—

w imieniu Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH przez C. Mahringera, Rechtsanwalt,

—

w imieniu Land Salzburg przez I. Harrer-Hörzinger, Rechtsanwältin, oraz P. Sieberera, Prozessbevollmächtigter,

—

w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer oraz M. Winkler, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz przez K. Petersen i A. Wiedmann, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez J. Enegrena, V. Kreuschitza oraz F. Schatza, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 TFUE oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz.U. L 141, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu toczącego się pomiędzy Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (centralną radą zakładową klinik użyteczności publicznej kraju związkowego Salzburg) a Land Salzburg (krajem związkowym Salzburg) w przedmiocie częściowego uwzględnienia okresów pracy świadczonej przez pracowników kraju związkowego Salzburg na rzecz innego pracodawcy do celów obliczenia ich wynagrodzenia.

3

Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi:

„Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być, na terytorium innego państwa członkowskiego, traktowany – ze względu na swą przynależność państwową – odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia”.

4

Paragraf 1 Landesbediensteten-Zuweisungsgesetz (ustawy kraju związkowego Salzburg o zatrudnieniu urzędników, Salzburger LGBl. 119/2003) ma następujące brzmienie:

„1.   Pracownicy, którzy w dniu poprzedzającym wejście w życie niniejszej ustawy świadczyli pracę:

są z chwilą wejścia w życie niniejszej ustawy z poszanowaniem ich praw i obowiązków zatrudnieni w ich obecnym miejscu zatrudnienia w charakterze stałego personelu służby publicznej [Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (zwanych dalej »SALK«)].

2.   W braku innych postanowień pracownikami w rozumieniu niniejszej ustawy są urzędnicy [...] oraz pracownicy kontraktowi [...] kraju związkowego”.

5

Paragraf 3 omawianej ustawy stanowi:

„1.   Zarząd [SALK] jest upoważniony do zatrudniania na rzecz kraju związkowego Salzburg i w jego imieniu [...] personelu niezbędnego do wykonywania zadań [SALK] zgodnie z planem miejsc pracy [...].

2.   Osoby, które zostały zatrudnione na podstawie ust. 1, są pracownikami kontraktowymi kraju związkowego Salzburg [...] i uznaje się, że podjęli oni służbę na rzecz [SALK]”.

6

Paragraf 53 ust. 1 Salzburger Landesvertragsbedienstetengesetz (ustawy kraju związkowego Salzburg – statut pracowników kontraktowych, LGBl. 4/2000, zwanej dalej „L-VBG”), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do okoliczności, które wystąpiły w sporze w postępowaniu głównym, stanowił:

„Pracownik kontraktowy co dwa lata awansuje na bezpośrednio wyższy stopień w przewidzianej dla niego kategorii wynagrodzenia. Awans na wyższy stopień określa się, o ile nie przewidziano inaczej, na podstawie ustalonej w tym celu daty odniesienia”.

7

Paragraf 54 L-VBG stanowił:

„Datę odniesienia dla awansu na wyższy stopień określa się w ten sposób, że uwzględnia się 60% innych okresów zatrudnienia poprzedzających nawiązanie stosunku pracy. Przez »inne okresy zatrudnienia« rozumie się okres pomiędzy ukończeniem 18. roku życia (w przypadku pracy wymagającej wyższego wykształcenia – 22. roku życia) a datą zatrudnienia przez kraj związkowy [...]”.

8

L-VBG została zmieniona w 2012 r. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2004 r. (LGBl. 99/2012). Paragraf 54 L-VBG ze zmianami ma następujące brzmienie:

„1.   Datę odniesienia dla awansu na wyższy stopień określa się w ten sposób, że uwzględnieniu w zakresie opisanym w ust. 2 podlega okres poprzedzający dzień nawiązania stosunku pracy po dniu 30 czerwca roku, w którym – po podjęciu nauki w szkole średniej – ukończono dziewięć lat nauki lub taki okres nauki powinien zostać ukończony.

2.   Okresy, o których mowa w ust. 1, należy uwzględnić w następujący sposób:

9

SALK jest spółką holdingową sprawującą zarząd nad trzema szpitalami i innymi placówkami na terenie kraju związkowego Salzburg, której jedynym udziałowcem jest kraj związkowy Salzburg, strona pozwana w postępowaniu przed sądem odsyłającym. Zgodnie z przepisami krajowymi pracownicy SALK są urzędnikami lub pracownikami kontraktowymi kraju związkowego Salzburg.

