CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 22 martie 2011(1)
Cauzele conexate C‑58/10-C‑68/10
Monsanto SAS și alții
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Conseil d’État (Franța)]
„Produse alimentare și furaje modificate genetic – Măsuri naționale care interzic sau suspendă utilizarea și/sau vânzarea acestor produse după autorizarea de introducere pe piață – Competența autorităților naționale de a adopta astfel de măsuri”
1. În prezenta cauză, care rezultă din conexarea a 11 proceduri, Curtea are din nou ocazia să se pronunțe în materie de organisme modificate genetic (denumite în continuare și „OMG”). Problema juridică fundamentală care trebuie rezolvată este, în esență, relativ limitată. Trebuie stabilit astfel, cu privire la anumite produse autorizate în trecut pe baza unui anumit act normativ, dar a căror autorizație trebuie să fie reînnoită și reglementată pe baza unui act normativ mai recent, dacă, pentru adoptarea unor eventuale măsuri de urgență în perioada de tranziție dintre autorizația veche și cea nouă, trebuie să se aplice dispozițiile primului act normativ sau ale celui de al doilea sau chiar dispozițiile ambelor.
2. Produsul care formează obiectul litigiului este o varietate de porumb utilizată pe teritoriul Uniunii Europene ca furaj: este vorba de porumbul MON810, creat de societatea Monsanto, care, datorită modificării genetice, are o rezistență deosebită împotriva anumitor dăunători.
I – Cadrul juridic
3. Cadrul juridic relevant pentru definirea prezentei cauze este constituit din trei categorii de norme. În primul rând, este vorba despre normele cu privire la „diseminarea deliberată în mediu”, și anume, în principal, despre normele cu privire la cultivarea și la vânzarea de OMG‑uri, cuprinse în Directiva 90/220 și, astăzi, în Directiva 2001/18. În al doilea rând, este vorba despre normele privind siguranța alimentară, mai precis Regulamentul nr. 178/2002. În sfârșit, în al treilea rând, este vorba despre Regulamentul nr. 1829/2003, care constituie obiectul principal al interpretării în cauza referitor la care Curtea este chemată să intervină, prin care legiuitorul a urmărit să unifice cât mai mult posibil cadrul de reglementare privind OMG‑urile: acesta în parte a înlocuit, în parte a completat normele aplicabile anterior.
A – Directiva 90/220/CEE
4. Directiva 90/220(2) a fost prima care a introdus un sistem uniform de autorizare a diseminării OMG‑urilor în mediu la nivel comunitar. Mecanismul prevăzut de aceasta s‑a întemeiat, în general, pe acordarea unei autorizații de către un stat membru, condiționată de absența opoziției celorlalte state într‑un anumit termen. În caz de dezacord, s‑a prevăzut rolul decizional al Comisiei. Autorizația acordată de un stat membru era oricum valabilă pentru toată Comunitatea.
5. Astfel cum se va arăta prin reconstituirea faptelor din prezenta cauză, MON810 a fost autorizat inițial pe baza acestei directive.
B – Directiva 2001/18/CE
6. Directiva 2001/18(3) (denumită în continuare și „directiva”) a abrogat și a înlocuit Directiva 90/220. Sistemul de autorizare pentru diseminarea OMG‑urilor în mediu a rămas în mare măsură similar sistemului prevăzut de directiva precedentă, chiar dacă s‑au adus unele modificări. În special, s‑a introdus principiul duratei limitate (maximum zece ani) a autorizației, prevăzându‑se o procedură simplificată pentru reînnoirea autorizațiilor acordate deja pe baza Directivei 90/220.
7. Articolul 12 din această directivă prevede în mod special:
„(1) Articolele 13-24 nu se aplică niciunui OMG ca produs în sine sau componentă a altui produs, atât timp cât acestea sunt autorizate de legislația comunitară care prevede efectuarea unei evaluări specifice a riscurilor pentru mediu, conform principiilor prevăzute la anexa II și pe baza informațiilor menționate la anexa III, fără a se aduce atingere cerințelor suplimentare prevăzute de legislația comunitară menționată anterior și cerințelor privind gestionarea riscurilor, etichetarea, monitorizarea, după caz, informarea populației și clauza de protecție cel puțin echivalente cu cele prevăzute de prezenta directivă.
[…]”
8. Articolul 17 din directivă, intitulat „Reînnoirea autorizației”, prevede o procedură de reînnoire specifică și simplificată pentru OMG‑urile autorizate deja pe baza Directivei 90/220. Această reînnoire trebuia să fie efectuată până la 17 octombrie 2006.
9. Articolul 22 din directivă, care reia un principiu fundamental existent deja în Directiva 90/220, prevede că, „fără a aduce atingere articolului 23, statele membre nu pot interzice, restricționa sau împiedica introducerea pe piață a OMG‑urilor ca produse în sine sau componente ale altor produse, care se conformează prezentei directive”.
10. Articolul 23, intitulat „Clauza de protecție”, prevede:
„(1) Dacă un stat membru, ca urmare a unor informații noi sau suplimentare, disponibile de la data autorizației, care influențează evaluarea riscului ecologic, sau ca urmare a reevaluării informațiilor existente pe baza unor cunoștințe științifice noi sau suplimentare, are motive întemeiate pentru a considera că un OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs, care a fost notificat corect și pentru care s‑a primit autorizația scrisă în conformitate cu prezenta directivă, constituie un risc pentru sănătatea umană sau mediu, statul membru respectiv poate restricționa provizoriu sau interzice utilizarea și/sau vânzarea respectivului OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs pe teritoriul acestuia.
[…]
Statul membru informează de îndată Comisia și celelalte state membre cu privire la acțiunile întreprinse în conformitate cu prezentul articol și își motivează deciziile […]
(2.) În termen de 60 de zile de la data primirii informațiilor transmise de un stat membru, se adoptă o decizie cu privire la măsura luată de statul membru respectiv în conformitate cu procedura de reglementare menționată la articolul 30 alineatul (2). […]”
C – Regulamentul nr. 1829/2003
11. Regulamentul nr. 1829/2003(4) (denumit în continuare și „regulamentul”), deși titlul său ar putea să sugereze că se referă doar la consumul OMG‑urilor ca produse alimentare sau furaje, a introdus de fapt un sistem integrat care permite operatorilor care doresc acest lucru obținerea unei autorizații unice, privind atât cultivarea, cât și uzul alimentar al unui produs modificat genetic. De asemenea, în sistemul regulamentului, autorizația nu este acordată de un anumit stat membru, ci este rezultatul unei proceduri care se desfășoară în principal la nivelul Uniunii Europene.
