—

w imieniu Liivimaa Lihaveis MTÜ przez A. Sander, vandeadvokaat,

—

w imieniu rządu estońskiego przez K. Kraavi-Käerdi, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu łotewskiego przez I. Kalniņša oraz A. Nikolajevą, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Steiblytė i L. Naaber-Kivisoo, działające w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 256 ust. 1 TFUE, art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE, art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE, art. 274 TFUE, jak też art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 63 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210, s. 25).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Liivimaa Lihaveis MTÜ (zwaną dalej „Liivimaa Lihaveis”) – spółdzielnią hodowców bydła, a Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee (komitetem monitorującym programu między Estonią a Łotwą na lata 2007–2013, zwanym dalej „Seirekomitee”) w przedmiocie odrzucenia przezeń wniosku o dofinansowanie złożonego przez tę spółdzielnię w ramach wykonywania tego programu.

3

Rozporządzenie nr 1083/2006 stanowi w art. 1 akapity pierwszy i drugi:

„Niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności, bez uszczerbku dla szczególnych przepisów ustanowionych w rozporządzeniach (WE) nr 1080/2006 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210, s. 1)], (WE) nr 1081/2006 oraz (WE) nr 1084/2006.

Niniejsze rozporządzenie określa cele, do których realizacji mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności […], kryteria kwalifikowalności państw członkowskich i regionów w ramach tych funduszy, dostępne zasoby finansowe oraz kryteria ich alokacji”.

4

Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera następującą definicję:

„»program operacyjny«: dokument przedłożony przez państwo członkowskie i przyjęty przez Komisję, określający strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów, które mają być osiągnięte z pomocą funduszu lub, w przypadku celu »Konwergencja«, z pomocą Funduszu Spójności i EFRR”.

5

Artykuł 32 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Przygotowywanie i zatwierdzanie programów operacyjnych”, stanowi w ust. 1 i 5:

„1.   Działalność funduszy [strukturalnych i Funduszu Spójności] w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Każdy program operacyjny obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. Program operacyjny obejmuje wyłącznie jeden z trzech celów, o których mowa w art. 3, chyba że Komisja i państwo członkowskie uzgodniły inaczej.

[…]

5.   Komisja przyjmuje każdy program operacyjny możliwie najszybciej, ale nie później niż cztery miesiące po jego formalnym przedłożeniu przez państwo członkowskie i nie wcześniej niż dnia 1 stycznia 2007 r.”.

6

Artykuł 59 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wyznaczanie instytucji”, przewiduje:

„1.   Dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza:

[…].

3.   Państwo członkowskie ustanawia zasady regulujące jego relacje z instytucjami, o których mowa w ust. 1, a także ich relacje z Komisją.

Bez uszczerbku dla niniejszego rozporządzenia państwo członkowskie określa wzajemne relacje instytucji, o których mowa w ust. 1, które wykonują swoje zadania w pełnej zgodności z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym danego państwa członkowskiego.

[…]

5.   Szczegółowe zasady dotyczące zarządzania programami operacyjnymi i ich kontrolą w ramach celu »Europejska współpraca terytorialna« ustanawia rozporządzenie (WE) nr 1080/2006.

[…]”.

7

Artykuł 60 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, ma następujące brzmienie:

„Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:

[…]

8

Zgodnie z art. 63 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Komitety monitorujące”:

„1.   Państwo członkowskie ustanawia, w porozumieniu z instytucją zarządzającą, komitet monitorujący dla każdego programu operacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego o decyzji zatwierdzającej program operacyjny. Możliwe jest ustanowienie jednego komitetu monitorującego dla kilku programów operacyjnych.

2.   Każdy komitet monitorujący sporządza swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego państwa członkowskiego oraz przyjmuje go w porozumieniu z instytucją zarządzającą w celu wykonywania swoich zadań zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.

9

Artykuł 65 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„Komitet monitorujący upewnia się co do skuteczności i jakości realizacji programu operacyjnego, zgodnie z następującymi przepisami:

[…]”.

