sunt membri în administrația unei organizații sindicale de al doilea nivel, în timp ce lucrători care au aceeași calitate sindicală și care lucrează pentru același serviciu public pe durată determinată fără să ocupe un post din schema de personal primesc un concediu egal pentru activități sindicale, însă neremunerat, respectiva diferențiere constituie un tratament mai puțin favorabil pentru cea de a doua categorie de lucrători, în sensul clauzei 4 alineatul (1) din acordul-cadru, și

aceeași durată limitată din punct de vedere temporal a raportului de muncă al celei de a doua categorii de lucrători, dar și distincția în funcție de regimul de serviciu în general (nivel de încadrare, promovare, încetare a raportului de muncă), pot constitui motive obiective care ar putea justifica o astfel de discriminare?

Diferențierea contestată dintre membrii în administrația sindicatului care sunt lucrători pe durată nedeterminată cu post din schema de personal într-un serviciu public și cei care au aceeași calitate sindicală și lucrează pentru același serviciu public pe durată determinată fără să ocupe un post din schema de personal constituie o încălcare a principiului nediscriminării în exercitarea drepturilor sindicale, în sensul articolelor 12, 20, 21 și 28 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene sau respectiva diferențiere poate fi justificată de statutul diferit pe baza căruia sunt încadrați în muncă lucrătorii din cele două categorii?”

Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară

14	Potrivit articolului 267 TFUE, Curtea este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la interpretarea tratatelor, precum și la validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii Europene.

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o decizie, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. Rezultă totodată din articolul 267 TFUE că, în cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.

16	Rezultă că, pentru a fi abilitat să sesizeze Curtea în cadrul procedurii preliminare, organismul de trimitere în cauză trebuie să poată fi calificat drept „instanță” în sensul acestei dispoziții.

17	Prin urmare, trebuie să se verifice dacă, în contextul care a determinat formularea prezentei cereri de decizie preliminară, Elegktiko Synedrio constituie o instanță în sensul articolului 267 TFUE și dacă, în consecință, aceasta este abilitată să adreseze Curții o cerere de decizie preliminară.

Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a aprecia dacă organismul de trimitere are trăsăturile unei „instanțe” în sensul articolului 267 TFUE, aspect care ține doar de dreptul Uniunii, Curtea are în vedere un ansamblu de elemente, precum originea legală a organismului, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al jurisdicției sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organism a normelor de drept, precum și independența sa (a se vedea în special Hotărârea din 17 septembrie 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Rec., p. I-4961, punctul 23, Hotărârea din 31 mai 2005, Syfait și alții, C-53/03, Rec., p. I-4609, punctul 29, și Hotărârea din 14 iunie 2007, Häupl, C-246/05, Rep., p. I-4673, punctul 16, precum și Ordonanța din 14 mai 2008, Pilato, C-109/07, Rep., p. I-3503, punctul 22).

În plus, o instanță națională este abilitată să sesizeze Curtea numai dacă există un litigiu pendinte pe rolul acesteia și dacă este chemată să se pronunțe în cadrul unei proceduri destinate să se finalizeze printr-o decizie cu caracter jurisdicțional (a se vedea în special Hotărârea din 12 noiembrie 1998, Victoria Film, C-134/97, Rec., p. I-7023, punctul 14, Hotărârea din 30 noiembrie 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec., p. I-10497, punctul 25, și Hotărârea Syfait și alții, citată anterior, punctul 35).

Pe de altă parte, conform unei jurisprudențe constante, noțiunea de independență, care este inerentă activității de judecată, implică înainte de toate calitatea de terț a instanței în cauză în raport cu autoritatea care a adoptat decizia care face obiectul acțiunii (Hotărârea din 30 martie 1993, Corbiau, C-24/92, Rec., p. I-1277, punctul 15, și Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C-506/04, Rec., p. I-8613, punctul 49).

În sfârșit, dreptul unui organism de a sesiza Curtea în temeiul articolului 267 TFUE trebuie să fie determinat atât prin prisma unor criterii structurale, cât și a unor criterii funcționale. În această privință, un organism național poate fi calificat drept „instanță” în sensul articolului menționat dacă exercită funcții jurisdicționale, în timp ce, dacă exercită alte funcții, în principal de natură administrativă, nu i se poate recunoaște o astfel de calitate (a se vedea, în ceea ce privește Curtea de Conturi italiană, Ordonanțele din 26 noiembrie 1999, ANAS, C-192/98, Rec., p. I-8583, punctul 22, și RAI, C-440/98, Rec., p. I-8597, punctul 13). Autoritatea în fața căreia este formulată o acțiune împotriva deciziei adoptate de serviciile unei administrații nu poate fi considerată drept terț în raport cu aceste servicii și, prin urmare, nu poate fi considerată drept instanță în sensul articolului 267 TFUE dacă prezintă o legătură organizațională cu administrația respectivă (a se vedea în acest sens Hotărârea Corbiau, citată anterior, punctul 16, și Hotărârea din 30 mai 2002, Schmid, C-516/99, Rec., p. I-4573, punctul 37).

În speță, în primul rând, din decizia de trimitere reiese că Elegktiko Synedrio a fost sesizată pentru soluționarea unui litigiu, apărut în cadrul controlului a priori al unor cheltuieli publice, între comisarul Elegktiko Synedrio de pe lângă Ministerul Culturii și Turismului, pe de o parte, și serviciul contabil al aceluiași minister, pe de altă parte.