12. Articolul 17 din regulament, care se referă la cererile de autorizare pentru furajele modificate genetic, prevede:
„[…]
(5) În cazul OMG‑urilor sau al furajelor care conțin sau constau în OMG‑uri, cererea este însoțită și de următoarele:
(a) un dosar tehnic complet care să furnizeze informațiile prevăzute în anexele III și IV la Directiva 2001/18/CE și informațiile și concluziile privind evaluarea riscurilor realizată în conformitate cu principiile enunțate în anexa II la Directiva 2001/18/CE sau, în cazul în care introducerea pe piață a OMG‑ului a fost autorizată în conformitate cu partea C din Directiva 2001/18/CE, o copie a deciziei de acordare a autorizației;
[…]”
13. Articolul 20 din regulament se referă la situația OMG‑urilor autorizate deja pe baza altor dispoziții normative. Acesta prevede în special, la alineatul (1), că „produsele care intră în domeniul de aplicare a prezentei secțiuni, care au fost introduse legal pe piață în interiorul Comunității înainte de data aplicării prezentului regulament, pot fi introduse pe piață, utilizate și transformate în continuare, sub rezerva îndeplinirii următoarelor condiții: […] în cazul produselor autorizate în temeiul Directivelor 90/220/CEE sau 2001/18/CE, inclusiv destinate utilizării ca furaje, […] operatorii care răspund de introducerea pe piață a produselor în cauză notifică Comisia, în termen de șase luni de la data aplicării prezentului regulament, cu privire la data la care au introdus produsele vizate pentru prima dată pe piață în cadrul Comunității”.
14. În același articol 20 alineatul (2) se precizează că „notificarea prevăzută la alineatul (1) este însoțită de elementele prevăzute la articolul 17 alineatele (3) și (5), după caz, pe care Comisia le transmite autorității și statelor membre”.
15. La alineatul (4) al articolului 20, se adaugă de altfel că, pentru produsele autorizate deja în conformitate cu Directiva 90/220/CEE sau cu Directiva 2001/18/CE, o cerere de reînnoire trebuie să fie depusă „în termen de nouă ani de la data la care produsele […] au fost introduse pentru prima dată pe piață, dar în niciun caz mai devreme de trei ani de la data aplicării prezentului regulament”.
16. Și regulamentul cuprinde o dispoziție privind posibilitatea de a adopta măsuri de urgență în prezența unor riscuri pentru sănătate sau pentru mediu. Este vorba de articolul 34. În concordanță cu natura regulamentului, care a centralizat acordarea autorizațiilor pentru OMG‑uri, competența de a lua măsuri de urgență este atribuită, în principiu, Comisiei. Articolul 34 are următorul cuprins:
„În cazurile în care este evident că produsele autorizate de sau în conformitate cu prezentul regulament pot prezenta un risc grav pentru sănătatea umană, sănătatea animală sau mediu sau dacă, având în vedere un aviz al autorității eliberat în conformitate cu articolul 10 sau cu articolul 22, apare nevoia de a suspenda sau de a modifica urgent o autorizație, se iau măsuri în conformitate cu procedurile prevăzute la articolele 53 și 54 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002”.
D – Regulamentul nr. 178/2002
17. Dispozițiile Regulamentului nr. 178/2002(5) relevante în prezenta cauză sunt cele la care face trimitere articolul 34 din Regulamentul nr. 1829/2003, și anume articolele 53-54.
18. Articolul 53, intitulat „Măsuri de urgență privind produsele alimentare și hrana pentru animale care își au originea în Comunitate sau sunt importate dintr‑o țară terță”, arată măsurile care pot fi luate pentru a opri sau a limita, în caz de nevoie, circulația produselor alimentare sau a hranei pentru animale care pot prezenta riscuri. În ceea ce privește competența și condițiile pentru adoptarea măsurilor, norma prevede următoarele:
„(1) În cazurile în care este evident că produsele alimentare sau hrana pentru animale care își au originea în Comunitate sau sunt importate dintr‑o terță țară ar putea reprezenta un risc major pentru sănătatea umană, sănătatea animală sau mediul înconjurător, iar acest risc nu poate fi combătut în mod satisfăcător prin măsurile luate de statul membru (statele membre) respectiv(e), Comisia, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 58 alineatul (2), din proprie inițiativă sau la solicitarea unui stat membru, adoptă de îndată una sau mai multe dintre următoarele măsuri, în funcție de gravitatea situației […]”
19. Articolul 54 completează articolul precedent, prevăzând o procedură care permite statelor să intervină în caz de inacțiune a Comisiei. Acest articol prevede:
„(1) În cazul în care un stat membru informează oficial Comisia în privința necesității de a se lua măsuri de urgență, iar Comisia nu a hotărât în conformitate cu articolul 53, statul membru poate adopta măsuri de protecție interimare. În acest caz, el informează de îndată celelalte state membre și Comisia.
[…]
(3) Statul membru poate menține măsurile interimare de protecție de drept intern până la adoptarea măsurilor comunitare.”
II – Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
20. Porumbul OMG MON810 a fost autorizat pentru prima dată pe teritoriul Comunității în 1998, pe baza Directivei 90/220. Notificarea privind introducerea pe piață a fost făcută autorităților franceze, care au transmis‑o Comisiei cu un aviz favorabil. Prin Decizia din 22 aprilie 1998(6), Comisia și‑a exprimat acordul, iar Franța a acordat autorizația prin ordinul din 3 august 1998(7).