10

Z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2012 r. na rzecz SALK pracowało 716 lekarzy, z których 113 pochodziło z państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) innego niż Republika Austrii, jak również 2850 osób stanowiących nielekarski personel opieki zdrowotnej, z których 340 pochodziło z państwa członkowskiego Unii lub EOG innego niż Republika Austrii.

11

W swojej skardze wniesionej do Landesgericht Salzburg w dniu 6 kwietnia 2012 r. Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH domaga się ustalenia ze skutkiem dla stron, że istnieje uprawnienie pracowników SALK do uwzględnienia, przy ustalaniu daty odniesienia dla awansu na wyższy stopień w ramach ich kategorii wynagrodzenia, w 100% okresów zatrudnienia istotnych z zawodowego punktu widzenia, przepracowanych na obszarze Unii lub EOG u innych pracodawców niż kraj związkowy Salzburg, z tego względu, że gdyby wspomniane okresy pracy zostały przepracowane na rzecz tego ostatniego, wówczas zostałyby uwzględnione w całości.

12

Z postanowienia odsyłającego wynika, że wniosek został złożony na podstawie § 54 ust. 1 Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (ustawy o sądach pracy i ubezpieczenia społecznego). Zgodnie z tym przepisem posiadające zdolność procesową organy przedstawicielskie pracowników mogą w ramach obszaru ich właściwości wnosić skargi w sporach z zakresu prawa pracy o ustalenie istnienia uprawnień lub stosunków prawnych, dotyczących przynajmniej trzech pracowników z ich zakładu albo przedsiębiorstwa.

13

Sąd odsyłający stwierdza, że przy ustalaniu daty odniesienia dla awansu pracowników SALK na wyższy stopień w ich kategorii wynagrodzenia § 54 L-VBG wprowadza rozróżnienie na pracowników, którzy podczas całej swej kariery zawodowej pracowali na rzecz służb podlegających krajowi związkowemu Salzburg oraz na innych pracowników. W przypadku tych pierwszych na potrzeby awansu zalicza się okres zatrudnienia w całości, podczas gdy w przypadku tych drugich okresy pracy świadczonej przed zatrudnieniem przez kraj związkowy Salzburg zalicza się jedynie w 60%. W rezultacie pracownicy rozpoczynający swą karierę zawodową w kraju związkowym Salzburg uzyskują wyższe zaszeregowanie pod względem wynagrodzenia niż pracownicy, którzy nabyli porównywalne i równie długie doświadczenie zawodowe u innych pracodawców.

14

Sąd odsyłający stoi na stanowisku, że § 54 L-VBG nie ustanawia bezpośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ponieważ znajduje zastosowanie bez rozróżnienia wobec obywateli austriackich, jak i obywateli innych państw członkowskich. Sąd ten powziął jednak wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011.

15

W tych okolicznościach Landesgericht Salzburg postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) [nr 492/2011] sprzeciwiają się regulacji krajowej (w niniejszej sprawie §§ 53 L‑VBG i 54 L‑VBG), zgodnie z którą w celu określenia daty odniesienia dla przejścia na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia pracodawca publiczny uwzględnia w pełnym wymiarze okresy zatrudnienia przepracowane u niego w sposób nieprzerwany przez jego pracowników, natomiast okresy przepracowane przez jego pracowników u innych pracodawców publicznych lub prywatnych – w Austrii albo w innych państwach członkowskich [Unii] lub EOG – uwzględnia jedynie częściowo w sposób ryczałtowy od określonego roku życia?”.

16

Kraj związkowy Salzburg utrzymuje, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny ze względu na to, że nie przedstawiono w nim w sposób wystarczający okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych do tego, by Trybunał mógł udzielić użytecznej odpowiedzi na postawione pytanie. W szczególności sąd odsyłający nie uwzględnił § 54 L-VBG ze zmianami, który znajduje zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym.

17

W tym względzie należy przypomnieć, że konieczność dokonania pomocnej dla sądu krajowego wykładni prawa Unii wymaga, aby sąd ten dokładnie określił ramy faktyczne i prawne stawianych pytań lub, przynajmniej, aby wyjaśnił stan faktyczny, którego dotyczą te pytania (zob. wyroki: z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie C-380/05 Centro Europa 7, Zb.Orz. s. I-349, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-384/08 Attanasio Group, Zb.Orz. s. I-2055, pkt 32).