În această privință, reiese din dosar că comisarul Elegktiko Synedrio este un membru al Elegktiko Synedrio plasat, astfel cum rezultă din articolul 19 alineatul 1 din decretul prezidențial, pe lângă fiecare minister, pentru a exercita un control a priori al ordinelor de plată pentru cheltuielile ministerului în cauză. Litigiul în discuție a luat naștere ca urmare a refuzului comisarului Elegktiko Synedrio de pe lângă Ministerul Culturii și Turismului de a aproba cheltuielile corespunzătoare remunerației unui lucrător cu contract pe durată determinată pentru orele de concediu pentru activități sindicale. Refuzul respectiv a fost opus autorității care formulase cererea inițială de autorizare a plății și care în prezenta cauză este Serviciul de control contabil din același minister. Totuși, acest serviciu a transmis o nouă cerere de autorizare a plății, cu același titlu ca și precedenta. Acestea sunt împrejurările în care, în aplicarea articolului 21 alineatul 1 din decretul prezidențial, comisarul menționat, menținându-și poziția de refuz, a transmis „raportul negativ” către Elegktiko Synedrio, pe care a sesizat-o astfel pentru a se pronunța asupra acestui raport.

Reiese din cele ce precedă că Elegktiko Synedrio are o legătură organizațională și funcțională evidentă cu comisarul său de pe lângă Ministerul Culturii și Turismului care a emis raportul negativ contestat în fața sa, legătură care se opune recunoașterii calității acestuia de terț în raport cu respectivul comisar (a se vedea prin analogie Hotărârile citate anterior Corbiau, punctul 16, și Schmid, punctul 38).

În consecință, atunci când se pronunță asupra „raportului negativ” emis de comisarul său, Elegktiko Synedrio nu are calitatea de terț în raport cu interesele prezente în cauză și, prin urmare, nu deține imparțialitatea necesară în raport cu beneficiarul cheltuielilor în discuție, în speță cu domnul Antonopoulos (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 decembrie 2010, RTL Belgium, C-517/09, Rec., p. I-14093, punctul 47).

În continuare, trebuie să se constate că, spre deosebire de competențele sale de „soluționare a litigiilor” privind acordarea pensiilor, astfel cum sunt descrise la articolul 98 alineatul 1 litera f) din Constituție, precum și de cele de „soluționare” a cauzelor privind răspunderea funcționarilor publici civili sau militari, prevăzute la articolul 98 alineatul 1 litera g) din Constituție, competența Elegktiko Synedrio în cadrul căreia se înscrie prezenta cerere de decizie preliminară se referă la „controlul”a priori al cheltuielilor statului, în temeiul articolului 98 alineatul 1 litera a) din Constituție, și, în consecință, nu se poate considera că exercitarea acesteia ar consta în soluționarea unui litigiu.

27	Astfel, în această privință, din decizia de trimitere reiese că, în temeiul acestei din urmă competențe, Elegktiko Synedrio se pronunță asupra legalității cheltuielilor publice din perspectivă bugetară și adoptă o decizie care nu constituie res iudicata.

28	Prin urmare, contrar cerinței jurisprudențiale enunțate la punctul 19 din prezenta hotărâre, o asemenea decizie nu se înscrie în cadrul unei proceduri destinate să se finalizeze printr-o decizie cu caracter jurisdicțional.

În sfârșit, în ședință s-a stabilit că persoana interesată, în calitate de beneficiar al cheltuielilor în discuție în litigiul principal, nu este parte în procedura în fața Elegktiko Synedrio, care privește exclusiv litigiul dintre comisarul Elegktiko Synedrio și autoritatea administrativă care dorește să efectueze cheltuielile, referitor la legalitatea acestora și la procedura urmată.

30	În cadrul acestui proces administrativ, persoana interesată, în calitate de beneficiar al cheltuielilor în cauză, are rolul unui simplu observator în susținerea poziției Serviciului de control contabil al ministerului, care intenționează să îi plătească remunerația.

Doar într-o fază ulterioară, când este sesizată instanța administrativă, urmează să se pronunțe o decizie în litigiul dintre persoana interesată și administrație cu privire la plata remunerației sus-menționate. Astfel, revine instanței administrative sarcina de a se pronunța cu privire la dreptul la remunerație al persoanei interesate și, în acest cadru, dacă este cazul, de a suspenda judecarea cauzei și de a adresa Curții o cerere de decizie preliminară (a se vedea prin analogie Hotărârea Victoria Film, citată anterior, punctul 18).

În aceste condiții, organismul de trimitere nu poate fi privit, în speță, ca acționând în exercitarea unei funcții jurisdicționale (a se vedea prin analogie Ordonanța din 12 ianuarie 2010, Amiraike Berlin, C-497/08, Rep., p. I-101, punctul 21, precum și Ordonanța din 24 martie 2011, Bengtsson, C-344/09, Rep., p. I-1999, punctul 19 și jurisprudența citată).

Rezultă din considerațiile care precedă, apreciate global, că, în contextul care a determinat formularea prezentei cereri de decizie preliminară, Elegktiko Synedrio nu constituie o instanță în sensul articolului 267 TFUE și, în consecință, nu este abilitată să adreseze Curții o cerere de decizie preliminară.

34	Prin urmare, cererea de decizie preliminară formulată de Elegktiko Synedrio trebuie declarată inadmisibilă.

Cu privire la cheltuielile de judecată

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la Elegktiko Synedrio, este de competența acestuia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Cererea de decizie preliminară formulată de Elegktiko Synedrio (Grecia) prin decizia din 1 iulie 2011 este inadmisibilă.

Semnături

( *1 ) Limba de procedură: greaca.