21. Societatea Monsanto, titulara autorizației, nu a solicitat niciodată reînnoirea acesteia pe baza Directivei 2001/18. Ea a notificat, în schimb, în termenul prevăzut, MON810 ca produs existent în temeiul articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1829/2003. Ulterior, în cursul anului 2007, Monsanto a solicitat reînnoirea autorizației pe baza alineatului (4) al articolului 20. Potrivit articolului 23 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1829/2003, autorizația existentă continuă să își producă efectele în timpul procedurii de reînnoire.
22. Prin ordinul(8) din 5 decembrie 2007, s‑a interzis cesiunea și utilizarea semințelor de porumb MON810 pe teritoriul Republicii Franceze. Textul arăta că era în curs o evaluare a efectelor MON810 asupra mediului și a sănătății, dar nu cuprindea nicio referire la normele de drept al Uniunii pe care se întemeia această măsură. Comisia afirmă că măsura în cauză nu i‑a fost notificată niciodată.
23. Ulterior, la data de 7 februarie 2008, printr‑un nou ordin(9) modificat, de altfel, câteva zile mai târziu printr‑un alt ordin din 13 februarie(10), citând îndoielile cu privire la MON810 exprimate de un recent înființat Comité de préfiguration de la Haute Autorité sur les organismes génétiquement modifiés (Comitetul pentru Prefigurarea unei Înalte Autorități pentru Organismele Modificate Genetic), s‑a interzis, în general, cultivarea MON810. În motivarea măsurii se face trimitere într‑o manieră generală atât la directivă, cât și la regulament, dar singura normă de drept a Uniunii menționată în mod specific este articolul 23 din directivă.
24. Ordinul menționat la alineatul anterior a fost comunicat de două ori Comisiei, după cum a arătat aceasta. Prima oară a fost comunicat la 11 februarie 2008, ca măsură adoptată în temeiul articolului 23 din directivă. În ziua următoare, la 12 februarie 2008, a fost notificat, în schimb, ca măsură întemeiată pe articolul 34 din Regulamentul nr. 1829/2003.
25. Interdicția cu privire la cultivarea MON810, impusă de autoritățile franceze, a fost atacată în cadrul mai multor acțiuni la Conseil d’État, care a suspendat judecarea cauzelor și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare(11):
„1) Atunci când un organism modificat genetic reprezentând un furaj a fost introdus pe piață înainte de publicarea Regulamentului (CE) nr. 1829/2003, iar această autorizație este menținută în vigoare în aplicarea dispozițiilor articolului 20 din acest regulament, anterior pronunțării asupra cererii de emitere a unei noi autorizații, care trebuie introdusă în temeiul acestui regulament, produsul în cauză trebuie privit ca făcând parte dintre produsele menționate de dispozițiile articolului 12 din Directiva 2001/18/CE […] și, în această ipoteză, acest organism modificat genetic este supus, în privința măsurilor de urgență care pot fi adoptate ulterior eliberării autorizației de introducere pe piață, numai prevederilor articolului 34 din Regulamentul (CE) nr. 1829/2003 sau, dimpotrivă, astfel de măsuri pot fi adoptate de un stat membru în temeiul articolului 23 din directivă și al dispozițiilor naționale de transpunere a acesteia?
2) În ipoteza în care măsurile de urgență nu ar putea interveni decât în cadrul dispozițiilor articolului 34 din Regulamentul (CE) nr. 1829/2003, o măsură precum cea cuprinsă în ordinul atacat din 5 decembrie 2007 poate fi adoptată – și în ce condiții – de autoritățile unui stat membru, în temeiul controlului riscului evocat la articolul 53 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 sau în temeiul unor măsuri de protecție interimare ce pot fi adoptate de un stat membru în temeiul articolului 54 din același regulament?
3) În ipoteza în care autoritățile unui stat membru pot interveni în temeiul articolului 23 din Directiva 2001/18/CE sau în temeiul articolului 34 din Regulamentul (CE) nr. 1829/2003 ori pe baza ambelor temeiuri juridice menționate, cererea introductivă, ținând în special cont de principiul precauției, ridică problema ce grad de exigență impun dispozițiile articolului 23 din directivă, care subordonează adoptarea măsurilor de urgență, precum suspendarea utilizării produsului, condiției ca statul membru să aibă «motive întemeiate pentru a considera că un OMG […] constituie un risc pentru […] mediu», și cele ale articolului 34 din regulament, care subordonează adoptarea unei astfel de măsuri condiției ca produsul să poată în mod «evident […] prezenta un risc grav pentru […] mediu», în materie de identificare a riscului, de evaluare a probabilității și de apreciere a naturii efectelor sale?”
III – Cu privire la prima întrebare preliminară
26. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească ce regim juridic trebuie să fie aplicat unui produs care a fost autorizat pe baza Directivei 90/220 și care a fost notificat apoi ca produs existent în conformitate cu Regulamentul nr. 1829/2003, în temeiul căruia s‑a solicitat ulterior și reînnoirea autorizației.
27. Mai precis, trebuie clarificat dacă, într‑un caz precum cel din speță, competența de a adopta măsuri de urgență, în caz de nevoie, revine în primul rând statelor, potrivit mecanismului prevăzut la articolul 23 din directivă, sau Comisiei, în temeiul articolului 34 din regulament.
28. Trebuie subliniat că problema privește doar faza „tranzitorie”, în care produsul nu a obținut încă reînnoirea autorizației. Nu ni se pare că se poate pune serios la îndoială - deși această problemă nu face obiectul prezentei proceduri – faptul că, după reînnoirea autorizației pe baza regulamentului, trebuie să se aplice exclusiv dispozițiile acestuia din urmă: în ceea ce privește măsurile de urgență, așadar, acestea pot fi adoptate doar pe baza articolului 34 din regulament.
29. Potrivit guvernului francez, a cărui poziție este împărtășită în mare măsură de guvernele austriac, elen și polonez, într‑o situație precum cea din prezenta cauză, articolul 23 din directivă rămâne aplicabil și, prin urmare, un stat se poate prevala de acesta pentru a adopta direct măsuri de urgență. În schimb, potrivit Comisiei (și potrivit, de asemenea, societății Monsanto și celorlalte societăți reclamante în cauzele principale), notificarea MON810 ca „produs existent” în temeiul regulamentului ar avea drept consecință faptul că articolul 23 din directivă nu ar mai fi aplicabil, în special din cauza articolului 12 din aceasta din urmă.