10

Rozporządzenie nr 1080/2006 stanowi w art. 1:

„1.   Niniejsze rozporządzenie określa zadania [EFRR], zakres udzielanego z niego wsparcia w ramach celów: »Konwergencja«, »Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie« oraz »Europejska współpraca terytorialna«, określonych w art. 3 ust. 2 rozporządzenia […] nr 1083/2006, a także zasady dotyczące kwalifikowalności do wsparcia.

2.   Do EFRR stosuje się przepisy rozporządzenia […] nr 1083/2006 oraz przepisy niniejszego rozporządzenia”.

11

Artykuł 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1080/2006 stanowi:

„1.   Państwa członkowskie uczestniczące w programie operacyjnym powołują jedną instytucję zarządzającą, jedną instytucję certyfikującą oraz jedną instytucję audytową; ta ostatnia ma swoją siedzibę w państwie członkowskim instytucji zarządzającej. Instytucja certyfikująca otrzymuje płatności dokonane przez Komisję oraz, co do zasady, dokonuje płatności na rzecz beneficjenta wiodącego.

Instytucja zarządzająca, po konsultacji z państwami członkowskimi reprezentowanymi na obszarze objętym działaniem programu, tworzy wspólny sekretariat techniczny. Zadaniem sekretariatu jest wspomaganie instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego oraz, w stosownych przypadkach, instytucji audytowej w realizacji ich zadań.

[…]

3.   Każde z państw członkowskich uczestniczących w programie operacyjnym powołuje swoich przedstawicieli do komitetu monitorującego, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia […] nr 1083/2006”.

12

Artykuł 19 rozporządzenia nr 1080/2006, zatytułowany „Wybór operacji”, przewiduje w ust. 1 i 3:

„1.   Operacje wybrane do programów operacyjnych mających na celu rozwój działalności transgranicznej, określone w art. 6 pkt 1, oraz do programów operacyjnych mających na celu ustanowienie i rozwój współpracy transnarodowej, określone w art. 6 pkt 2, obejmują beneficjentów z co najmniej dwóch państw, z których przynajmniej jedno jest państwem członkowskim, którzy współpracują przy każdej operacji na co najmniej dwa z poniższych sposobów: wspólnego przygotowania, wspólnej realizacji, wspólnego personelu i wspólnego finansowania.

[…]

3.   Poza zadaniami określonymi w art. 65 rozporządzenia […] nr 1083/2006 komitet monitorujący lub podlegający mu komitet sterujący odpowiada za wybór operacji”.

13

Program operacyjny Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej na lata 2007–2013 (zwany dalej programem operacyjnym Estonia–Łotwa”) ma na celu promowanie europejskiej współpracy terytorialnej.

14

Zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 program ten został przyjęty w art. 1 decyzji Komisji Europejskiej C(2007) 6603 wersja ostateczna z dnia 21 grudnia 2007 r.

15

Program operacyjny Estonia–Łotwa był przedmiotem dokumentu „Eesti-Läti programm 2007–2013” (program Estonii i Łotwy na lata 2007–2013, zwanego dalej „dokumentem programowym”), oznaczonego numerem CCI nr 2007 CB 163 PO 050, który został przygotowany wspólnie przez władze Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej.

16

Zgodnie z rozporządzeniami nr 1083/2006 i 1080/2006 dokument programowy określił w szczególności reguły wyznaczania i funkcjonowania instytucji zarządzającej, instytucji certyfikującej i instytucji audytowej.

17

Punkt 7.1 dokumentu programowego, zatytułowany „Zarządzanie programem”, stanowi w akapitach drugim, piątym, siódmym i dziewiątym:

„Zgodnie z art. 63 rozporządzenia [nr 1083/2006] Estonia i Łotwa tworzą wspólny komitet monitorujący, który zapewnia skuteczność i jakość wdrażania programu operacyjnego.

[…]

Estonia i Łotwa postanowiły utworzyć strukturę do celów wspólnego wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa] w Estonii. Ministerstwo spraw wewnętrznych zostało wyznaczone do działania jako instytucja zarządzająca, instytucja certyfikująca i instytucja audytowa programu […].