18

Trybunał podkreślił również znaczenie wskazania przez sąd krajowy dokładnych powodów, które doprowadziły do powstania wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii i uznania za konieczne postawienia pytań prejudycjalnych Trybunałowi (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C-453/03, C-11/04, C-12/04 i C-194/04 ABNA i in., Zb.Orz. s. I-10423, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie C‑432/10 Chihabi i in., pkt 22).

19

W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że postanowienie odsyłające obejmuje okoliczności faktyczne i prawne, które zarówno Trybunałowi umożliwiają udzielenie użytecznej odpowiedzi sądowi krajowemu, jak i rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym pozwalają przedstawić uwagi, zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powody, dla których sąd odsyłający postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym również zostały jasno wskazane w postanowieniu odsyłającym.

20

Ponadto sąd odsyłający stwierdził, w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnień, z jakim zwrócił się do niego Trybunał na podstawie art. 101 swojego regulaminu postępowania, że § 54 L-VBG ze zmianami nie ma żadnego znaczenia dla stosowności pytania prejudycjalnego, ponieważ przepis ten utrzymał w mocy uwzględnienie do wysokości 60% okresów zatrudnienia pomiędzy ukończeniem 18. lub 22. roku życia a dniem podjęcia służby w kraju związkowym Salzburg.

21

Wynika stąd, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

22

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, na podstawie którego w celu określenia daty odniesienia dla awansu pracowników samorządu terytorialnego na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia uwzględnia się w całości okresy zatrudnienia przepracowane w sposób nieprzerwany w tym samorządzie, natomiast jakiekolwiek inne okresy zatrudnienia uwzględnia się jedynie częściowo.

23

Artykuł 45 ust. 2 TFUE zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi jedynie szczególne wyrażenie zasady niedyskryminacji zagwarantowanej w art. 45 ust. 2 TFUE w szczególnym obszarze warunków zatrudnienia i pracy, i stąd jego wykładni należy dokonywać w ten sam sposób, jak wykładni tego ostatniego przepisu (wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-371/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-10257, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).

24

Określenie daty odniesienia do celów awansu na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia, jako element wpływający na wysokość wynagrodzenia pracowników, bezsprzecznie mieści się w zakresie przedmiotowym stosowania przepisów wymienionych w poprzednim punkcie.

25

Zasada równego traktowania, wpisana zarówno do art. 45 TFUE, jak i do art. 7 rozporządzenia nr 492/2011, zakazuje nie tylko dyskryminacji jawnej opartej na przynależności państwowej, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia wywierają w rzeczywistości ten sam skutek (zob. w szczególności wyroki: z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-237/94 O’Flynn, Rec. s. I-2617, pkt 17; z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C‑172/11 Erny, pkt 39).

26

O ile przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny do realizowanego celu, o tyle – mimo że jest stosowany bez rozróżnienia ze względu na przynależność państwową – należy uznać go za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C-269/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-7811, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

27

Aby przepis można było zakwalifikować jako pośrednio dyskryminujący, nie jest konieczne, by skutkował on uprzywilejowaniem wszystkich obywateli danego państwa lub stawianiem w niekorzystnym położeniu jedynie obywateli innych państw członkowskich, z wyjątkiem własnych obywateli (ww. wyrok w sprawie Erny, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

28

W niniejszym przypadku rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy może w związku z odmową uwzględnienia całego stosownego okresu zatrudnienia przepracowanego przez pracownika migrującego na rzecz pracodawcy mającego siedzibę w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii, z jednej strony, w szerszym zakresie dotyczyć pracowników migrujących niż pracowników krajowych poprzez stawianie szczególnie tych pierwszych w bardziej niekorzystnej sytuacji, ponieważ jest mało prawdopodobne, aby nabyli oni doświadczenie zawodowe w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii przed podjęciem służby w kraju związkowym Salzburg. Tym samym pracownik migrujący, który nabył u pracodawców mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii właściwe doświadczenie zawodowe, równie długie jak zdobyte przez pracownika, którego cała kariera zawodowa przebiegała w jednej z placówek podlegających krajowi związkowemu Salzburg zostanie zaszeregowany na niższy stopień w kategorii wynagrodzenia niż stopień, na który zostanie zaszeregowany ten drugi pracownik.