30. Constatăm că, din punct de vedere juridic, elementul principal al litigiului pare să fie stabilirea domeniului de aplicare al articolului 12 din Directiva 2001/18. Astfel cum reiese din expunerea cadrului juridic, acest articol exclude aplicarea anumitor dispoziții ale directivei, printre care articolul 23 în materie de măsuri de urgență, în privința OMG‑urilor „autorizate de legislația comunitară care prevede efectuarea unei evaluări specifice a riscurilor pentru mediu, conform principiilor prevăzute la anexa II și pe baza informațiilor menționate la anexa III […] și cerințelor privind gestionarea riscurilor, etichetarea, monitorizarea, după caz, informarea populației și clauza de protecție cel puțin echivalente cu cele prevăzute de prezenta directivă”.
31. Astfel cum se poate observa, așadar, articolul 23 din directivă nu se aplică, din cauza articolului 12 din aceasta din urmă, OMG‑urilor care îndeplinesc anumite cerințe specifice: 1) trebuie să fie vorba de OMG‑uri „autorizate de legislația comunitară” (alta decât directiva, desigur); 2) legislația respectivă trebuie să prevadă o evaluare a riscurilor pentru mediu de tipul celei impuse de directivă; 3) această legislație trebuie să impună cerințe cel puțin echivalente cu cele ale directivei în ceea ce privește etichetarea, informarea populației etc.
32. Trebuie să se stabilească, așadar, dacă un OMG autorizat pe baza Directivei 90/220 și notificat în temeiul Regulamentului nr. 1829/2003 îndeplinește cerințele specificate la punctul precedent.
33. În primul rând, observăm, bineînțeles, că articolul 12 din directivă nu se putea referi în mod expres la regulament, acesta din urmă fiind un act normativ adoptat după doi ani de la această directivă.
34. În ceea ce privește, mai precis, cerințele enumerate la articolul 12 din directivă, s‑ar putea releva că este evident că porumbul MON810 a fost autorizat pe baza unor cerințe cel puțin echivalente cu cele prevăzute de directivă, în măsura în care acesta a fost autorizat chiar pe baza directivei (sau, pentru a fi mai exacți, pe baza Directivei 90/220, pe care Directiva 2001/18 a consolidat‑o, înlocuind‑o(12)). Ceea ce caracterizează totuși MON810 este faptul că, alegând să efectueze notificarea numai pe baza regulamentului, iar nu pe baza Directivei 2001/18, Monsanto a urmărit să dea acestui produs un regim juridic bazat doar pe Regulamentul 1829/2003, pentru a profita de gradul mai înalt de simplitate oferit de sistemul de „autorizație unică” pentru cultivare și comercializare. Dacă MON810 ar fi fost notificat ca „produs existent”, inclusiv (sau numai) în temeiul articolului 17 din Directiva 2001/18, nu există nicio îndoială că s‑ar aplica articolul 23 din directivă.
35. Prin urmare, trebuie verificat dacă, în practică, condițiile pentru comercializare și/sau cultivare impuse de regulament sunt cel puțin echivalente cu cele stabilite de directivă.
36. Faptul că prima condiție prevăzută la articolul 12 din directivă este ca produsul să fi fost „autorizat” pe baza unui act al Uniunii Europene (altul decât directiva) nu este, în opinia noastră, un element de natură să excludă aplicabilitatea articolului 12 în privința unui produs doar „notificat” conform regulamentului. Este astfel adevărat că, în lipsa notificării conform regulamentului, MON810 nu ar mai putea fi cultivat sau comercializat: în consecință, din punctul de vedere al efectelor practice, tocmai notificarea conform regulamentului este elementul care „autorizează” cultivarea și/sau comercializarea produsului pe teritoriul Uniunii Europene. Ceea ce contează în rest sunt condițiile care permit cultivarea și/sau comercializarea, indiferent de denumirea formală a actului care le autorizează („notificare” sau „autorizație”).
37. În acest sens, dispozițiile articolului 20 alineatul (2) coroborate cu dispozițiile articolului 17 alineatul (5)(13) din Regulamentul nr. 1829/2003 arată în mod clar faptul că, pentru a notifica un produs existent în temeiul regulamentului, trebuie să se furnizeze toate informațiile necesare în conformitate cu anexele II, III și IV la Directiva 2001/18.
38. În consecință, un produs precum MON810, după ce fost autorizat deja pe baza Directivei 90/220, poate rămâne în circulație, pe baza regulamentului, numai după efectuarea unei notificări prin care se comunică toate elementele care sunt necesare pentru obținerea unei autorizații conform directivei.
39. Și celelalte cerințe prevăzute la articolul 12 din directivă par a fi îndeplinite de regulament. În acest sens, trebuie menționate în special articolul 29, privind accesul publicului la informații, articolele 12-14 și 24-26, privind etichetarea, și, bineînțeles, de asemenea, articolul 34, privind măsurile de urgență. Poate fi util să menționăm și considerentul (33) al regulamentului, care precizează că evaluarea riscurilor asupra mediului, efectuată conform regulamentului, trebuie „să respecte cerințele menționate de Directiva 2001/18/CE”. Într‑un sens mai larg, considerentul (9) se referă la necesitatea ca „noile proceduri de autorizare” să urmeze „noile principii introduse în Directiva 2001/18/CE”.
40. Nu există în rest nicio îndoială că, în intenția legiuitorului, Regulamentul nr. 1829/2003 poate înlocui în totalitate sistemul directivei dacă titularul unui produs dorește acest lucru(14). S‑ar putea ridica, așadar, problema efectului util al regulamentului în cazul în care dispozițiile directivei ar trebui considerate în continuare aplicabile și produselor care, din punct de vedere juridic, sunt guvernate în totalitate de regulament.