[…]

Zgodnie z art. 59 ust. 3 rozporządzenia [nr 1083/2006] wspomniane powyżej instytucje wykonują swoje zadania w pełnej zgodności z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym Republiki Estońskiej.

[…]

Bardziej szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa], które uzupełnią reguły zawarte w następnych rozdziałach programu operacyjnego, zostaną ujęte w przewodniku programowym. Przewodnik programowy powinien zostać przyjęty przez komitet monitorujący na jego pierwszym zebraniu. Postanowienia tego przewodnika będą wiązać instytucje odpowiedzialne za wdrażanie programu, jak też wiodących i innych beneficjentów programu”.

18

Punkt 7.2.2 dokumentu programowego, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, przewiduje:

„Na podstawie art. 60 rozporządzenia [nr 1083/2006] i art. 14 ust. 1 oraz art. 15 rozporządzenia [nr 1080/2006] instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym [Estonia–Łotwa] i jego wdrażanie zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:

[…].

Ponadto instytucja zarządzająca jest zobowiązana:

[…]

jeżeli komitet monitorujący przyjął decyzję dotyczącą finansowania (art. 19 ust. 3 rozporządzenia [nr 1080/2006]) – określić zasady wdrażania każdej operacji (umowa w sprawie dofinansowania) w porozumieniu z beneficjentem wiodącym (rozporządzenie [nr 1080/2006], art. 15 ust. 2);

[…]”.

19

Punkt 7.6.1 dokumentu programowego, dotyczący zadań komitetu monitorującego, ma następujące brzmienie:

„Zgodnie z art. 65 rozporządzenia [nr 1083/2006] komitet monitorujący upewnia się co do skuteczności i jakości realizacji programu operacyjnego [Estonia–Łotwa] zgodnie z następującymi przepisami:

[…]

Ponadto komitet monitorujący powinien:

[…]

dokonać wyboru finansowanych operacji (art. 19 ust. 3 rozporządzenia [nr 1080/2006]);

[…]”.

20

Punkt 7.6.2 akapit czwarty dokumentu programowego uściśla w tym względzie, że komitet monitorujący składa się maksymalnie z siedmiu przedstawicieli pochodzących z Estonii i Łotwy.

21

Zgodnie z pkt 7.7.1 dokumentu programowego wspólny sekretariat techniczny utworzony przez instytucję zarządzającą i odpowiedzialny za zarządzanie programem [operacyjnym Estonia–Łotwa] mieści się w Tartu (Estonia), podczas gdy biuro informacyjne tego sekretariatu znajduje się w Rydze (Łotwa).

22

Punkt 9.4 akapit pierwszy dokumentu programowego stanowi:

„Komitet monitorujący, złożony z członków pochodzących z Estonii i Łotwy, jak też przedstawiciele Komisji, instytucji zarządzającej i wspólnego sekretariatu technicznego, pełniący rolę konsultacyjną, dokonują wyboru finansowanych operacji”.

23

Punkt 9.5 dokumentu programowego jest sformułowany następująco:

„Po zatwierdzeniu wniosku o dofinansowanie przez komitet monitorujący instytucja zarządzająca sporządza umowę w sprawie dofinansowania, którą należy zawrzeć z wiodącym beneficjentem na zatwierdzoną operację”.

24

Seirekomitee przyjął przewodnik programowy dla programu [operacyjnego Estonia–Łotwa], datowany na dzień 1 grudnia 2009 r. (zwany dalej „przewodnikiem programowym”), który w szczególności udziela instrukcji w kwestii przygotowania wniosków o dofinansowanie, jak również realizacji, kontroli, sprawozdawczości i zakończenia projektów. Punkt 1 in fine przewodnika programowego ustala, że „[t]ekst niniejszego przewodnika stanowi podstawowy poradnik dla wnioskodawców”.