29

Z drugiej strony sąd odsyłający zauważa, że wspomniany przepis dotyka w ten sam sposób pracowników, którzy podjęli służbę w kraju związkowym Salzburg po tym, jak świadczyli pracę, najpierw na rzecz tego kraju związkowego Salzburg, a następnie na rzecz innych pracodawców, ponieważ cały okres zatrudnienia przepracowany przez nich do chwili, gdy ponownie podjęli służbę w tym kraju związkowym, zostanie uwzględniony jedynie w 60%. Przepis ten może więc odwodzić pracowników już zatrudnionych przez kraj związkowy Salzburg od skorzystania przez nich z prawa do swobodnego przepływu. Jeśli bowiem zdecydują się zakończyć świadczenie pracy na rzecz tego pracodawcy, to w wypadku gdyby kiedyś zechcieli ponownie podjąć służbę w tym kraju związkowym, cały przepracowany dotąd okres zatrudnienia zostanie uwzględniony jedynie częściowo przy obliczaniu ich wynagrodzenia.

30

Tymczasem przepisy krajowe uniemożliwiające pracownikowi będącemu obywatelem państwa członkowskiego opuszczenie jego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu lub odwodzące go od tego stanowią ograniczenie tej swobody nawet wtedy, gdy są stosowane niezależnie od przynależności państwowej danych pracowników (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie C-109/04 Kranemann, Zb.Orz. s. I-2421, pkt 26; z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie C-325/08 Olympique Lyonnais, Zb.Orz. s. I-2177, pkt 34).

31

Wprawdzie rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy może bezsprzecznie działać na szkodę nie tylko pracowników migrujących, lecz również pracowników krajowych, którzy zdobyli właściwe doświadczenie zawodowe u pracodawcy mającego siedzibę w Republice Austrii, lecz nie w kraju związkowym Salzburg, jednakże jak to zostało przypomniane w pkt 27 niniejszego wyroku, aby przepis można było zakwalifikować jako pośrednio dyskryminujący, nie jest konieczne, by skutkował on uprzywilejowaniem wszystkich obywateli danego państwa lub stawianiem w niekorzystnym położeniu jedynie obywateli innych państw członkowskich, z wyjątkiem własnych obywateli.

32

Wszystkie bowiem przepisy traktatu FUE dotyczące swobodnego przepływu osób, jak również przepisy rozporządzenia nr 492/2011 służą ułatwieniu obywatelom państw członkowskich wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Unii oraz stoją na przeszkodzie działaniom, które mogłyby stawiać ich w niekorzystnej sytuacji, gdyby pragnęli oni wykonywać działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Kranemann, pkt 25; w sprawie Olympique Lyonnais, pkt 33).

33

Co się tyczy argumentacji rządów austriackiego i niemieckiego, stojących na stanowisku, że niepewny jest wpływ rozpatrywanego w postępowaniu głównym przepisu krajowego na decyzję pracownika migrującego o podjęciu służby w SALK, należy przypomnieć, że powody, dla których pracownik migrujący postanawia skorzystać ze swobodnego przepływu w ramach Unii, nie mogą zostać uwzględnione w ocenie dyskryminującego charakteru przepisu krajowego. Możliwość powołania się na tak podstawową swobodę jak swoboda przepływu osób nie powinna być bowiem ograniczona takimi czysto subiektywnymi względami (ww. wyrok w sprawie O’Flynn, pkt 21).

34

Ponadto przepisy traktatu odnoszące się do swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału stanowią przepisy fundamentalne dla Unii i każda przeszkoda dla takiej swobody, nawet o niewielkim znaczeniu, jest zabroniona (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie C-169/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-1049, pkt 46; a także z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C-212/06 Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I-1683, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

35

W rezultacie przepis krajowy taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, czego zasadniczo zakazują art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011.

36

Stosowanie takiego przepisu może być dopuszczone jedynie wtedy, gdy realizuje on jeden z podlegających ochronie celów określonych w traktacie lub jest uzasadniony nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego. W takim przypadku konieczne jest także, by jego stosowanie było właściwe dla zapewnienia realizacji rozpatrywanego celu i nie wykraczało poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie w szczególności ww. wyroki: w sprawie Kranemann, pkt 33; w sprawie Olympique Lyonnais, pkt 38).

37

W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy ustanawia „premię za lojalność”, mającą na celu wynagradzanie pracowników, którzy całą swą karierę zawodową łączą z jednym pracodawcą. Zdaniem kraju związkowego Salzburg i rządu niemieckiego wspomniany przepis nie wprowadza takiej premii.