41. Trebuie adăugat de altfel că, și în cazul în care articolul 12 din Directiva 2001/18 nu se aplică unui produs notificat conform Regulamentului nr. 1829/2003, precum MON810, posibilitatea de a aplica clauza de protecție prevăzută la articolul 23 din directivă ar fi, într‑un caz ca acesta, total incertă. Trebuie astfel menționat că MON810 nu a fost niciodată autorizat pe baza Directivei 2001/18 și că autorizația acordată pe baza directivei anterioare a putut să producă în continuare efecte doar pentru că a fost notificată în temeiul Regulamentului nr. 1829/2003. Prin urmare, pare îndoielnic faptul că o dispoziție (articolul 23) cuprinsă într‑o directivă din 2001 poate avea un efect, în esență, modificator asupra unui regulament din 2003 (în special asupra articolului 34 din acesta), care nu prevede în mod explicit nicio derogare de acest tip.
42. Este indispensabil să se sublinieze în mod clar că alternativa dintre articolul 23 din directivă și articolul 34 din regulament, ca temei juridic pentru adoptarea unor măsuri de urgență, nu este o alternativă între o protecție „mai puternică” (pe baza directivei) și o protecție „mai slabă” (pe baza regulamentului). În pofida formulării ușor diferite a celor două dispoziții, asupra căreia vom reveni în cadrul discutării celei de a treia întrebări preliminare, singura diferență semnificativă este persoana care, potrivit dispoziției, este chemată să adopte măsura: un stat membru în cazul directivei, Comisia în cazul regulamentului. Este totuși evident că nu se poate considera că Comisia – care, este bine să amintim acest lucru, a primit toate documentele relevante în momentul în care produsul a fost notificat – oferă mai puține garanții decât un stat membru. Dimpotrivă, din moment ce obiectivul esențial al reglementărilor Uniunii Europene privind OMG‑urile este acela de a concilia libera circulație a produselor cu protecția sănătății(15), alegerea de a conferi Comisiei competența de a lua măsuri de urgență prezintă un caracter rațional incontestabil.
43. În mod similar, în cadrul discutării primei întrebări preliminare, referirea la principiul precauției este complet nerelevantă: acesta, astfel cum se va vedea din examinarea celei de a treia întrebări, este esențial pentru a se stabili dacă și în ce măsură se poate adopta o măsură de urgență, dar nu afectează în niciun mod stabilirea celui care are competența să o adopte.
44. Rezumând cele expuse la punctele precedente, articolul 23 din directivă nu poate fi considerat aplicabil în speță. Aceasta se datorează atât faptului că aplicarea sa este exclusă potrivit articolului 12 din directivă, cât și faptului că, într‑un sens mai general, MON810 nu a fost niciodată notificat pe baza Directivei 2001/18.
45. Considerăm, așadar, că trebuie să se răspundă la prima întrebare preliminară declarând că, în cazul unui OMG autorizat în temeiul Directivei 90/220, notificat ca produs existent în temeiul Regulamentului nr. 1829/2003 și pentru care procedura de reînnoire a autorizației este în curs, eventualele măsuri de urgență pot fi adoptate numai pe baza regulamentului și în special pe baza articolului 34 din acesta.
IV – Cu privire la a doua întrebare preliminară
46. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, se solicită Curții să precizeze dacă, în cazul în care pot fi utilizate
numai măsurile de urgență prevăzute la articolul 34 din regulament – astfel cum am propus Curții să
declare –, un stat poate adopta totuși măsuri unilaterale, așa cum a făcut Republica Franceză în speță.
47. La prima vedere, problema pare ușor de rezolvat. Articolul 34 din regulament face referire, pentru adoptarea de măsuri de urgență, la articolele 53 și 54 din Regulamentul nr. 178/2002, care prevăd o intervenție prioritară a Comisiei (articolul 53) și o intervenție a unui stat doar în subsidiar, în cazul inacțiunii Comisiei (articolul 54). În consecință, la prima vedere, pare evident că un stat nu poate adopta măsuri de urgență unilaterale fără să fi informat în prealabil Comisia și fără să fi solicitat acesteia să acționeze, în conformitate cu articolul 53 din Regulamentul nr. 178/2002.
48. Pe aceste considerații s‑au bazat în special Comisia și Monsanto pentru a susține că, în conformitate cu legislația aplicabilă a Uniunii Europene, guvernul francez nu putea să interzică în mod unilateral MON810 fără a solicita mai întâi intervenția Comisiei.
49. Există totuși o dificultate, evidențiată de celelalte părți care au prezentat observații în prezenta cauză: ea derivă din formularea articolului 53, citat anterior, din Regulamentul nr. 178/2002. Astfel cum am văzut mai sus, potrivit acestei dispoziții, Comisia adoptă măsurile corespunzătoare în cazul în care problema „nu poate fi combătut[ă] în mod satisfăcător prin măsurile luate de statul membru (statele membre) respectiv(e)”. Cu alte cuvinte, dispoziția recunoaște statelor membre, în vederea adoptării de măsuri de urgență, un rol prioritar față de cel recunoscut Comisiei, potrivit modelului clasic al principiului subsidiarității.
50. Considerăm totuși că nu aceasta este situația în ceea ce privește OMG‑urile și că examinarea normelor aplicabile confirmă regula că competența de a adopta măsuri de urgență privind OMG‑urile, în conformitate cu dispozițiile articolului 34 din Regulamentul nr. 1829/2003 coroborate cu dispozițiile articolelor 53 și 54 din Regulamentul nr. 178/2002, revine în primul rând Comisiei, iar nu statelor membre.
51. Trebuie astfel subliniat că clauza subsidiarității care, potrivit articolului 53 din Regulamentul nr. 178/2002, limitează puterea de intervenție a Comisiei la cazurile în care autoritățile statale nu pot interveni în mod satisfăcător, este o condiție de aplicabilitate a articolului 53 în cadrul regulamentului în care acesta este cuprins. Regulamentul nr. 178/2002, trebuie amintit acest lucru, are un domeniu de aplicare foarte larg: se referă, într‑adevăr, la produsele alimentare și la hrana pentru animale în general, iar nu în mod specific la OMG‑uri. Condițiile de aplicare a dispozițiilor menționate la articolul 53 sunt de aplicare generală, în toate cazurile în care sunt necesare măsuri de urgență în domeniul alimentar. În privința OMG‑urilor autorizate pe baza Regulamentului nr. 1829/2003, legiuitorul a optat totuși pentru adoptarea unei reglementări specifice, o excepție față de regimul „normal” de adoptare a măsurilor de urgență.