25

Punkt 6.6 akapity pierwszy i drugi przewodnika programowego w wersji mającej zastosowanie w postępowaniu głównym stanowi:

„Decyzje w przedmiocie finansowanych projektów są przyjmowane przez komitet monitorujący […] na podstawie wyników oceny. Decyzje [komitetu monitorującego] nie podlegają zaskarżeniu.

Po przyjęciu decyzji w sprawie finansowania przez [komitet monitorujący] osoby odpowiedzialne za projekty, które nie zostały zatwierdzone, otrzymują pismo wspólnego sekretariatu technicznego przedstawiające powody odrzucenia wniosku. [Wspólny sekretariat techniczny] wysyła to pismo w ciągu 10 dni roboczych po zebraniu komitetu monitorującego”.

26

Poza tym Seirekomitee przyjął w dniu 29 maja 2009 r. regulamin wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa]. Zgodnie z zasadą 1 pkt 2 tego dokumentu siedziba urzędowa komitetu monitorującego jest taka sama jak siedziba wspólnego sekretariatu technicznego i w konsekwencji znajduje się w Tartu.

27

Artykuł 2 ust. 1 haldusmenetluse seadus (ustawy o postępowaniu administracyjnym) (RT I 2001, 58, 354), uchwalonej w dniu 6 czerwca 2001 r., w wersji obowiązującej w chwili wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego (zwanej dalej „ustawą o postępowaniu administracyjnym”), stanowi:

„Postępowaniem administracyjnym jest działanie organu administracyjnego (§ 8) w ramach ogłoszenia aktu normatywnego (§ 88) lub aktu administracyjnego (§§ 51 i 52), wykonania aktu (§ 106) lub zawarcia umowy administracyjnej (§ 95)”.

28

Paragraf 8 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Organem administracyjnym jest instytucja, zgromadzenie lub osoba, które są uprawnione na mocy ustawy, rozporządzenia przyjętego na podstawie ustawy lub umowy administracyjnej do wypełniania zadań z zakresu administracji publicznej”.

29

Paragraf 51 ust. 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym stanowi:

„Aktem administracyjnym jest postanowienie, decyzja, edykt, okólnik lub każdy inny akt ogłoszony przez organ administracyjny w ramach wypełniania jego zadań administracyjnych w stosunku publicznoprawnym w celu uregulowania indywidualnej sprawy, który ma spowodować powstanie, zmianę lub ustanie praw lub obowiązków danej osoby”.

30

Paragraf 1 ust. 1–3 i 5 perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus (ustawy o pomocy strukturalnej w latach 2007–2013, RT I 2006, 59, 440), uchwalonej w dniu 7 grudnia 2006 r., w jej wersji mającej zastosowanie w chwili wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, stanowi:

„1.   Niniejsza ustawa określa podstawy postępowania w sprawie przyznania, wykorzystania, odzyskania i zwrotu pomocy strukturalnej, jak też podstawy kontroli przyznawania i wykorzystywania pomocy strukturalnej oraz procedurę ponownego rozpatrzenia.

2.   Niniejsza ustawa stosuje się do przyznawania i wykorzystywania środków przeznaczonych na pomoc strukturalną na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia […] nr 1083/2006 […].

3.   Przepisy rozdziału 8 oraz § 2, § 3 ust. 4, § 5, § 14, § 21 ust. 1, § 22, § 25 ust. 1, 2, 4, 5, 7 i 8, §§ 26, 27 i 28, § 30 ust. 2 i 3 oraz §§ 31, 32 i 33 niniejszej ustawy stosuje się, jeżeli pomoc strukturalna jest przyznawana i wykorzystywana na podstawie programów operacyjnych, które odpowiadają celowi »Europejska współpraca terytorialna« […] wymienionemu w art. 3 ust. 2 lit. c) rozporządzenia […] nr 1083/2006.

[…]

5.   Przepisy ustawy o postępowaniu administracyjnym stosują się do postępowania przewidzianego w niniejszej ustawie z zastrzeżeniem ustanowionych w niej przepisów szczególnych”.