38

Zakładając nawet, że taki przepis faktycznie realizuje cel wynagradzania za lojalność pracowników wobec swych pracodawców, i gdyby nie można było wykluczyć, że taki cel mógłby stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (zob. wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler, Rec. s. I-10239, pkt 83), należy stwierdzić, że w świetle charakterystyki omawianego przepisu przeszkoda, jaką powoduje, nie jest właściwa do zapewnienia realizacji tego celu.

39

Sąd odsyłający stwierdził bowiem w odpowiedzi na ww. w pkt 20 niniejszego wyroku wniosek o udzielenie wyjaśnień, że pracownicy SALK, będący urzędnikami albo pracownikami kontraktowymi kraju związkowego Salzburg, korzystają z przywileju pełnego uwzględnienia wcześniejszych okresów zatrudnienia – bez względu na to, czy są one istotne z punktu widzenia zadań wykonywanych na rzecz SALK – które zostały przepracowane w sposób nieprzerwany w jednej z placówek podlegających nie tylko SALK jako takiego, lecz kraju związkowego Salzburg w ogólności.

40

Tymczasem, zważywszy na dużą liczbę potencjalnych pracodawców podlegających władzy kraju związkowego Salzburg, taki system wynagradzania ma na celu umożliwienie mobilności w ramach jednej grupy odrębnych pracodawców, a nie nagradzanie lojalności pracownika względem określonego pracodawcy (zob. podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. s. I-10497, pkt 49).

41

Kraj związkowy Salzburg oraz rządy austriacki i niemiecki utrzymują, że rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy realizuje podlegające ochronie cele uproszczenia administracyjnego i przejrzystości. W odniesieniu do pierwszego z tych celów ryczałt 60% wszystkich okresów zatrudnienia przepracowanych na rzecz pracodawców innych niż kraj związkowy Salzburg zastąpił wcześniejszy złożony system celem uproszczenia dokonywanych przez administracje obliczeń podczas ustalania daty odniesienia do celów awansu na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia, ponieważ nie było już dłużej konieczne rozpatrywanie każdego konkretnego przypadku z wszystkich karier zawodowych nowo zatrudnianych pracowników i w rezultacie obniżono związane z tym koszty administracyjne.

42

Nie można jednak przyznać, by cel w postaci uproszczenia administracyjnego, polegający jedynie na zmniejszeniu ciężaru zadań spoczywających na administracji publicznej, w szczególności poprzez ułatwienie obliczeń, których musi ona dokonać, stanowił nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadnić ograniczenie tak podstawowej swobody jak swoboda przemieszczania się pracowników gwarantowana na mocy art. 45 TFUE.

43

Poza tym stwierdzenie, jakoby takie uproszczenie pozwalało zmniejszyć koszty administracyjne, ma charakter czysto ekonomiczny i nie może zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego (zob. w szczególności wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie C-96/08 CIBA, Zb.Orz. s. I-2911, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

W zakresie, w jakim rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy ma zapewniać większą przejrzystość przy ustalaniu daty odniesienia do celów awansu na wyższy stopień w danej kategorii wynagrodzenia, należy stwierdzić, że w każdym razie przepis ten wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Pożądana przejrzystość mogłaby być bowiem zapewniona poprzez działania niestanowiące przeszkody w swobodnym przepływie pracowników, takie jak opracowanie i ogłoszenie lub rozpowszechnienie w stosowny sposób wcześniej ustalonych, niedyskryminujących kryteriów oceny długości właściwego doświadczenia zawodowego do celów awansu na wyższy stopień w danej kategorii wynagrodzenia.

45

W świetle powyższego na postawione pytanie trzeba udzielić następującej odpowiedzi: wykładni art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, na podstawie którego w celu określenia daty odniesienia dla awansu pracowników samorządu terytorialnego na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia uwzględnia się w całości okresy zatrudnienia przepracowane w sposób nieprzerwany w tym samorządzie, natomiast jakiekolwiek inne okresy zatrudnienia uwzględnia się jedynie częściowo.

46

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Wykładni art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, na podstawie którego w celu określenia daty odniesienia dla awansu pracowników samorządu terytorialnego na wyższy stopień w kategorii wynagrodzenia uwzględnia się w całości okresy zatrudnienia przepracowane w sposób nieprzerwany w tym samorządzie, natomiast jakiekolwiek inne okresy zatrudnienia uwzględnia się jedynie częściowo.