52. În special, în acest context, posibilitatea aplicării articolului 53 din Regulamentul nr. 178/2002, în prezența riscurilor menționate la articolul 34 din Regulamentul nr. 1829/2003, decurge direct din același articol 34, care prevede că, în anumite condiții, „se iau măsuri în conformitate cu procedurile prevăzute la articolele 53 și 54 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002”(16). Trebuie observat că Regulamentul nr. 1829/2003 nu face referire la condiția de aplicabilitate de la articolele 53 și 54 din Regulamentul nr. 178/2002 – a cărui operativitate este strâns legată de contextul acestui din urmă regulament –, care constă în existența unui risc care „nu poate fi combătut în mod satisfăcător prin măsuri luate de statul membru (statele membre) respectiv(e)”. Regulamentul nr. 1829/2003 face referire, dimpotrivă, numai la „procedurile” prevăzute la aceste articole, care constau, pe de o parte, în posibilitatea intervenției Comisiei (articolul 53) și, pe de altă parte, în posibilitatea unor intervenții provizorii ale statelor în caz de inacțiune a Comisiei (articolul 54).
53. Articolele 53 și 54 din Regulamentul nr. 178/2002 sunt, așadar, relevante, în cazul OMG‑urilor autorizate pe baza Regulamentului nr. 1829/2003, numai pentru procedurile de adoptare a măsurilor, iar nu pentru condițiile în care pot fi adoptate măsurile de urgență. Aceste proceduri se axează, fără echivoc, pe exercitarea a două competențe distincte: o competență principală a Comisiei și o competență, doar subsidiară și excepțională, a statelor membre.
54. În încheiere, trebuie subliniat de asemenea că, și în materie de OMG‑uri, rolul recunoscut statelor cu privire la adoptarea unor măsuri de urgență, deși nu este echivalent cu rolul Comisiei, care este titulara competenței principale de a adopta măsurile, este oricum foarte semnificativ, astfel cum reiese din însăși litera dispozițiilor aplicabile. Pe de o parte, astfel cum rezultă clar din cele de mai sus, în temeiul articolului 53 din Regulamentul nr. 178/2002, statele pot solicita Comisiei să adopte măsuri de urgență. Pe de altă parte, în cazul în care Comisia nu acționează în timp util, în pofida solicitărilor statelor, acestea pot, în temeiul articolului 54, să adopte „măsuri de protecție interimare”.
55. Pentru a încheia examinarea celei de a doua întrebări, propunem, așadar, să se răspundă declarându‑se că, în cadrul procedurii pentru adoptarea măsurilor de urgență în temeiul articolului 34 din Regulamentul nr. 1829/2003, statele membre pot adopta măsuri unilaterale doar cu titlu de măsuri de protecție interimare, în condițiile prevăzute la articolul 54 din Regulamentul nr. 178/2002, numai în cazul în care, în pofida propunerii de a adopta măsuri de urgență, avansată de un stat, Comisia nu a intervenit în timp util.
V – Cu privire la a treia întrebare preliminară
56. Prin intermediul celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să precizeze care sunt condițiile – în special în ceea ce privește posibilele riscuri – care justifică adoptarea unor măsuri de urgență, pe baza articolului 23 din directivă și, respectiv, pe baza articolului 34 din regulament.
57. În lumina răspunsului pe care îl propunem la primele două întrebări, poate că nu ar fi necesar să se răspundă la a treia întrebare preliminară. Astfel, din moment ce guvernul francez nu avea autoritatea de a adopta măsuri unilaterale fără a fi sesizat în prealabil Comisia cu această problemă, condițiile care permit adoptarea unor măsuri de urgență nu sunt mai relevante pentru pronunțarea hotărârii în procedura principală.
58. Considerăm totuși că este util să se examineze oricum întrebarea, pentru două tipuri de motive. Pe de o parte, pentru cazul în care Curtea nu ar împărtăși poziția noastră cu privire la întrebările precedente, pe de altă parte, deoarece, chiar dacă în opinia noastră Franța nu putea adopta imediat astfel de măsuri, ea ar putea solicita Comisiei să facă acest lucru, iar o clarificare din partea Curții ar putea evita, în acest caz, incertitudini și contradicții ulterioare.
59. Din punct de vedere literal, astfel cum s‑a văzut din expunerea cadrului juridic, condițiile de aplicare a măsurilor de urgență sunt descrise în termeni diferiți la articolul 23 din directivă și la articolul 34 din regulament. Potrivit articolului 23 din directivă, statele pot adopta măsuri de urgență dacă au, pe baza unor noi informații, „motive întemeiate pentru a considera că un OMG [...] constituie un risc pentru sănătatea umană sau mediu”. La rândul său, în schimb, articolul 34 din regulament limitează adoptarea unor măsuri similare la cazurile în care „este evident că [OMG‑urile] pot prezenta un risc grav pentru sănătatea umană, sănătatea animală sau mediu sau dacă, având în vedere un aviz al autorității eliberat în conformitate cu articolul 10 sau cu articolul 22, apare nevoia de a suspenda sau de a modifica urgent o autorizație”.
60. Astfel cum se poate observa, cele două formulări nu sunt identice și, la prima vedere, formularea articolului 23 din directivă pare să permită adoptarea de măsuri de urgență într‑un număr mai mare de cazuri, deoarece se referă doar la un „risc”, fără a impune ca acesta să fie „grav” – cum prevede, în schimb, regulamentul. În plus, în timp ce directiva impune ca un stat să aibă „motive întemeiate” pentru a considera că există un risc, regulamentul prevede ca riscul să fie „evident”.