31

Z postanowienia odsyłającego i uwag przedłożonych Trybunałowi wynika, że w dniu 19 lutego 2010 r. Liivimaa Lihaveis złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa projektu „stworzenia nowego produktu z nową marką, wytwarzanego z wysokiej jakości bydła hodowanego na najbardziej zróżnicowanych łąkach Estonii i Łotwy”.

32

Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. wspólny sekretariat techniczny powiadomił Liivimaa Lihaveis, że jej wniosek pozytywnie przeszedł pierwszy etap procedury wyboru i że został uznany za technicznie kwalifikujący się do pomocy. W tym samym piśmie wspólny sekretariat techniczny wskazał, że przejdzie do jakościowej oceny tego wniosku i że ostateczna decyzja zostanie podjęta przez Seirekomitee w dniu 29 czerwca 2010 r.

33

Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. wspólny sekretariat techniczny powiadomił Liivimaa Lihaveis, że Seirekomitee odrzucił jej wniosek o dofinansowanie. Powody odrzucenia tego wniosku zostały wskazane w tym piśmie.

34

W dniu 23 lipca 2010 r. Liivimaa Lihaveis skierowała do wspólnego sekretariatu technicznego i ministerstwa spraw wewnętrznych Republiki Estońskiej pismo, w którym zwróciła ich uwagę na fakt, że została powiadomiona o odrzuceniu jej wniosku zwykłym pismem, a nie aktem administracyjnym. Liivimaa Lihaveis wniosła o przekazanie jej aktu administracyjnego formalizującego decyzję Seirekomitee odrzucającą jej wniosek.

35

W korespondencji wymienionej po wysłaniu tego pisma instytucja zarządzająca poinformowała ministerstwo spraw wewnętrznych Republiki Estońskiej, że w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa nie przyjęto żadnej decyzji administracyjnej w celu przyjęcia lub odrzucenia wniosków o finansowanie projektów, gdyż protokół z zebrania Seirekomitee i pismo wspólnego sekretariatu technicznego dotyczące finansowania lub braku finansowania projektu, na który złożono wniosek o dofinansowanie, stanowią dokumenty urzędowe. W tym względzie instytucja zarządzająca powołała się na pkt 6.6 przewodnika programowego, zgodnie z którym decyzje o finansowaniu projektów są podejmowane przez Seirekomitee, którego decyzje nie podlegają zaskarżeniu, a osoby odpowiedzialne za odrzucone projekty otrzymują jedynie pismo wyjaśniające im powody tego odrzucenia.

36

W dniu 16 września 2010 r. dyrektor instytucji zarządzającej skierował do Liivimaa Lihaveis pismo, do którego załączony był wyciąg z protokołu zebrania Seirekomitee w dniach 28 i 29 czerwca 2010 r., w którym jest mowa o decyzji odrzucającej jej wniosek o dofinansowanie.

37

Liivimaa Lihaveis wniosła skargę do Tartu halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu) o uchylenie decyzji Seirekomitee odrzucającej jej wniosek o dofinansowanie oraz o nakazanie temu komitetowi, by ponownie rozpatrzył ten wniosek, jak też wydał decyzję administracyjną zgodną z prawem. Postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. sąd ten oddalił tę skargę.

38

W dniu 3 października 2011 r. Liivimaa Lihaveis wniosła odwołanie od tego postanowienia do Tartu ringkonnakohus (sądu apelacyjnego w Tartu).

39

Sąd odsyłający zaznacza w pierwszej kolejności, że Seirekomitee jest organem ustanowionym wspólnie przez Republikę Estońską i Republikę Łotewską na podstawie art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i dokumentu programowego. Dlatego karta ma zastosowanie w sprawie takiej jak w postępowaniu głównym zgodnie z jej art. 51 ust. 1. W wypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie fakt, iż decyzji Seirekomitee zgodnie z pkt 6.6 przewodnika programowego nie można zaskarżyć do żadnego sądu, jest zatem sprzeczny z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty.