61. Formulările diferite pot fi explicate ținând cont că măsurile de urgență pot avea o sferă de aplicare diferită în cele două cazuri. O măsură de urgență în temeiul articolului 23 din directivă are astfel o sferă de aplicare limitată la un stat membru, în timp ce o măsură luată pe baza articolului 34 din regulament produce efecte pe întreg teritoriul Uniunii Europene. În consecință, o atenție sporită, înainte de adoptarea unor măsuri care au consecințe deosebit de profunde, poate părea rezonabilă.
62. Considerăm totuși că aceste diferențe nu trebuie să fie supraestimate și că, dincolo de diferențele lexicale, condițiile pentru a recurge la cele două tipuri de măsuri pot fi considerate, în cea mai mare parte, omogene.
63. În primul rând, articolul 34 din regulament, spre deosebire de articolul 23 din directivă, prevede posibilitatea Comisiei de a adopta măsuri de urgență, pe lângă cazul în care există evident un risc serios, și în toate cazurile în care Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară emite un aviz care atestă necesitatea de a suspenda sau de a modifica urgent o autorizație. Avizul Autorității este emis pe baza articolului 10 (pentru produse alimentare) și a articolului 22 (pentru furaje) din regulament și poate fi eliberat la cererea unui stat membru sau a Comisiei sau din propria inițiativă a Autorității însăși. Ceea ce este important totuși este că motivele pentru care avizul poate sugera o suspendare sau o modificare urgentă a autorizației nu sunt specificate de regulament și sunt, așadar, supuse puterii discreționare a Autorității înseși, care, pe baza propriilor competențe tehnice, trebuie să verifice dacă un OMG „continuă să îndeplinească condițiile stabilite în prezentul regulament”.
64. În al doilea rând, un element care contribuie în mod decisiv la uniformizarea condițiilor prevăzute de directivă și de regulament este constituit de principiul precauției, a cărui expresie o reprezintă clauzele de protecție, precum articolul 23 din directivă și articolul 34 din regulament(17). Acest principiu, consacrat în materie de mediu la articolul 191 alineatul (2) TFUE, implică, în conformitate cu o jurisprudență constantă, faptul că, „în cazul în care subzistă unele incertitudini cu privire la existența sau la sfera de aplicare a riscurilor […] instituțiile pot lua măsuri de protecție fără a trebui să aștepte să fie pe deplin demonstrate realitatea și gravitatea acestor riscuri”(18).
65. Tratatul nu cuprinde o definiție a principiului precauției, dar în dreptul derivat se regăsește o formulare analogă celei elaborate de jurisprudență. În special, articolul 7 din Regulamentul nr. 178/2002, care nu este direct aplicabil în speță, dar care poate fi luat, cu siguranță, în considerare, prevede următoarele:
„(1) În împrejurări specifice în care, în urma unei evaluări a informațiilor disponibile, se identifică posibilitatea unor efecte dăunătoare asupra sănătății, dar persistă incertitudinea științifică, pot fi adoptate măsuri provizorii de gestiune a riscului, necesare pentru asigurarea nivelului ridicat de protecție a sănătății stabilit în Comunitate, până la apariția unor noi informații științifice pentru o evaluare mai cuprinzătoare a riscului.
(2) Măsurile adoptate pe baza alineatului (1) trebuie să fie proporționale și să nu impună restricții comerciale mai mari decât este necesar pentru realizarea nivelului ridicat de protecție a sănătății stabilit în Comunitate, acordându‑se atenție fezabilității tehnice și economice, precum și altor factori considerați legitimi pentru problema respectivă. Măsurile se revizuiesc într‑o perioadă de timp rezonabilă, în funcție de natura riscului identificat la adresa vieții sau sănătății și de tipul de informații științifice necesare pentru clarificarea incertitudinii științifice și realizarea unei evaluări mai cuprinzătoare a riscului.”
66. În consecință, în lumina principiului precauției și a interpretării date acestuia de către Curtea de Justiție și legislația Uniunii, pentru adoptarea de măsuri de urgență, indiferent dacă acestea sunt adoptate pe baza articolului 23 din directivă sau pe baza articolului 34 din regulament, trebuie să existe un risc semnificativ – cu alte cuvinte, un risc care să nu fie pur ipotetic(19) – de consecințe negative pentru sănătate sau pentru mediu: nu este totuși indispensabil ca riscul să fie cuantificat exact încă de la început. Precizarea că riscul trebuie să fie „grav”, în conformitate cu articolul 34 din regulament trebuie să fie interpretată, în opinia noastră, în sensul ca probabilitatea ca un fapt prejudiciabil să se producă să fie reală și să nu se încadreze în limitele normale ale riscului inerent oricărei activități umane.
67. Este imposibil să se definească în mod strict și preventiv nivelul de risc care justifică, în general, adoptarea de măsuri de urgență. Orice formulare jurisprudențială abstractă ar avea o utilitate redusă sau nulă pentru hotărârile care trebuie luate în mod concret. Evaluarea riscului trebuie efectuată de la caz la caz de către subiectul chemat să ia decizii, respectiv, în cazul articolului 34 din regulament, de către Comisie.
68. Cu alte cuvinte, formulând ideea în termeni mai generali în ceea ce privește articolul 34 din regulament, pentru adoptarea de măsuri de urgență este necesar: a) să existe în mod evident riscul producerii unei daune, b) iar probabilitatea producerii daunei respective să nu fie nesemnificativă, chiar dacă nu este neapărat stabilită cu precizie (natura „gravă” a riscului, interpretată în lumina principiului precauției).
69. Pragul de probabilitate a producerii daunei care justifică adoptarea de măsuri de urgență nu poate fi stabilit în avans. Aceasta se datorează atât faptului că, astfel cum am văzut, acest lucru ar fi prea constrângător pentru persoanele care trebuie să ia decizia, cât și faptului că, în lumina principiului precauției, o măsură poate fi adoptată chiar dacă există marje de incertitudine în ceea ce privește probabilitatea efectivă a producerii faptului prejudiciabil. În plus, în evaluarea lor de la caz la caz, autoritățile competente vor înclina, desigur, să evalueze procentul de risc acceptabil pe baza unui raport costuri/beneficii: cu cât sunt mai mari beneficiile aduse de un produs, cu atât mai ridicat va putea fi nivelul de risc considerat acceptabil.