40

Następnie sąd odsyłający wskazuje, że Seirekomitee nie jest ani organem administracyjnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu administracyjnym, ani jednostką prawa prywatnego, ani też organizacją międzynarodową utworzoną na mocy traktatu. Ze względu na to, że komitet ten, przewidziany w dokumencie programowym, został utworzony na podstawie decyzji Komisji, stanowi on organ Unii. Tym samym przewodnik programowy przyjęty przez Seirekomitee jest aktem, który ma stosować prawo pochodne Unii i ma charakter wiążący dla osób starających się o uzyskanie dofinansowania w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa.

41

W końcu sąd odsyłający bierze pod uwagę, że pkt 6.6 przewodnika programowego ma na celu wywołanie skutków prawnych względem osób trzecich. Sąd Unii Europejskiej jest więc właściwy do rozpatrzenia skargi skierowanej na decyzję odrzucającą wydaną przez Seirekomitee. Przy założeniu, że przewodnik programowy nie wywołuje takich skutków prawnych, spór powinien zostać rozstrzygnięty przez właściwy sąd krajowy zgodnie z art. 274 TFUE. Niemniej ze względu na to, że we wspomnianym programie operacyjnym biorą udział Republika Estońska i Republika Łotewska, sprawa może zostać wniesiona równolegle do sądów obu tych państw, co niesie ryzyko wydania sprzecznych wyroków.

42

W tych okolicznościach Tartu Ringkonnakohus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

43

Poprzez pytanie trzecie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006 i mającego na celu promowanie europejskiej współpracy terytorialnej skarga na decyzję komitetu monitorującego odrzucającą wniosek o dofinansowanie podlega właściwości Sądu Unii Europejskiej.

44

Zgodnie z art. 263 akapit pierwszy zdanie pierwsze TFUE Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady Unii Europejskiej, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

45

Poza tym zgodnie z art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE Trybunał Sprawiedliwości kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.

46

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału mechanizm kontroli sądowej przewidziany w art. 263 TFUE ma zastosowanie do organów i jednostek organizacyjnych utworzonych przez prawodawcę Unii, które zostały wyposażone w uprawnienia w zakresie przyjmowania aktów prawnie wiążących wobec osób fizycznych i prawnych w określonych dziedzinach, takich jak Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), Europejska Agencja Leków (EMA), Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA), Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin (CPVO) i Urząd ds. Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) (OHIM) (zob. podobnie wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2014:18, pkt 81).

47

Komitet monitorujący utworzony w ramach programu operacyjnego mającego promować europejską współpracę terytorialną nie stanowi jednej z tych instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii.

48

W ramach skargi na podstawie art. 263 TFUE sąd Unii nie jest właściwy do rozpatrywania legalności aktu przyjętego przez organ władzy krajowej (zob. podobnie wyroki: Oleificio Borelli/Komisja, C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 9; Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 91).

49

W niniejszej sprawie zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 komitet monitorujący jest ustanawiany dla każdego programu operacyjnego przez „państwo członkowskie” i każdy komitet monitorujący sporządza swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego państwa członkowskiego.

50

Ze względu na to, że rozporządzenia nr 1083/2006 i nr 1080/2006 przewidują możliwość ustanowienia programów operacyjnych mających promować europejską współpracę terytorialną, Seirekomitee został utworzony wspólnie przez Republikę Estońską i Republikę Łotewską, jak mówi o tym wyraźnie pkt 7.1 akapit drugi dokumentu programowego.

51

Sąd Unii Europejskiej nie jest zatem właściwy do rozpoznania na podstawie art. 256 TFUE skargi skierowanej na decyzję komitetu monitorującego, takiego jak Seirekomitee, odrzucającą wniosek o dofinansowanie.

52

Wobec powyższego na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną, skarga na decyzję komitetu monitorującego odrzucającą wniosek o dofinansowanie nie podlega właściwości Sądu Unii Europejskiej.

53

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, że przewodnik programowy przyjęty przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną między dwoma państwami członkowskimi, taki jak przewodnik, którego dotyczy postępowanie główne, stanowi akt przyjęty przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii.

54

Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie trzecie, Seirekomitee nie jest instytucją, organem lub jednostką organizacyjną Unii.