70. Pe de altă parte, deciziile luate de autoritățile competente sunt supuse, ca atare, controlului jurisdicțional. În cazul Comisiei, competentă în temeiul articolului 34 din regulament, controlul este exercitat, desigur, de instanțele Uniunii Europene, așadar, în ultimă instanță, de Curtea de Justiție. Având în vedere că hotărârile care trebuie luate în acest domeniu necesită, prin forța lucrurilor, evaluări tehnice complexe, controlul jurisdicțional trebuie, în conformitate cu o jurisprudență constantă, să se mărginească la verificarea respectării regulilor de procedură, a exactității materiale a faptelor reținute de către Comisie, a inexistenței unei erori vădite în aprecierea acestor fapte și a inexistenței unui abuz de putere(20).
71. Propunem, așadar, Curții să răspundă la a treia întrebare preliminară declarând că, pentru adoptarea de măsuri de urgență în ceea ce privește organismele modificate genetic, în conformitate cu articolul 34 din regulament, este necesar să se fi constatat existența nu doar ipotetică a riscului unor prejudicii pentru sănătatea umană, sănătatea animalelor sau pentru mediu și ca probabilitatea producerii unor astfel de prejudicii, chiar dacă nu s‑a stabilit în mod necesar cu precizie, să nu fie nesemnificativă.
VI – Concluzie
72. În concluzie, propunem Curții să răspundă după cum urmează întrebărilor preliminare adresate de Conseil d’État:
„1) În cazul unui OMG autorizat în temeiul Directivei 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic, notificat ca produs existent în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1829/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 septembrie 2003 privind produsele alimentare și furajele modificate genetic, și pentru care este în curs procedura de reînnoire a autorizației, eventualele măsuri de urgență pot fi adoptate numai pe baza regulamentului însuși și în special pe baza articolului 34 din acesta.
2) În cadrul procedurii de adoptare a măsurilor de urgență în conformitate cu articolul 34 din Regulamentul nr. 1829/2003, statele membre pot adopta măsuri unilaterale doar cu titlu de măsuri de protecție interimare, în condițiile prevăzute la articolul 54 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare exclusiv în cazul în care, în pofida propunerii de a adopta măsuri de urgență, avansată de un stat, Comisia nu a intervenit în timp util.
3) Pentru adoptarea de măsuri de urgență referitoare la organismele modificate genetic, în conformitate cu articolul 34 din Regulamentul nr. 1829/2003, este necesar să se fi constatat existența nu doar ipotetică a riscului unor prejudicii pentru sănătatea umană, sănătatea animalelor sau pentru mediu și ca probabilitatea producerii unor astfel de prejudicii, chiar dacă nu s‑a stabilit în mod necesar cu precizie, să nu fie nesemnificativă.”
1 – Limba originală: italiana.
2 – Directiva 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic (JO L 117, p. 15).
3 – Directiva 2001/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 martie 2001 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic și de abrogare a Directivei 90/220/CEE a Consiliului (JO L 106, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 75).
4 – Regulamentul (CE) nr. 1829 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 septembrie 2003, privind produsele alimentare și furajele modificate genetic (JO L 268, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 41, p. 3).
5 – Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (JO L 31, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68).
6 – Decizia Comisiei 98/294/CE din 22 aprilie 1998 privind introducerea pe piață a porumbului modificat genetic (Lat. Zea mays linia MON 810), conform Directivei 90/220/CEE a Consiliului (JO L 131, p. 32, Ediție specială, 03/vol. 24, p. 143).
7 – JORF din 5.8.1998, p. 11985.
8 – JORF din 6.12.2007, p. 19748.
9 – JORF din 9.2.2008, p. 2462.
10 – JORF din 19.2.2008, p. 3004.
11 – Textul menționat aici este cel al întrebărilor din cauza C‑58/10. Întrebările adresate în celelalte cauze sunt identice, cu singura diferență că reglementarea națională menționată în a doua întrebare este, în acestea, ordinul din 7 februarie 2008.
12 – A se vedea în special considerentul (3) și articolul 36 din Directiva 2001/18.
13 – Este vorba despre normele referitoare la produsele destinate consumului animal, precum MON810. Pentru produsele destinate și consumului uman, normele corespunzătoare sunt articolele 5 și 8 din regulament.
14 – A se vedea și lucrările pregătitoare ale regulamentului, în cursul cărora, încă de la început, Comisia a prezentat propunerea sa ca vizând introducerea unui sistem așa‑numit „one door – one key”, în măsură să permită obținerea unei autorizații unice, valabilă atât pentru diseminarea unui OMG în mediu, cât și pentru folosirea acestuia în produse alimentare și/sau în furaje. A se vedea, de exemplu, propunerea inițială a Comisiei din 25 iulie 2001, COM(2001) 425 final (JO C 304E, p. 221), punctul 3 din introducere.
15 – A se vedea considerentele (1)-(3) ale Regulamentului nr. 1829/2003. În jurisprudență, a se vedea de exemplu, prin analogie, Hotărârea din 9 septembrie 2003, cauza C‑236/01, Monsanto Agricoltura Italia și alții (Rec., p. I‑8105, punctele 74 și 106).
16 – Sublinierea ne aparține.
17 – Hotărârea Monsanto Agricoltura Italia și alții, citată la nota de subsol 15 (punctul 110).
18 – Hotărârea din 5 mai 1998 National Farmers’ Union și alții (C‑157/96, Rec., p. I‑2211, punctul 63). A se vedea de asemenea, mai recent, Hotărârea din 5 februarie 2004, Greenham și Abel (C‑95/01, Rec., p. I‑1333, punctul 43), și Hotărârea din 12 ianuarie 2006, Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, Rec., p. I‑679, punctul 39).
19 – Hotărârea Monsanto Agricoltura Italia și alții, citată la nota de subsol 15 (punctul 106).
20 – A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 22 decembrie 2010, Gowan Comércio (C‑77/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 56 și jurisprudența citată). Referitor, în mod special, la adoptarea de măsuri de urgență, a se vedea Hotărârea National Farmers’ Union și alții, citată la nota de subsol 18 (punctul 39).