55

W konsekwencji Trybunał nie jest właściwy do kontrolowania ważności przepisów przewodnika programowego takiego jak ten, którego dotyczy postępowanie główne.

56

Wobec powyższego na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, iż przewodnik programowy przyjęty przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną między dwoma państwami członkowskimi, taki jak przewodnik, którego dotyczy postępowanie główne, nie stanowi aktu przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii i że w konsekwencji Trybunał nie jest właściwy do oceny ważności przepisów takiego przewodnika.

57

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, iż decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie nie podlega zaskarżeniu.

58

W niniejszej sprawie program operacyjny Estonia–Łotwa został przygotowany wspólnie przez władze estońskie i łotewskie na podstawie w szczególności rozporządzeń nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, a następnie został przyjęty przez Komisję.

59

Punkt 7.1 akapit dziewiąty dokumentu programowego stanowi, że bardziej szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania tego programu operacyjnego zostaną ujęte w przewodniku programowym. Na podstawie tego przepisu Seirekomitee przyjął przewodnik programowy, w którym znajduje się sporny przepis, a mianowicie jego pkt 6.6 akapit pierwszy zdanie drugie.

60

Fakt, że Seirekomitee nie jest instytucją, organem lub jednostką organizacyjną Unii, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie zadane przez sąd odsyłający, nie wyklucza zastosowania art. 47 karty, jeżeli przyjęcie przez ten komitet przewodnika programowego jest aktem objętym zakresem stosowania prawa Unii.

61

W konsekwencji należy zbadać, czy przyjęcie przewodnika programowego stanowi stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

62

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „stosowania prawa Unii” w rozumieniu wspomnianego postanowienia karty wymaga istnienia powiązania określonego stopnia, wykraczającego poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą (zob. w szczególności wyrok Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, pkt 16).

63

W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że prawo Unii nałożyło na dwa państwa członkowskie, których dotyczy program operacyjny Estonia–Łotwa, obowiązek wdrożenia tego programu.

64

W szczególności z jednej strony wspomniane państwa członkowskie były zobowiązane do utworzenia komitetu monitorującego zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Z drugiej strony wszystkie środki zmierzające do stosowania tego programu operacyjnego, pośród których figuruje przewodnik programowy, powinny były przestrzegać przepisów rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1080/2006.

65

Należy zatem stwierdzić, że przyjęcie przewodnika programowego przez Seirekomitee jest stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

66

W konsekwencji, przyjmując ten przewodnik, Seirekomitee powinien był przestrzegać postanowień karty.

67

W tym względzie w odniesieniu do zasady skutecznej ochrony sądowej art. 47 akapit pierwszy karty stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule.

68

Dla zagwarantowania poszanowania w Unii tego prawa do skutecznego środka prawnego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymaga od państw członkowskich ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

69

W sprawie takiej jak w postępowaniu głównym odrzucenie wniosku o dofinansowanie przez Seirekomitee powoduje, że wnioskodawca zostaje ostatecznie wykluczony z procedury przyznania subwencji współfinansowanych przez Unię, bez przekazania mu później jakiejkolwiek decyzji.

70

Poza tym z pkt 6.6 akapit pierwszy zdanie drugie przewodnika programowego wynika, że decyzje Seirekomitee nie podlegają zaskarżeniu. Wnioskodawca, którego wniosek o dofinansowanie został odrzucony, nie ma więc żadnej możliwości zakwestionowania tej decyzji o odrzuceniu.

71

W tych warunkach brak środka prawnego przeciw takiej decyzji o odrzuceniu pozbawia go prawa do skutecznego środka prawnego, co narusza art. 47 karty.

72

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności i że – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

73

Tymczasem brak środka prawnego przeciw decyzji odrzucającej wniosek o dofinansowanie, takiej jak decyzja, której dotyczy postępowanie główne, został przewidziany przez sam Seirekomitee, a nie w drodze ustawy.

74

W konsekwencji należy stwierdzić, że w zakresie, w jakim przewodnik programowy przewiduje, iż decyzja Seirekomitee odrzucająca wniosek o dofinansowanie nie podlega zaskarżeniu, nie przestrzega on zasady skutecznej ochrony sądowej przewidzianej w art. 47 akapit pierwszy karty.

75

Ponadto należy przypomnieć, że wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (zob. podobnie wyrok Oleificio Borelli/Komisja, EU:C:1992:491, pkt 13, 14).

76

Uwzględniając powyższe rozważania, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje, że decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie podlega zaskarżeniu przed sądem państwa członkowskiego.

77

Na wypadek gdyby wydany wyrok skutkował tym, że przepis taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, nie spełniałby wymogów prawa Unii, rząd łotewski wniósł do Trybunału w uwagach na piśmie o ograniczenie ex nunc skutków jego wyroku, z wyjątkiem skarg na decyzje Seirekomitee, które zostały wniesione do sądów państw członkowskich przed ogłoszeniem tego wyroku.

78

W uzasadnieniu swego wniosku rząd łotewski podkreślił z jednej strony, że Republika Estońska i Republika Łotewska działały w dobrej wierze, gdyż w rozporządzeniu nr 1083/2006 nie wskazano wyraźnie, iż należało przewidzieć mechanizm zaskarżania decyzji Seirekomitee.

79

Z drugiej strony rząd ten podniósł, że jeżeli decyzje Seirekomitee odrzucające wniosek o dofinansowanie mogłyby być zaskarżane do sądu, mogłaby z tego wyniknąć duża liczba skarg na decyzje, które zostały wykonane. Otóż program operacyjny Estonia–Łotwa miał zastosowanie do roku 2013, wobec czego całe finansowanie przewidziane na jego wdrożenie zostało już przydzielone. Sytuacja ta spowodowałaby zatem dodatkowe obciążenie dla budżetów krajowych.

80

Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia normy prawa Unii dokonana przez Trybunał w ramach wykonania kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tej normy, tak jak należy lub należało ją rozumieć i stosować od chwili jej wejścia w życie. Wynika z tego, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowaną w ten sposób normę również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli poza tym spełnione są przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiej normy (zob. w szczególności wyroki: Blaizot i in., 24/86, EU:C:1988:43, pkt 27; a także Association Vent De Colère i in., C‑262/12, EU:C:2013:851, pkt 39).

81

Jedynie wyjątkowo Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw porządku prawnego Unii, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na zinterpretowany przez niego przepis w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby można było orzec tego rodzaju ograniczenie, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, a mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych komplikacji (zob. w szczególności wyroki: Skov i Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, pkt 51; a także Association Vent De Colère i in., EU:C:2013:851, pkt 40).

82

Co się tyczy poważnych komplikacji, należy stwierdzić, że wykładnia prawa Unii udzielona przez Trybunał w niniejszym wyroku dotyczy prawa kwestionowania przed sądem przez wnioskodawców decyzji Seirekomitee odrzucających ich wnioski o dofinansowanie. Do właściwego sądu krajowego należy rozpatrzenie każdej ze skarg, która zostałaby wniesiona, w zależności od okoliczności właściwych danej sprawie.

83

W tych warunkach konsekwencje budżetowe, które mogłyby z tego wynikać dla Republiki Łotewskiej, nie mogą być określone wyłącznie na podstawie wykładni prawa Unii udzielonej przez Trybunał w ramach niniejszej sprawy (zob. analogicznie wyrok RWE Vertrieb, C‑92/11, EU:C:2013:180, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

84

W konsekwencji nie można uznać, iż wykazano istnienie ryzyka poważnych komplikacji w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 81 niniejszego wyroku, mogących uzasadnić ograniczenie skutków niniejszego wyroku w czasie.

85

Ze względu na to, że drugie kryterium, o którym mowa w pkt 81 niniejszego wyroku, nie jest spełnione, nie ma potrzeby badania, czy została spełniona przesłanka dobrej wiary zainteresowanych.

86

Z rozważań tych wynika, że nie ma podstaw do ograniczenia skutków niniejszego wyroku w czasie.

87

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: